Fremsat den 27. april 2016 af justitsministeren (Søren Pind)

Forslag

til

Lov om ændring af lov om ændring af straffeloven, retsplejeloven, lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, våbenloven, udleveringsloven samt lov om udlevering af lovovertrædere til Finland, Island, Norge og Sverige

(Ændring af revisionsbestemmelse)

§ 1

I lov nr. 378 af 6. juni 2002 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, våbenloven, udleveringsloven samt lov om udlevering af lovovertrædere til Finland, Island, Norge og Sverige (Gennemførelse af FN-konventionen til bekæmpelse af finansiering af terrorisme, gennemførelse FN's Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 (2001) samt øvrige initiativer til bekæmpelse af terrorisme m.v.), som ændret ved § 7 i lov nr. 542 af 8. juni 2006, lov nr. 650 af 15. juni 2010, lov nr. 573 af 18. juni 2012 og lov nr. 635 af 12. juni 2013, foretages følgende ændring:

1. I § 8 ændres »2014-15« til: »2016-17«.

§ 2

Loven træder i kraft den 1. juli 2016.

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

1. Indledning

Det påhviler justitsministeren at fremsætte lovforslag om revision af retsplejelovens § 786, stk. 4, om teleudbyderes registrering og opbevaring (logning) af oplysninger om teletrafik til brug for efterforskning og retsforfølgning af strafbare forhold, jf. § 8 i lov nr. 378 af 6. juni 2002 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, våbenloven, udleveringsloven samt lov om udlevering af lovovertrædere til Finland, Island, Norge og Sverige (Gennemførelse af FN-konventionen til bekæmpelse af finansiering af terrorisme, gennemførelse af FN's Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 (2001) samt øvrige initiativer til bekæmpelse af terrorisme m.v.) (anti-terrorpakke I).

Det påhviler justitsministeren at foretage revisionen i folketingsåret 2014-15, jf. § 1 i lov nr. 635 af 12. juni 2013 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, våbenloven, udleveringsloven samt lov om udlevering af lovovertrædere til Finland, Island, Norge og Sverige (Ændring af revisionsbestemmelse).

Retsplejelovens § 786, stk. 4, udgør sammen med den mere detaljerede bekendtgørelse nr. 988 af 28. september 2006, som ændret ved bekendtgørelse nr. 660 af 19. juni 2014, om udbydere af elektroniske kommunikationsnets og elektroniske kommunikationstjenesters registrering og opbevaring af oplysninger om teletrafik (logningsbekendtgørelsen) de gældende logningsregler. Reglerne har til formål at sikre, at en række oplysninger om tele- og internetkommunikation er tilgængelige hos udbyderne, når politiet har brug for at indhente sådanne oplysninger til brug for efterforskning og retsforfølgning af strafbare forhold.

Til brug for revisionen af logningsreglerne har Rigspolitiet fremsat en række anbefalinger, som bygger på politiets hidtidige erfaringer med anvendelsen af reglerne. Et eksternt konsulenthus har med afsæt i Rigspolitiets anbefalinger beregnet de erhvervsøkonomiske konsekvenser, som peger på omstillingsomkostninger for udbyderne i omegnen af en milliard kr. Det overstiger efter Justitsministeriets opfattelse grænsen for det acceptable.

Justitsministeriet har samtidig med beregningen af de erhvervsøkonomiske konsekvenser afholdt møder med en række store udbydere og interesseorganisationer inden for tele- og internetbranchen. På møderne er der blevet etableret en nyttig og konstruktiv dialog om udformningen af fremtidens logningsregler.

Efter Justitsministeriets opfattelse er der ingen tvivl om, at behovet for nye logningsregler er reelt og presserende. Omvendt ønsker ministeriet ikke, at udbyderne pålægges økonomiske byrder for nye logningsregler i en størrelsesorden, som ikke er acceptabel.

Justitsministeriet finder på den baggrund, at revisionen af logningsreglerne bør udsættes med henblik på at fortsætte den gode dialog med udbyderne, således at de nye regler både i tilstrækkelig grad tilgodeser politiets behov, og samtidig ikke pålægger udbyderne unødige økonomiske byrder.

Justitsministeriet vil i tillæg til den igangværende dialog gennemføre en høring af relevante myndigheder, organisationer mv. om deres vurdering og erfaringer med de gældende logningsregler.

2. Logning af oplysninger om tele- og internetkommunikation

2.1. Gældende ret

2.1.1. Retsplejelovens § 786, stk. 4

Retsplejelovens § 786, stk. 4, blev indført ved § 2 i lov nr. 378 af 6. juni 2002 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, våbenloven, udleveringsloven samt lov om udlevering af lovovertrædere til Finland, Island, Norge og Sverige (Gennemførelse af FN-konventionen til bekæmpelse af finansiering af terrorisme, gennemførelse af FN's Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 (2001) samt øvrige initiativer til bekæmpelse af terrorisme m.v.) (anti-terrorpakke I). Bestemmelsen trådte i kraft den 15. september 2007.

Efter retsplejelovens § 786, stk. 4, påhviler det udbydere af telenet eller teletjenester at foretage registrering og opbevaring (logning) i 1 år af oplysninger om teletrafik til brug for efterforskning og retsforfølgning af strafbare forhold. Justitsministeren kan efter forhandling med erhvervs- og vækstministeren og energi-, klima- og forsyningsministeren fastsætte nærmere regler herom.

Det fremgår af forarbejderne til lov nr. 378 af 6. juni 2002 (bemærkningerne til § 2, nr. 2 og 3, i lovforslag nr. L 35 af 13. december 2001, jf. Folketingstidende 2001-02 (2. samling), Tillæg A, side 879), at retsplejelovens § 786, stk. 4, indebærer en pligt for udbydere af telenet og teletjenester til at registrere både tele- og internetkommunikation.

Det er endvidere i pkt. 1.2 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget forudsat, at udbyderne alene skal logge oplysninger om trafikdata og ikke af selve indholdet af kommunikationen.

De nærmere regler om logning, herunder hvilke oplysninger udbyderne skal logge, fremgår af logningsbekendtgørelsen, jf. nærmere herom pkt. 2.1.3.

De nærmere betingelser for, hvornår teleudbyderne skal udlevere oplysningerne til politiet, fremgår af retsplejelovens kapitel 71 og 74 om indgreb i meddelelseshemmeligheden og edition. Det betyder blandt andet, at udlevering af oplysningerne i hvert enkelt tilfælde som udgangspunkt kræver, at der indhentes en retskendelse.

2.1.2. Revisionsbestemmelsen vedrørende retsplejelovens § 786, stk. 4

I forbindelse med indførelsen af retsplejelovens § 786, stk. 4, blev det fastsat, at bestemmelsen senere skulle revideres.

Efter § 8 i lov nr. 378 af 6. juni 2002 skulle justitsministeren således i folketingsåret 2005-06 fremsætte forslag om revision af retsplejelovens § 786, stk. 4. Baggrunden herfor var ifølge lovens forarbejder (pkt. 3.1.3.3 i de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. L 35 af 13. december 2001, jf. Folketingstidende 2001-02 (2. samling), Tillæg A, side 854), at en ordning med pligtmæssig logning af oplysninger om teletrafik til brug for efterforskning og retsforfølgning var en nyskabelse, og at Justitsministeriet fandt det hensigtsmæssigt at evaluere ordningen nogle år efter dens iværksættelse.

Ved § 7 i lov nr. 542 af 8. juni 2006 blev revisionen udskudt til folketingsåret 2009-10. Baggrunden herfor var ifølge lovens forarbejder (pkt. 10.2 i de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. L 217 af 31. marts 2006, jf. Folketingstidende 2005-2006, Tillæg A, side 7217), at der i 2006 endnu ikke forelå nogen erfaringer med anvendelsen af retsplejelovens § 786, stk. 4, som - sammen med logningsbekendtgørelsen - først blev sat i kraft den 15. september 2007. Logningsbekendtgørelsens regler gennemførte bl.a. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/24/EF af 15. marts 2006 om lagring af data genereret eller behandlet i forbindelse med tilvejebringelse af offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester eller elektroniske kommunikationsnet og om ændring af direktiv 2002/58/EF (logningsdirektivet).

Ved lov nr. 650 af 15. juni 2010 blev revisionen udskudt til folketingsåret 2011-12, således at bl.a. resultatet af en evaluering af logningsdirektivet i EU-regi kunne indgå i overvejelserne i forbindelse med revisionen. Justitsministeriet var endvidere enig med bl.a. Rigspolitiet i, at det ville være hensigtsmæssigt at indhente yderligere erfaring med logningsreglerne med henblik på at vurdere behovet for eventuelle ændringer. Der henvises til lovens forarbejder (pkt. 4 i de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. L 180 af 24. marts 2010, jf. Folketingstidende 2009-10, Tillæg A, side 7).

Ved lov nr. 573 af 18. juni 2012 blev revisionen udskudt til folketingsåret 2012-13. Revisionen blev oprindeligt foreslået udskudt til folketingsåret 2013-14 under hensyn til, at Kommissionen i tilknytning til offentliggørelsen af en evalueringsrapport om logningsdirektivet havde bebudet et forslag til revision af logningsdirektivet i løbet af 2012. Under behandlingen af lovforslaget i Folketinget blev revisionsbestemmelsen imidlertid ændret, idet et flertal i Folketinget ønskede at fremrykke revisionen til folketingsåret 2012-13. Der henvises til lovens forarbejder (pkt. 5 i de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. L 53 af 14. december 2011, jf. Folketingstidende 2011-12, Tillæg A, side 4, og Retsudvalgets betænkning af 31. maj 2012, Tillæg B, side 3).

Ved lov nr. 635 af 12. juni 2013 blev revisionen udskudt til folketingsåret 2014-15. Baggrunden herfor var ifølge lovens forarbejder (pkt. 5 i de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. L 142 af 6. februar 2013, jf. Folketingstidende 2012-2013, Tillæg A, side 5), at Kommissionens tidligere bebudede forslag til revision af logningsdirektivet nu først forventedes fremsat i løbet af 2013 eller eventuelt 2014. Justitsministeriet tilkendegav endvidere i forbindelse med behandlingen af forslaget, at reglerne om logning af oplysninger om internettrafik (sessionslogning) efter ministeriets opfattelse burde revideres i folketingsåret 2014-15, uanset om revisionen af logningsdirektivet måtte blive yderligere forsinket med den konsekvens, at de logningsregler, der byggede på direktivet, ikke kunne revideres i det pågældende folketingsår, jf. besvarelsen af spørgsmål nr. 14 (L142) fra Folketingets Retsudvalg.

Der blev i folketingsåret 2014-15 fremsat lovforslag om at udskyde revisionen til folketingsåret 2015-16. Baggrunden herfor var ifølge forslaget (pkt. 4 i de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. L 193 af 29. april 2015, jf. Folketingstidende 2014-15 (1. samling), Tillæg A, side 5) at afvente en afklaring af, om - og i givet fald hvornår - Kommissionen ville fremsætte forslag om nye EU-regler på området efter EU-Domstolens dom af 8. april 2014 i de forenede sager C-293/12 og C-594/12, Digital Rights Ireland Ltd. Lovforslaget nåede dog ikke at blive vedtaget på grund af udskrivelsen af folketingsvalg den 27. maj 2015.

2.1.3. Logningsbekendtgørelsen

Bekendtgørelse nr. 988 af 28. september 2006 om udbydere af elektroniske kommunikationsnets og elektroniske kommunikationstjenesters registrering og opbevaring af oplysninger om teletrafik (logningsbekendtgørelsen) er udstedt med hjemmel i bl.a. retsplejelovens § 786, stk. 4. Bekendtgørelsen trådte i kraft den 15. september 2007.

Bekendtgørelsen blev ændret ved bekendtgørelse nr. 660 af 19. juni 2014, hvorved reglerne om logning af oplysninger om internettrafik (sessionlogning) blev ophævet.

Det fremgår af logningsbekendtgørelsens § 1, at udbydere af elektroniske kommunikationsnet eller -tjenester til slutbrugere skal foretage registrering og opbevaring af oplysninger om teletrafik, der genereres eller behandles i deres net, således at disse oplysninger vil kunne anvendes som led i efterforskning og retsforfølgning af strafbare forhold.

Logningsbekendtgørelsen finder ikke anvendelse for transport af radio- og tv-programmer og for andelsforeninger, ejerforeninger, antenneforeninger og lignende foreninger eller sammenslutninger heraf, der inden for foreningen eller sammenslutningen udbyder elektroniske kommunikationsnet eller -tjenester til færre end 100 enheder, jf. §§ 2 og 3.

Efter logningsbekendtgørelsens § 4 skal udbyderne registrere en række nærmere angivne oplysninger om fastnet- og mobiltelefoni samt SMS-, EMS-, og MMS-kommunikation. Det gælder bl.a. oplysninger om det opkaldende og det opkaldte nummer, tidspunktet for kommunikationens start og afslutning, og - for så vidt angår mobiltelefoni - den eller de celler og placeringen af de tilhørende master, mobiltelefonen er forbundet til på kommunikationstidspunktet, samt oplysninger om anonyme tjenester (taletidskort). Oplysningerne giver dermed mulighed for, at politiet kan fastslå, hvem der har kommunikeret med hvem, hvornår og hvor de befandt sig på tidspunktet for kommunikationen.

Efter logningsbekendtgørelsens § 5 skal udbyderne registrere visse nærmere angivne oplysninger om en brugers adgang til internettet. Det gælder bl.a. tidspunktet for kommunikationens start og afslutning og oplysninger om den tildelte brugeridentitet (IP-adresse) på det pågældende tidspunkt.

Efter logningsbekendtgørelsens § 6 skal udbyderne registrere en række nærmere angivne oplysninger om brug af udbyderens egne e-mail- og internettelefonitjenester, herunder bl.a. oplysninger om modtagende og afsendende e-mailadresser.

Udbyderne skal i ingen tilfælde registrere og opbevare indholdet af kommunikation, hverken i forbindelse med telekommunikation, brug af internettet eller brug af udbyderens egne kommunikationstjenester. Det er således ikke muligt for politiet på baggrund af de data, teleudbydernes skal logge efter logningsbekendtgørelsen, at få adgang til oplysninger om indholdet af den tele- eller internetkommunikation, som har været ført. Det bemærkes, at der i retsplejeloven findes særskilte regler om politiets adgang til at foretage aflytninger og dermed fremadrettet få adgang til indholdet af tele- og internetkommunikation.

Hvis de i §§ 4-6 nævnte oplysninger kan registreres af flere udbydere, skal oplysningerne registreres og opbevares af mindst én af udbyderne, jf. logningsbekendtgørelsens § 7.

Efter logningsbekendtgørelsens § 8, kan registrering og opbevaring af de i §§ 4-6 nævnte oplysninger efter aftale med udbyderen på dennes vegne foretages af en anden udbyder eller af en tredjemand.

De registrerede oplysninger opbevares i 1 år, jf. logningsbekendtgørelsens § 9.

Manglende iagttagelse af logningspligten i bekendtgørelsen straffes med bøde, jf. logningsbekendtgørelsens § 10.

2.2. Justitsministeriets overvejelser

Det er efter Justitsministeriets opfattelse afgørende, at logningsreglerne sikrer politiet et effektivt redskab til kriminalitetsbekæmpelse. Samtidig er det afgørende, at logningsreglerne respekterer borgernes grundlæggende ret til beskyttelse af privatlivet, og at erhvervslivet ikke pålægges unødige byrder.

Til brug for Justitsministeriets revision af logningsreglerne har Rigspolitiet fremsat en række anbefalinger, som bygger på politiets hidtidige erfaringer med anvendelsen af reglerne.

Rigspolitiet har i den forbindelse oplyst, at det grundlæggende er helt afgørende for politiets efterforskning at have mulighed for at få oplysning om, hvem der har kommunikeret med hvem, i hvilket tidsrum, og hvor de pågældende var på det pågældende tidspunkt, hvad enten der er kommunikeret via tele- eller internettrafik.

Bl.a. henset til, at telekommunikation i stigende grad går fra traditionel telefoni (som er omfattet af den nuværende logningsforpligtelse) til internetbaseret telefoni (som ikke er omfattet), har Rigspolitiet anbefalet, at logningspligten udvides, således at pligten til at logge data om internettrafik kommer til at svare til den gældende pligt til at logge data om traditionel telefonitrafik. Anbefalingerne skal bl.a. imødegå, at politiets efterforskningsmuligheder udhules som følge af den teknologiske udvikling.

Kriminelle og radikaliserede kredse anvender således - i lighed med andre mennesker - i stadig stigende omfang kommunikation via internettet i form af apps, IP-telefoni og chat-funktioner via diverse internetservices mv. i stedet for almindelig telefoni, idet denne teknologi ofte er billigere og mere tilgængelig.

Det er derfor af afgørende betydning for politiets mulighed for at efterforske og retsforfølge alvorlig kriminalitet, at politiet også har adgang til oplysninger om den kommunikation, der foregår på de digitale platforme.

Behovet for loggede oplysninger om internetkommunikation skal endvidere ses i lyset af, at kriminelle i stigende omfang anvender internetbaserede kommunikationsformer med indbyggede krypteringsværktøjer, hvilket gør det sværere for politiet gennem aflytning at gøre sig bekendt med indholdet af en mistænkts kommunikation. Loggede oplysninger om internetkommunikation, som ikke vedrører indholdet af kommunikationen, og som derfor ikke er krypterede, kan i den sammenhæng tjene som et vigtigt alternativt efterforskningsmæssigt redskab for politiet.

Rigspolitiet har endvidere oplyst, at kriminalitetsbilledet i disse år ændrer sig i takt med den teknologiske udvikling, således at den traditionelle kriminalitet falder, mens kriminaliteten på internettet stiger. Stigningen sker både inden for netbedrageri og misbrug af betalingskort og for de mere avancerede og komplicerede kriminalitetstyper som hacking. I sådanne sager er politiets efterforskningsmuligheder helt afhængige af, at der kan findes spor af den datakommunikation, som har været et led i udførelsen af forbrydelsen.

Rigspolitiet anbefaler på den baggrund at udvide teleudbydernes pligt til at logge internetoplysninger, navnlig ved at genindføre regler om logning af oplysninger om internettrafik i en forbedret form, som vil gøre de loggede oplysninger mere anvendelige i politiets efterforskning.

For så vidt angår mobil internettrafik anbefaler Rigspolitiet endvidere, at der logges oplysninger om de celler, den mobile kommunikationsenhed er forbundet til ved kommunikationens start og afslutning, og eventuelle celleskift i løbet af kommunikationen samt de tilhørende masters præcise geografiske eller fysiske placering på tidspunktet for kommunikationen.

Herudover anbefaler Rigspolitiet, at den gældende logningsforpligtelse i det væsentlige fastholdes.

Justitsministeriet har med afsæt i Rigspolitiets anbefalinger fået et eksternt konsulenthus til at beregne anbefalingernes erhvervsmæssige konsekvenser for tele- og internetudbyderne. Konsulenthusets beregninger peger på omstillingsomkostninger for udbyderne i omegnen af en milliard kr. Det overstiger efter Justitsministeriets opfattelse grænsen for det acceptable.

Justitsministeriet har samtidig med beregningen af de erhvervsøkonomiske konsekvenser afholdt møder med en række store udbydere og interesseorganisationer inden for tele- og internetbranchen. På møderne er der blevet etableret en nyttig og konstruktiv dialog om udformningen af fremtidens logningsregler.

Efter Justitsministeriets opfattelse er der ingen tvivl om, at behovet for nye logningsregler er reelt og presserende. Omvendt ønsker ministeriet ikke, at udbyderne pålægges økonomiske byrder for nye logningsregler i en størrelsesorden, som ikke er acceptabel.

Justitsministeriet finder på den baggrund, at revisionen af logningsreglerne bør udsættes med henblik på at fortsætte den gode dialog med udbyderne, således at de nye regler både i tilstrækkelig grad tilgodeser politiets behov, og samtidig ikke pålægger udbyderne unødige økonomiske byrder.

2.3. Den foreslåede ordning

Efter den foreslåede ordning vil justitsministeren i folketingsåret 2016-17 fremsætte forslag om revision af logningsreglerne.

3. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Lovforslaget har ingen økonomiske eller administrative konsekvenser for det offentlige.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

Lovforslaget har ingen økonomiske eller administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

5. Administrative konsekvenser for borgerne

Lovforslaget har ingen administrative konsekvenser for borgerne.

6. Miljømæssige konsekvenser

Lovforslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.

7. Forholdet til EU-retten

Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.

8. Hørte myndigheder og organisationer mv.

Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 21. april 2016 til den 19. maj 2016 været sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationer mv.:

Østre Landsret, Vestre Landsret, Sø- og Handelsretten, samtlige byretter, Domstolsstyrelsen, Den Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, HK-Landsklubben Danmarks Domstole, Rigsadvokaten¸ Foreningen af Offentlige Anklagere, Rigspolitiet, Politiets Efterretningstjeneste, Politiforbundet, HK-Landsklubben for Politiet, Datatilsynet, Advokatrådet, Bitbureauet, Campingrådet, Danske Advokater, Forbrugerrådet TÆNK, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Ingeniørforeningen IDA, Institut for Menneskerettigheder, Journalistforbundet, Justitia, Rådet for Digital Sikkerhed, Retssikkerhedsfonden, Amnesty International, Retspolitisk Forening, DI, Dansk Erhverv, Dansk Metal, Dansk Energi, HORESTA, Brancheforeningen Teleindustrien, Brancheorganisationen Forbruger Elektronik, Dansk IT, Foreningen af Danske Internet Medier, IT-Branchen, ITEK/Dansk Industri, PROSA, SAM-DATA (HK), Business Software Alliance Danmark, IT-Politisk Forening, KMD, CSC Danmark A/S, TDC A/S, Telenor A/S, Telia A/S, Hi3G Denmark ApS, SE/Stofa, Lejernes LO, Andelsboligforeningernes Fællesrepræsentation, Dansk Magisterforening, Danmarks Restauranter og Cafeer, Danhostel og KLID.

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Ifølge § 8 i lov nr. 378 af 6. juni 2002, som senest ændret ved lov nr. 635 af 12. juni 2013, skal justitsministeren i folketingsåret 2014-15 fremsætte forslag om revision af retsplejelovens § 786, stk. 4, om teleudbyderes registrering og opbevaring (logning) af oplysninger om teletrafik til brug for efterforskning og retsforfølgning af strafbare forhold.

Med den foreslåede bestemmelse udskydes denne revision til folketingsåret 2016-17.

Der kan i den forbindelse henvises til pkt. 2.2 i de almindelige bemærkninger.

Til § 2

Det foreslås, at loven træder i kraft den 1. juli 2016.

Bilag 1

Lovforslaget sammenholdt med gældende lov