B 64 (som fremsat): Forslag til folketingsbeslutning om udvidelse af det danske bidrag til den internationale sikkerhedsstyrke ISAF i Afghanistan.

Fremsat den 12. januar 2006 af udenrigsministeren (Per Stig Møller)

Forslag til folketingsbeslutning

om udvidelse af det danske bidrag til den internationale
sikkerhedsstyrke ISAF i Afghanistan

Folketinget meddeler sit samtykke til, at danske militære styrker til den internationale sikkerhedsstyrke ISAF i Afghanistan styrkes med et bidrag til det sydlige Afghanistan i 2006.

Bemærkninger til beslutningsforslaget

I. FNs Sikkerhedsråd bemyndigede efter anmodning fra den daværende afghanske overgangsregering ved resolution 1386 af 20. december 2001 og resolution 1510 af 13. oktober 2003 oprettelsen af en international sikkerhedsstyrke (ISAF) til at bistå den afghanske overgangsregering med opretholdelse af sikkerheden i Kabul og andre områder af Afghanistan. Den internationale sikkerhedsstyrkes mandat blev forlænget frem til d. 13. oktober 2006 ved resolution 1623 af 13. september 2005.

Hovedformålet med ISAFs militære tilstedeværelse er at bistå den afghanske regering med at udbrede sin myndighedsudøvelse til hele Afghanistan. Der er tale om en langsigtet indsats. Ustabilitet i det sydlige og østlige Afghanistan er en af de væsentligste trusler mod genopbygnings- og demokratiseringsprocessen i Afghanistan. Udstrækning af sikkerhed til hele Afghanistan er en forudsætning for, at de internationale styrker på sigt kan trække sig ud af Afghanistan, og ydermere en forudsætning for at Al-Qaida og Taliban ikke igen får mulighed for at få fodfæste og benytte området til etablering af træningslejre for terrorister.

NATO overtog d. 11. august 2003 ansvaret for ISAF missionen og har i forlængelse heraf udarbejdet en operationsplan, der i revideret form blev vedtaget d. 8. december 2005. Planen bygger videre på den tidligere operationsplan, som skabte grundlaget for en trinvis udvidelse af den internationale sikkerhedsstyrkes operationsområde, herunder gennem oprettelse af Provincial Reconstruction Teams, som primært består af militære og i mindre omfang civile elementer, indsat i provinserne. Der er først og fremmest tale om styrker, som skal sikre udbredelsen af den afghanske centralregerings myndighed til hele Afghanistan, understøtte sikkerhedssektorreformarbejdet herunder afvæbning og demobilisering af tidligere kombattanter med henblik på at reintegrere dem i det afghanske samfund og skabelsen af sikre omgivelser, som kan bane vejen for en national og international genopbygningsindsats. Indsatsen gennemføres i samvirke med regionale og lokale politiske, militære og religiøse ledere samt ved samarbejde og koordination med internationale organisationer. Indsatsen omfatter endvidere støtte til genopbygningen af de afghanske sikkerhedsstyrker. ISAFs indsats forudses gennemført i fire trin. Trin 1 og 2 som vedrører henholdsvis det nordlige og vestlige Afghanistan er implementeret, mens trin 3 (syd) ventes iværksat mellem maj og juli 2006. Modaliteterne for trin 4 (øst) er fortsat ikke besluttet. Det er nødvendigt for en gennemførelse af udvidelsen, at NATOs medlemslande stiller bidrag til rådighed for operationen.

Med indsatsen i det sydlige Afghanistan bevæger ISAF sig ind i et område af Afghanistan, hvor sikkerhedssituationen er mere kompleks og uforudsigelig end i nord og vest. Fra primært at skulle opretholde sikkerhed, forudses ISAF sammen med de afghanske sikkerhedsstyrker at skulle bidrage til at skabe sikkerhed, hvor den pt. ikke eksisterer. Sandsynligheden for at danske styrker kan blive involveret i kamphandlinger er derfor som udgangspunkt større.

Den afghanske hær og politistyrke er under genopbygning, men kan trods betydelige fremskridt fortsat ikke selvstændigt varetage sikkerhedsopgaverne. I mellemtiden er det internationale samfunds bidrag afgørende for at fremme sikkerheden i landet. Derfor har FNs Sikkerhedsråd i resolution 1623 (2005) eksplicit anmodet om international militær assistance til den internationale sikkerhedsstyrke, ISAF, og opfordret til samarbejde med den amerikansk-ledede anti-terror operation, Operation Enduring Freedom. Derudover har den afghanske udenrigsminister i et brev dateret 1. september 2005 til FNs generalsekretær takket de lande som bidrager til ISAF og udtrykt ønske om, at sikkerhedsstyrkens indsats forstærkes og udbredes til andre dele af Afghanistan. ISAF har pt. deltagelse af 35 lande.

ISAFs engagement i Afghanistan vil fortsat medvirke til at understøtte bestræbelserne på at etablere et fredeligt og stabilt Afghanistan til gavn for hele den afghanske befolkning, herunder også tilbagevendende flygtninge og internt fordrevne. En trepartsaftale om tilbagetagelse af afviste asylansøgere fra Danmark blev underskrevet af Afghanistan, Danmark og FNs flygtningehøjkommissariat UNHCR d. 18. oktober 2004. Samarbejdet med Afghanistan fungerer tilfredsstillende ikke mindst efter at der i februar 2005 er blevet udsendt en udlændingeattache til det danske repræsentationskontor i Kabul.

II. Bonn-aftalen af 5. december 2001 mellem de afghanske parter om overgangen til demokrati efter Talibans fald blev formelt afsluttet d. 18. september 2005 med afholdelsen af frie parlamentsvalg. Parlamentet blev indsat d. 19. december 2005. Sammensætningen af det nye parlament viser et broget billede af mulige alliancer, politiske og etniske tilhørsforhold. Det ventes dog, at præsident Karzai trods store udfordringer vil have mulighed for at samle flertal for en fortsat demokratisering af samfundet. Øvrige milepæle i aftalen, som blev opfyldt i 2004, er vedtagelsen af en ny forfatning, der som udgangspunkt sikrer lige ret for alle borgere, kvinder som mænd, uanset etnisk tilhørsforhold, samt afholdelsen af præsidentvalget.

Med henblik på at fastlægge køreplanen for en fortsat demokratisering af Afghanistan vil der blive afholdt en international konference om Afghanistan d. 31. januar €" 1. februar 2006 som ventes at resultere i en ny aftale €" Afghanistan Compact €" mellem det internationale samfund og Afghanistan. Afghanistan Compact vil afløse Bonn-aftalen og ventes at resultere i konkrete aftaler om politiske, sikkerhedsmæssige og udviklingsmæssige mål. Fra afghansk side ventes man at forpligte sig til at fortsætte demokratiseringsprocessen, afvæbne ikke-statslige kombattanter, etablere et velfungerende retssystem, fortsætte bestræbelserne på at opbygge en effektiv administration nationalt og i provinserne, videreudvikle den nationale udviklingsstrategi, der bl.a. vil fokusere på alternativer til opiumsproduktion, gennemføre forfatningen i sin helhed herunder på menneskerettighedsområdet og fokusere på korruptionsbekæmpelse. Til gengæld ventes det internationale samfund at ville forpligte sig til fortsat at støtte processen frem imod en stabilisering af det afghanske samfund, herunder bidrage politisk, militært og økonomisk. Afghanistan Compact vil referere til mål i Afghanistans nationale udviklingsstrategi, som ventes fremlagt i en endelig version på konferencen.

Fortsatte forbedringer af sikkerheden er en grundlæggende forudsætning for øget stabilitet, samt for at genopbygningsindsatsen kan vise synlige resultater. Genopbygningen er derudover afgørende for at vise den afghanske befolkning, at den afghanske regering formår at skabe bedre levevilkår i landet.

Danmark deltager på flere områder aktivt i den internationale indsats. Foruden Danmarks militære bidrag har regeringen afsat 670 mio. kr. til den civile genopbygning og humanitære indsatser på finansloven 2005-2009. Den langsigtede bistand bliver primært koncentreret om menneskerettigheder og genopbygning af de sociale sektorer, herunder uddannelse med særlig vægt på pigers og kvinders adgang til undervisning, udvikling af de fattigste landområder, etablering af demokratiske institutioner samt genetablering af det nationale administrative system i Afghanistan. Den humanitære bistand omfatter bl.a. fremme af fødevaresikkerheden, minerydning samt hjælp til flygtninge og internt fordrevne. Af midler afsat til konfliktforebyggelse støttes demobilisering af militssoldater. Strategien for gennemførelsen af bistanden påvirkes ikke af de foreslåede ændringer i den militære tilstedeværelse.

III. Danmarks aktuelle bidrag til den internationale sikkerhedsstyrke i Afghanistan, som er udsendt på grundlag af Folketingets samtykke i B 43 af 25. november 2004, omfatter i øjeblikket ca. 160 personer.

Primo 2006 nedlagde Danmark sit bidrag til den multinationale brigade i Kabul, hvor de lande som opstiller hovedkvarteret selv har ønsket at stille de nødvendige forbindelsesofficerer. Det aktuelle bidrag omfatter stabsofficerer til hovedkvarteret for den internationale sikkerhedsstyrke, et mindre antal personer til driften af Kabuls Internationale Lufthavn, samt et team, der bl.a. skal varetage oplysninger til lokalbefolkningen om ISAFs virke. Herudover omfatter det danske bidrag et militært observatørhold på ca. seks personer, der er tilknyttet det britisk-ledede Provincial Reconstruction Team i Mazar-e-Sharif, et bidrag på ca. 40 personer til det tysk-ledede Provincial Reconstruction Team i Feyzabad og et bidrag på ca. 10 personer til det litauisk-ledede Provincial Reconstruction Team i Chaghcharan. Bidragene til de danske Provincial Reconstruction Team indsatser er fleksibelt sammensat med henblik på at tilgodese muligheden for samtænkning af den militære og den civile indsats. Det midlertidige danske bidrag med et C-130 transportfly vil som planlagt blive hjemtaget primo 2006.

Som led i styrkelsen af ISAFs opgavevaretagelse ønsker regeringen at udvide og omprioritere det danske bidrag. Det øgede bidrag i 2006 vil blive indsat i det sydlige Afghanistan €" Helmand og Kandahar provinserne €" og vil bestå af et bidrag til det britisk-ledede Provincial Reconstruction Team i Lashkar Gah, et bidrag med bl.a. en spejdereskadron med tilhørende nødvendig støttestruktur, som skal indgå i en britisk kampgruppe, et mindre antal stabsofficerer til det canadisk ledede sektorhovedkvarter i Kandahar, et bidrag på ca. 10 personer til ISAFs hovedkvarter, når det nuværende ISAF hovedkvarter udskiftes med det britisk-ledede hovedkvarter, Allied Rapid Reaction Corps, i perioden medio 2006 til primo 2007 samt eventuelt et bidrag til Kandahar lufthavn. Det samlede danske bidrag til syd (trin 3) vil udgøre op til 290 personer.

Selv om kernen i ISAFs indsats også i det sydlige Afghanistan vil være indsættelse af Provincial Reconstruction Teams, afspejles den skærpede sikkerhedssituation i en mere robust sammensætning og udrustning af de militære bidrag, herunder det danske.

Tidsmæssigt vil et dansk styrkebidrag tidligst blive udsendt, når NATO vurderer, at de nødvendige militære kapaciteter for ISAFs indsats i det sydlige Afghanistan er til stede. Opbygningen af ISAFs militære kapaciteter i det sydlige Afghanistan, herunder indsættelsen af det danske bidrag, vil formentlig ske, mens Operation Enduring Freedom fortsat har ansvaret for indsatsen i det sydlige Afghanistan. Det danske bidrag, som er underlagt det britiske bidrag, vil dog også i opbygningsfasen på linie med de britiske styrker operere i henhold til ISAFs operationsplan og magtanvendelsesregler. Så snart opbygningsfasen er gennemført, hovedstyrkerne er på plads, kommando- og kontrolarrangementerne er klar, og NATO generelt vurderer, at ISAF er i stand til at overtage ansvaret, vil ISAF få overdraget kommandoen fra Operation Enduring Freedom. ISAF forventer at overtage det samlede ansvar for indsatsen i det sydlige Afghanistan fra Operation Enduring Freedom mellem maj og juli 2006.

Ved udvidelsen af det danske bidrag til ISAF forventes det samlede styrkebidrag i 2006 at kunne udgøre op til 360 personer. Bidraget til det sydlige Afghanistan vil i lighed med den øvrige danske indsats være fleksibelt sammensat og tilgodese muligheden for samtænkning af den militære og den civile indsats ved bidraget til Provincial Reconstruction Teamet i Lashkar Gah. Herudover er det regeringens hensigt at stille et bidrag til ISAFs hovedkvarter på op til 100 personer ved indsættelsen af det dansk-tysk-polske Multinational Corps North East som ISAF hovedkvarter i perioden medio 2007 til primo 2008.

IV. Som led i samtænkningsperspektivet vil der inden for en international koordineret ramme i videst muligt omfang blive gennemført en dansk civil indsats i de områder, hvor der er udstationeret danske soldater. Som ved de danske bidrag i Feyzabad og Mazar-e-Sharif vil der hurtigst muligt blive tilknyttet en civil udviklingsrådgiver til det danske styrkebidrag i Helmand provinsen. Formålet hermed er at støtte den afghanske regering i at gennemføre nationale og lokale udviklingsprogrammer. Den civile rådgiver samarbejder med den militære del af Provincial Reconstruction Teamet med henblik på at sikre, at militære og civile indsatser supplerer hinanden og er bæredygtige samt med at tiltrække andre udviklingsindsatser til de respektive provinser. Rådgiveren fungerer endvidere som bindeled mellem det danske styrkebidrag og ikke-statslige organisationer. Rådgiverne råder over en mindre pulje danske bistandsmidler og vil endvidere kunne videreformidle større civile projekter. Rådgiveren vil i det omfang, der er behov herfor, blive beskyttet af det militære bidrag. Centralt for den dansk finansierede civile indsats i Afghanistan er, at det er civile danske og internationale organisationer, der bør forestå gennemførelsen. Grundet sikkerhedssituationen i Afghanistan kan der være situationer, hvor organisationerne ikke kan eller vil operere i nogle områder. I sådanne situationer vil danske soldater kunne blive nødsaget til at yde mindre og konkrete humanitære og andre civile indsatser med henblik på at bidrage til en normalisering af forholdene for civilbefolkningen. Den danske regering ønsker herved at bidrage til, at der fortsat sker konkrete fremskridt i det afghanske samfund, idet der efter regeringens opfattelse er en direkte sammenhæng mellem forbedring af den sociale og økonomiske situation og forbedring af sikkerhedssituationen.

V. Det supplerende danske bidrag til den internationale sikkerhedsstyrke vil blive indsat i Helmand og Kandahar provinserne i det sydlige Afghanistan, mens de nuværende danske bidrag, der dækker Kabul, nord (Feyzabad i Badakhshan provinsen og Mazar-e-Sharif i Samangan provinsen) og vest (Chaghcharan i Ghowr provinsen) vil blive opretholdt. Der kan imidlertid også blive tale om opgaver i andre dele af Afghanistan inden for ISAFs missionsområde.

Den afghanske overgangsadministration underskrev d. 31. december 2001 en militærteknisk aftale, der bl.a. vedrører den retlige status for personel udsendt som en del af den internationale sikkerhedsstyrke.

Deltagelsen i den internationale sikkerhedsstyrke i Afghanistan er forbundet med risiko. Forsvarets Efterretningstjeneste har afgivet følgende trusselsvurdering for Afghanistan:

»Truslen for angreb og terrorhandlinger fra oprørsstyrker vurderes høj i hele Afghanistan, idet antallet af angreb er størst i de sydlige og sydøstlige områder. Antallet af miner og mængden af ueksploderet ammunition i Afghanistan er betragtelig. Placering af disse er dog som oftest kendt. Truslen fra miner og ueksploderet ammunition varierer lokalt fra lav til høj. Truslen mod danske transportfly i afghansk luftrum er lav, undtagen for flyvning ved Kabul, det sydlige og sydøstlige Afghanistan, hvor den er middel under 4000 m. Der er indikationer på efterretningsindhentning mod de internationale styrker, idet de mest aktive tjenester vurderes at tilhøre de omkringliggende lande. Oprørs- og terrorgrupper gennemfører indhentning mod mål de ønsker at ramme. Truslen fra spionage vurderes som høj. Forsvarets Efterretningstjeneste vurderer, at truslen fra organiseret kriminalitet er lav. Hvis de danske styrker bliver mere involveret i narkotikabekæmpelsen, vil truslen stige markant.«

VI. Det samlede danske styrkebidrag består dels af fastansat personel, dels af kontraktansat personel, herunder personel på reaktionsstyrkekontrakt. Med personellets uddannelse og træning, materiellets beskaffenhed, bidragets organisatoriske sammensætning samt iagttagelsen af nødvendige procedurer vil der blive taget de bedst mulige forholdsregler over for mulige faremomenter. Forsvarets personel vil under udsendelsen være omfattet af forsvarets særlige erstatnings- og godtgørelsesordning.

VII. De danske styrker udsendes på grundlag af FNs sikkerhedsrådsresolution 1386 af 20. december 2001, resolution 1510 af 13. oktober 2003 og resolution 1623 af 13. september 2005.

FNs Sikkerhedsråd har i henhold til FN-pagtens kapitel VII bemyndiget den internationale sikkerhedsstyrke i Afghanistan til at anvende alle nødvendige midler med henblik på at opfylde sine opgaver. FNs Sikkerhedsråd har herved bemyndiget den internationale sikkerhedsstyrke, herunder det danske bidrag, til i fornødent omfang at anvende militær magt i selvforsvar og til at gennemføre de af Sikkerhedsrådet pålagte opgaver.

VIII. Regeringen har fundet det hensigtsmæssigt at anmode Folketinget om at meddele sit samtykke til, at et forøget antal danske militære styrker stilles til rådighed for den FN-bemyndigede internationale sikkerhedsstyrke i Afghanistan, jfr. Grundlovens § 19, stk. 2.

IX. Regeringen vil løbende vurdere det danske bidrags sammensætning med henblik på at sikre en effektiv opgaveløsning. Såfremt det i øvrigt skulle vise sig hensigtsmæssigt at justere bidraget, herunder ansvarsområdet, væsentligt, eller såfremt der i øvrigt skulle ske en væsentlig ændring i opgavernes karakter eller det folkeretlige grundlag for sikkerhedsstyrkens tilstedeværelse, vil regeringen rådføre sig med Det Udenrigspolitiske Nævn herom eller om nødvendigt på ny forelægge sagen for Folketinget.

X. De samlede merudgifter i 2006 forbundet med det udvidede og omprioriterede danske engagement i ISAF beløber sig til ca. 180 mio. kr., der afholdes inden for den ramme, der er afsat til forsvarets internationale aktiviteter på finanslovens § 35.11.26. reserve til merudgifter forbundet med forsvarets og politiets internationale operationer.