Fremsat den 7. oktober 2014 af finansministeren (Bjarne Corydon)

Forslag

til

Lov om fastsættelse af udgiftslofter for stat, kommuner og regioner for finansåret 2018

§ 1. Det statslige udgiftsloft for finansåret 2018 fastsættes til 456,6 mia. kr., hvoraf det statslige delloft for driftsudgifter udgør 199,9 mia. kr., medens det statslige delloft for indkomstoverførsler udgør 256,7 mia. kr.

Stk. 2. Det kommunale udgiftsloft for finansåret 2018 fastsættes til 234,7 mia. kr.

Stk. 3. Det regionale udgiftsloft for finansåret 2018 fastsættes til 107,7 mia. kr., hvoraf det regionale delloft for sundhedsområdet udgør 104,7 mia. kr., medens det regionale delloft for regionale udviklingsopgaver udgør 3,0 mia. kr.

§ 2. Uanset § 1 kan finansministeren foretage en omfordeling mellem det statslige delloft for driftsudgifter og det statslige delloft for indkomstoverførsler for finansåret 2018, i det omfang det er begrundet i permanente ændringer i fordelingen af udgifter omfattet af det statslige delloft for driftsudgifter og det statslige delloft for indkomstoverførsler.

Stk. 2. Finansministeren orienterer Folketingets Finansudvalg om omfordelinger mellem det statslige delloft for driftsudgifter og det statslige delloft for indkomstoverførsler og offentliggør oplysninger herom på Finansministeriets hjemmeside på internettet.

§ 3. Uanset § 9, stk. 2, i budgetloven omfatter det statslige delloft for driftsudgifter ikke udgifter til tilskud til offentlige serviceforpligtelser (PSO) fastsat i henhold til lov om fremme af vedvarende energi og lov om elforsyning.

§ 4. Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende og har virkning for finansåret 2018.

§ 5. Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.

Bemærkninger til lovforslaget

1. Indledning

Det lovforslag, der hermed fremsættes for Folketinget, har til formål at fastsætte konkrete niveauer for udgiftslofter for stat, kommuner og regioner for finansåret 2018, jf. budgetlovens § 6, stk. 1.

Budgetloven udgør sammen med 2020-planen, herunder en opdateret mellemfristet 2020-fremskrivning fra august 2014, de overordnede rammer for den økonomiske politik. Rammerne sætter konkrete mål for den offentlige økonomi i form af finanspolitisk holdbarhed og omtrent balance på den strukturelle offentlige saldo, og målene understøttes af flerårige udgiftslofter.

Finanspolitikken tilrettelægges efter, at de offentlige finanser holdes inden for de grænser, der følger af budgetloven og EU-bestemmelser, og at der i 2020 er strukturel balance mellem de offentlige indtægter og udgifter. I overensstemmelse med EU-henstillingen er det faktiske offentlige underskud bragt under 3 pct. af BNP i 2013, og de offentlige finanser er strukturelt blevet forbedret med 1½ pct. af BNP i perioden 2011-13.

Det er et centralt element i den mellemfristede fremskrivning, at de offentlige finanser gradvist forbedres. Et element i forbedringen af de offentlige finanser er en afdæmpet udgiftsvækst. Den afdæmpede udgiftsvækst understøttes af fastsættelse af udgiftslofter for finansåret 2018.

2. Lovforslagets hovedpunkter

2.1. Budgetloven og udgiftslofter

Det følger af budgetlovens § 6, stk. 1, at finansministeren samtidig med forslaget til finanslov kan fremsætte et forslag til lov om fastsættelse af udgiftslofter for stat, kommuner og regioner for det fjerde af de følgende finansår.

Lovforslaget ledsages af en makroøkonomisk fremskrivning til understøttelse af Folketingets behandling af lovforslaget. Et dokumentationsnotat vedrørende de konkrete forudsætninger for den mellemfristede fremskrivning, der ligger til grund for loftsfastsættelsen, findes på Finansministeriets hjemmeside.

Der fastsættes overordnet tre separate udgiftslofter for henholdsvis stat, kommuner og regioner. Det statslige udgiftsloft er opdelt i to dellofter for henholdsvis driftsudgifter og indkomstoverførsler mv. Det kommunale udgiftsloft er en øvre grænse for de kommunale nettodriftsudgifter til service, mens det regionale udgiftsloft er opdelt i to dellofter for henholdsvis sundhedsområdet og de regionale udviklingsopgaver.

Et udgiftsloft angives som et beløb opgjort i milliarder kroner med én decimal. Udgiftslofterne skal overholdes af stat, kommuner og regioner hver især og må ikke overskrides med henvisning til en samlet overholdelse af summen af udgiftslofterne for de tre sektorer til sammen.

2.2. Baggrunden for de foreslåede udgiftslofter for stat, kommuner og regioner for finansåret 2018

2.2.1. Fastsættelse af udgiftslofter for 2018

Udgiftslofterne for 2018 fastsættes med afsæt i den forudsatte udgiftsudvikling i en fremskrivning af dansk økonomi, hvor de årlige strukturelle offentlige underskud højst må udgøre ½ pct. af BNP, og hvor der skal være mindst strukturel balance på den offentlige saldo i 2020. Samtidig skal holdbarhedsindikatoren være positiv. Fremskrivningen er udelukkende baseret på reformer og initiativer, der er fundet flertal for i Folketinget.

Udgiftslofterne for 2018 er på den baggrund fastlagt i overensstemmelse med en opdateret mellemfristet 2020-fremskrivning i august 2014, herunder de forudsætninger om forbrugsvækst der følger af Aftale om Vækstplan DK. Ændringer som følge af Aftaler om Vækstpakke 2014 og Forlig om reform af beskæftigelsesindsatsen er endvidere indarbejdet i fastsættelsen af udgiftslofter for 2018.

2.2.2. Staten

Fastsættelsen af det statslige delloft for driftsudgifter følger samme principper som ved førstegangsfastsættelsen af udgiftslofterne for 2014-2017. Delloftet er derfor fastsat med udgangspunkt i de budgetterede udgifter under det statslige delloft for driftsudgifter i 2015 og afspejler herudover bl.a. også en faldende profil i bidragene til EU som følge af aftalen om EU's budget for 2014 til 2020 samt udviklingen i øvrige overførsler til udlandet.

Der er endvidere forudsat en samlet forbrugsvækst på 0,6 pct. årligt, jf. den aftalte offentlige forbrugsvækst i Aftale om en vækstplan fra april 2013. Det indebærer isoleret set en stigning i udgiftslofterne på 3 mia. kr. i 2018 i forhold til 2017, når der korrigeres for udgifter til offentligt forbrug uden for det statslige delloft for driftsudgifter.

Det statslige delloft for driftsudgifter udgør 199,9 mia. kr.

Det er lagt til grund, at forbrugsvæksten som udgangspunkt placeres under det statslige delloft for driftsudgifter. Fordelingen af forbrugsvæksten vil i henhold til budgetloven kunne justeres løbende, blandt andet i forbindelse med det årlige bloktilskudsaktstykke, jf. budgetlovens § 8, stk.1.

Det statslige delloft for indkomstoverførsler omfatter ikke-ledighedsrelaterede indkomstoverførsler og omfatter blandt andet udgifter til folkepension, førtidspension, efterløn og SU samt visse lovbundne driftsudgifter i forbindelse med beskæftigelsesindsatsen, jf. budgetlovens § 9, stk. 4.

Det statslige delloft for indkomstoverførsler er fastsat med afsæt i den forudsatte udvikling i de ikke-ledighedsrelaterede indkomstoverførsler i den mellemfristede fremskrivning Selve loftsfastsættelsen tager udgangspunkt i FFL15-budgetteringen af udgifterne på de konkrete finanslovskonti på det tredje budgetoverslagsår (BO3-året).

Det statslige delloft for indkomstoverførsler afspejler også, at der er indregnet en udsvingsbuffer på 5 mia. kr. i 2018 under det statslige delloft for indkomstoverførsler. Udsvingsbufferen udgør en sikkerhedsmargin til finansiering af eventuelle statslige merudgifter til loftsbelagte indkomstoverførsler.

Bufferen er øget med 4 mia. kr. sammenlignet med førstegangsfastsættelsen af udgiftslofterne svarende til ca. 2 pct. af de samlede udgifter. Forøgelsen skal ses i lyset af, at opbygningen af reserver til at håndtere midlertidige merudgifter til indkomstoverførsler mv. under det statslige delloft for indkomstoverførsler vil ske gradvist, jf. bemærkningerne til budgetlovens § 9, stk. 4, jf. Folketingstidende årgang 2011-2012, A, L 174 som fremsat, side 16.

Det statslige delloft for indkomstoverførsler udgør på den baggrund 256,7 mia. kr. i 2018, jf. tabel 1.

De konkrete beregningsforudsætninger er dokumenteret i Notat om fastsættelse af udgiftslofter for 2018 der er offentliggjort på Finansministeriets hjemmeside.

2.2.2.1. Afgrænsning af de statslige dellofter

Det statslige delloft for driftsudgifter er en øvre grænse for bl.a. de statslige nettodriftsudgifter, jf. budgetlovens § 9, stk. 2.

Delloftet for driftsudgifter er afgrænset med udgangspunkt i den afgræsning af delloftet, der fremgår af bemærkningerne til budgetlovens § 9, stk. 2, jf. Folketingstidende årgang 2011-2012, A, L 174 som fremsat, side 15-16. I forlængelse heraf er der lagt yderligere supplerende forudsætninger om afgrænsning af delloftet til grund for fastsættelsen af delloftet. Det er med lovforslaget således forudsat, at det statslige delloft for driftsudgifter indeholder følgende typer af udgifter:

? Befordringstilskud i tilfælde, hvor tilskuddet ydes som driftstilskud til en virksomhed. Undtaget er befordringstilskud, der har karakter af et indkomstsupplerende tilskud og ydes på baggrund af et individuelt retskrav, selvom tilskuddet gives til fx virksomhed. Denne type tilskud indgår under det statslige delloft for indkomstoverførsler.

? Driftsudgifter knyttet til integrationsindsatsen. Undtaget er dog driftsudgifter til aktivering mv. af personer, der modtager en indkomstoverførsel. Driftsudgifter til aktivering mv. af ydelsesmodtagere betragtes som lovbundne driftsudgifter i forbindelse med beskæftigelsesindsatsen under det statslige delloft for indkomstoverførsler.

? Engangstilskud til udlændinge som led i repatriering.

? Indkomstoverførsler, hvor der ikke er et lovfastsat retskrav til ydelsen. Det gælder fx Statens Kunstfonds hædersydelser under Kulturministeriets område.

? Indkomsterstattende eller indkomstsupplerende erstatninger, der ydes af staten i egenskab af arbejdsgiver, indgår ikke under delloftet for indkomstoverførsler, men som en driftsudgift under delloftet for driftsudgifter.

Det er i lovforslaget endvidere forudsat, at det statslige delloft for driftsudgifter som udgangspunkt ikke omfatter udgifter til tilskud i tilfælde, hvor der er tale om tilskud til anlægsprojekter. Det omfatter bl.a. statens ydelsesstøtte til alment nybyggeri samt udgifter og indtægter, der er knyttet direkte hertil, herunder bl.a. ungdomsboligbidrag, tilskud til opførelse af servicearealer i forbindelse med ældreboliger og Landsbyggefondens bidrag til finansiering af alment nybyggeri. Hertil er hensættelser knyttet til ovennævnte udgifter og indtægter ikke omfattet af det statslige delloft for driftsudgifter. Hensættelser knyttet til tidligere støtteordninger, hvor der ikke kan gives nye tilsagn, vedrørende almene boliger, støtte til andelsboliger, byfornyelse mv. er desuden uden for det statslige delloft for driftsudgifter.

Endvidere er det forudsat, at tilskud til EU, der vedrører viderebetalinger af indtægter fra told og afgifter, ikke indgår under delloftet for driftsudgifter.

Det statslige delloft for indkomstoverførsler udgør i henhold til budgetlovens § 9, stk. 4, en øvre grænse for de statslige udgifter i året til indkomstoverførsler mv., herunder lovbundne udgifter i forbindelse med beskæftigelsesindsatsen. Undtaget herfor er dog løntilskud og lovbundne driftsudgifter til aktivering af modtagere af ledighedsrelaterede indkomstoverførsler, jf. budgetlovens § 9, stk. 5.

Det er ligeledes forudsat, at det statslige delloft for indkomstoverførsler ikke omfatter bevillinger, der udelukkende dækker løntilskud og lovbundne driftsudgifter ved aktivering af kontanthjælpsmodtagere og dagpengemodtagere. I de tilfælde hvor der er tale om et samlet tilskud, der ikke alene vedrører udgifter til aktivering af modtagere af ledighedsrelaterede indkomstoverførsler, men også eksempelvis udgifter til efteruddannelse af og løntabsgodtgørelse til beskæftigede, er bevillingen under det statslige delloft for indkomstoverførsler. Herunder hører fx udgifter til jobrotationsordninger på Beskæftigelsesministeriets område. Ligeledes er fx bevillingerne til mentorer, befordringsgodtgørelse og hjælpemidler på Beskæftigelsesministeriets område under det statslige delloft for indkomstoverførsler, da bevillingerne ikke udelukkende dækker udgifter vedrørende kontanthjælpsmodtagere og dagpengemodtagere.

2.2.3. Kommunerne

Det kommunale udgiftsloft er en øvre grænse for de kommunale nettodriftsudgifter til service i finansåret.

Det kommunale udgiftsloft for 2018 er fastsat svarende til det kommunale udgiftsloft i 2015-2017 som fastsat i lov nr. 892 af 4. juli 2013 om fastsættelse af udgiftslofter for stat, kommuner og regioner for finansårene 2014-2017 samt efterfølgende administrative korrektioner i medfør af budgetlovens § 8.

Ved de kommunale nettodriftsudgifter til service forstås de kommunale nettodriftsudgifter fratrukket udgifter vedrørende forsyningsvirksomheder, udgifter vedrørende almene ældreboliger, udgifter til aktivitetsbestemt medfinansiering af regionernes sundhedsvæsen, udgifter til overførsler og budgetgaranterede områder samt udgifter vedrørende forsikrede ledige. De kommunale nettodriftsudgifter til service omfatter de samlede driftsudgifter på det specialiserede socialområde, dvs. opgjort brutto for indtægter fra den centrale refusionsordning for særligt dyre enkeltsager.

2.2.4. Regionerne

Det regionale udgiftsloft består efter budgetlovens § 11, stk. 1, af to særskilte dellofter for henholdsvis sundhedsområdet og de regionale udviklingsopgaver og udgør en øvre grænse for de regionale nettodriftsudgifter på de to områder§ 11, stk. 2 og 3. Der kan ikke prioriteres på tværs af de to områder.

Delloftet for sundhedsområdet for 2018 er fastsat svarende til det regionale delloft som fastsat i lov nr. 892 af 4. juli 2013 om fastsættelse af udgiftslofter for stat, kommuner og regioner for finansårene 2014-2017 samt efterfølgende administrative korrektioner i medfør af budgetlovens § 8.

Delloftet omfatter iht. budgetloven § 11, stk. 2, de regionale nettodriftsudgifter til sundhedsområdet og udgifter til medicintilskud, inkl. en forholdsmæssig andel af fællesudgifterne til administration mv. Delloftet omfatter dermed bl.a. hele sygehusområdet, medicintilskud og de praktiserende læger og speciallæger.

Delloftet for det regionale udviklingsområde for 2018 er tilsvarende fastsat svarende til det regionale delloft for udviklingsopgaver som fastsat i lov nr. 892 af 4. juli 2013 om fastsættelse af udgiftslofter for stat, kommuner og regioner for finansårene 2014-2017 samt efterfølgende administrative korrektioner i medfør af budgetlovens § 8.

Delloftet omfatter i henhold til budgetloven § 11, stk. 3, de regionale nettodriftsudgifter til regional udvikling, inkl. en forholdsmæssig andel af fællesudgifter til administration mv.  Delloftet omfatter dermed bl.a. tilskud til kollektiv trafik og erhvervsudvikling samt regionernes indsats på miljøområdet.

2.2.5. Øvrige forhold

Udgiftslofterne kan reguleres bl.a. som følge af ændret udgifts- eller opgavefordeling samt pris- og lønregulering eller lignende tekniske korrektioner, jf. budgetlovens § 8.

I forbindelse med pris- og lønopregningen vil der også blive taget højde for en eventuel satspulje. Satspuljen i 2018 vil i overensstemmelse med hidtidig praksis blive beregnet årligt. En eventuel satspulje vil indgå i opregningen af det statslige delloft for driftsudgifter på finanslovforslaget. Efter den konkrete udmøntning af satspuljen kan der foretages en ændring af de gældende udgiftslofter for stat, kommune og regioner.

2.3. Omfordeling mellem det statslige delloft for driftsudgifter og det statslige delloft for indkomstoverførsler

I henhold til budgetlovens § 8 kan finansministeren i en række tilfælde administrativt ændre på de fastsatte udgiftslofter. Det gælder fx i ændring af fordelingen af lofterne mellem de tre sektorer i forbindelse med det årlige bloktilskudsaktstykke samt tekniske justeringer, herunder ændrede pris- og lønskøn.

Bestemmelsen i lovforslagets § 2, stk. 1, fastsætter i forlængelse heraf, at finansministeren administrativt kan foretage en omprioritering mellem de to statslige dellofter, såfremt der er tale om permanente ændringer i fordelingen af udgifter under de to dellofter.

Ved permanente ændringer forstås bl.a. ændringer som følge af udmøntning af reserver, der er placeret under det statslige delloft for driftsudgifter, samt ændringer som følge af diskretionære tiltag, der permanent ændrer udgiftsfordelingen mellem de to dellofter.

Det er ikke muligt at omprioritere den afsatte reserve under delloftet for indkomstoverførsler til delloftet for driftsudgifter.

Endvidere fastsætter bestemmelsen i lovforslagets stk. 2, at finansministeren orienterer Folketingets Finansudvalg om ændringer i fordelingen mellem det statslige delloft for driftsudgifter og det statslige delloft for indkomstoverførsler og offentliggør oplysninger herom på Finansministeriets hjemmeside på internettet.

Folketingets Finansudvalg vil løbende blive orienteret om ændringer af de statslige dellofter i Budgetoversigten som en del af den regelmæssige orientering om den aktuelle status for de offentlige udgifter, finanspolitikken, de samlede offentlige finanser og statsfinanserne.

2.4. Undtagelse af det statslige PSO-tilskud

Som led i Aftaler om Vækstpakke 2014 (Aftale om tilbagerulning af FSA mv. og lempelser af PSO af 14. juli 2014) er det besluttet at lempe public serviceforpligtelser vedrørende vedvarende energi (PSO for el og gas). Vækstaftalen indebærer, at der gennemføres en generel erhvervsrettet lempelse af PSO for el, hvor en del af tilskuddene i PSO-ordningen finansieres på finansloven i form af et statsligt tilskud til Energinet.dk, der administrerer PSO-ordningen. Energinet.dk fordeler tilskuddene til fremme af vedvarende energi (VE) som hidtil samt opkræver den del af PSO for el, der ikke finansieres af statslige tilskud efter den model, der anvendes i dag, jf. § 8 i lov om elforsyning. Der gennemføres samtidig en forhøjelse af elafgiften for rumvarme mv., der neutraliserer effekten af den generelle PSO-lempelse for husholdningerne mv.

I henhold til budgetlovens § 9, stk. 2 er det statslige delloft for driftsudgifter en øvre grænse for de statslige nettodriftsudgifter, udgifter til tilskud mv. og udgifter til overførsler til udlandet i finansåret.

Udgifter til tilskud mv. omfatter bl.a. bloktilskud til Færøerne og Grønland, diverse puljer og tilskudsordninger, herunder lovbundne tilskud og Fonden for Velfærdsteknologi, erhvervsstøtteordninger, tilskudsordninger på bl.a. social-, sundheds-, kultur-, miljø- og transportområderne samt driftsudgifter knyttet til integrationsindsatsen.

Bestemmelsen i lovforslaget § 3 fastsætter i tilknytning hertil, at uanset budgetlovens § 9, stk. 2, omfatter det statslige delloft for driftsudgifter ikke udgifter til den generelle lempelse af PSO, som er en del af Aftaler om Vækstpakke 2014, hvorved en del af PSO-udgifterne overgår fra at være finansieret af PSO-tariffen, der opkræves af elforbrugerne, til finansiering via et statsligt tilskud på finansloven. Puljer til målrettede lempelser af PSO vil fortsat være omfattet af det statslige delloft for driftsudgifter, da de betragtes som en form for erhvervsstøtte.

Undtagelsen skal ses i sammenhæng med, at PSO-systemets tilskud til fremme af vedvarende energi ikke er en del af de årlige finanslove. Det er i forlængelse heraf lagt til grund, at det statslige tilskud heller ikke er omfattet af loftsstyring.

3. Økonomiske konsekvenser for det offentlige

Lovforslaget har ingen økonomiske konsekvenser for det offentlige.

4. Administrative konsekvenser for det offentlige

Lovforslaget har ingen administrative konsekvenser for det offentlige.

5. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet

Lovforslaget har ingen økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

6. Administrative konsekvenser for borgerne

Lovforslaget har ingen administrative konsekvenser for borgerne.

7. Miljømæssige konsekvenser

Lovforslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.

8. Forholdet til EU-retten

Lovforslaget indeholder ingen EU-retlige aspekter.

9. Hørte myndigheder og organisationer m.v.

Lovforslaget har været i høring hos følgende myndigheder: Danmarks Nationalbank, Danske Regioner, Formandskabet for De Økonomiske Råd, KL og Rigsrevisionen.

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Bestemmelsen fastsætter de konkrete udgiftslofter for stat, kommuner og regioner for finansåret 2018.

Der kan om baggrunden for og det nærmere indhold af bestemmelsen henvises til lovforslagets almindelige bemærkninger pkt. 2.2.

Til § 2

Bestemmelsen fastsætter, at finansministeren uanset § 1 kan foretage en omfordeling mellem det statslige delloft for driftsudgifter og det statslige delloft for indkomstoverførsler for finansåret 2018, i det omfang det er begrundet i permanente ændringer i fordelingen af udgifter omfattet af det statslige delloft for driftsudgifter og det statslige delloft for indkomstoverførsler.

Endvidere fastsætter bestemmelsen i stk. 2, at finansministeren orienterer Folketingets Finansudvalg om omfordelinger mellem det statslige delloft for driftsudgifter og det statslige delloft for indkomstoverførsler og offentliggør oplysninger herom på Finansministeriets hjemmeside.

Der kan om baggrunden for og det nærmere indhold af bestemmelsen henvises til lovforslagets almindelige bemærkninger pkt. 2.3.

Til § 3

Bestemmelsen fastsætter, at det statslige delloft for driftsudgifter ikke omfatter udgifter til tilskud til PSO fastsat i lov fremme af vedvarende energi og lov om elforsyning.

Der kan om baggrunden for og det nærmere indhold af bestemmelsen henvises til lovforslagets almindelige bemærkninger pkt. 2.4.

Til § 4

Bestemmelsen fastsætter, at loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende og har virkning for finansåret 2018.

Baggrunden for ikrafttrædelsesbestemmelsen er, at finansministeren ifølge budgetlovens § 7, stk. 2, lægger de gældende udgiftslofter for 2015-2017 samt forslaget til udgiftslofter for det nye fjerdeår 2018 til grund for budgetteringen af forslagene til finanslove for finansårene 2015 til 2018.

Til § 5

Bestemmelsen fastsætter lovens territoriale gyldighed og indebærer, at loven ligesom budgetloven ikke gælder for Færøerne og Grønland.