Statsrevisorerne beretning SB13/2024 - Bilag 6: Transportministerens redegørelse af 10. maj 2025 til beretning nr. 13/2024 om tidsforbrug og økonomi i statslige bygge- og anlægsprojekter

Forsvars-, Samfundssikkerheds- og Beredskabsudvalget 2024-25
SB 13 6
Offentligt

Transportministeriets Logo

Transportministeren

Statsrevisorernes Sekretariat

Folketinget Christiansborg

1240 København K

[email protected]

10. maj 2025

2024 -690

Frederiksholms Kanal 27 F

1220 København K

Telefon 41 71 27 00

Redegørelse vedrørende beretning nr.

13/2024 om tidsforbrug og økonomi i stats-

lige bygge- og anlægsprojekter

Statsrevisorerne har i brev af 11. marts 2025 anmodet om en rede-

gørelse for de foranstaltninger og overvejelser, som Rigsrevisio-

nens beretning nr. 13/2024 om tidsforbrug og økonomi i statslige

bygge- og anlægsprojekter giver anledning til.

Indledningsvist vil jeg gerne takke for en grundig og interessant

analyse af tidsforbruget og økonomien i de statslige bygge- og an-

lægsprojekter og de bemærkninger, der er givet hertil.

Jeg vil gerne knytte nogle generelle betragtninger til budgettering

af bygge- og anlægsprojekter som en perspektivering til analysens

konklusioner.

Budgetteringen af bygge- og anlægsprojekter i forhold til såvel tid

som økonomi kan aldrig blive eksakt. Der opstår altid uventede

forhold undervejs i projektets udførelse. Dels fordi den viden, man

som bygherre opbygger om de faktiske forhold, aldrig kan blive

100 procent dækkende, før arbejdet igangsættes. Dels fordi der er

forhold, man som bygherre ikke kan styre, så som markedssituatio-

nen og vejrlig, der har stor betydning for både tid og økonomi i

gennemførelsen af de fleste anlægsprojekter, eller konsekvenserne

af en epidemi eller en krig for at nævne et par aktuelle eksempler.

Typisk vil forsinkelser og fordyrelser hænge sammen, hvilket også

fremgår af Rigsrevisionens analyse.

Det er derfor ikke uventet, at der kan iagttages budgetafvigelser.

Professor Bent Flyvbjerg har gennemført omfattende internatio-

nale analyser af erfaringer med budgetoverholdelse i store anlægs-

projekter. Konklusionen er, at der generelt

–

på tværs af tid og

lande

–

kan iagttages væsentlige afvigelser mellem budget og det

faktiske forbrug, og at der generelt langt hyppigere er tale om mer-

forbrug end mindreforbrug.

Statsrevisorerne beretning SB13/2024 - Bilag 6: Transportministerens redegørelse af 10. maj 2025 til beretning nr. 13/2024 om tidsforbrug og økonomi i statslige bygge- og anlægsprojekter

Side 2/4

Bent Flyvbjerg har opgjort følgende gennemsnitlige budgetover-

skridelser på forskellige typer projekter:

Bygninger

Jernbaner

Veje

Tunneller

Broer

2023, s. 192.

62 pct.

39 pct.

16 pct.

37 pct.

26 pct.

Kilde:

How Big Things Get Done

af Bent Flyvbjerg og Dan Garner,

Som det fremgår af Rigsrevisionens analyse, har hovedproblemet

på Transportministeriets område i den undersøgte periode

–

når

der ses bort fra Niels Bohr Bygningen

–

ikke været overskridelser,

men mindreforbrug i forhold til det budgetterede. En væsentlig

forklaring på dette er formentlig, at projekterne overvejende er

budgetteret på grundlag af erfaringstal fra en højkonjunktur før fi-

nanskrisen og er gennemført efter finanskrisen. Disse konjunktur-

udsving indfanges principielt af prisopregningen af totaludgift og

bevillinger, men i praksis ikke fuldt ud og kun med en vis forsin-

kelse. Endvidere har der for nogle typer af projekter været afsat

unødigt store reserver i forhold til projektets risici.

Selv om mindreforbrug i modsætning til overskridelser ikke udgør

et bevillingsmæssigt problem, er det dog ikke ønskeligt med for

store mindreforbrug, da de ikke-forbrugte midler alternativt kunne

have været disponeret til andre formål. Af denne grund

–

og i lyset

af Rigsrevisionens beretning 3/2019 om budgetteringen af Vejdi-

rektoratets vejprojekter

–

blev reserverne for vejprojekter, der ud-

føres på land, reduceret fra 30 procent til 15 procent, jf. ministerre-

degørelse af 16. december 2019. Denne ændring har haft virkning

for projekterne i Infrastrukturplan 2035.

I den kommende periode er forventningen, at der vil blive flere

budgetoverskridelser henset til dels den gennemførte reduktion af

reserverne for vejprojekter på land, dels de aktuelle konjunkturer

med store prisstigninger, der som anført ikke i fuldt omfang og kun

med forsinkelse bliver afspejlet i prisopregningen af projekterne.

På jernbaneområdet opleves endvidere særligt ugunstige markeds-

forhold med ofte begrænset konkurrence i udbuddene.

Hvad forsinkelser angår, er der det dilemma, at tidsmæssige reser-

ver, der lægges ind i projektplanen, risikerer at blive ”kapret” af en-

treprenørerne. Bygherren vil derfor ofte søge at holde entreprenø-

rerne fast på en skarp tidsplan, selv om dette indebærer, at

Statsrevisorerne beretning SB13/2024 - Bilag 6: Transportministerens redegørelse af 10. maj 2025 til beretning nr. 13/2024 om tidsforbrug og økonomi i statslige bygge- og anlægsprojekter

Side 3/4

projektet ender med at blive afleveret for sent, da dette samlet set

giver den hurtigste gennemførelse af projektet.

I tillæg hertil er det relevant at notere sig, at forsinkelser i bygge-

og anlægsprojekter også kan være afstedkommet af politiske be-

slutninger eller prioriteringer ved eksempelvis udskydelse eller

omlægning af et projekt. Endvidere vil visse projektforhold skulle

gennem myndighedsgodkendelser, der også indebærer en tids-

mæssig risiko og kan føre til ændringer i projektet. Rigsrevisionens

beretning viser, at bygge- og anlægsprojekter uden ændringer i

indholdet i højere grad er blevet færdige til tiden, mens der ses

flere og større forsinkelser i de projekter, som er blevet ændret.

Uanset at afvigelser er uundgåelige, skal ministeriets bygherrer na-

turligvis gøre deres yderste for at lave beslutningsgrundlag for

kommende anlægsprojekter med så gode budgetter som muligt for

tid og økonomi, herunder med vurdering af risici i forhold til bud-

getterne.

Vejdirektoratets og Banedanmarks beslutningsoplæg foretages in-

den for rammerne af ”ny

anlægsbudgettering”,

der sikrer faste

principper, transparens og løbende erfaringsopsamling i budget-

lægningen. Bygningsstyrelsen har, efter problemerne med Niels

Bohr Bygningen blev erkendt i 2017, gennemført en omfattende

styrkelse af budgettering og projektstyring for at forebygge forsin-

kelser og fordyrelser i byggeprojekter.

Jeg hæfter mig ved, at man generelt ville kunne styrke beslutnings-

grundlaget ved at lave mere omfattende undersøgelser forud for

beslutningen. Ved at gennemføre flere jordbundsundersøgelser

mindskes eksempelvis

risikoen for at støde på ”blød bund”,

som er

både fordyrende og forsinkende.

Det er dog vigtigt at holde sig for øje, at en sådan øget sikkerhed

også koster penge og tid, og dermed vil gøre projektet dyrere og

mere langvarigt at gennemføre. Grundigere (og dyrere) beslut-

ningsgrundlag kan derfor ikke være en generel anbefaling. Behovet

må vurderes konkret fra projekt til projekt.

Derimod er det uomgængeligt, at erfaringer fra tidligere gennem-

førte projekter systematisk skal inddrages i kommende beslut-

ningsgrundlag. Dette er da også en integreret del af ministeriets

budgetteringsprincipper

i henhold til ”ny anlægsbudgettering”.

Det er min klare forventning og oplevelse, at ministeriets bygherrer

grundigt og systematisk arbejder på at udbygge og forfine disse

Statsrevisorerne beretning SB13/2024 - Bilag 6: Transportministerens redegørelse af 10. maj 2025 til beretning nr. 13/2024 om tidsforbrug og økonomi i statslige bygge- og anlægsprojekter

Side 4/4

erfaringsopsamlinger. Rigsrevisionens analyse er et godt bidrag til

dette arbejde, som jeg vil anmode ministeriets bygherrer om aktivt

at inddrage.

For Niels Bohr Bygningen, der udmærker sig ved sin helt særskilt

store forsinkelse og voldsomme budgetoverskridelse, har Vejdirek-

toratet, som overtog projektet undervejs i byggeprocessen, i 2024

udarbejdet en evalueringsrapport med det formål at belyse projek-

tets problemfyldte forløb, så alle har mulighed for at tage ved lære

af de erfaringer, der er draget undervejs.

Hvad angår reserverne i anlægsprojekter

under ”ny anlægsbudget-

tering”, bør

eventuelle nye tilpasninger af reservernes størrelse ba-

seres på erfaringer med projekterne under Infrastrukturplan 2035.

Samlet set er det vurderingen, at metoden i ”ny anlægsbudgette-

ring”, sådan som den aktuelt fremgår af Transportministeriets

”Hovednotat for Ny Anlægsbudgettering” fra

januar 2024, fortsat

udgør den bedste ramme for en erfaringsbaseret budgettering af

anlægsprojekter.

En bedre budgetsikkerhed for både tid og økonomi vil som nævnt

kunne opnås, hvis man øger omfanget af undersøgelser forud for

beslutningen om et projekt. Men dette kommer med en pris i form

af øget forbrug af både tid og penge. Det er i sidste ende et politisk

valg, hvor mange ressourcer der skal bruges på undersøgelser med

henblik at forbedre budgetsikkerheden. Det vil endvidere ikke

kunne reducere de risici, der kommer udefra, så som markedssitu-

ationen, vejrlig og konsekvenserne af epidemier og krige.

Kopi af dette brev er sendt til Rigsrevisionen på mail rr@rigsrevisi-

onen.dk.

Med

venlig

hilsen

Thomas Danielsen