Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Finansudvalget 2022-23 (1. samling)
SB 17 1
Offentligt

Juni 2023

— 17/2022

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Borgerforløb fra

psykiatrien til

sociale botilbud

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

17/2022

Beretning om

borgerforløb fra

psykiatrien til

sociale botilbud

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2023

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Social- og boligministeren samt indenrigs- og sundhedsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i december 2023.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar

måned

–

i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2022, som afgives i februar 2024.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Kritik under middel

Middel kritik

Skarp kritik

Skarpeste kritik

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Stibo Complete lager og logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

http://www.stibocomplete.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-809-2

ISBN online 978-87-7434-810-8

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til

sociale botilbud

Over de seneste 10 år er der sket en stigning på ca. 30 % i antallet af bor-

gere med psykiske lidelser, der behandles på et sygehus. Denne under-

søgelse handler om et udsnit af borgere med psykiske lidelser, der også

modtager eller har modtaget et botilbud i kommunen efter serviceloven.

Folketinget vedtog i 2019 en ændring af psykiatriloven. Formålet med

lovændringen var at øge antallet af udskrivningsaftaler for at sikre sårba-

re borgere en bedre sammenhæng mellem indsatser i regioner og kom-

muner i forbindelse med udskrivning.

I 2021 blev 18.740 borgere udskrevet fra indlæggelser i den regionale psy-

kiatri. Blandt de borgere, der er i kontakt med den regionale psykiatri,

modtager ca. hver 5. borger sociale indsatser i kommunerne. Undersøgel-

sen omfatter en dataanalyse af 1.893 borgere fra de 2 største kommuner i

hver region i Danmark. Blandt disse borgere er de hyppigst forekommen-

de diagnoser skizofreni og misbrugsbetinget psykisk lidelse.

Statsrevisorerne kritiserer og finder det meget utilfredsstillende, at

Social-, Bolig- og Ældreministeriet, regionerne og kommunerne ikke

har sikret, at borgere med indlæggelser i psykiatrien og efterfølgende

ophold i sociale botilbud har modtaget det lovpligtige sammenhæn-

gende forløb i forbindelse med deres udskrivning.

Statsrevisorerne skal særligt pege på, at regionerne i 73 % af de 4.483

undersøgte sager ikke har overholdt psykiatrilovens krav om, at bor-

gere skal udskrives fra indlæggelse med en udskrivningsaftale.

Når regionerne og kommunerne ikke i tilstrækkeligt omfang koordine-

rer deres indsatser, er der risiko for, at situationen for borgere med

psykiske lidelser og sociale behov forværres.

1. juni 2023

Mette Abildgaard

Leif Lahn Jensen

Mikkel Irminger Sarbo

Serdal Benli

Lars Christian Lilleholt

Monika Rubin

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne har hæftet sig ved følgende undersøgelsesresultater:

•

Rigsrevisionens gennemgang af 90 tilfældigt udvalgte sager har vist, at

der kun i 19 tilfælde var udarbejdet en udskrivningsaftale, og at ingen

af disse aftaler levede op til indholdskravene i vejledningen til psykia-

triloven.

•

Region Hovedstaden og Region Sjælland har i henholdsvis 96 % og

94 % af de enkelte indlæggelsesforløb ikke udarbejdet lovpligtige ud-

skrivningsaftaler.

•

Regionerne har ikke siden lovændringen i 2019 kontaktet ministeriet

om tvivl om forståelsen af bestemmelserne eller om udfordringer med

brug af udskrivningsaftaler.

•

Regionerne har for 81 % af indlæggelsesforløbene, hvor borgeren var

hjemløs ved udskrivningen, udskrevet borgeren uden en udskrivnings-

aftale.

•

Der er indikationer på, at kommunerne ikke i tilstrækkeligt omfang vi-

siterer udskrevne borgere til botilbud, som er godkendt til at dække

borgernes behov. Fx er borgere med psykiske lidelser og samtidigt mis-

brug i 52 ud af 91 tilfælde visiteret til et botilbud, som ikke er godkendt

til at håndtere både psykiske lidelser og misbrug.

•

Borgere med psykiske lidelser og lange ophold på herberger har i 68 %

af tilfældene opholdt sig på et herberg, der ikke er godkendt til borge-

re med psykiske lidelser.

•

Social-, Bolig- og Ældreministeriet har ikke i tilstrækkelig grad sikret,

at Tilbudsportalen lever op til formålet om at give kommunerne sam-

menlignelige og gennemskuelige oplysninger, når de skal finde egnede

pladser på botilbud.

Statsrevisorerne gør opmærksom på, at undersøgelsen bidrager med ny

tværgående og detaljeret viden, idet Rigsrevisionen har gennemført ana-

lyser på tværs af Sundhedsdatastyrelsen og kommunerne.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion

.......................................................................................................

1.1. Formål og konklusion

.......................................................................................................................

1.2. Baggrund

...............................................................................................................................................

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

...........................................................................

2. Forløbet for borgere fra psykiatrien til sociale botilbud

...............................................

2.1. Regionernes koordinering med kommunerne

...................................................................

2.2. Kommunernes visitation af borgerne til botilbud

.............................................................

2.3. Social-, Bolig- og Ældreministeriets understøttelse af den kommunale

visitation

..............................................................................................................................................

Bilag 1. Metodisk tilgang

.................................................................................................................................

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,

i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionens mandat til at gennemføre undersøgelsen følger af

§ 2, stk. 1, nr. 1, jf. § 3 i rigsrevisorloven, samt af § 4, stk. 1, nr. 1, og § 5,

jf. § 6 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 15. Social-, Bolig- og Ældre-

ministeriet og § 16. Indenrigs- og Sundhedsministeriet.

I undersøgelsesperioden 2019-2022 har der været følgende

ministre:

Social-, Bolig- og Ældreministeriet:

Mai Mercado: 28. november 2016 - 27. juni 2019

Astrid Krag: 27. juni 2019 - 15. december 2022

Pernille Rosenkrantz-Theil: 15. december 2022 -

Indenrigs- og Sundhedsministeriet:

Ellen Trane Nørby: 28. november 2016 - 27. juni 2019

Magnus Heunicke: 27. juni 2019 - 15. december 2022

Sophie Løhde: 15. december 2022 -

Ministerierne har skiftet ressort og navn i undersøgelsesperioden,

men er benævnt ved deres nuværende navn.

Beretningen har i udkast været forelagt Social-, Bolig- og Ældremi-

nisteriet, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, regionerne og de 10

undersøgte kommuner, hvis bemærkninger i videst muligt omfang

er afspejlet i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Introduktion og konklusion.. Introduktion og konklusion

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om forløbet for et udsnit af borgere med indlæggelse i psy-

kiatrien, som har eller efterfølgende får et ophold på et socialt botilbud.

Over de seneste 10 år er der flere gange konstateret problemer med at give denne

gruppe af borgere et sammenhængende forløb, fra de indlægges i psykiatrien, til de

modtager en social indsats i kommunen. Problemet blev bl.a. nævnt i evalueringen af

strukturreformen i 2013, og problemet blev igen fremhævet i 2018 i regeringens sam-

lede handlingsplan for psykiatrien frem mod 2025.

I forlængelse af handlingsplanen vedtog Folketinget i 2019 en ændring af psykiatrilo-

ven. Formålet med lovændringen var at øge antallet af udskrivningsaftaler for at sikre

sårbare borgere en bedre sammenhæng mellem indsatser i regioner og kommuner i

forbindelse med udskrivning. Lovændringen gav regionerne en pligt til gennem udskriv-

ningsaftalerne at tage initiativ til en koordineret indsats.

2. Ifølge sundhedsloven er det et fælles ansvar for regionerne og kommunerne at sik-

re et sammenhængende forløb for borgere med psykiske lidelser. Det vil fx sige sam-

menhæng for borgere, der udskrives fra psykiatrien med et behov for social støtte.

Regionernes rolle er at udarbejde udskrivningsaftaler, mens kommunernes rolle er at

visitere borgerne til egnede sociale tilbud. Social-, Bolig- og Ældreministeriet har iføl-

ge serviceloven en understøttende rolle i forbindelse med kommunernes visitation.

3. Borgere med en psykisk lidelse kan have behov for et botilbud, fordi de ikke kan bo

alene og har behov for støtte. Kommunerne har ansvaret for forsyningen af egnede bo-

tilbud og skal visitere borgere ud fra en konkret og individuel vurdering af borgerens

behov for støtte. Kommunerne kan opfylde forsyningsansvaret ved at bruge egne til-

bud og ved at samarbejde med andre kommuner, regioner eller private tilbud. Social-,

Bolig- og Ældreministeriet skal understøtte den kommunale visitation gennem Til-

budsportalen, der skal give kommunerne mulighed for at sammenligne og vælge rele-

vante botilbud til borgeren. Ministeriet har desuden ansvaret for at følge og om nød-

vendigt sikre, at kommuner eller regioner opretter det fornødne udbud af højt specia-

liserede sociale tilbud til borgere med psykiske lidelser.

Udskrivningsaftale

En udskrivningsaftale er en af-

tale mellem patienten og den

psykiatriske afdeling samt an-

dre relevante myndigheder,

privatpraktiserende sund-

hedspersoner mv. om de be-

handlingsmæssige og sociale

tilbud til patienten efter ud-

skrivning. I de tilfælde, hvor

patienten ikke vil medvirke,

udarbejdes i stedet en koordi-

nationsplan med samme ind-

hold og med de samme invol-

verede parter.

Når vi i denne beretning skri-

ver om

udskrivningsaftaler,

omfatter det også

koordina-

tionsplaner.

Tilbudsportalen

Tilbudsportalen blev oprettet i

forbindelse med strukturrefor-

men i 2007. Portalen skal styr-

ke kommunernes grundlag for

at vælge tilbud til borgerne og

bl.a. bidrage til at skabe en ge-

nerel åbenhed og gennemsku-

elighed i de tilbud, der er regi-

streret i portalen.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

| Introduktion og konklusion

Herberg og forsorgshjem

Herberger og forsorgshjem er

botilbud til midlertidige ophold

efter servicelovens § 110 for

borgere med særlige sociale

problemer, som ikke har eller

ikke kan opholde sig i egen

bolig., og som har behov for

botilbud, og for tilbud om akti-

verende støtte, omsorg og ef-

terfølgende hjælp. Når vi i be-

retningen skriver herberger

dækker det både over herber-

ger og forsorgshjem.

4. Undersøgelsen omfatter en dataanalyse af 1.893 borgere fra de 2 største kommu-

ner i hver region. Alle borgere i undersøgelsen har haft mindst en indlæggelse med en

psykiatrisk diagnose i den regionale psykiatri i perioden 2019-2021 og haft ophold på

mindst et socialt botilbud. Opholdet har enten været på et midlertidigt eller længere-

varende botilbud eller på et herberg, forsorgshjem eller kvindekrisecenter. Rigsrevisio-

nen har kun adgang til de sager, hvor der er statslig refusion. Statslig refusion gives

for borgere, som samlet set modtager hjælp og støtte efter serviceloven fra kommu-

nen for over 860.000 kr. årligt (2022-priser), eller for borgere, som opholder sig på

herberger og kvindekrisecentre. Undersøgelsen omfatter dermed kun et udsnit af

borgere i botilbud, da en række borgere ikke modtager serviceydelser, der samlet set

overstiger beløbet, der udløser statslig refusion.

Undersøgelsen bidrager med ny tværgående og detaljeret viden om forløbet for et ud-

snit af borgere med psykiske lidelser, idet vi har udført analyser af data på tværs af

Sundhedsdatastyrelsen og kommunerne.

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om myndighedernes indsats for at sikre

et sammenhængende forløb for borgere med indlæggelser i psykiatrien og efterføl-

gende ophold i sociale botilbud har været tilfredsstillende. Dette undersøger vi i for-

hold til regionerne, 10 udvalgte kommuner og Social-, Bolig- og Ældreministeriet.

Vi besvarer følgende spørgsmål i beretningen:

Har regionerne udarbejdet de lovpligtige udskrivningsaftaler for borgere med psy-

kiske lidelser?

•

Har kommunerne visiteret borgere med psykiske lidelser til botilbud, som er god-

kendt til at håndtere borgerens behov?

•

Har Social-, Bolig- og Ældreministeriet understøttet den kommunale visitation af

borgere med psykiske lidelser?

•

5. Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i august 2022.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Introduktion og konklusion |

Hovedkonklusion

Det er Rigsrevisionens vurdering, at myndighedernes indsats for at sikre et

sammenhængende forløb for borgere med indlæggelser i psykiatrien og ef-

terfølgende ophold i sociale botilbud samlet set har været meget utilfreds-

stillende. Den undersøgte gruppe af borgere med psykiske lidelser får i man-

ge tilfælde ikke den lovpligtige koordinerede indsats mellem region og kom-

mune. Det kan medføre, at denne gruppe borgere ikke modtager de kom-

munale tilbud, som de har krav på ifølge serviceloven.

Regionerne har i mange tilfælde ikke overholdt psykiatrilovens krav om at udar-

bejde udskrivningsaftaler, som skal sikre et sammenhængende forløb for borger-

ne. Det finder Rigsrevisionen meget utilfredsstillende.

Rigsrevisionens analyse af 4.483 indlæggelser viser, at borgerne i 73 % af tilfældene bli-

ver udskrevet fra indlæggelse uden den lovpligtige udskrivningsaftale. Rigsrevisionens

gennemgang af 90 tilfældigt udvalgte sager viser, at i de 19 tilfælde, hvor der var udar-

bejdet en udskrivningsaftale, levede ingen af aftalerne op til indholdskravene i vejled-

ningen til psykiatriloven. Der manglede fx oplysninger om den fremtidige behand ling

og om, hvem der havde ansvaret for at revurdere aftalen.

Der er indikationer på, at kommunerne ikke i tilstrækkeligt omfang har visiteret

udskrevne borgere til et botilbud, som er godkendt til at håndtere borgerens be-

hov. Det finder Rigsrevisionen ikke tilfredsstillende.

Undersøgelsen viser, at når kommunerne visiterer borgere med psykiske lidelser til bo-

tilbud, bliver de i 11 % af tilfældene visiteret til botilbud, som ikke er godkendt til mål-

gruppen. Heri indgår ikke de borgere, som kommunerne ikke visiterer, herunder bl.a.

borgere, der kommer på et herberg. Borgere med både psykiske lidelser og misbrug

bliver i lidt over halvdelen af tilfældene visiteret til botilbud, som ikke er godkendt til

at håndtere begge dele. Kommunerne har oplyst, at der i nogle tilfælde kan være gode

socialfaglige grunde til dette. Undersøgelsen indikerer også, at kommunerne har været

vidende om, at hvert 5. ophold på herberg for borgerne med psykiske lidelser er et langt

ophold, selv om herberger er et midlertidigt tilbud.

Social-, Bolig- og Ældreministeriet har ikke i tilfredsstillende omfang understøttet

kommunernes visitation af borgere med psykiske lidelser til botilbud.

For det første har Social-, Bolig- og Ældreministeriet som overordnet ansvarlig for Til-

budsportalen ikke i tilstrækkelig grad sikret, at Tilbudsportalen lever op til formålet om

at give kommunerne sammenlignelige og gennemskuelige oplysninger, når de skal fin-

de egnede pladser på botilbud. For det andet har ministeriet ikke sikret et tilstrække-

ligt vidensgrundlag til at vurdere, om der er de fornødne udbud af højt specialiserede

tilbud til borgere med psykiske vanskeligheder.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Forløbet for borgere fra psykiatrien til sociale botilbud.. Forløbet for borgere fra psykiatrien til sociale botilbud

| Introduktion og konklusion

1.2. Baggrund

6. Ifølge Sundhedsstyrelsen er der over de seneste 10 år sket en stigning på ca. 30 % i

antallet af borgere med psykiske lidelser, der behandles på et sygehus. I løbet af 2021

blev 18.740 borgere udskrevet fra indlæggelser i den regionale psykiatri. Mange, der

indlægges i psykiatrien, har svære psykiske lidelser som fx skizofreni, bipolare lidelser,

angst og depression. Ca. hver 5. borger, der har kontakt til den regionale psykiatri, mod-

tager sociale indsatser i kommunerne. Næsten halvdelen af dem, der modtager ind-

satser efter serviceloven, har haft kontakt til den regionale psykiatri inden for en 5-årig

periode.

7. Det fremgår af bemærkningerne til psykiatriloven fra 2019, at det er afgørende, at

indsatsen for personer med psykiske lidelser opprioriteres og styrkes. Særligt for per-

soner med svære psykiske lidelser er der behov for en styrket indsats for at undgå

usammenhængende behandlingsforløb, genindlæggelser og høj overdødelighed.

Det fremgår videre, at personer med svære psykiske lidelser ofte ikke på eget initia-

tiv søger den nødvendige behandling eller sociale tilbud efter udskrivning fra en psy-

kiatrisk afdeling, og at de derfor kan blive tabt i overgangen mellem forskellige be-

handlingsinstanser. Gruppen er karakteriseret ved et sammenfald af tunge psykiatri-

ske og sociale problemer, ligesom gruppen ofte har en kombination af svære psykiske

lidelser og misbrug, manglende sygdomserkendelse og modstand over for behand-

ling. Borgerne vil desuden ofte være uden sociale kontakter, hvorfor der er større ri-

siko end normalt for, at ingen vil bemærke, eller først på et meget sent tidspunkt vil be-

mærke, at de er faldet ud af behandlingssystemet efter udskrivning.

Derfor er det også skrevet ind i både sundhedsloven og psykiatriloven, at den regio-

nale psykiatri og kommunen skal samarbejde om indsatsen.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Introduktion og konklusion |

Borgere med psykiske lidelser

8. Denne undersøgelse handler om et udsnit af borgere med psykiske lidelser, der og-

så modtager eller har modtaget et botilbud i kommunen efter serviceloven. Figur 1 vi-

ser fordelingen af de hyppigst forekommende diagnoser for gruppen af borgere i un-

dersøgelsen.

Figur 1

Fordeling af de hyppigst forekommende diagnoser for borgerne i

undersøgelsen

52 %

Misbrugsbetinget

psykisk lidelse

13 %

Hyppigst

forekommende

diagnoser

Personligheds-

forstyrrelser

45 %

Skizofreni

14 %

25 %

Angst og

belastnings-

reaktioner

Affektive

sindslidelser

Note: Anaysen omfatter 1.893 borgere med indlæggelser i perioden 3. kvartal 2019 - 4. kvartal 2021. Figuren

summerer til mere end 100 %, da en borger kan have flere diagnoser i løbet af en indlæggelse. Bemærk,

at ikke alle diagnosegrupper, men kun de 5 hyppigste, er vist i figuren. Diagnoserne afspejler både aktions-

diagnoser (som er de diagnoser, der har ført til indlæggelse, plejebehov eller ambulant kontakt) og bi-

diagnoser.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra Landspatientregisteret.

Det fremgår af figur 1, at de hyppigst forekommende diagnoser blandt borgerne i un-

dersøgelsen er skizofreni og misbrugsbetinget psykisk lidelse.

9. Botilbud er én af de sociale indsatser til voksne med svære psykiske lidelser, som

kommunerne kan vælge at anvende. Vi har i denne undersøgelse taget udgangspunkt

i borgere, der har haft ophold på botilbud. Dvs. at undersøgelsen har fokus på særligt

svage borgere med et stort støttebehov. Borgere i botilbud omfatter også socialt ud-

satte borgere, der kommer på herberger og kvindekrisecentre efter udskrivning.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

| Introduktion og konklusion

10. Tabel 1 viser de forskellige typer af botilbud, som borgerne i denne undersøgelse

har haft ophold på.

Tabel 1

De typer af botilbud, der indgår i undersøgelsen

Type

Midlertidige botilbud

(servicelovens § 107)

Støttebehov for målgruppe

Personer med betydelig funktionsnedsæt-

telse og behov for midlertidigt ophold i bo-

tilbud.

Optagelse i tilbuddet

Kommunal visitation.

Længerevarende botilbud

(servicelovens § 108 og

almenboliglovens § 105 med

støtte efter servicelovens § 85)

Særlige pladser i psykiatrien

(psykiatrilovens § 42 b)

Personer med betydelig og varig funktions-

nedsættelse og behov for længerevarende

ophold i botilbud.

Kommunal visitation.

Personer, der er i risiko for at blive til fare

for andre, har særlige sociale problemer,

og som har en svær psykisk lidelse.

Kommunal visitation på baggrund

af indstilling fra et visitationsfo-

rum.

Kvindekrisecentre

(servicelovens § 109)

Kvinder, som har været udsat for vold i næ-

re relationer, trusler om vold eller tilsvaren-

de krise og har behov for midlertidigt op-

hold.

Personer med særlige sociale problemer,

som ikke har eller ikke kan opholde sig i

eget hjem. Herberger giver mulighed for

ophold, men som udgangspunkt ikke be-

handling.

Selvfremmøde (eventuelt efter

henvisning fra kommune/region).

Herberger

(servicelovens § 110)

Selvfremmøde (eventuelt efter

henvisning fra kommune/region).

Note: Vi bruger herberger som en samlebetegnelse for herberg og forsorgshjem. Særlige pladser er et behandlingstilbud i hospitalsregi, og de adskil-

ler sig derved fra de øvrige botilbud. Visitationsforum består af repræsentanter fra kommunen, regionen og i nogle sager Kriminalforsorgen.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Tilbudsportalens målgruppebeskrivelser.

Det fremgår af tabel 1, at der findes en række forskellige botilbud, som kan være rele-

vante for borgere med psykiske lidelser, efter de bliver udskrevet fra psykiatrisk be-

handling. Nogle botilbud er midlertidige, og andre er længerevarende. Nogle skal kom-

munen visitere til, andre kan borgeren selv møde op og få en plads på.

11. Analysen i afsnit 2.1. og 2.2. er afgrænset til 10 udvalgte kommuner. De udvalgte kom-

muner er København, Frederiksberg, Roskilde, Næstved, Odense, Vejle, Aarhus, Ran-

ders, Aalborg og Hjørring. De 10 kommuner er de 2 største i hver region, og de har ca.

2 mio. indbyggere, hvilket svarer til 34 % af befolkningen. Figur 2 viser den geografiske

spredning.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Introduktion og konklusion |

Figur 2

De 10 udvalgte kommuner i undersøgelsen

Region Nordjylland

Aalborg Kommune

Hjørring Kommune

Region Midtjylland

Aarhus Kommune

Randers Kommune

Region Syddanmark

Odense Kommune

Vejle Kommune

Region Sjælland

Roskilde Kommune

Næstved Kommune

Region Hovedstaden

Københavns Kommune

Frederiksberg Kommune

Kilde:

Rigsrevisionen.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

| Introduktion og konklusion

12. Der blev afsat 3.796,6 mio. kr. på finansloven for 2022 til den centrale refusions-

ordning, som omhandler statens refusion til de kommunale indsatser og tilbud, der

bl.a. fremgår af serviceloven. Det er en lovbunden bevilling, hvor de samlede udgifter

afhænger af behovet for de ydelser, som serviceloven giver ret til. Udgifterne til den

centrale refusionsordning er steget over en årrække, særligt fra 2020 til 2021 i forbin-

delse med en lovændring, der medførte en udvidelse af refusionsordningen, hvor fle-

re borgere blev omfattet af ordningen, og andelen af refusion blev sat op. Udgifterne

steg med 1.783,9 mio. kr. i forhold til udgifterne for 2020.

Botilbud udgør en stor andel af udgifterne til den centrale refusionsordning. Staten

refunderer mellem 25

og 75 % af kommunernes udgifter, hvis de beløber sig til over

860.000 kr. for en borger pr. år for bl.a. botilbud. Andelen, som bliver refunderet, sti-

ger, jo højere de samlede nettoudgifter til en borgers sag er.

Der blev afsat 940,5 mio. kr. på finansloven for 2022 til midlertidige boformer, herun-

der herberger og kvindekrisecentre. De kommunale nettoudgifter til disse boformer

bliver refunderet af staten med 50 %.

13. I september 2022 blev der indgået en politisk aftale om en 10-årsplan for psykia-

trien. Aftalen indeholder initiativer, som skal styrke sammenhænge og koordination

på tværs af den regionale psykiatri og kommuners socialpsykiatri. Derudover frem-

går det af regeringsgrundlaget, at der skal afsættes 3 mia. kr. til en ny 10-årig psykia-

triplan.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Introduktion og konklusion |

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

14. Vi undersøger, om borgere med psykiske lidelser modtager et sammenhængende

forløb, efter de bliver udskrevet fra psykiatrisk behandling. Figur 3 illustrerer forløbet.

Figur 3

Forløb og beretningsstruktur

Afsnit 2.1

i beretningen

Borgeren

(gen)indlægges

i psykiatrien

Den regionale

psykiatri

Afsnit 2.2

i beretningen

Ministeriet er

overordnet

ansvarlig for

Tilbudsportalen

Afsnit 2.3

i beretningen

Ministeriet følger

og koordinerer

udbuddet af højt

specialiserede tilbud

Social-, Bolig- og

Ældreministeriet

Kommunen

Udskrivningsaftale

Regionen

udarbejder

udskrivningsaftale

Tilbudsportalen

Kommunen

finder egnet

tilbud på Tilbuds-

portalen

Kommunen

visiterer borgeren

til socialt botilbud

Sociale botilbud

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af psykiatriloven og serviceloven.

Figur 3 viser et forløb for en borger, der udskrives fra psykiatrisk behandling og bliver

visiteret til et botilbud. Der er tale om et stiliseret eksempel, og i virkeligheden er for-

løbene ofte mere komplekse end skitseret.

afsnit 2.1.

undersøger vi, om regionerne har udarbejdet de udskrivningsaftaler for bor-

gere med psykiske lidelser, som der er krav om i psykiatriloven. Aftalerne skal bidra-

ge til en koordineret indsats mellem aktørerne.

afsnit 2.2.

undersøger vi, om kommunerne visiterer borgere med psykiske lidelser til

et botilbud, som er godkendt til at håndtere borgerens behov. Kommunen er ifølge ser-

viceloven ansvarlig for at visitere borgere til et egnet socialt tilbud.

afsnit 2.3.

undersøger vi, om Social-, Bolig- og Ældreministeriet understøtter den

kommunale visitation af borgere med psykiske lidelser. Ud over ministeriets generel-

le ressortansvar skal ministeriet mere specifikt understøtte den kommunale visitation

på 2 måder.

Kommunens forsynings-

ansvar

Kommunens forsyningsansvar

omfatter ansvaret for, at der

er de nødvendige botilbud.

Kommunerne opfylder forsy-

ningsansvaret ved at bruge

egne tilbud og ved at samar-

bejde med andre kommuner,

regioner eller private tilbud.

Hvis kommunerne ikke sikrer

det nødvendige antal botilbud,

kan Social-, Bolig- og Ældre-

ministeriet undtagelsesvist

pålægge en kommune eller

region at oprette botilbud.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

| Introduktion og konklusion

For det første skal Social-, Bolig- og Ældreministeriet ifølge serviceloven samle og for-

midle oplysninger om en række sociale tilbud på Tilbudsportalen. Kommunerne må

kun benytte de sociale botilbud, som fremgår af Tilbudsportalen.

For det andet fremgår det af serviceloven, at Social-, Bolig- og Ældreministeriet har

ansvaret for at følge og om nødvendigt sikre, at kommuner eller regioner opretter det

fornødne udbud af højt specialiserede sociale tilbud til borgere med psykiske vanske-

ligheder.

Metode

15. Vi har gennemført 3 analyser for at undersøge forløbet fra den regionale psykiatri

til sociale botilbud. I de 2 analyser indgår et udsnit af borgere, der er udskrevet fra en

indlæggelse i psykiatrien, og som også har eller har haft ophold på et socialt botilbud i

kommunen i samme periode. Den 3. analyse omhandler Social-, Bolig- og Ældremini-

steriets understøttelse af kommunerne.

Vi har for det første gennemført en dataanalyse. I dataanalysen har vi undersøgt alle

borgere med psykiske lidelser fra 10 kommuner i perioden 2019-2021, der dels er ble-

vet udskrevet fra en psykiatrisk afdeling, dels har været indskrevet på et botilbud, og

som er omfattet af statslig refusion. Vi har samkørt data fra Landspatientregisteret

med kommunale økonomi- og visitationsdata for at kunne følge borgerens forløb. Vo-

res dataanalyse omfatter 1.893 borgere med 3.801 ophold på botilbud i løbet af under-

søgelsesperioden og 7.015 indlæggelser. Af disse indlæggelser har der været krav om

en udskrivningsaftale i 4.483 tilfælde. Vi har valgt de 2 største kommuner fra hver re-

gion for at sikre, at en stor andel af befolkningen er dækket af undersøgelsen, og at

der samtidig er en spredning på tværs af regioner. De mindre kommuner indgår der-

med ikke i undersøgelsen, og regionernes samarbejde med disse kan se anderledes

ud end for kommunerne i undersøgelsen.

For det andet har vi gennemført en repræsentativ stikprøveundersøgelse ved tilfæl-

digt at udvælge 90 af de 1.893 borgere, som indgik i vores dataanalyse. Vi har gennem-

ført stikprøveundersøgelsen for at indsamle oplysninger, som ikke bliver registreret

systematisk og derfor ikke kan udledes af vores dataanalyse. Det kan fx være, om ud-

skrivningsaftalernes indhold lever op til kravene for aftalerne. Samtidig har stikprøven

bidraget til at opnå en bedre forståelse af forløbene og bidraget til kvalitetssikring af

data.

For det tredje har vi gennemgået dokumenter for perioden 2019-2022 i forbindelse

med undersøgelsen af, om Social-, Bolig- og Ældreministeriet understøtter den kom-

munale visitation af borgere med psykiske lidelser. Vores anvendte metode uddybes

i bilag 1.

16. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 1.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Introduktion og konklusion |

Afgrænsning

17. Undersøgelsen omfatter samlet set perioden 2019-2022. Dokumentanalysen om-

fatter hele perioden, mens dataanalysen omfatter perioden fra 3. kvartal 2019 til og

med 4. kvartal 2021. Vi har kun undersøgt borgere, hvor finansieringen af botilbud har

indebåret statslig refusion, da Rigsrevisionen alene har mandat til at revidere de kom-

munale sager, hvortil der gives statslig refusion. Vi har undersøgt et udsnit af borgere,

som har været indlagt på en psykiatrisk afdeling og været indskrevet på et botilbud.

Det betyder, at borgere, der ikke har fået et botilbud, samt borgere, der er visiteret til

et botilbud, hvor der ikke gives statslig refusion, ikke indgår i denne undersøgelse. Det

betyder fx, at en borger, der har opholdt sig på et midlertidigt botilbud til en samlet

udgift på 800.000 kr. årligt, ikke indgår i undersøgelsen, mens en borger, der har op-

holdt sig på et midlertidigt botilbud til en samlet udgift på 900.000 kr. årligt, indgår i

undersøgelsen. Endelig indgår alle ophold på herberger og kvindekrisecentre for de

10 kommuner, da der gives statsrefusion for udgiften til opholdene.

Flere kommuner har påpeget, at borgerne i undersøgelsen har særligt store udfordrin-

ger, da undersøgelsen omfatter borgere på de dyreste botilbud, og borgere, som er

hjemløse. Derfor giver undersøgelsen ikke et billede af praksis i kommunerne bredt

set. Rigsrevisionen bemærker, at denne gruppe borgere er mere afhængig af en ko-

ordineret indsats.

I bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

| Forløbet for borgere fra psykiatrien til sociale botilbud

2. Forløbet for borgere

fra psykiatrien til sociale

botilbud

18. Vi har undersøgt, om myndighedernes indsats for at sikre et sammenhængende

forløb for borgere med indlæggelser i psykiatrien og ophold i sociale botilbud har væ-

ret tilfredsstillende. Vi har derfor undersøgt:

om regionerne har udarbejdet de lovpligtige udskrivningsaftaler for borgere med

psykiske lidelser (afsnit 2.1)

•

om kommunerne visiterer borgere med psykiske lidelser til botilbud, som er god-

kendt til at håndtere borgerens behov (afsnit 2.2)

•

om Social-, Bolig- og Ældreministeriet understøtter den kommunale visitation af

borgere med psykiske lidelser (afsnit 2.3).

•

Den regionale

psykiatri

2.1. Regionernes koordinering med kommunerne

Udskrivningsaftale

19. Vi har undersøgt, om regionerne har koordineret indsatsen for borgere med psyki-

ske lidelser med kommunerne ved at udarbejde udskrivningsaftaler for patienterne i

de forløb, hvor der har været krav om det.

Det fremgår af psykiatrilovens § 13 a-b, at regionerne er ansvarlige for at udarbejde

en udskrivningsaftale for enhver psykiatrisk patient, som enten modtager et tilbud ef-

ter servicelovens afsnit 5 eller, som lægen har vurderet ikke selv vil søge den behand-

ling eller de sociale tilbud, der er nødvendige for vedkommendes helbred, jf. boks 1.

Der er ikke krav om borgerens samtykke ved udarbejdelse af udskrivningsaftaler.

Kommunen

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Forløbet for borgere fra psykiatrien til sociale botilbud |

Boks 1

Koordinationsplan

Psykiatrilovens § 13 a-b

§ 13 a. Overlægen har ansvaret for, at der for patienter, som overlægen er bekendt med,

modtager støtte i henhold til afsnit V i lov om social service som følge af nedsat psykisk

funktionsevne, inden udskrivning indgås en udskrivningsaftale mellem patienten og den

psykiatriske afdeling og de relevante myndigheder, privatpraktiserende sundhedsperso-

ner m.fl. om de behandlingsmæssige og sociale tilbud til patienten.

Stk. 2.

Hvis det må antages, at en patient, der ikke er omfattet af stk. 1, ikke selv vil søge

den behandling eller de sociale tilbud, der er nødvendige for patientens helbred, har over-

lægen ansvaret for, at der inden udskrivning indgås en udskrivningsaftale mellem patien-

ten og den psykiatriske afdeling og de relevante myndigheder, privatpraktiserende sund-

hedspersoner m.fl. om de behandlingsmæssige og sociale tilbud.

Stk. 3.

Sundheds- og ældreministeren fastsætter regler om registrering og indberetning

af udskrivningsaftaler til sygehusmyndigheden og Sundhedsdatastyrelsen. Sundheds-

og ældreministeren kan i den forbindelse fastsætte regler om, at indberetninger skal in-

deholde oplysninger om patientens identitet.

§ 13 b. Hvis en patient, der er omfattet af § 13 a, ikke vil medvirke til indgåelse af en ud-

skrivningsaftale, har overlægen ansvaret for, at den psykiatriske afdeling i samarbejde

med de relevante myndigheder, privatpraktiserende sundhedspersoner m.fl. udarbejder

en koordinationsplan for de behandlingsmæssige og sociale tilbud til patienten.

Stk. 2.

Sundheds- og ældreministeren fastsætter regler om registrering og indberetning

af koordinationsplaner til sygehusmyndigheden og Sundhedsdatastyrelsen. Sundheds-

og ældreministeren kan i den forbindelse fastsætte regler om, at indberetninger skal in-

deholde oplysninger om patientens identitet.

Kilde:

Lov om anvendelse af tvang i psykiatrien m.v.

En koordinationsplan har sam-

me indhold og indgås med de

samme involverede parter

(bortset fra borgeren) som en

udskrivningsaftale.

Når vi i denne beretning skri-

ver udskrivningsaftaler, om-

fatter det også koordinations-

planer. Både udskrivningsaf-

taler og koordinationsplaner

bliver indberettet til Register

over Tvang i Psykiatrien.

Servicelovens afsnit 5

Tilbud efter servicelovens af-

snit 5 omfatter en række ydel-

ser til voksne borgere, som

har nedsat fysisk eller psykisk

funktionsevne eller sociale

problemer, og borgere, der er i

risiko for at udvikle funktions-

nedsættelse eller sociale pro-

blemer.

Afsnit 5 omfatter bl.a. hjælp til

omsorg og pleje, ledsagelse og

kontaktpersoner, behandling

ved stofmisbrug og botilbud.

20. Undersøgelsen viser, at regionerne i mange tilfælde ikke overholder psykiatrilo-

vens krav om udarbejdelse af udskrivningsaftaler. Rigsrevisionens analyse af 4.483

indlæggelser viser, at borgerne i 73 % af tilfældene bliver udskrevet fra indlæggelse

uden den lovpligtige udskrivningsaftale. Rigsrevisionens gennemgang af 90 tilfældigt

udvalgte sager viser, at i de 19 tilfælde, hvor der var udarbejdet en udskrivningsaftale,

levede ingen af aftalerne op til indholdskravene i vejledningen til psykiatriloven. Der

manglede fx oplysninger om den fremtidige behandling og om, hvem der havde ansva-

ret for at revurdere aftalen.

Figur 4 viser, hvor ofte regionerne har udarbejdet udskrivningsaftaler efter indlæggel-

sesforløb, hvor vi ud fra data kan fastslå, at der har været krav om en udskrivningsaf-

tale. Vi kan fastslå, at der er krav om at udarbejde udskrivningsaftaler, fordi kommu-

nale data viser, at det er borgere, der har et tilbud efter servicelovens afsnit 5 samti-

dig med indlæggelsen. Figuren omfatter således ikke de indlæggelsesforløb, hvor læ-

gen vurderer, at patienten ikke selv vil søge den behandling eller de sociale tilbud, der

er nødvendige for vedkommendes helbred, fordi dette ikke registreres systematisk

af regionerne.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

| Forløbet for borgere fra psykiatrien til sociale botilbud

Figur 4

Andelen af indlæggelsesforløb, hvor borgeren har modtaget den lov-

pligtige udskrivningsaftale

27 %

73 %

Har modtaget

udskrivningsaftale

Har ikke modtaget

udskrivningsaftale

Note: Figuren er baseret på 4.483 indlæggelsesforløb med krav om udskrivningsaftale fordelt på 1.224 borge -

re i perioden 3. kvartal 2019 - 4. kvartal 2021. Kravet om en udskrivningsaftale er defineret ud fra, om

borgeren modtog en indsats efter servicelovens afsnit 5 op til eller under indlæggelsen.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra Landspatientregisteret, de 10 kommuner og Register over Tvang

i Psykiatrien.

Det fremgår af figur 4, at regionerne ikke har udarbejdet de lovpligtige udskrivningsaf-

taler i 73 % af indlæggelsesforløbene, hvor der er krav om en udskrivningsaftale.

21. Flere regioner har påpeget, at det er vanskeligt at nå at udarbejde udskrivningsaf-

taler ved korte indlæggelser, da det kan tage uger at få et møde på plads med de re-

levante aktører, herunder kommunerne. En region har bl.a. påpeget, at udarbejdelsen

af udskrivningsaftaler forudsætter et tæt og forpligtende samarbejde med de øvrige

relevante myndigheder, og at nogle kommuner fx ikke er opmærksomme på, at de er

forpligtet til at indgå i samarbejdet om udskrivningsaftalerne. En region har påpeget,

at i praksis må nogle udskrivningsaftaler udarbejdes uden involvering af kommunen,

da der ikke er tid til at finde rette person i kommunen. En region har oplyst, at en mang-

lende udskrivningsaftale ikke er tilstrækkelig grund til at fortsætte indlæggelsen, hvis

borgeren er færdigbehandlet.

Rigsrevisionen konstaterer, at 18 % af indlæggelsesforløbene med krav om en udskriv-

ningsaftale var korte indlæggelsesforløb på under 24 timer. For denne gruppe blev

der i færre tilfælde udarbejdet de lovpligtige udskrivningsaftaler. Det fremgår af psy-

kiatrilovens § 13 a, stk. 2, at udskrivningsaftalen skal udarbejdes inden udskrivning. Det-

te er bl.a. for at aftale de behandlingsmæssige og sociale tilbud, der er nødvendige for

patientens helbred, inden patienten udskrives. Der fremgår ingen undtagelser ved kor-

te indlæggelser. Dog kan regionen udarbejde udskrivningsaftalen efter udskrivning,

hvis patienten uden aftale forlader den psykiatriske afdeling og dermed udskriver sig

selv. Dette fremgår af en vejledning til psykiatriloven. Det fremgår endvidere, at der net-

op i disse situationer kan være et særligt behov for en udskrivningsaftale.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Forløbet for borgere fra psykiatrien til sociale botilbud |

Rigsrevisionen anerkender, at det kan være vanskeligt at udarbejde udskrivningsaf-

taler til patienter, der har været indlagt kortvarigt, men bemærker, at loven ikke har

undtagelser fra kravet til udskrivningsaftaler.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har oplyst, at ministeriet vurderer, at manglende

udskrivningsaftaler ikke skyldes uklar lovgivning. Regionerne har ikke siden lovæn-

dringen i 2019 kontaktet ministeriet om tvivl om forståelsen af bestemmelserne eller

om udfordringer med brug af udskrivningsaftaler.

22. Vores undersøgelse viser, at der for de udvalgte kommuner er store regionale for-

skelle på, hvor ofte regionerne udarbejder de lovpligtige udskrivningsaftaler, jf. figur 5.

Figur 5

Andelen af indlæggelsesforløb, hvor borgeren har modtaget den lov-

pligtige udskrivningsaftale, fordelt på region

60 %

96 %

47 %

63 %

94 %

40 %

53 %

37 %

(1.160 indlæggelser)

Region

Hovedstaden

(1.407 indlæggelser)

Region

Midtjylland

(581 indlæggelser)

Region

Nordjylland

(679 indlæggelser)

Region

Sjælland

(693 indlæggelser)

Region

Syddanmark

Har modtaget udskrivningsaftale

Har ikke modtaget udskrivningsaftale

Note: Figuren er baseret på 4.482 indlæggelsesforløb med krav om udskrivningsaftale fordelt på 1.224 borge-

re i perioden 3. kvartal 2019 - 4. kvartal 2021. Kravet om en udskrivningsaftale er defineret ud fra, om

borgeren modtog en indsats efter servicelovens afsnit 5 op til eller under indlæggelsen. Figuren omfat-

ter således ikke de indlæggelsesforløb, hvor lægen vurderer, at patienten ikke selv vil søge den behand-

ling eller de sociale tilbud, der er nødvendige for vedkommendes helbred, fordi dette ikke registreres

systematisk. Èn indlæggelse er angivet med ukendt region og indgår derfor ikke i figuren.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra Landspatientregisteret, de 10 kommuner og Register over Tvang

i Psykiatrien.

Det fremgår af figur 5, at Region Hovedstaden og Region Sjælland sjældent udarbej-

der de lovpligtige udskrivningsaftaler. De 2 regioner har ikke udarbejdet aftaler ved

udskrivelsen af patienterne for henholdsvis 96 % og 94 % af de enkelte indlæggelses-

forløb, hvor det var et lovkrav. Region Midtjylland og Region Syddanmark har ikke ud-

arbejdet de lovpligtige udskrivningsaftaler ved udskrivelsen af patienter for henholds-

vis 60 % og 63 % af de enkelte indlæggelsesforløb. Region Nordjylland har overholdt

lovkravet for lidt over halvdelen af patienternes indlæggelsesforløb.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

| Forløbet for borgere fra psykiatrien til sociale botilbud

23. Flere regioner har i forbindelse med undersøgelsen oplyst, at de ikke finder det til-

fredsstillende, at de ikke lever op til lovens krav om at udarbejde udskrivningsaftaler.

Nogle regioner har oplyst, at de har taget initiativ til en indsats for at sikre, at der bli-

ver udarbejdet flere udskrivningsaftaler. Initiativerne omfatter bl.a. tættere ledelses-

mæssig opfølgning på antal aftaler, økonomisk kompensation for at få aftaler udarbej-

det, lærings- og kvalitetsteams og bedre praksis for registrering af aftaler.

Regionerne har oplyst, at udskrivningsaftaler ikke er det eneste redskab til en koordi-

neret indsats. Fx bliver der benyttet

udgående teams

fra psykiatrien. De bidrager iføl-

ge regionerne også i en vis grad til et sammenhængende forløb for borgerne. Inden-

rigs- og Sundhedsministeriet har oplyst, at der ikke er et overblik over antallet og ty-

pen af de udgående teams, og at praksis ikke er ens på tværs af landet. Ministeriet ar-

bejder på at kortlægge brugen af de udgående teams for at skabe et bedre overblik.

Region Hovedstaden har oplyst, at regionen anvender

botilbudsteams,

som er teams,

der udfører ambulant behandling til borgere med betydelig funktionsnedsættelse, der

bor på et midlertidigt eller længerevarende botilbud. I 26 % af de indlæggelsesforløb,

der i regionen ikke resulterede i en lovpligtig udskrivningsaftale, blev der benyttet et

botilbudsteam, som samarbejdede med botilbuddet om behandlingen af borgeren.

Desuden har regionerne oplyst, at de i nogle tilfælde anvender

netværksmøder,

hvor

der deltager fagpersoner fra forskellige områder, til at koordinere indsatser. I andre

tilfælde anvender regionerne

koordinerende indsatsplaner,

som er planer, der kan ud-

arbejdes i forbindelse med psykisk lidelse og samtidigt misbrug. Metoderne varierer

på tværs af regionerne, og der er ikke systematiske opgørelser, som giver overblik over

omfanget af brugen af disse øvrige indsatser.

Rigsrevisionen konstaterer, at regionerne i nogle tilfælde anvender andre redskaber

end udskrivningsaftaler til at koordinere borgernes forløb, men at omfanget ikke kan

kvantificeres. Disse redskaber erstatter dog ikke udarbejdelsen af de lovpligtige ud-

skrivningsaftaler. Fx er botilbudsteams rettet mod borgere, som allerede er i midlerti-

dige eller længerevarende botilbud, og samarbejdet er primært rettet mod botilbud-

det og ikke mod alle relevante myndigheder omkring borgeren. Dvs. at borgere med

social støtte i eget hjem eller hjemløse borgere ikke er omfattet af denne indsats. Lige-

ledes giver disse redskaber ikke en aftale forud for patientens udskrivning, som skal

bidrage til at sikre, at borgeren bliver udskrevet til et tilbud, der matcher behovet. Det-

te er vigtigt, idet flere kommuner har oplyst, at det kan være vanskeligt at flytte en bor-

ger fra et botilbud mod borgerens vilje, når først borgeren er flyttet ind, da det her-

med er borgerens egen bolig. Dette gælder også, selv om botilbuddet ikke passer til

borgerens behov.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Forløbet for borgere fra psykiatrien til sociale botilbud |

Indhold i udskrivningsaftalerne

24. Vi har undersøgt, om udskrivningsaftalerne lever op til kravene til, hvad aftalerne

skal indeholde.

Det fremgår af en vejledning fra Sundhedsstyrelsen, at udskrivningsaftalerne skal in-

deholde oplysninger om:

•

patientens aktuelle og fremtidige behandlingsbehov

sociale foranstaltninger for patienten efter udskrivning

aftalens varighed

vurdering af, hvor ofte patienten skal ses

hvem, der er ansvarlig for opfølgning og revurdering på de enkelte dele af aftalen

hvem, der skal reagere, hvis patienten ikke følger planen.

Vores stikprøveundersøgelse af 90 sager viser, at der er udarbejdet udskrivningsafta-

ler i 19 tilfælde, og at ingen af aftalerne lever op til de indholdsmæssige krav i vejlednin-

gen til psykiatriloven.

De hyppigste mangler i aftalerne er manglende oplysning om:

•

Fremtidig behandling:

Hvor ofte skal borgeren ses, fx i ambulant behandling?

(Mangler i 18 aftaler).

•

Ansvaret for revurdering:

Hvem har ansvaret for at revurdere aftalen?

(Mangler i 13 aftaler).

•

Ansvar for reaktion:

Hvem skal reagere, hvis aftalen ikke overholdes?

(Mangler i 11 aftaler).

•

Aftalens varighed:

Hvornår starter og slutter aftalen?

(Mangler i 8 aftaler).

Udskrivningsaftaler for hjemløse borgere

25. Vi har undersøgt, om hjemløse borgere har modtaget en udskrivningsaftale efter

endt indlæggelse. Vores sagsgennemgang viste flere eksempler på, at regionerne ud-

skriver hjemløse borgere uden at udarbejde udskrivningsaftaler.

Ét af kriterierne for få et ophold på et herberg (ud over hjemløshed) er ifølge service-

loven, at borgeren har behov for omsorg og efterfølgende hjælp. Derfor vil hjemløse,

som kommer på et herberg umiddelbart efter udskrivelsen fra psykiatrien, ofte have

brug for et socialt tilbud og dermed en koordineret indsats mellem kommune og re-

gion.

Figur 6 viser resultatet af en dataanalyse, hvor vi har taget udgangspunkt i de borge-

re, som er indskrevet på et herberg samme dag, som de blev udskrevet fra et psykia-

trisk indlæggelsesforløb.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

| Forløbet for borgere fra psykiatrien til sociale botilbud

Figur 6

Andelen af indlæggelsesforløb, hvor hjemløse borgere har modtaget

en udskrivningsaftale

19 %

81 %

Har modtaget

udskrivningsaftale

Har ikke modtaget

udskrivningsaftale

Note: Figuren er baseret på 867 indlæggelsesforløb, hvor borgeren på samme dag som udskrivningen blev

indskrevet på et herberg, i perioden 3. kvartal 2019 - 4. kvartal 2021 fordelt på 481 borgere.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra Landspatientregisteret, de 10 kommuner og Register over Tvang

i Psykiatrien.

Det fremgår af figur 6, at regionerne for 81 % af indlæggelsesforløbene, hvor borgeren

var hjemløs ved udskrivelsen, udskrev patienten uden en udskrivningsaftale.

For

72 %

af indlæggelsesforløbene kom borgeren direkte fra et herberg, som er et tilbud efter

servicelovens afsnit 5, hvorved de skulle have haft en udskrivningsaftale.

Boks 2 viser et eksempel fra vores stikprøvegennemgang på en hjemløs borger, som

blev udskrevet uden udskrivningsaftale.

Boks 2

Hjemløs borger, der blev udskrevet uden en udskrivningsaftale

En mand i 40’erne blev indlagt med alkoholafhængighed. Regionen konstaterede ved

indlæggelsen, at manden var hjemløs. Manden hørte stemmer, der opfordrede ham til

selvskade og selvmord, og han havde kort før indlæggelsen haft et selvmordsforsøg. Re-

gionen udskrev manden efter 7 dage på psykiatrisk afdeling, fordi han selv ønskede at

blive udskrevet.

Regionen aftalte med manden, at han skulle have et ambulant tilbud, som kunne hjælpe

med medicin. Regionen udarbejdede ikke den lovpligtige udskrivningsaftale og kontak-

tede ikke kommunen på anden vis.

Manden blev indskrevet på et herberg kort efter udskrivningen, og 1 måned senere blev

han genindlagt. Han blev efterfølgende udskrevet og genindlagt endnu en gang og bo-

ede på yderligere 2 herberger i løbet af det efterfølgende halve år.

Kilde:

Rigsrevisionens stikprøvegennemgang på baggrund af sagsmateriale fra regionerne og

kommunerne.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Forløbet for borgere fra psykiatrien til sociale botilbud |

2.2. Kommunernes visitation af borgerne til botilbud

26. Vi har undersøgt, om kommunerne visiterer borgere, der har fået psykiatrisk be-

handling, til botilbud, som matcher borgerens behov. Analysen omfatter data for

1.893 borgere fra de 10 kommuner i perioden 3. kvartal 2019 - 4. kvartal 2021.

Kommunen

Det fremgår af servicelovens § 1, stk. 3, at kommunerne er forpligtet til at give hjælp til

borgeren ud fra en konkret og individuel vurdering af borgerens behov og forudsæt-

ninger.

Undersøgelsen indikerer, at kommunerne ikke i tilstrækkeligt omfang visiterer udskrev-

ne borgere til et botilbud, som er godkendt til at håndtere borgerens behov. Undersø-

gelsen viser, at når kommunerne visiterer borgere med psykiske lidelser til botilbud,

bliver de i 11 % af tilfældene visiteret til botilbud, som ikke er godkendt til målgruppen.

Heri indgår ikke de borgere, som kommunerne ikke visiterer til et botilbud, fx borgere,

der kommer på et herberg. For borgere med både psykiske lidelser og misbrug visite-

rer kommunerne i lidt over halvdelen af tilfældene borgerne til botilbud, som ikke er

godkendt til at håndtere begge dele. Kommunerne har oplyst, at der i nogle tilfælde

kan være gode socialfaglige grunde til dette. Undersøgelsen indikerer også, at kom-

munerne har været vidende om, at hvert 5. ophold på herberg for borgerne med psy-

kiske lidelser er et langt ophold, selv om herberger er et midlertidigt tilbud.

27. Der er ikke regler om, hvor længe en borger må opholde sig på et herberg. Social-,

Bolig- og Ældreministeriet har oplyst, at herberger kun er til korte midlertidige op-

hold, og at det er kommunens ansvar i samarbejde med herbergerne at udrede bor-

gerne, når de opholder sig på herberger. Udredningen skal bidraget til at afklare, om

borgeren er i stand til enten selv at finde en bolig eller skal indstilles til et botilbud el-

ler til egen bolig, eventuelt med støtte. Ministeriet har samtidig oplyst, at én af årsa-

gerne til, at den gruppe, Rigsrevisionen undersøger i denne undersøgelse, kun skal

opholde sig på et herberg kortvarigt, er, at herberger ikke tilbyder behandling, men

blot er et sted til midlertidigt ophold.

Visitation til botilbud

Sociale botilbud

28. Vi har undersøgt, om den gruppe af borgere i undersøgelsen, som kommunerne

har visiteret til et midlertidigt eller længerevarende botilbud, er visiteret til et tilbud,

som er godkendt til at håndtere psykiske vanskeligheder. Kommunerne har visiteret

221 af borgerne i undersøgelsen til 239 midlertidige eller længerevarende botilbud i

perioden 3. kvartal 2019 - 4. kvartal 2021. Her indgår fx ikke de borgere, der kommer

på et herberg, da de typisk ikke bliver visiteret af kommunen.

Vores undersøgelse viser, at blandt de borgere med psykiske lidelser, der visiteres,

eller kommer tilbage til et midlertidigt eller længerevarende botilbud, er de i 11 % af

239 ophold ikke visiteret til et botilbud, som er godkendt til at håndtere psykiske van-

skeligheder.

Den undersøgte gruppe af borgere er karakteriseret ved ofte at have et sammenfald

af psykiske lidelser og komplekse sociale problemer som misbrug, hvilket gør dem til

en særligt udsat gruppe. Dette er også tilfældet for knap halvdelen af borgerne i den-

ne undersøgelse.

Psykiske vanskeligheder

Psykiske vanskeligheder er en

betegnelse anvendt på social-

området og er et begreb, som

dækker over såvel diagnosti-

cerede psykiske lidelser som

psykisk mistrivsel og psykiske

symptomer.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

| Forløbet for borgere fra psykiatrien til sociale botilbud

Vi har derfor også undersøgt, om kommunerne visiterer borgere med både psykiske

lidelser og misbrug til botilbud, der er godkendt til begge dele. Figur 7 viser resultatet

af undersøgelsen.

Figur 7

Antallet af ophold, hvor borgere med psykiske lidelser og misbrug er

visiteret til et botilbud, der er godkendt til målgruppen

Er godkendt til begge

målgrupper

Er ikke godkendt til begge

målgrupper samtidigt

Note: Figuren er baseret på 91 ophold på midlertidige og længerevarende botilbud fordelt på 87 borgere. Figu-

ren er afgrænset til ophold, som er påbegyndt før og dermed overlapper indlæggelsen, eller inden for

180 dage efter en psykiatrisk indlæggelse med en misbrugsbetinget diagnose samt en anden psykisk

lidelse i perioden 3. kvartal - 4. kvartal 2021.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra Landspatientregisteret og de 10 kommuner.

Det fremgår af figur 7, at borgere med psykiske lidelser og samtidigt misbrug i 52 ud

af 91 tilfælde er visiteret til et botilbud, som ikke er godkendt til både psykiske lidelser

og misbrug. Vores opgørelse viser dog, at knap hver 3. af disse borgere var i kommu-

nal stofmisbrugsbehandling, som blev varetaget af en anden aktør end botilbuddet.

29. Flere kommunen har oplyst, at misbrug kun er ét af mange kriterier, der skal væg-

tes, når det rette tilbud skal findes. Derudover vurderes bl.a. personalenormering, kom-

petencer, geografisk beliggenhed, målgruppen, fysiske rammer, ønsker fra borger og

pårørende og ledige pladser.

Flere kommuner har også oplyst, at det er vanskeligt at finde egnede boliger til borge-

re med komplekse problemer. Særligt gruppen af borgere i botilbud, der udløser stats-

refusion

–

og dermed indgår i undersøgelsen

–

har ofte meget komplekse problemer.

Da botilbuddet er borgerens eget hjem, er det desuden meget vanskeligt at flytte en

borger i længerevarende botilbud mod borgerens vilje, selv om borgeren får nye be-

hov for hjælp. Et par kommuner har oplyst, at de vurderer, at botilbud godt kan hånd-

tere borgere med misbrug, selv om botilbuddene ikke er godkendt til det.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Forløbet for borgere fra psykiatrien til sociale botilbud |

30. Rigsrevisionen konstaterer, at kommunerne, selv om de finder det vanskeligt at

finde egnede botilbud, ikke benytter de særlige pladser i psykiatrien, der er målrettet

borgere med komplekse problemer og psykiske lidelser. Disse pladser har i hele un-

dersøgelsesperioden ikke været fuldt benyttet. I 2022 var belægningen på 64 %, og

det var efter, at hver 5. plads blev ændret og disponeret til andre psykiatrisenge i re-

gionerne for at reducere antallet af tomme pladser. I Region Midtjylland, som havde

en belægning på de særlige pladser på 47 %, vurderer regionen, at der ikke mangler

borgere med problemer, som passer til denne type pladser.

VIVE konkluderede i en evaluering i 2021, at de særlige pladser anvendes for lidt, og

at der fortsat anvendes væsentlige resurser til at finansiere pladser, der står tomme.

VIVE konkluderede også, at den manglende anvendelse i høj grad hænger sammen

med, at de særlige pladser er født med svære rammevilkår, bl.a. i forhold til styrings-

modellen, målgruppe, visitations- og succeskriterier.

Flere kommuner har oplyst, at årsagen til manglende udnyttelse af pladserne også

skyldes, at pladserne er midlertidige, at der er snævre optagelseskriterier, og at der

skal foreligge samtykke fra borgeren.

Borgere med psykiske lidelser og lange ophold på herberger

Særlige pladser i psykia-

trien

Regionerne skal stille særlige

pladser til rådighed til borgere

med:

•

risiko for at blive til fare for

•

andre

uforudsigelig adfærd

svær psykisk lidelse

særlige sociale problemer

gentagne indlæggelser el-

ler én længerevarende ind-

læggelse i psykiatrien

behov for behandling, reha-

bilitering og støtte, herun-

der eventuelt misbrugsbe-

handling.

Der blev i alt oprettet 150 plad-

ser i 2017.

31. Vi har undersøgt, om borgere, der er udskrevet fra psykiatrien, bor på et herberg i

en længere periode, samt om herberget er godkendt til borgere med psykiske vanske-

ligheder.

Borgere med psykiske lidelser, der er i målgruppen for ophold på herberger efter ser-

vicelovens § 110, har mulighed for at tage

midlertidigt

ophold på et herberg efter ud-

skrivning. Kommunen vil inden for 3 hverdage efter en sådan indskrivning blive infor-

meret om borgerens ophold, da kommunerne skal betale for opholdet. Hvis herber-

get i samarbejde med kommunen udreder, at borgeren har behov for særlig behand-

lingsmæssig støtte eller mere omfattende hjælp i en kortere eller længere periode,

skal kommunen træffe afgørelse om ophold i et bo- og/eller behandlingstilbud, som

er tilrettelagt særligt for disse målgrupper.

Vi definerer længere ophold som ophold, der varer 90 dage eller mere. Vi lægger der-

for til grund, at et ophold på 90 dage er tilstrækkeligt langt til, at kommunen har haft

tid til at vurdere borgerens støttebehov. 90 dage er også den nye grænse for, hvor læn-

ge kommunerne kan få statsrefusion for ophold på herberger ved den netop vedtag-

ne ændring af serviceloven pr. 4. maj 2023, når den er fuldt implementeret i 2026. Det

fremgår af lovbemærkningerne, at omlægningen af refusionsordningen vil skabe et

økonomisk incitament til, at kommunalbestyrelsen hurtigst muligt igangsætter hand-

leplansarbejdet, herunder arbejdet med at finde en boligløsning til borgeren.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

| Forløbet for borgere fra psykiatrien til sociale botilbud

Hvert 5. ophold på herberg, som er et midlertidigt tilbud, har varet mindst 90 dage for

borgerne med psykiske lidelser. Figur 8 viser andelen af lange ophold på herberger,

som er godkendt til borgere med psykiske vanskeligheder.

Figur 8

Andelen af lange ophold på herberger, som er godkendt til borgere

med psykiske vanskeligheder

32 %

68 %

Godkendt til

psykiske vanskeligheder

Ikke godkendt til

psykiske vanskeligheder

Note: Figuren er baseret på 403 ophold på herberger med varighed på mindst 90 dage fordelt på 331 borgere.

Figuren er afgrænset til ophold, som er påbegyndt inden for 180 dage efter en psykiatrisk indlæggelse i

perioden 3. kvartal 2019 - 4. kvartal 2021.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra Landspatientregisteret og de 10 kommuner.

Det fremgår af figur 8, at for borgere, som har lange ophold på herberger, er 68 % af

opholdene på et herberg, der ikke er godkendt til målgruppen med psykiske vanske-

ligheder. I disse sager har kommunen ikke visiteret borgeren til et egnet tilbud, selv

om kommunen vidste, at borgeren opholdt sig på et herberg, som ikke var godkendt

til borgere med psykiske vanskeligheder. Et herberg, der er godkendt til psykiske van-

skeligheder, er i denne sammenhæng defineret som et herberg, der er godkendt af so-

cialtilsynene til borgere med psykiske vanskeligheder.

Boks 3 viser et eksempel fra vores sagsgennemgang, hvor borgere med psykiske lidel-

ser opholder sig længe på et herberg, som ikke er godkendt til borgere med psykiske

vanskeligheder.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Forløbet for borgere fra psykiatrien til sociale botilbud |

Boks 3

Borger, hvor kommune ikke reagerer på henvendelse fra psykiatrien

En mand i 40’erne blev indlagt med paranoid skizofreni, og regionen orienterede kommunen om indlæggelsen. Under ind

læggelsen mistede han sin bolig og blev hjemløs. Efter knap 3 måneder blev han udskrevet uden en udskrivningsaftale, på

trods af at han havde krav på dette. 3 dage inden udskrivningen blev kommunen orienteret om den kommende udskrivning

til et herberg. Herberget var ikke godkendt til borgere med psykiske vanskeligheder. Kommunen takkede for orienteringen

og svarede, at kommunen ikke foretog sig yderligere i sagen.

Herberget kontaktede kommunen et par dage efter udskrivningen fra psykiatrien med oplysning om betaling for mandens

ophold. Kommunen foretog sig ikke noget før efter 3 måneder, hvor kommunen blev opmærksom på, at kommunen ikke

havde opkrævet egenbetaling og derfor sendte et brev om egenbetaling til manden. Han udskrev sig selv fra tilbuddet umid-

delbart efter modtagelsen af brevet.

Kommunen havde således ikke taget initiativ til at udrede borgerens behov eller på anden vis reageret på, at manden i 3 må-

neder havde opholdt sig på et herberg, selv om kommunen var bekendt med, at manden var udskrevet fra et længere op-

hold i den regionale psykiatri.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af sagsgennemgangen.

Alt andet lige vil der for kommunerne typisk være bedre økonomi i, at hjemløse bor-

gere med psykiske lidelser bor på et herberg frem for et midlertidigt eller længeva-

rende botilbud. De økonomiske styringsmekanismer er nærmere beskrevet i boks 4.

Boks 4

Kommunernes økonomiske incitament til at benytte herberger

En kommune i undersøgelsen betaler 1.432 kr. pr. døgn for en plads på et herberg uden nogen specialkompetencer. Det

svarer til en årlig pris på 522.680 kr. Kommunen modtager 50 % i statslig refusion af prisen for borgeres ophold på herber-

ger. Kommunen vil derfor modtage 261.340 kr. i statslig refusion.

Kommunen kunne også have visiteret borgeren til et midlertidigt botilbud med samme pris. Kommunen modtager også

statslig refusion for midlertidige botilbud. Kommunen modtager dog først refusion, hvis det samlede beløb for opholdet

overstiger 860.000 kr. årligt. Kommunen ville derfor modtage 0 kr. i statslig refusion i dette tilfælde.

Socialtilsynene fører tilsyn med økonomien i botilbud, og Socialtilsyn Hovedstaden har ved tilsyn med et herberg påpeget,

at taksten var ude af proportion med personalenormeringen på stedet.

Når kommunens egne borgere opholder sig på et herberg drevet af kommunen, betaler kommunen til sig selv.

Flere kommuner har oplyst, at forklaringen på, at borgere bor længe på herberger, ik-

ke er, at kommunerne kan have en økonomisk fordel af det. Flere kommuner gør op-

mærksom på, at borgere ikke i alle tilfælde ønsker hjælp fra kommunen. Kommuner-

ne har oplyst, at kommunen ikke kan tvinge borgeren til at fraflytte et herberg, da det

er forstanderen på herberget, som afgør, om borgeren skal udskrives. Dette fremgår

af servicelovens § 110, stk. 3. Det kan fx ske, hvis borgeren ikke længere opfylder kri-

terierne for at bo der. En kommune har oplyst, at borgere også kan være længere tid

på et herberg, fordi der er behov for at udrede borgerens støttebehov eller finde et

relevant socialt tilbud.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

| Forløbet for borgere fra psykiatrien til sociale botilbud

Social-, Bolig- og Ældreministeriet har oplyst, at kommunerne bør indlede en dialog

med herbergets forstander og gøre opmærksom på det, hvis borgeren har behov for

et andet tilbud. Nogle kommuner har oplyst, at de gør en aktiv og opsøgende indsats

for i samarbejde med herberget at få borgeren videre til et botilbud eller egen bolig,

når de bliver opmærksomme herpå.

Rigsrevisionen finder, at problemerne med at flytte borgere fra herberger til fx et eg-

net botilbud understreger vigtigheden af, at regionerne udarbejder udskrivningsafta-

ler i samarbejde med bl.a. kommunerne, så der indgås aftale om de behandlingsmæs-

sige og sociale tilbud, der er nødvendige for borgerens helbred, inden borgeren ud-

skrives.

2.3. Social-, Bolig- og Ældreministeriets understøttelse af

den kommunale visitation

32. Vi har undersøgt, om Social-, Bolig- og Ældreministeriet har understøttet kommu-

nernes visitation af borgere med psykiske lidelser til botilbud.

Social-, Bolig- og

Ældreministeriet

Det fremgår af bekendtgørelse om Tilbudsportalen, at formålet med portalen er at

sikre sammenlignelige og gennemskuelige oplysninger om de registrerede tilbud for

at styrke kommunernes grundlag for valg af effektive tilbud. Tilbudsportalen er der-

for et vigtigt redskab for kommunerne til hurtigt at kunne finde pladser på egnede og

tilgængelige botilbud.

Det fremgår af servicelovens § 14, stk. 1, at Social-, Bolig- og Ældreministeriet har an-

svaret for at samle og formidle oplysninger om landets sociale tilbud, herunder botil-

bud, på Tilbudsportalen. Ministeriet skal desuden føre stikprøvekontrol med oplysnin-

gerne på Tilbudsportalen. Denne opgave varetages af Social- og Boligstyrelsen. Kom-

munerne må kun benytte de tilbud, som fremgår på Tilbudsportalen.

Ifølge servicelovens § 13 b og § 13 c har Social-, Bolig- og Ældreministeriet desuden an-

svaret for at følge og om nødvendigt sikre, at kommuner eller regioner opretter det

fornødne udbud af højt specialiserede tilbud til bl.a. borgere med psykiske vanske-

ligheder. Dvs. at ministeriet har ansvaret for at følge, at der er tilgængelige pladser,

når kommunerne skal visitere borgere med komplekse problemer som fx psykisk li-

delse og samtidigt misbrug.

33. Undersøgelsen viser, at Social-, Bolig- og Ældreministeriet ikke i tilfredsstillende

omfang har understøttet kommunernes visitation af borgere med psykiske lidelser til

botilbud. Det skyldes for det første, at ministeriet som overordnet ansvarlig for Tilbuds-

portalen ikke i tilstrækkelig grad har sikret, at Tilbudsportalen lever op til formålet om

at give kommunerne sammenlignelige og gennemskuelige oplysninger, når de skal fin-

de egnede pladser på botilbud. For det andet har ministeriet ikke sikret et tilstrække-

ligt vidensgrundlag til at vurdere, om der er de fornødne udbud af højt specialiserede

tilbud til borgere med psykiske vanskeligheder.

Tilbudsportalen

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Forløbet for borgere fra psykiatrien til sociale botilbud |

Social-, Bolig- og Ældreministeriets indsats for at sikre retvisende op-

lysninger på Tilbudsportalen

34. Vi har undersøgt, om Social-, Bolig- og Ældreministeriet har sikret, at kommuner-

ne får sammenlignelige og gennemskuelige oplysninger på Tilbudsportalen, som un-

derstøtter valget af botilbud til borgerne. Det har vi gjort ved at undersøge:

Social-, Bolig- og Ældreministeriets stikprøvekontrol af oplysninger på Tilbuds-

portalen

•

Social-, Bolig- og Ældreministeriets øvrige arbejde med at sikre, at Tilbudsporta-

len lever op til formålet.

•

Figur 9 viser oplysningernes vej til Tilbudsportalen og ansvarsfordelingen i forhold til

at sikre kvaliteten af oplysningerne.

Figur 9

Oplysninger om botilbud på Tilbudsportalen

Social-, Bolig- og

Ældreministeriet

Social-, Bolig- og Ældre-

ministeriet er ansvarlig for

Tilbudsportalen, og Social- og

Boligstyrelsen fører stikprøve-

kontrol med oplysningerne

Sociale botilbud

Socialtilsynene

De sociale botilbud

indberetter og op-

daterer oplysninger

Socialtilsynene god-

kender de indberet-

tede oplysninger

Tilbudsportalen

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af dokumentation fra Social-, Bolig- og Ældreministeriet.

Stikprøvekontrol af oplysninger på Tilbudsportalen

35. Vi har undersøgt, om Social-, Bolig- og Ældreministeriets kontrol af oplysningerne

på Tilbudsportalen er tilstrækkelig og dermed medvirker til, at kommunerne kan finde

retvisende informationer på portalen, jf. servicelovens § 14, stk. 4. Kontrolopgaven vare-

tages af Social- og Boligstyrelsen.

Ministeriets stikprøvekontrol

36. Social- og Boligstyrelsen skal, jf. servicelovens § 14, føre stikprøvekontrol med 1)

at tilbuddene i Tilbudsportalen indberetter de oplysninger, som tilbuddene er forplig-

tet til, 2) at oplysningerne i Tilbudsportalen er i overensstemmelse med de faktiske

forhold, og 3) at oplysningerne i Tilbudsportalen er indberettet i overensstemmelse

med Tilbudsportalens systematik.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

| Forløbet for borgere fra psykiatrien til sociale botilbud

37. Social- og Boligstyrelsen foretager stikprøvekontroller 2 gange årligt. Det fremgår

dog, at styrelsen har gennemført 7 af de 8 planlagte stikprøvekontroller i perioden

2019-2022, da ministeriet kun har gennemført 1 stikprøvekontrol i 2022. Tilbudspor-

talen indeholdt i undersøgelsesperioden knap 200 oplysninger om de enkelte sociale

tilbud, hvoraf Social- og Boligstyrelsen har kontrolleret i alt 27, som omfattede virksom-

hedsoplysninger, kontaktoplysninger, samarbejdsaftaler, tilbudstyper og indsatser.

Social-, Bolig- og Ældreministeriet har i perioden 2019-2022 bl.a. ikke kontrolleret op-

lysninger, der vedrører tilbuddenes målsætninger, metoder, årsrapporter, målgrupper,

faggrupper og pladser. Ministeriets departement har i et notat til Social- og Boligsty-

relsen i forbindelse med lanceringen af den seneste version af Tilbudsportalen i 2019

givet udtryk for, at det er utilstrækkeligt med stikprøvekontroller af enkelte oplysnin-

ger 2 gange årligt, og at der er behov for en kontinuerlig indsats mod mangler og fejl

på Tilbudsportalen. Ministeriet har oplyst, at der i 2023 vil blive gennemført 4 stikprø-

vekontroller.

38. Det fremgår af servicelovens § 14, stk. 6, at Social- og Boligstyrelsen kan tilføje en

markering på tilbud på Tilbudsportalen, hvis tilbuddene ikke efterlever Social-, Bolig-

og Ældreministeriets pålæg om indberetning af korrekte oplysninger. Serviceloven har

givet denne mulighed siden 2018. Ministeriet har i perioden 2019-2022 ikke anvendt

markeringer på Tilbudsportalen for at gøre kommunerne opmærksomme på fejl i op-

lysningerne. Ministeriet har oplyst, at der har været tekniske problemer, men at funk-

tionen har virket siden april 2023.

Rigsrevisionens kontrol

39. Rigsrevisionen har foretaget en mindre test af, om oplysningerne om botilbud på

Tilbudsportalen er korrekte, så kommunerne kan anvende dem i deres visitation. Vi

har ringet til 50 ud af 1.282 afdelinger målrettet borgere med psykiske vanskelighe-

der for at kontrollere, om Tilbudsportalens oplysninger om pladser var i overensstem-

melse med de faktiske forhold. Vi undersøgte dette ved at sammenholde afdelinger-

nes oplysninger om antal pladser, og om afdelingerne havde ledige pladser eller ej, med

de oplysninger, der fremgik af Tilbudsportalen.

For 6 ud af de 50 afdelinger var det samlede antal pladser, der er oplyst på Tilbudspor-

talen, ikke i overensstemmelse med det oplyste antal pladser ved rundringningen. Des-

uden havde 24 af de 50 afdelinger forkerte oplysninger om, hvorvidt afdelingerne hav-

de ledige pladser eller ej. Boks 5 gengiver 3 botilbuds oplevelse af Tilbudsportalen.

Tilbud og afdelinger

Et tilbud, herunder et botil-

bud, kan bestå af flere afde-

linger. Tilbuddets virksom-

hedsoplysninger, metoder,

værdier og årsrapporter

m.m. skal fremgå af Tilbuds-

portalen.

Afdelingerne kan have plad-

ser, der er målrettet forskel-

lige målgrupper, og indehol-

de forskellige indsatser, me-

toder m.m.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Forløbet for borgere fra psykiatrien til sociale botilbud |

Boks 5

3 botilbuds erfaringer med at ændre oplysninger på Tilbuds-

portalen

Rigsrevisionen har som et led i undersøgelsen besøgt 3 botilbud, hvor vi bl.a. har spurgt

til deres oplevelser med at indrapportere oplysninger på Tilbudsportalen. Alle 3 tilbud

udtrykte utilfredshed med Tilbudsportalen. Tilbuddene lagde vægt på, at det er besvær-

ligt og tidskrævende at ændre i oplysningerne på portalen, og at der går lang tid, fra til-

buddet ændrer oplysningen, til ændringen faktisk træder i kraft på portalen. Et § 107-bo-

tilbud, der bl.a. huser unge med spiseforstyrrelser, oplyste, at botilbuddet over flere må-

neder havde ledige pladser, men at botilbuddet ikke kunne tilkendegive dette på porta-

len, fordi socialtilsynet først skulle godkende oplysningen. Botilbuddet så sig derfor nød-

saget til på egen hånd at skrive rundt til kommunerne.

40. Ifølge socialtilsynsbekendtgørelsen skal botilbuddene udarbejde en årsrapport

om deres virksomhed. Rapporten skal indeholde en række oplysninger, der skal ind-

berettes og offentliggøres på Tilbudsportalen.

Vores undersøgelse viser, at 66 ud af 751 botilbud oprettet før 2021, som er målrettet

borgere med psykiske vanskeligheder, ikke havde indberettet oplysninger fra årsrap-

porten for 2021 på Tilbudsportalen et halvt år efter, fristen udløb. Undersøgelsen viser

også, at Social-, Bolig- og Ældreministeriet ikke har rykket for de manglende oplysnin-

ger om årsrapporter.

Forkerte eller manglende oplysninger på Tilbudsportalen kan skyldes, at botilbudde-

ne ikke har indberettet de oplysninger, som de har pligt til. Det kan også skyldes, at

de tilsynsførende myndigheder ikke har godkendt tilbuddenes oplysninger. Endelig

har Social-, Bolig- og Ældreministeriet et ansvar for at føre stikprøvekontrol med, at

Tilbudsportalen indeholder korrekte oplysninger.

Ministeriets øvrige arbejde med at sikre, at Tilbudsportalen lever op til formålet

41. Vi har undersøgt Social-, Bolig- og Ældreministeriets øvrige arbejde med at sikre,

at Tilbudsportalen lever op til formålet. Det har vi gjort ved at undersøge ministeriets

indsats for at sikre, at oplysninger på Tilbudsportalen er sammenlignelige, og ved at

undersøge ministeriets viden om brugertilfredshed.

42. Social-, Bolig- og Ældreministeriet har det overordnede ansvar for, at Tilbudspor-

talen opfylder sit formål. Ifølge § 1 i bekendtgørelsen om Tilbudsportalen skal Tilbuds-

portalens oplysninger være gennemskuelige og sammenlignelige på tværs af tilbud.

Tilbudsportalen skal give kommunerne et grundlag for at kunne vælge de rigtige tilbud

til den enkelte borger.

Årsrapporter

Landets tilbud skal udarbejde

og indberette en årlig rapport

om tilbuddets virksomhed til

Tilbudsportalen. Årsrappor-

ten skal bl.a. indeholde følgen-

de oplysninger:

•

personalegennemstrøm-

•

sygefravær

•

omkostninger til vikarer

•

omkostninger til borger-

ning

relateret personale

•

overskud/underskud.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

| Forløbet for borgere fra psykiatrien til sociale botilbud

Sammenlignelige oplysninger

43. Social-, Bolig- og Ældreministeriet har, jf. servicelovens § 14, stk. 8, beføjelserne til

at fastsætte nærmere regler om pligten til at give oplysninger til Tilbudsportalen. Mini-

steriet har oplyst, at ministeriet har udnyttet bemyndigelsen ved udstedelse af be-

kendtgørelsen om Tilbudsportalen. Af bekendtgørelsen fremgår det, at Tilbudsporta-

len skal sikre sammenlignelige og gennemskuelige oplysninger om tilbuddene, herun-

der hvordan de sociale tilbud skal indberette for at sikre dette.

44.Social-, Bolig- og Ældreministeriet har oplyst, at Tilbudsportalens oplysninger om

takster, normeringer, ambulante pladser og sygefravær ikke er sammenlignelige i kvan-

titative opgørelser på tværs af tilbud på grund af forskellige opgørelsesmetoder. Mini-

steriet har oplyst, at ministeriet arbejder på at forbedre oplysningerne, så de på sigt

kan sammenlignes i ministeriets analyser, men ministeriet har ikke angivet en tidsram-

me for dette arbejde.

Rigsrevisionen konstaterer, at Social-, Bolig- og Ældreministeriets hidtidige initiativer

ikke har understøttet, at Tilbudsportalen fuldt ud lever op til formålet om sammenligne-

lighed af oplysninger, herunder sammenlignelige oplysninger om takster.

Brugertilfredshed

45. Vores undersøgelse viser, at Social-, Bolig- og Ældreministeriet har indsamlet vi-

den om tilfredsheden blandt brugerne af Tilbudsportalen. Ministeriet har sendt spør-

geskemaer til kommunale sagsbehandlere, sociale tilbud og plejefamilier samt tilsyns-

førende myndigheder.

Vores undersøgelse af Social-, Bolig- og Ældreministeriets foreløbige resultater om

brugertilfredshed viser, at hver tredje sagsbehandler og sociale tilbud er uenig eller

meget uenig i, at Tilbudsportalen er brugervenlig, mens denne holdning gør sig gæl-

dende for over halvdelen af de adspurgte tilsynsførende myndigheder. Halvdelen af

sagsbehandlerne er uenige eller meget uenige i, at Tilbudsportalens oplysninger er

opdaterede og korrekte, og 41 % af sagsbehandlerne er uenige eller meget uenige i,

at Tilbudsportalen indeholder relevante og tilstrækkelige oplysninger.

Undersøgelsen viser, at en væsentlig årsag til utilfredshed hos brugerne er, at den tek-

niske opsætning af Tilbudsportalen gør, at ikke-godkendte indberetninger blokerer

for nye indberetninger. Sagsbehandlerne oplever desuden, at Tilbudsportalens oplys-

ninger om pladser ofte ikke er korrekte, og at de derfor forsøger at fremsøge oplysnin-

gerne på anden vis.

Social-, Bolig- og Ældreministeriet har oplyst, at ministeriet er i gang med at opdatere

vejledningsmateriale og opsætning af supportsiden, så det bliver nemmere for bruger-

ne at finde relevant vejledning, som er let forståelig og nemmere at omsætte til prak-

tisk brug. Det forventes, at brugernes udfordringer med at registrere og godkende op-

lysninger vil afhjælpes af bedre vejledninger, og at dette vil medvirke til, at oplysninger

bliver opdateret oftere på Tilbudsportalen.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Forløbet for borgere fra psykiatrien til sociale botilbud |

Social-, Bolig- og Ældreministeriet har desuden oplyst, at ministeriet har igangsat et

større arbejde i forhold til at afdække udfordringerne med at registrere pladser og på

den baggrund finde løsninger, der gør det nemmere for tilbud at indberette oplysnin-

ger om pladser.

Udbud af botilbud til borgere med komplekse problemer

46. Vi har undersøgt, om Social-, Bolig- og Ældreministeriet har overvåget og om nød-

vendigt sikret, at kommuner eller regioner har oprettet det fornødne udbud af højt spe-

cialiserede tilbud til bl.a. borgere med psykiske vanskeligheder, jf. servicelovens § 13

b og § 13 c.

Undersøgelsen viser, at Social-, Bolig- og Ældreministeriet har haft en plan for, hvor-

dan ministeriet skal leve op til lovgivningens krav, men at planen kun er delvist fulgt, jf.

tabel 2.

Tabel 2

Social-, Bolig- og

Ældreministeriet

Sociale botilbud

Tilbudsportalen

Social-, Bolig- og Ældreministeries gennemførelse af aktiviteter til at opnå viden om udbuddet af

højt specialiserede tilbud til borgere med psykiske vanskeligheder i perioden 2019 -2022

Søjler

Dialog- og samarbejds-

struktur

Mål for aktiviteter

4 høringer af interessenter om målgrupper (årlig høring)

40 møder med de 5 kommunekontaktråd

(halvårlige møder i hvert råd)

16 møder i Det Faglige Råd (møde 4 gange årligt)

Overvågningsfunktionen

Årlig opdatering af målgruppebeskrivelser om 3 målgrupper

med psykiske vanskeligheder

12 notater om størrelsen på 3 målgrupper

med psykiske vanskeligheder

24 risikovurderinger af behovet for øget koordination

om 3 målgrupper med psykiske vanskeligheder

6 tilbudsscreeninger

Status

4 ud af 4

25 ud 40

12 ud af 16

1 ud af12

4 ud af 12

18 ud 24

3 ud af 6

Overvågningsfunktionen vedrører målgrupper, hvor Social- og Boligstyrelsen har vurderet et behov for koordination af højt specialiserede tilbud og

indsatser. Rigsrevisionen har gennemgået materiale vedrørende målgrupperne ”Socialt udsatte voksne med svære

psykiske vanskeligheder og om-

fattende

misbrug”, ”Personer med svære spiseforstyrrelser” og ”Personer med svær udviklingshæmning og psykisk lidelse”.

Note: Kommunekontaktråd: I hver region er der en administrativ styregruppe, der består af direktører fra kommunerne og et rammeaftalesekretariat,

der sekretariatsbetjener disse styregrupper.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af dokumentation fra Social-, Bolig- og Ældreministeriet.

Det fremgår af tabel 2, at Social-, Bolig- og Ældreministeriet har opfyldt målet for 1 ud

af 7 aktiviteter i perioden 2019-2022. Dermed har ministeriet ikke efterlevet sin egen

model for at sikre et dækkende grundlag for at have viden om, hvorvidt der er det for-

nødne udbud af højt specialiserede tilbud til borgere med psykiske vanskeligheder.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Metodisk tilgang.. Metodisk tilgang

| Forløbet for borgere fra psykiatrien til sociale botilbud

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at Social-, Bolig- og Ældreministeriet i perioden

2019-2022 har vurderet, at der er en risiko for mangel på højt specialiserede tilbud til

socialt udsatte voksne med svære psykiske vanskeligheder og omfattende misbrug.

Ministeriet har selv vurderet, at der var behov for en intensiveret monitorering af den-

ne målgruppe, men har ikke foretaget yderligere monitorering i den undersøgte peri-

ode.

For personer med svære spiseforstyrrelser har Social-, Bolig- og Ældreministeriet vur-

deret, at der i samme 4-årige periode har været mellem til høj risiko for mangel på

højt specialiserede tilbud. Ministeriet har i perioden med høj risiko iværksat en øget

koordination og planlægning på tværs af kommuner og regioner for at sikre det for-

nødne udbud. Ministeriet har ikke intensiveret monitorering de øvrige år med middel

risiko.

I boks 6 er kort beskrevet, hvordan nogle af de reviderede vurderer udbuddet af botil-

bud til borgere med psykiske lidelser og komplekse behov.

Boks 6

Mangel på pladser til borgere med psykiske lidelser og kom-

plekse behov

I forbindelse med undersøgelsen har flere kommuner og én region oplyst, at der er man-

gel på egnede pladser på botilbud til borgere, når de bliver udskrevet fra psykiatrien.

Borgerne i undersøgelsen har i flere tilfælde både flere psykiske lidelser på én gang og

sociale problemer, herunder misbrug og/eller hjemløshed, ved siden af deres psykiske

lidelser. Ifølge flere kommuner er der mangel på botilbudspladser til borgere med en fler-

hed af problemstillinger.

Social-, Bolig- og Ældreministeriet har oplyst, at ministeriet i 3. kvartal 2022 har på-

begyndt arbejdet med en handleplan til at styrke overvågningen af tilbud og målgrup-

per for at følge og om nødvendigt sikre, at kommuner og regioner opretter de fornød-

ne højt specialiserede tilbud.

Rigsrevisionen, den 17. maj 2023

Birgitte Hansen

/Michala Krakauer

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Metodisk tilgang |

Bilag 1. Metodisk tilgang

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om myndighedernes indsats for at sikre

et sammenhængende forløb for borgere med indlæggelser i psykiatrien og efterføl-

gende ophold i sociale botilbud har været tilfredsstillende. Derfor har vi undersøgt føl-

gende:

Har regionerne udarbejdet de lovpligtige udskrivningsaftaler for borgere med psy-

kiske lidelser?

•

Har kommunerne visiteret borgere med psykiske lidelser til botilbud, som er god-

kendt til at håndtere borgerens behov?

•

Har Social-, Bolig- og Ældreministeriet understøttet den kommunale visitation af

borgere med psykiske lidelser?

•

Dataanalyserne i afsnit 2.1. og 2.2. er afgrænset til perioden 3. kvartal 2019 til og med

4. kvartal 2021. Undersøgelsens starttidspunkt skyldes, at psykiatrilovens regler for

udskrivningsaftaler blev ændret pr. 30. juni 2019, og at Sundhedsdatastyrelsen primo

2019 tog en ny version af Landspatientregisteret (LPR3) i brug. Dataanalysernes slut-

tidspunkt skyldes, at de særligt dyre enkeltsager endnu ikke var fuldt indberettet til

Social-, Bolig- og Ældreministeriet, da vores samkøring af data fandt sted i 4. kvartal

2022.

Undersøgelsesperioden for afsnit 2.3 vedrørende Social-, Bolig- og Ældreministeriets

understøttelse af den kommunale visitation er afgrænset til 2019-2022.

Undersøgelsen er baseret på en dataanalyse, en stikprøvegennemgang og på gennem-

gang af materiale fra Social-, Bolig- og Ældreministeriet og regionerne. For at under-

støtte revisionen har vi desuden holdt møder med Social-, Bolig- og Ældreministeriet,

Indenrigs- og Sundhedsministeriet og regionerne. Vi har besøgt 1 kommune og løben-

de drøftet data og sagsmateriale med de 10 kommuner, der indgår i undersøgelsen.

Vi har besøgt 3 forskellige typer botilbud og holdt møde med 1 af de 5 socialtilsyn samt

flere interesseorganisationer på området. Dette har øget vores generelle forståelse

af indsatserne og den koordination, der finder sted for at sikre et tilfredsstillende for-

løb for borgere, der har haft en psykiatrisk indlæggelse.

Nedenfor beskrives vores kvalitetssikring, data og metode i flere detaljer.

Kvalitetssikring

Særligt dyre enkeltsager

Særligt dyre enkeltsager er

sager, hvor hjælp og støtte til

borgeren efter serviceloven

samlet set overstiger

860.000 kr. pr. år (2022-pri-

ser), og hvor der ydes mellem

% og

75 % statsrefusion

som led i den centrale refusi-

onsordning (servicelovens

§ 176).

Denne undersøgelse er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssikring,

som omfatter høring hos den reviderede samt ledelsesbehandling og sparring på for-

skellige tidspunkter i undersøgelsesforløbet med chefer og medarbejdere i Rigsrevi-

sionen med relevante kompetencer. Kvalitetssikringen af dataanalyserne gennemgås

mere dybdegående under afsnittet om datagrundlag.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

| Metodisk tilgang

Væsentlige dokumenter

Vores analyse af, om myndighederne har understøttet og medvirket til, at borgere, der

har været i psykiatrisk behandling, får et tilfredsstillende forløb, når de bliver udskre-

vet og visiteret til et botilbud i kommunerne, tager udgangspunkt i en række dokumen-

ter. Vi har bl.a. gennemgået:

lovgivning, herunder bemærkninger til lovforslag på social- og sundhedsområdet

centrale aftaler og reformer

analyser og centrale nøgletal på området

vejledninger fra Sundhedsstyrelsen

redegørelser fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet og regionerne

Social-, Bolig- og Ældreministeriets redegørelser og dokumentation for ministeri-

ets arbejde med Tilbudsportalen, herunder bl.a. dokumentation for gennemførte

stikprøvekontroller samt gennemførsel af analyser om brugertilfredshed

•

Social-, Bolig- og Ældreministeriets redegørelser og dokumentation for gennem-

førelse af aktiviteter til opbygning af viden om mangel på højt specialiserede tilbud

til 1) personer med svære spiseforstyrrelser, 2) socialt udsatte voksne med svære

psykiske vanskeligheder og omfattende misbrug og 3) personer med svær udvik-

lingshæmning og psykisk lidelse.

•

Handlekommunen

Handlekommunen er den

kommune, som har pligt til at

yde hjælp efter serviceloven.

Handlekommunen er typisk

den kommune, hvor en borger

bor eller sædvanligvis ophol-

der sig.

Betalingskommunen

Betalingskommunen er den

kommune, der betaler for den

visiterede ydelse til borgeren.

Det vil typisk være den kom-

mune, der enten har medvir-

ket til eller var bekendt med

behovet for, at en person får

ophold i botilbud.

Datagrundlag

Undersøgelsens populationen er 1.893 borgere, der har været indlagt i psykiatrien og

efterfølgende har opholdt sig på et midlertidigt eller længerevarende botilbud, et her-

berg eller et kvindekrisecenter i perioden 3. kvartal 2019 - 4. kvartal 2021. De 10 ud-

valgte kommuner er både er handle- og betalingskommune for borgerne i undersøgel-

sen. Populationen er baseret på en samkøring af sundhedsdata og kommunale data

om visitation og økonomi.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Metodisk tilgang |

Figur A illustrerer sammensætningen af populationen.

Figur A

Samkøring af data fra 10 kommuner og Sundhedsdatastyrelsen

POPULATION

Voksne, der er udskrevet fra en psykiatrisk indlæggelse, og

enten:

•

har modtaget én af indsatserne efter servicelovens § 107-108 eller

almenboliglovens § 105 og samtidig er en særligt dyr enkeltsag i perioden

eller

•

har opholdt sig på en boform efter servicelovens § 109-110 i perioden.

DATAKILDER

KR.

Landspatientregisteret

Opgørelse af

særligt dyre

enkeltsager

Visitationsdata

vedrørende indsatser

efter serviceloven

(kun særligt dyre enkeltsager)

Økonomidata

vedrørende

servicelovens

§ 109-110

MYNDIGHEDER

Sundhedsdatastyrelsen

10 kommuner

Kilde:

Rigsrevisionen.

De enkelte datakilder og afgrænsninger gennemgås i det følgende.

Udvalgte kommuner

Da der er tale om en omfattende undersøgelse med samkøring af mange datasæt, er

den afgrænset til 10 udvalgte kommuner. Disse er de 2 største i hver region og omfat-

ter København, Frederiksberg, Roskilde, Næstved, Odense, Vejle, Aarhus, Randers,

Aalborg og Hjørring. Kommunerne har ca. 2 mio. indbyggere, svarende til 34 % af be-

folkningen.

De større kommuner har desuden et bredere udbud af forskellige botilbudstyper, der

kan håndtere forskellige målgrupper. Kommunerne kan dog have forskellig visitations-

praksis, og undersøgelsens resultater afspejler derfor ikke nødvendigvis situationen i

landets øvrige kommuner.

Udgangspunktet for analysen er, at de udvalgte kommuner både er handle- og beta-

lingskommune for borgerne i populationen. Der kan være borgere i populationen, som

har bopæl i en anden end de 10 kommuner i undersøgelsen.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

| Metodisk tilgang

Patientkontakter

Når en borger har været til un-

dersøgelse eller har været ind-

lagt på et sygehus, indberet-

tes det som en kontakt i

Landspatientregisteret.

Indlæggelse

Landspatientregisteret

Datagrundlaget består delvist af et udtræk fra Landspatientregisteret (LPR3). Data-

udtrækket omfatter alle CPR-numre fra de 10 kommuner, der har haft mindst ét sy-

gehusophold i den regionale psykiatri med en psykiatrisk aktionsdiagnose i perioden

fra den 1. juli 2019 til og med den 31. december 2021.

Betingelserne for vores dataudtræk er, at én af patientkontakterne i et givet ophold

er foregået på en afdeling med psykiatrisk hovedspeciale, at alle kontakter skal være

afsluttede, at opholdene har haft karakter af indlæggelse, og at patienten på indskriv-

ningstidspunktet har været 18 år eller derover.

Datagrundlaget i denne undersøgelse for de borgere, der bliver udskrevet fra psykia-

trien i de 10 kommuner, udgør efter afgrænsningerne 7.015 psykiatriske indlæggelses-

forløb fordelt på 1.893 borgere, der alle har været indlagt og har haft en psykiatrisk

diagnose

i en af nedenstående diagnosekategorier, jf. WHO’s ICD-10-koder.

Tabel A viser diagnoserne og de underliggende ICD-10-koder, der er anvendt i analy-

sen.

Sundhedsdatastyrelsen defi-

nerer en indlæggelse som op-

hold med en varighed på

mindst 12 timer.

Sygehusophold

Sygehusophold omfatter fysi-

ske fremmøder på et sygehus

og kan bestå af én eller flere

patientkontakter på tværs af

somatikken og psykiatrien. 2

eller flere kontakter lægges

sammen til ét ophold, hvis af-

slutningen af den ene kontakt

og påbegyndelsen af den an-

den kontakt sker inden for 4

timer.

Tabel A

Diagnoser, der er anvendt i analysen, og underliggende ICD-10-koder

Diagnosegruppe

Organiske psykiske lidelser (demens, hjerneskade mv.)

Misbrugsbetingede psykiske lidelser

Skizofreni

Affektive sindslidelser (mani, bipolar, depression mv.)

Angst og belastningsreaktioner (angst, fobier, OCD, PTSD mv.)

Adfærdsændringer (spise- og søvnforstyrrelser, seksuelle forstyrrelser mv.)

Personlighedsforstyrrelser (herunder dyssocial personlighedsstruktur)

Mental retardering

Psykiske udviklingsforstyrrelser (herunder autisme)

Adfærds- og følelsesmæssige forstyrrelser (fx aggressivitet)

Øvrige psykiske diagnoser

ICD-10-koder

DF00-DF09

DF10-DF19 og DZ86

DF20-DF29

DF30-DF39

DF40-DF48

DF50-DF59

DF60-DF69

DF70-DF79

DF80-DF89

DF90-DF98

DF99, DZ00, DZ03, DZ04,

DZ65, DX71, DZ81 og DZ91

Note: ICD-10-koden er en klassifikation af sygdomme og andre helbredsrelaterede tilstande udformet af WHO. ICD er en forkortelse for International

Classification of Diseases and Related Health Problems. Diagnosekoderne DF99-DF99 omhandler psykiske lidelser og adfærdsmæssige for-

styrrelser.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af WHO, 1994.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Metodisk tilgang |

Datakvalitet vedrørende Landspatientregisteret

Generelt vurderer Sundhedsdatastyrelsen, at Landspatientregisterets datakvalitet

er god. I 2015 igangsatte Sundhedsdatastyrelsen en modernisering af Landspatient-

registeret, hvilket resulterede i, at alle regioner i marts 2019 var fuldt overgået til LPR3.

Dette medførte en forhøjet datakvalitet. Fra overgangen i 2019 til den 25. januar 2021

udgjorde andelen af patientkontakter med fejl 0,2 %.

Kommunale data

Vi har fra de udvalgte 10 kommuner modtaget data vedrørende:

udgifter og aktiviteter, der har været refusionsbærende under den centrale refu-

sionsordning baseret på kommunernes egne indberetninger til Social-, Bolig- og

Ældreministeriet i undersøgelsesperioden

•

økonomidata vedrørende alle herberger og kvindekrisecentre i undersøgelsespe-

rioden

•

visitationsdata for de CPR-numre, hvor borgeren er i kategorien særligt dyre en-

keltsager (punkt 1), og for de CPR-numre, hvor borgeren har haft ophold på her-

berger og kvindekrisecentre (punkt 2) i undersøgelsesperioden (indeholdende

start- og slutdato, paragraf samt tilbudsnavn for sociale indsatser i henhold til ser-

vicelovens afsnit 5 (§ 79-111)).

•

Populationen er afgrænset til borgere, der har haft ophold på et botilbud efter ser-

vicelovens § 107-110 eller almenboliglovens § 105 med støtte efter servicelovens § 85

(herefter § 105/85) i perioden fra den 1. juli 2019 til og med den 31. december 2021. Der-

udover er populationen afgrænset til borgere, hvor kommunerne har modtaget stats-

refusion til de sociale tilbud, som borgeren har modtaget. Det betyder, at der kun ind-

går ophold på § 105/85, § 107 og § 108 for borgere, hvor borgernes sager enten er sær-

ligt dyre enkeltsager, eller hvor borgerne har haft ophold på § 109- eller § 110-botilbud

i perioden.

Borgere, der har opholdt sig på kvindekrisecentre kan vælge at være anonyme. Disse

er ikke inkluderet i undersøgelsen, da vi i de tilfælde ikke har kunnet samkøre med

Landspatientregisteret.

Datakvalitet vedrørende kommunale data

De 10 kommuner har i forbindelse med høringen af beretningen kvalitetssikret de an-

vendte data. Desuden har vi løbende været i dialog med kommunerne om eventuelle

mangler eller uklarheder i data. Vi har foretaget en række kontroller og rens af data,

herunder bl.a.:

•

Kontrol af fuldstændighed i datasæt ved at sammenholde visitations- og økonomi-

data.

Kontrol af overlappende ophold. Hvis en borger har ophold på samme botilbud

flere gange i samme periode, tilrettes data, så borgeren fremstår med ét ophold i

perioden pr. botilbudstype og botilbudsnavn.

Kontrol for, om en borger har ophold på gensidigt udelukkende tilbudstyper i sam-

me periode. Fx at en borger ikke kan være på et længerevarende botilbud, samti-

dig med at borgeren har ophold på et midlertidigt botilbud.

Kontrol af datoer, herunder at slutdato er efter startdato.

Kontrol af, at ophold ikke fremgår dobbelt.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

| Metodisk tilgang

•

Kontrol af de rensede opholdsdata ud fra sagsgennemgangen i stikprøven.

Frafaldsanalyse.

Vi vurderer på baggrund af denne omfattende kvalitetssikring, at datakvaliteten er til-

fredsstillende.

For at identificere tilbuddets målgruppe på Tilbudsportalen har vi anvendt tilbudsnav-

net fra kommunernes data. I nogle tilfælde har det dog ikke være muligt. Dette skyl-

des enten, at tilbudsnavnet ikke har fremgået af datagrundlaget, at tilbudsnavnet har

været noteret på en måde, hvor det ikke kunne genfindes på Tilbudsportalen, eller at

tilbuddet ikke længere eksisterer og derfor ikke findes på Tilbudsportalen. Når tilbuds-

navnet mangler, har det den konsekvens, at nogle, men relativt få, ophold frasorteres

i analysen vedrørende kommunernes visitation (afsnit 2.2.).

Registerdata for botilbudsforløb

Registeret for handicap og udsatte indeholder data vedrørende indsatser efter ser-

vicelovens § 82-85, § 95-98, § 102-104 og § 107-108. Vi har af flere årsager vurderet,

at disse data har svagheder i forhold til en eventuel robusthedsanalyse, og vi har der-

for ikke anvendt registret.

For det første er 66 % af opholdene blandt populationen i vores undersøgelse på her-

berger, og disse indgår ikke i dette register. De indgår dog i register for herberger og

forsorgshjem. Der indgår imidlertid ikke oplysninger om målgruppe eller tilbudsnavn,

der kan knyttes til Tilbudsportalen. Det betyder, at registret ikke ville kunne danne

grundlag for analyserne i afsnit 2.2.

For det andet er præcisionen i data påvirket af mangelfulde indberetninger fra kom-

munerne. Dette fremgår af Danmarks Statistiks statistikdokumentation for registret.

Det påpeges herunder, at nogle ydelser helt mangler at blive indberettet. Danmarks

Statistik har desuden oplyst, at de mangelfulde indberetninger ofte skyldes, at kom-

munerne har tekniske problemer i forbindelse med opsætningen af deres system-til-

system-løsninger. Det kan fx betyde, at det ikke er tydeligt for kommunen eller Dan-

marks Statistik, hvilke kriterier der er opsat i forhold til intern validering i systemet, og

dermed også hvilke data der indberettes. Danmarks Statistik har også oplyst, at der

ofte opleves problemer i forhold til dataindberetningen, når kommunerne skifter fag-

system og dermed system-til-system-løsning. Når ydelserne oprettes i det nye system,

ses det ifølge Danmarks Statistik hyppigt, at de ikke oprettes med ydelsernes reelle

startdatoer, men med en startdato, som angiver tidspunktet for ibrugtagning af det

nye system. Derved går historikken i data tabt, da ydelsernes fulde forløb ikke beva-

res. Efterfølgende validering af data vanskeliggøres af, at det oftest ikke er muligt for

kommunerne at rette i data i tidligere anvendte fagsystemer.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Metodisk tilgang |

Samkøring

Den endelige population for undersøgelsen er identificeret ved at samkøre data fra

Landspatientregisteret med de kommunale data. Begge med de ovenfor nævnte af-

grænsninger.

Sammensætningen af populationen betyder, at populationens fordeling af indlæggel-

ser pr. region ikke er proportionel med sammensætningen for alle psykiatriske indlæg-

gelser pr. region.

Figur B viser den regionale fordeling af populationen og indlæggelser i undersøgelsen.

Figur B

Andel indlæggelser pr. behandlerregion

40 %

31 %

30 %

25 %

14 % 15 %

13 % 13 %

16 %

11 %

Region

Hovedstaden

Region

Midtjylland

Region

Syddanmark

Region

Sjælland

Region

Nordjylland

Andel indlæggelser for borgerne i populationen

Andel borgere af den samlede population

Note: Figuren er baseret på 7.014 indlæggelser (én indlæggelse har ukendt region) fordelt på 1.893 borgere.

Nogle borgere har haft flere behandlerregioner, også for samme indlæggelse. I de tilfælde har vi til skre-

vet den sidste region indlæggelsen. Andel indlæggelserer summerer ikke til 100 % på grund af afrundin-

ger. Nogle borgere har haft indlæggelser i flere regioner, og derfor summeres der til over 100 %.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra Landspatientregisteret.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

| Metodisk tilgang

Kommunerne kan have forskellig visitationspraksis, befolkningssammensætning, pri-

ser på botilbud samt salg af pladser, hvilket tilsammen påvirker den kommunale for-

deling i populationen. Fordelingen af handle- og betalingskommuner fremgår af figur C.

Figur C

Fordeling af populationens handle- og betalingskommuner

37 %

35 %

20 %

19 %

13 %

Aalborg

Næstved

København

Aarhus

Vejle

Randers

Hjørring

Roskilde

Andel ophold på botilbud for borgerne i populationen

Andel borgere af den samlede population

Note: Figuren er baseret på 3.801 ophold fordelt på 1.893 borgere. Nogle borgere har haft ophold på botilbud i

flere handle- og betalingskommuner, og derfor summeres der til over 100 %.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra de 10 kommuner.

Frederiksberg

Odense

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Metodisk tilgang |

Borgerne i populationen har været på mindst 544 forskellige botilbud (defineret ud

fra afdelinger). Figuren D viser fordelingen af de forskellige botilbudstyper, som bor-

gerne har opholdt sig på i undersøgelsesperioden.

Figur D

Fordeling af botilbud, populationen har haft ophold på

66 %

61 %

26 %

17 %

11 %

10 %

18 %

Herberger

Midlertidige

botilbud

Kvindekrise-

centre

Længerevarende

botilbud

Andel ophold på botilbud for borgerne i populationen

Andel borgere af den samlede population

Note: Figuren er baseret på 3.801 ophold fordelt på 1.893 borgere. En borger kan have opholdt sig på flere bo-

former i undersøgelsesperioden, og derfor summeres der til over 100 %.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra de 10 kommuner.

Det fremgår af figur D, at 66 % af opholdene i undersøgelsesperioden har været på et

herberg. Kommunerne visiterer kun til de midlertidige og længerevarende botilbud, og

det fremgår af figuren, at kommunerne har visiteret til 27 % af opholdene i populatio-

nen (17 % midlertidige og 10 % længerevarende botilbud).

Det skal understreges, at fordelingen af botilbudstyper, som populationen har haft op-

hold på, ikke afspejler fordelingen generelt for landet. Dette skyldes, at fordelingen i

høj grad afspejler, at populationen er afgrænset ud fra, om der gives statsrefusion for

opholdet. Eftersom der gives statsrefusion for alle ophold på herberger, men ikke for

alle ophold på midlertidige og længerevarende botilbud, vil ophold på herberger udgø-

re en større del af populationen.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

| Metodisk tilgang

Afgrænsningen af populationen betyder også, at sammensætningen af køn og alder

adskiller sig fra den generelle fordeling i befolkningen. Figuren E viser denne fordeling.

Figur E

Populationen fordelt på køn og alder

30 %

24 %

23 %

13 %

18-35 år

Kvinder

Mænd

36-55 år

Over 55 år

Note: Figuren er baseret på 1.890 borgere, da 3 har ukendt køn. Alder og køn er defineret ud fra det, der er an -

givet ved første indlæggelse i undersøgelsesperioden. En enkelt har skiftet køn i løbet af undersøgelses-

perioden.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra Landspatientregisteret og de 10 kommuner.

Det fremgår af figur E, at 61 % af populationen er mænd (30 %, 24 % og 7 %), og 53 %

af populationen er under 35 år (30 % og 23 %). 30 % af populationen er unge mænd

under 35 år.

Analyserne er i nogle tilfælde underlagt afgrænsninger. I nogle tilfælde betyder af-

grænsningerne, at antallet af observationer i analysen bliver små. Dette gælder sær-

ligt analysen vedrørende kommunernes visitation af borgere med psykiske lidelser

og samtidigt misbrug i afsnit 2.2., der er baseret på 91 ophold.

For det første vedrører den analyse kun borgere, der har været indlagt med en mis-

brugsbetinget psykisk lidelse og en psykisk lidelse. Dette vedrører 25 % af indlæggel-

serne i populationen. For det andet er analysen afgrænset til de ophold, der finder

sted inden for 180 dage efter en indlæggelse. For det tredje er analysen afgrænset til

ophold på § 105/85, § 107 og § 108, hvilket udgør 27 % af opholdene i undersøgelses-

perioden.

Data vedrørende udskrivningsaftaler

Udskrivningsaftaler og koordinationsplaner fremgår af Register over Tvang i Psykia-

trien (TIP), hvor regionerne manuelt indberetter udskrivningsaftaler og koordinations-

planer. Vi har samkørt disse data med de øvrige data for at opnå viden om, hvilke ind-

læggelser der har resulteret i en udskrivningsaftale.

Psykiatrien (TIP)

trien indeholder data vedrø-

rende anvendelse af tvang

ved indlæggelser og ophold

på psykiatriske afdelinger.

Endvidere registreres de lov-

pligtige indberetninger af ud-

skrivningsaftaler og koordina-

tionsplaner.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Metodisk tilgang |

Datakvalitet vedrørende udskrivningsaftaler

Den manuelle udfyldning af datofelter for indskrivning og udskrivning kan være be-

hæftet med fejl, og der er generelt risiko for dobbeltindberetninger. Sundhedsdata-

styrelsen udsender årligt fejllister til regionerne vedrørende indberetningerne i TIP.

Derudover er der automatiske datavalideringer i indberetningerne.

TIP indeholder 2.522 aftaler på CPR-numre, der indgår i populationen i undersøgelsen.

Vi har identificeret flere indikationer på fejlindberetninger i data vedrørende populatio-

nens udskrivningsaftaler, herunder:

46 dobbeltindberetninger.

11 indlæggelser, der kan tilskrives 22 aftaler. Fx hvis en aftale er oprettet med 2

forskellige indlæggelsesdatoer og med samme udskrivningsdato (eller omvendt).

•

707 udskrivningsaftaler på indlæggelser, der ikke kan genfindes i LPR3 (svarer til

28 % af alle aftaler for populationen).

•

105 borgere er registreret med flere indlæggelser i TIP end i LPR3.

•

I vores analyse er data renset for ovenstående fejl. Der ses indikationer på overrap-

portering af udskrivningsaftaler. En forklaring på dette kan være, at der er lavet afta-

ler på flere forskellige afdelinger under en indlæggelse i forbindelse med ambulante

forløb eller på kontakter, der ikke er resulteret i en indlæggelse. En anden forklaring

kan være, at der er indberettet ufuldstændige udskrivningsaftaler (som vi har set i

sagsgennemgangen), hvor der senere er lavet en ny aftale for samme indlæggelse.

For at imødekomme problemer med datakvaliteten i TIP har vi gjort følgende:

•

Vi har samkørt indlæggelser i LPR3 med aftaler fra TIP baseret på indskrivnings-

og udskrivningsdato. Det betyder, at aftaler, der er lavet længere tid efter en ind-

læggelse, også vil tælle med, hvis de er noteret med korrekt indskrivnings- og ud-

skrivningsdato.

Vi har samkørt indlæggelser i LPR3 med aftaler fra TIP baseret på indskrivnings-

og udskrivningsdato for patientkontakten og ikke på datoerne for indlæggelsen,

da indlæggelsen er en sammenlægning af flere patientkontakter. Det betyder, at

vi identificerer de indlæggelser, der har fået flere aftaler, da aftalerne i nogle tilfæl-

de er knyttet til patientkontakterne. De ovenfor nævnte tal vedrørende datakvali-

teten i TIP baserer sig således på restmængden af aftaler i TIP.

Vi har samkørt indlæggelser i LPR3 med aftaler fra TIP både ved at matche på

indskrivnings- og udskrivningsdatoen og ved kun at matche på den ene dato.

Vi har samkørt indlæggelser i LPR3 med aftaler fra TIP, før vi har afgrænset LPR3

til indlæggelser. Dette betyder, at den restmængde af aftaler, vi ikke har kunnet

matche, ikke afspejler aftaler på ambulante ophold.

•

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

| Metodisk tilgang

Data fra Tilbudsportalen

Vi har samkørt data fra Tilbudsportalen med de øvrige data, der er beskrevet oven-

for, for at opnå viden om, hvilke målgrupper botilbuddene er godkendt til. Socialtilsy-

nene godkender tilbud til målgrupper ud fra en afdækning og vurdering af den forven-

tede kvalitet i tilbuddet samt gennem inddragelse af opdateret viden om målgruppen.

Konkret vurderer socialtilsynene ifølge vejledning om socialtilsyn, om botilbuddene

har kompetencer til at behandle/støtte en bestemt målgruppe. Godkendelsen har til

formål at sikre, at tilbuddet generelt er egnet til at modtage borgere fra tilbuddets mål-

gruppe.

Dataudtrækket er pr. 30. juni 2022. Det skal bemærkes, at der kan forekomme æn-

dringer i, hvilke målgrupper tilbuddene er godkendt til.

Forskel på målgrupper i sociale botilbud og diagnoser i psykiatrien

Målgruppen ”Psykiske vanskeligheder”

i sociale botilbud kan ikke direkte oversættes

til diagnoser om psykiske lidelser i psykiatrien. Tabel B viser forskellen på målgrupper

i botilbud og psykiske lidelser i psykiatrien.

Tabel B

Målgrupper i botilbud i forhold til ICD-10-koder i psykiatrien

Målgruppekategori

Intellektuel/

kognitiv forstyrrelse

Målgrupper i botilbud

Hjerneskade

Demens

Udviklingshæmning

Udviklingsforstyrrelser,

herunder autismespektrum

Psykiske

vanskeligheder

Forandret virkelighedsopfattelse

Depression

Angst

Stressbelastning

Spiseforstyrrelse

Personlighedsforstyrrelse

Tilknytningsforstyrrelse

Socialt problem

Misbrug

Hjemløshed

Prostitution

Kriminalitet

Udadreagerende adfærd

Note: Ikke alle målgrupper eller målgruppekategorier, som socialtilsynene godkender til, fremgår af tabellen. De markerede celler angiver de mål-

grupper, vi henviser til i analyserne i afsnit 2.2.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af målgrupper på Tilbudsportalen

og WHO’s ICD-10-koder

for psykiske lidelser.

Diagnosegruppe og ICD-10-koder anvendt i psykiatrien

Organiske psykiske lidelser (DF00-DF09)

Mental retardering (DF70-DF79)

Psykiske udviklingsforstyrrelser (DF80-DF89)

Skizofreni (DF20-DF29)

Affektive sindslidelser (DF30-DF39)

Angst og belastningsreaktioner (DF40-DF49)

Adfærdsændringer (DF50-DF59)

Personlighedsforstyrrelser (DF60-DF69)

Adfærds- og følelsesmæssige forstyrrelser (DF90-DF98)

Misbrugsbetingede psykiske lidelser (DF10-DF19)

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

Metodisk tilgang |

Som det fremgår af tabel B, er alle psykiske lidelser (defineret i psykiatrien) ikke om-

fattet af målgruppen psykiske vanskeligheder (defineret på socialområdet). Dertil har

alle borgere, der visiteres til et botilbud målrettet psykiske vanskeligheder, ikke nød-

vendigvis en psykisk lidelse. Borgerne i denne undersøgelse har imidlertid alle en psy-

kisk lidelse.

Psykiske lidelser, der går under paraplyen intellektuel/kognitiv forstyrrelse (fx hjerne-

skade og demens (DF00-DF09)), udviklingshæmning (DF70-DF79), autismespektrum

(DF80-DF89) og misbrugsbetingede psykiske lidelser (DF10-DF19), anses i Social- og

Boligstyrelsens målgruppeforståelse ikke som værende psykiske vanskeligheder. Et

botilbud kan fx være godkendt til borgere med en diagnose på autismespektret uden

at være godkendt til borgere med psykiske vanskeligheder. Derfor indgår disse diagno-

segrupper ikke i analyserne i afsnit 2.2.

Man kan argumentere for, at borgere, der har haft en psykiatrisk indlæggelse, alt an-

det lige har behov for ophold på et sted, der kan håndtere psykiske vanskeligheder

uanset borgerens diagnose. Vi har dog valgt at ekskludere diagnoser under intellek-

tuel/kognitiv forstyrrelse og misbrugsbetingede diagnoser fra analyserne vedrørende

ophold på botilbud med målgruppen ”Psykiske

vanskeligheder” (afsnit 2.2.) for at op-

nå et mere konservativt estimat. Det betyder, at vi med større sikkerhed kan konklu-

dere, at hvis borgeren har én af de psykiske lidelser, der i tabel C er nævnt ud for mål-

gruppekategorien ”Psykiske vanskeligheder”, så bør borgeren alt andet lige blive visi-

teret til et botilbud, der håndterer målgruppens psykiske vanskeligheder.

Supplerende robusthedsanalyser

Vi har foretaget robusthedsanalyser for at sikre, at analysens resultater er robuste. Dis-

se gennemgås i det følgende.

Udskrivningsaftaler til borgere med psykiske lidelser

Vi har gennemgået 90 borgersager. I 62 af sagerne var der krav om en udskrivnings-

aftale, og i 15 tilfælde var den udarbejdet. Regionerne har også udarbejdet udskriv-

ningsaftaler for 4 borgeres indlæggelsesforløb, hvor det ikke fremgår af materialet, at

der var krav om udskrivningsaftale, men hvor regionen har vurderet, at der var et be-

hov. Vi har gennemgået de i alt 19 udskrivningsaftaler.

Kommunernes visitation af borgere med psykiske lidelser til botilbud

Det kan være svært at flytte en borger fra et botilbudslignende eller længerevarende

botilbud, hvis borgeren efter visitering viser sig at få en psykisk lidelse, som tilbuddet

ikke er godkendt til. Derfor har vi foretaget en robusthedsanalyse, hvor vi udelukken-

de har medtaget ophold, der er visiteret til inden for 180 dage efter en psykisk indlæg-

gelse. Med andre ord har vi ekskluderet ophold, der var startet før en indlæggelse. I

analysen har vi ikke medtaget overlappende ophold. Konkret er 17 % af disse ophold

på botilbud, der ikke er godkendt til psykiske vanskeligheder. Vi anser derfor resulta-

tet på 11 % i analysen i afsnit 2.2. som værende robust og endda konservativt.

Statsrevisorerne beretning SB17/2022 - Bilag 1: Beretning om borgerforløb fra psykiatrien til sociale botilbud

| Metodisk tilgang

Stikprøve

Vi har undersøgt regionernes koordinering og kommunernes visitation ved hjælp af én

gennemgående stikprøve på 90 borgere. Disse borgere er udtrukket af populationen,

der er beskrevet under afsnittet datagrundlag. Stikprøvens resultater er brugt, hvor vi

ikke har kunnet svare på analysespørgsmål ud fra dataanalysen, herunder primært i

forhold til indholdet af udskrivningsaftalerne. Desuden har sagerne i stikprøven bidra-

get til en generel forståelse af området.

Stikprøven er repræsentativ og udtrukket ved simpel tilfældig udvælgelse.

Stikprøvens størrelse på 90 borgere er bestemt under hensyn til, hvilket niveau af

usikkerhed vi vil acceptere. Sikkerhedsniveauet (konfidensniveauet) for stikprøven

er 95 %, mens den maksimale statistiske usikkerhed (konfidensinterval) for analyse-

resultaterne på stikprøven er ± 10 procentpoint.

Vi har for hver borger udtrukket en tilfældig indlæggelse og afgrænset sagsgennem-

gangen til 180 dage efter den valgte indlæggelse. Vi udtaler os i beretningen om del-

mængder af stikprøven, bl.a. for at give eksempler på, hvordan regionerne forvalter

området. Resultaterne af disse analyser er ikke repræsentative for hele populationen.

Vi har for hver borger i stikprøven indhentet patientjournalen i den regionale psykiatri

samt alle sagsakter fra kommunens visitationssystem. Vi har lagt til grund for under-

søgelsen, at tilbud og dokumenter, som kommunen eller regionen ikke har registreret

i sagsakterne og fremsendt dokumentation for, ikke eksisterer.

Rigsrevisionens kontrol af oplysninger på Tilbudsportalen

Vi har udtaget 35 ud af 797 botilbud, fordelt på 1282 afdelinger, målrettet borgere med

psykiske vanskeligheder. Vi udtrak tilbuddene tilfældigt ved brug af Social-, Bolig- og

Ældreministeriets datasæt om Tilbudsportalen udarbejdet pr. 30. september 2022.

Hvert botilbud kan have flere afdelinger. Vi ringede til alle 50 afdelinger i de 35 botilbud

og spurgte:

•

om antallet af pladser i afdelingen i alt

om afdelingen har ledige pladser.

Vi har sammenholdt svarene med oplysningerne på Tilbudsportalen. I de tilfælde,

hvor der var uoverensstemmelse mellem Tilbudsportalens oplysninger og de oplys-

ninger, botilbuddet oplyste telefonisk, forelagde vi dette for botilbuddet.

Vi kontrollerede desuden om Tilbudsportalen indeholder årsrapporter for 2021 for til-

bud oprettet før 2021. Til denne analyse benyttede vi Social-, Bolig- og Ældreministe-

ries datasæt om Tilbudsportalen udarbejdet pr. 31. december 2022.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision, her-

under standarderne for større undersøgelser (SOR 3). Standarderne fastlægger, hvad

brugerne og offentligheden kan forvente af revisionen, for at der er tale om en god fag-

lig ydelse. Standarderne er baseret på de grundlæggende revisionsprincipper i rigs-

revisionernes internationale standarder (ISSAI 100-999).