Statsrevisorerne beretning SB11/2022 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 23. april 2025 om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren

Finansudvalget 2024-25
SB 11 4
Offentligt

Maj 2025

Rigsrevisionens notat om

beretning om

tilsynet med aftaler

i forsyningssektoren

Statsrevisorerne beretning SB11/2022 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 23. april 2025 om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren

Fortsat notat til Statsrevisorerne

Opfølgning i sagen om tilsynet med aftaler i

forsyningssektoren (beretning nr. 11/2022)

23. april 2025

RN 705/25

I. Baggrund og konklusion

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om tilsynet med aftaler i

forsyningssektoren, som blev indledt med en beretning i 2023. Opfølgnin-

gen sker med henblik på at vurdere, om Klima-, Energi- og Forsyningsmini-

steriets og Forsyningstilsynets initiativer adresserer den kritik, der fremgår

af Statsrevisorernes bemærkninger og Rigsrevisionens beretning. Vi har

tidligere behandlet sagen i notat til Statsrevisorerne af 16. maj 2023.

2. Beretningen handlede om, hvorvidt Forsyningstilsynet havde et tilfreds-

stillende tilsyn med, om forsyningsselskabernes aftaler med koncernfor-

bundne selskaber var indgået på konkurrencelignende vilkår.

Hvis aftaler inden for koncerner ikke indgås på konkurrencelignende vilkår,

er der risiko for, at forsyningsselskaberne betaler overpriser, og at regnin-

gen sendes videre til forbrugerne af el, gas og varme.

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, fandt de, at Forsyningstil-

synets tilsyn med forsyningsselskaberne havde været helt utilstrækkeligt.

Det gjaldt både grundlaget for kontrollen og den gennemførte kontrol af,

om forsyningsselskaberne havde indgået ulovlige koncernforbundne afta-

ler. Statsrevisorerne fandt det sandsynliggjort, at Forsyningstilsynet kunne

have fundet flere lovbrud

–

og dermed skabt grundlag for påbud til selska-

berne om at nedsætte priserne

–

hvis tilsynet havde arbejdet mere risiko-

baseret. Kontrollen med varmeforsyningsselskaberne, som udgjorde 557

ud af samlet 600 forsyningsselskaber, havde stort set været fraværende,

hvilket udgjorde en betydelig risiko for forbrugerne. Statsrevisorerne fandt

det meget utilfredsstillende, at en række forbrugere havde betalt overpris

for transporten af forsyninger, og at der var risiko for, at det gjorde sig gæl-

dende for flere forbrugere for både el, gas og varme.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Fortsat notat

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på

www.rigsrevisionen.dk

Koncernforbundne selska-

ber

Koncernforbundne selskaber er

selskaber, der er en del af den

samme koncern, hvor moder-

selskabet har bestemmende

indflydelse. I lovgivningen om-

tales også interesseforbundne

selskaber. Selskaber er interes-

seforbundne, når selskaber har

fælles ejerskab, også selv om

ejerandelen er lille. Når vi i dette

notat omtaler koncernforbund-

ne selskaber, refererer vi også

til interesseforbundne selska-

ber.

Statsrevisorerne beretning SB11/2022 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 23. april 2025 om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren

Konklusion

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har iværksat alle de tiltag, som mi-

nisteren stillede Statsrevisorerne i udsigt i ministerredegørelsen. Der er så-

ledes iværksat følgende:

•

Markedsmæssighed

Formålet med tilsynet med

markedsmæssighed er at vur-

dere, om forsyningsselskaber-

nes aftaler med koncernfor-

bundne selskaber er indgået på

konkurrencelignende vilkår.

•

Forsyningstilsynet har udarbejdet og anvender en ny tilsynsstrategi ba-

seret på risiko og væsentlighed.

Forsyningstilsynet og ministeriet har tilvejebragt viden om forsynings-

selskaberne og bruger denne i deres risikobaserede udvælgelse.

Forsyningstilsynet har taget en database i brug, så tilsynet bliver data-

drevet.

Forsyningstilsynet har fået hjemmel til at føre tilsyn med koncernfor-

bundne aftaler i varmesektoren.

Forsyningstilsynets gældende sanktionsmuligheder er udvidet til også at

gælde tilsynet med markedsmæssighed på varmeområdet. Forsyningstil-

synet og ministeriet vil løbende vurdere behovet for yderligere sanktions-

muligheder. Ministeriets tilsynskoncept for Forsyningstilsynet er opda-

teret, så der er en løbende dialog om, hvorvidt Forsyningstilsynet har de

rigtige værktøjer, herunder sanktionsmuligheder, til rådighed.

Rigsrevisionen finder dette tilfredsstillende og vurderer på den baggrund, at

sagen kan afsluttes.

II. Status på sagen

4. På baggrund af beretningen og Statsrevisorernes bemærkninger har vi

fulgt op på følgende punkter:

Et opfølgningspunkt afsluttes,

når Statsrevisorerne på bag-

grund af indstilling fra Rigsrevi-

sionen vurderer, at myndighe-

dernes initiativer er tilfredsstil-

lende.

Opfølgningspunkt

1. Forsyningstilsynets udarbejdelse af en ny

tilsynsstrategi baseret på risiko og væsent-

lighed.

2. Forsyningstilsynets og Klima-, Energi- og

Forsyningsministeriets arbejde med at tilve-

jebringe viden om forsyningsselskaberne.

3. Forsyningstilsynets implementering af et

datadrevet tilsyn.

4. Forsyningstilsynets og Klima-, Energi- og

Forsyningsministeriets forslag til ny hjemmel

til tilsyn med koncernforbundne aftaler på

varmeområdet.

5. Forsyningstilsynets og Klima-, Energi- og

Forsyningsministeriets overvejelser om,

hvorvidt der er behov for andre og større

sanktioner.

Status

Behandles og afsluttes i dette

notat.

Behandles og afsluttes i dette

notat.

Behandles og afsluttes i dette

notat.

Behandles og afsluttes i dette

notat.

Behandles og afsluttes i dette

notat.

Statsrevisorerne beretning SB11/2022 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 23. april 2025 om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren

III. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets og

Forsyningstilsynets initiativer

5. Vi gennemgår i det følgende Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets

og Forsyningstilsynets initiativer i forhold til opfølgningspunkterne.

6. Opfølgningen er baseret på brevveksling og dokumentgennemgang.

Grundlaget for kontrollen

Ny tilsynsstrategi

Forsyningstilsynet har udarbejdet og anvender en ny tilsynsstrategi baseret

på risiko og væsentlighed. Rigsrevisionen finder dette tilfredsstillende og

vurderer derfor, at denne del af sagen kan afsluttes.

7. Statsrevisorerne hæftede sig ved, at Forsyningstilsynet ikke havde haft

en samlet tilsynsstrategi baseret på risiko og væsentlighed.

8. Klima-, energi- og forsyningsministeren oplyste i sin redegørelse til beret-

ningen, at Forsyningstilsynet ville færdiggøre en ny tilsynsstrategi i foråret

2023.

9. Vores opfølgning viser, at Forsyningstilsynet offentliggjorde en ny til-

synsstrategi i september 2023. Tilsynsstrategien sætter rammen for For-

syningstilsynets tilsynsopgaver. Strategien er baseret på risiko og væsent-

lighed, så kontrollen målrettes de områder, hvor der er størst sandsynlighed

for at konstatere problemer, og hvor konsekvenserne er mest alvorlige. Den

gælder bl.a. for de tre forsyningsområder el, gas og varme og er løbende im-

plementeret i tilsynet siden offentliggørelsen. Strategien er udmøntet i kon-

krete tilsynsplaner inden for de tre forsyningsområder. Vores opfølgning vi-

ser, at Forsyningstilsynet i praksis følger strategien.

Viden om forsyningsselskaberne

Forsyningstilsynet og ministeriet har tilvejebragt viden om forsyningsselska-

berne, og denne indgår i det nye risikobaserede tilsyn. Rigsrevisionen finder

dette tilfredsstillende og vurderer derfor, at denne del af sagen kan afslut-

tes.

10. Statsrevisorerne hæftede sig ved, at Forsyningstilsynet ikke havde haft

tilstrækkelig viden om de forsyningsselskaber, der skulle kontrolleres, og

dermed ikke kunne vurdere, hvor risikoen for fejl og lovbrud var størst.

11. Klima-, energi- og forsyningsministeren oplyste i sin redegørelse til be-

retningen, at det var en del af den nye tilsynsstrategi, at Forsyningstilsynet

skulle tilvejebringe et stærkere indblik i selskaber, herunder selskabskon-

struktioner og selskabers aftaleforhold.

Statsrevisorerne beretning SB11/2022 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 23. april 2025 om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren

12. Vores opfølgning viser, at Forsyningstilsynet som led i den nye tilsyns-

strategi skal foretage en vurdering af bl.a. selskabskonstruktioner, aftaler,

tidligere afgørelser, henvendelser, klager mv.

Forsyningstilsynet har oplyst, at i det omfang tilsynsplanen har afdækket,

at der ikke foreligger et tilstrækkeligt vidensgrundlag til at foretage en risi-

kovurdering, så består tilsynsindsatsen i første omgang i at fremskaffe

grundlaget.

13. Forsyningstilsynet har også igangsat flere andre tiltag for at tilvejebringe

viden om forsyningsselskaberne.

Elnetvirksomheder skal fx årligt indsende en oversigt over aftaler med kon-

cernforbundne selskaber for det forudgående år. Virksomhederne skulle

indsende oversigten første gang senest den 1. juli 2024, og oplysningerne

indgik i planlægningen for 2025. Tilsynet har endvidere udarbejdet et ske-

ma med stamoplysninger om elnetvirksomhederne, der bl.a. indeholder op-

lysninger om, hvorvidt virksomhederne er en del af en koncern.

På varmeområdet er der fra 2025 fastsat en regel om, at varmeforsynings-

selskaberne i lighed med elforsyningsselskaber skal indsende en oversigt

over virksomhedernes aftaler med koncernforbundne selskaber til Forsy-

ningstilsynet.

14. Forsyningstilsynet har oplyst, at dette tilsammen giver tilsynet et tilfreds-

stillende grundlag for at vurdere, hvor risikoen for fejl og lovbrud er størst

på el- og varmeområdet. Tilsynet oplyser videre, at der på gasområdet kun

er tre gasdistributionsselskaber med samme ejer, der er omfattet af gas-

forsyningslovens bestemmelser om markedsmæssighed. Forsyningstilsy-

net vurderer, at der er et tilfredsstillende grundlag for at vurdere, hvor risi-

koen for fejl og lovbrud er størst.

Datadrevet tilsyn

Forsyningstilsynet har i august 2024 taget en database i brug, så tilsynet bli-

ver datadrevet. Rigsrevisionen finder dette tilfredsstillende og vurderer der-

for, at denne del af sagen kan afsluttes.

15. Klima-, energi- og forsyningsministeren oplyste i sin redegørelse til be-

retningen, at Forsyningstilsynet havde en målsætning om i højere grad at

føre et datadrevet tilsyn. Dette ville betyde, at Forsyningstilsynet fra 2023

ville styrke både viden om selskaber og brugen af data til tilsynsindsatsen.

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet ville i løbet af 2023 implementere

en ny databaseløsning, der løbende vil blive taget i brug, efterhånden som

data konverteres og indsamles til databasen.

16. Vores opfølgning viser, at Forsyningstilsynet i august 2024 har taget en

database i brug, som skal kunne rumme alle data om selskaberne, som For-

syningstilsynet løbende indsamler. Databasen anvendes i tilsynet og skal

på sigt understøtte en stadigt større grad af digitaliseret opgaveløsning og

automatiserede sagsgange i Forsyningstilsynet.

Statsrevisorerne beretning SB11/2022 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 23. april 2025 om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren

Tilsyn med varmeområdet

Forsyningstilsynet har fået hjemmel til at føre tilsyn med koncernforbund-

ne aftaler i varmesektoren. Der er indgået en politisk aftale herom, og lov

om varmeforsyning er på den baggrund blevet ændret.

17. Statsrevisorerne hæftede sig ved, at Forsyningstilsynet kun i ét tilfælde

havde ført pristilsyn med varmeforsyningsselskabernes koncernforbundne

aftaler uden for energispareområdet. Endvidere konstaterede Statsreviso-

rerne, at undersøgelsen afdækkede uklarhed om og mangel på lovhjemler

til et styrket forsyningstilsyn.

18. Klima-, energi- og forsyningsministeren oplyste i sin redegørelse til be-

retningen, at varmesektoren var under udvikling, og at der var behov for en

større parallelitet med andre forsyningsområder i tilsynet med koncernfor-

bundne handler. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet ville i samarbejde

med Forsyningstilsynet udarbejde et forslag til ny hjemmel til tilsyn med

koncernforbundne aftaler på varmeområdet. Forsyningstilsynets erfaringer

med det tilsvarende tilsyn i elforsyningsloven ville indgå heri. Ministeren op-

lyste desuden, at der med ”Klimaaftale om grøn strøm og varme” af 25. juni

2022 bl.a. var aftalt tiltag, som forventes at styrke tilsynet med varmeom-

rådet.

19. Vores opfølgning viser, at der den 28. juni 2024 blev indgået en politisk

stemmeaftale om ”Opfølgende aftale i forbindelse med klimaaftale om grøn

strøm og varme 2022 og Rigsrevisionens beretning om tilsyn med aftaler i

forsyningssektoren”. Aftalen har ført

til en ændring af varmeloven, som gi-

ver Forsyningstilsynet hjemmel til at føre tilsyn med bl.a. koncernforbundne

aftaler i varmesektoren. Lovændringen betyder, at der er krav om, at afta-

ler, som en varmeforsyningsvirksomhed indgår med koncernforbundne sel-

skaber, skal indgås på markedsmæssige vilkår. Forsyningstilsynet har hjem-

mel til at føre tilsyn med aftalerne, tilvejebringe data om aftaler med kon-

cernforbundne selskaber og give sanktioner ved overtrædelse af reglerne.

Loven blev vedtaget den 30. december 2024, og ministeriet har udstedt en

bekendtgørelse om markedsmæssighed af varmeforsyningsvirksomhe-

ders aftaler med koncernforbundne selskaber, som trådte i kraft den 30.

december 2024.

”Opfølgende

aftale i for-

bindelse med klimaaftale

om grøn strøm og varme

2022 og Rigsrevisionens

beretning om tilsyn med

aftaler i forsyningssekto-

ren”

Stemmeaftalen omfattede føl-

gende partier:

Regeringen (Socialdemokratiet,

Venstre og Moderaterne), So-

cialistisk Folkeparti, Liberal Al-

liance, Det Konservative Folke-

parti, Enhedslisten, Radikale

Venstre, Dansk Folkeparti og

Alternativet.

Statsrevisorerne beretning SB11/2022 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 23. april 2025 om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren

Udførelse af kontrollen

Sanktioner

Forsyningstilsynets sanktionsmuligheder er udvidet til også at gælde for var-

meområdet. Forsyningstilsynet og ministeriet vil løbende vurdere behovet

for yderligere sanktionsmuligheder.

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har via sit nye tilsynskoncept for

Forsyningstilsynet sikret, at der er en løbende dialog om, hvorvidt Forsy-

ningstilsynet har de rigtige regulatoriske værktøjer, herunder sanktionsmu-

ligheder, til rådighed.

20. Statsrevisorerne hæftede sig ved, at Forsyningstilsynet ikke havde fulgt

op på effekten af sine kontroller og reaktioner ved lovbrud. Statsrevisorer-

ne hæftede sig endvidere ved, at Forsyningstilsynet havde fundet lovbrud i

knap halvdelen af de kontrollerede aftaler og på den baggrund havde pålagt

forsyningsselskaberne at nedsætte priserne med i alt ca. 62 mio. kr. Stats-

revisorerne hæftede sig også ved, at Forsyningstilsynet i perioden 2018-

2021 havde udstedt påbud og påtaler til de selskaber, der havde brudt for-

syningslovens bestemmelser om koncernforbundne aftaler, og at selska-

berne havde efterlevet påbuddene.

21. Klima-, energi- og forsyningsministeren oplyste i sin ministerredegørel-

se, at ministeriet og Forsyningstilsynet ville kigge på, om de gældende reg-

ler gav tilstrækkelige beføjelser og virkemidler til at sikre et effektivt tilsyn

med forsyningssektoren. Derfor skulle det undersøges, om reglerne var til-

pas gennemsigtige og anvendelige til både at sikre efterlevelse og sanktio-

nering, hvis reglerne ikke følges. Det skulle bl.a. overvejes, om der var behov

for andre og større sanktioner end de eksisterende muligheder. Dette arbej-

de ville blive igangsat i løbet af 2023, og ministeren ønskede bl.a. at drøfte

disse tiltag med aftalekredsen bag etableringen af Forsyningstilsynet.

22. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har oplyst, at Forsyningstilsy-

nets gældende sanktionsmuligheder er udvidet til også at omfatte tilsynet

med markedsmæssighed på varmeområdet som følge af den nye hjemmel

til også at føre tilsyn hermed. Forsyningstilsynet vil løbende vurdere beho-

vet for eventuelle yderligere sanktionsmuligheder.

23. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har oplyst, at ministeriet afledt

af beretningen også har opdateret sit tilsynskoncept for Forsyningstilsynet.

Det betyder at ministeriet og tilsynet løbende drøfter, om Forsyningstilsy-

net har de rigtige regulatoriske værktøjer, herunder sanktionsmuligheder,

til rådighed. Forsyningstilsynet kan desuden løbende indsende forslag til ju-

stering af gældende regulering til departementet.

Statsrevisorerne beretning SB11/2022 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 23. april 2025 om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren

24. Klima-, energi- og forsyningsministeren oplyste i sin redegørelse til be-

retningen, at der var nedsat en arbejdsgruppe, som skulle følge op på eva-

lueringen af Forsyningstilsynet med henblik på at igangsætte nye tiltag, der

kunne forbedre og styrke tilsynet. Disse tiltag skulle også drøftes med af-

talekredsen.

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har oplyst, at opfølgningen på eva-

lueringen af Forsyningstilsynet endnu ikke er afsluttet, men opfølgningen

lægger ikke op til yderligere ændringer af reguleringen af tilsynet med afta-

ler i forsyningssektoren.

Evaluering af Forsynings-

tilsynet

Det indgik i stemmeaftalen ”Et

stærkt Forsyningstilsyn” fra ok-

tober 2017, at der skulle foreta-

ges en evaluering af Forsynings-

tilsynet i 2021. Evalueringen blev

afgivet i januar 2023. Formålet

med evalueringen var at vurde-

re, i hvilken grad Forsyningstil-

synet havde leveret i forhold til

formålsparagraffen, og i hvilken

grad de politiske mål og inten-

tioner med den nye organisering

var blevet indfriet.

25. Hele sagen kan følges på

www.rigsrevisionen.dk

og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

26. Bilag 1 viser Folketingets behandling af beretningen.

Birgitte Hansen

Statsrevisorerne beretning SB11/2022 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 23. april 2025 om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren

Bilag 1. Folketingets behandling af beretningen

Beretning (nr.),

dato for Stats-

revisorernes

mødebehandling

og minister-

redegørelse(r)

Tilsynet med

aftaler i forsynings-

sektoren

(nr.

11/2022)

20-02-2023

Minister-

redegørelse:

Klima-, energi-

og forsynings-

ministeren:

21-04-2023

Behandlet i

udvalg

Gennemgang ved

Statsrevisorerne

og Rigsrevisionen

Udvalgs-

spørgsmål (nr.)

Indkaldt til

samråd

Statsrevisorerne

har holdt møde

med ministeren

§ 20-spørgsmål

Klima-, Energi-

og Forsynings-

udvalget:

23-02-2023

Finansudvalget:

02-03-2023

Klima-, Energi-

og Forsynings-

udvalget:

25-05-2023

Klima-, energi-

og forsynings-

ministeren:

22-02-2023

(10)

23-02-2023

(83)

23-02-2023

(84)

27-02-2023

(11)

27-02-2023

(12)

02-03-2023

(133)

02-12-2024

(9)

28-01-2025

(132)