Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 29. april 2025 til beretning nr. 10/2022 om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Finansudvalget 2024-25
SB 10 4
Offentligt

ning Nr. 10 Rigsrevisionens fortsatte notat af 29. april 2025 til beretning nr. 10/2022 om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Maj 2025

Rigsrevisionens notat om

beretning om

Forsvarsministeriets

økonomistyring af

forligsmidler i perioden

2018-2023

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 29. april 2025 til beretning nr. 10/2022 om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Fortsat notat til Statsrevisorerne

Opfølgning i sagen om Forsvarsministeriets øko-

nomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

(beretning nr. 10/2022)

29. april 2025

RN C105/25

I. Baggrund og konklusion

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om Forsvarsministeriets

økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023, som blev indledt med

en beretning i 2023. Opfølgningen sker med henblik på at vurdere, om For-

svarsministeriets initiativer adresserer den kritik, der fremgår af Statsrevi-

sorernes bemærkninger og Rigsrevisionens beretning. Vi har tidligere be-

handlet sagen i notat til Statsrevisorerne af 21. april 2023.

2. Beretningen handlede om Forsvarsministeriets økonomistyring af for-

ligsmidler fra forsvarsforliget fra 2018 (”Aftale på forsvarsområdet 2018-

2023”). Denne opfølgning tager udgangspunkt i Forsvarsministeriets øko-

nomistyring af forligsmidler fra forsvarsforliget fra 2023 (”Aftale om dansk

forsvar og sikkerhed 2024-2033”).

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, fandt de det kritisabelt, at

Forsvarsministeriet ikke havde tilrettelagt en økonomistyring, der havde

gjort ministeriet i stand til at redegøre for, om forligsmidlerne var anvendt

til at løse de opgaver og nå de mål og effektiviseringer, som var forudsat i

forsvarsforliget.

Statsrevisorerne påtalte, at Forsvarsministeriet ikke havde levet op til

grundlæggende og almindeligt udbredte principper for god statslig økono-

mistyring, der sikrer gennemsigtighed mellem bevillinger, resurseforbrug

og faglig fremdrift i opgaveløsningen. Konsekvensen af den mangelfulde

økonomistyring var ifølge Statsrevisorerne, at Folketingets og Forsvarsmi-

nisteriets muligheder for at vurdere bevillingsbehovet og prioritere på et op-

lyst grundlag blev begrænset.

Set i lyset af at forsvarsområdet stod over for store bevillingsløft, indskær-

pede Statsrevisorerne, at Forsvarsministeriet snarest muligt burde styrke

økonomistyringen. Det var i den forbindelse en skærpende omstændighed,

at Statsrevisorerne og Rigsrevisionen i en årrække havde rejst kritik af øko-

nomistyringen på forsvarsområdet, ligesom forligskredsen i flere forlig hav-

de anført, at ministeriets økonomistyring skulle styrkes.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Fortsat notat

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på

www.rigsrevisionen.dk

Konklusion

Rigsrevisionen konstaterer, at Forsvarsministeriet har nedsat et ekspertud-

valg, der skal give ministeriet anbefalinger om faglig planlægning og økono-

mistyring. Ministeriet har også etableret en enhed i departementet, der skal

føre tilsyn med og følge op på implementeringen af de politiske forlig på for-

svarsområdet. Ministeriet har desuden indført et koncept, der skal give for-

ligskredsen overblik over fremdriften i implementeringen af initiativerne.

Det finder Rigsrevisionen tilfredsstillende og vurderer på den baggrund, at

denne del af sagen kan afsluttes.

Rigsrevisionens opfølgning viser, at Forsvarsministeriet har udarbejdet et

koncept, der skal sikre bedre styring og gennemsigtighed mellem bevillin-

ger, resurseforbrug og faglig fremdrift for de enkelte forligsinitiativer. Mini-

steriet er begyndt at anvende modellen, men da ingen af forligsinitiativerne

er fuldt implementeret og derved har været igennem alle faser i modellen,

er det for tidligt at vurdere, om konceptet til fulde lever op til sit formål. Mi-

nisteriet er desuden i gang

–

men endnu ikke færdige

–

med at udvikle en ny

model for opfølgning på effektiviseringer.

Rigsrevisionen vil fortsat følge udviklingen og orientere Statsrevisorerne

om:

•

Forsvarsministeriets opstilling af krav til styrelsernes implementerings-

planer, tidsplaner og vurderinger af risici for de konkrete initiativer i for-

svarsforliget

Forsvarsministeriets opfølgning på brug af forligsmidler

Forsvarsministeriets styrkelse af opfølgningen på politisk aftalte effekti-

viseringsinitiativer.

•

II. Status på sagen

4. På baggrund af Statsrevisorernes bemærkninger og vores beretning har

vi fulgt op på Forsvarsministeriets arbejde med at styrke forligs- og økono-

mistyringen i den nuværende forligsperiode, herunder arbejdet med at kon-

kretisere og implementere initiativerne samt udvikle og anvende et nyt kon-

cept for ministeriets egen forligsopfølgning og -rapportering.

Vi har i opfølgningen taget udgangspunkt i de seks initiativer, som forsvars-

ministeren i sin redegørelse til beretningen oplyste, at ministeriet ville ind-

føre for at styrke forligs- og økonomistyringen:

Opfølgningspunkt

1. Forsvarsministeriets nedsættelse af et ek-

spertudvalg, der skal understøtte udviklingen

af den faglige planlægning og tværgående

økonomiske styring.

2. Forsvarsministeriets etablering af en cen-

tral implementeringsenhed i departementet.

3. Forsvarsministeriets opstilling af krav til

styrelsernes implementeringsplaner, tidspla-

ner og vurderinger af risici for de konkrete

initiativer i forsvarsforliget.

4. Forsvarsministeriets opfølgning på brug af

forligsmidler.

5. Forsvarsministeriets styrkelse af opfølg-

ningen på politisk aftalte effektiviseringsiniti-

ativer.

6. Forsvarsministeriets indførelse af et nyt

koncept for forligsopfølgning og -rapporte-

ring.

Status

Behandles og afsluttes i dette

notat.

Et opfølgningspunkt afsluttes,

når Statsrevisorerne på bag-

grund af indstilling fra Rigsrevi-

sionen vurderer, at myndighe-

dernes initiativer er tilfredsstil-

lende.

Behandles og afsluttes i dette

notat.

Behandles i dette notat og følges

fortsat.

Behandles i dette notat og følges

fortsat.

Behandles i dette notat og følges

fortsat.

Behandles og afsluttes i dette

notat.

III. Forsvarsministeriets initiativer

5. Vi gennemgår i det følgende Forsvarsministeriets initiativer i forhold til op-

følgningspunkterne.

6. Opfølgningen er baseret på en gennemgang af dokumenter fra Forsvars-

ministeriet.

Nedsættelse af et ekspertudvalg

Forsvarsministeriet har nedsat et ekspertudvalg, der skal give anbefalinger

til ministeriets faglige planlægning og tværgående økonomiske styring. Rigs-

revisionen vurderer derfor, at denne del af sagen kan afsluttes.

7. Forsvarsministeren oplyste i sin redegørelse til beretningen, at han ville

nedsætte et ekspertudvalg. Udvalget skulle ifølge ministeren understøtte

den faglige planlægning og tværgående økonomiske styring på minister-

området.

Forsvarsministeriet nedsatte ”Ekspertudvalget for et veldrevet

forsvar ru-

stet til fremtiden” i december 2024. Ekspertudvalget, der skal afslutte sit

arbejde primo 2026, skal komme med anbefalinger inden for følgende fire

områder:

•

teknologi og data

tværgående økonomisk styring

organisering og ledelsesstruktur

mest muligt forsvar for pengene.

Etablering af en implementeringsenhed

Forsvarsministeriet har etableret en enhed i departementet, der skal sikre

et stærkere tilsyn og en tættere opfølgning på fremdriften i implementerin-

gen af initiativerne i forsvarsforliget. Rigsrevisionen vurderer derfor, at den-

ne del af sagen kan afsluttes.

8. Forsvarsministeren oplyste i sin redegørelse til beretningen, at ministe-

ren ville etablere en central implementeringsenhed i Forsvarsministeriets

departement. Enheden skulle ifølge ministeren sikre et stærkere tilsyn og

en tættere opfølgning på fremdriften i implementeringen af det kommen-

de forsvarsforlig og anvendelsen af forligsmidler.

Vores opfølgning viser, at ministeriet har etableret en sådan enhed i For-

svarsministeriets departement. Ministeriet har etableret et særligt kontor

for forligsstyring og -implementering, der betjener en komité med ministe-

riets koncernstyringsdirektør som overordnet ansvarlig. Herudover indgår

viceforsvarschefen samt chefer og direktører for en række styrelser under

ministeriet i komitéen.

Implementeringsenheden har udarbejdet og implementeret et nyt koncept

for ministeriets styring af forligsinitiativer og har ansvaret for implemente-

ringen af initiativerne og for tværgående samarbejde, politisk inddragelse

og kommunikation om implementeringen.

Krav om planer og vurderinger af risici for konkrete initiativer

Faser i implementeringen

af initiativer

Med Forsvarsministeriets nye

koncept for forligsstyring skal

konkrete initiativer fra forsvars-

forliget gennemgå fire faser, før

de er fuldt implementeret:

Implementeringsplan.

Beslutningsgrundlag.

Implementering.

Realisering af effekt.

Rigsrevisionens opfølgning viser, at Forsvarsministeriet med et nyt koncept

har stillet krav til, at styrelserne skal udarbejde planer og vurdere risici for

initiativerne i forsvarsforliget. Da ingen af forligsinitiativerne endnu er fuldt

implementeret og derved har været igennem alle faser i modellen, er det for

tidligt for Rigsrevisionen at vurdere, om konceptet til fulde lever op til sit for-

mål. Rigsrevisionen vil fortsat følge Forsvarsministeriets opstilling af krav til

styrelsernes implementeringsplaner, tidsplaner og vurderinger af risici for

de konkrete initiativer i forsvarsforliget.

9. Statsrevisorerne hæftede sig ved, at implementeringen af en række af

initiativerne i forsvarsforliget 2018-2023, der udgjorde mere end halvdelen

af de samlede forligsmidler, var forsinket og udskudt til næste forligsperio-

de, fx opbygning af en ny 1. brigade og anskaffelse af missiler til fregatterne.

10. I sin redegørelse til beretningen oplyste forsvarsministeren, at Forsvars-

ministeriet ville stille krav om, at styrelserne for det kommende forsvars-

forlig skulle udarbejde implementeringsplaner og tidsplaner samt foretage

en vurdering af risici for de konkrete initiativer.

11. Vores gennemgang viser, at Forsvarsministeriets departement har stillet

krav herom. Ministeriet har indført kravene som en del af det nye koncept

for styringen af implementering af initiativer fra forlig på forsvarsområdet,

jf. foregående afsnit. Konceptet omfatter indtil videre delaftalerne under

det nuværende og foregående forsvarsforlig og

”Aftale

om et styrket cy-

berforsvar” (2018) og skal også omfatte ikke-afsluttede initiativer fra tidli-

gere aftaler, fx Arktis-kapacitetspakke (2021).

Vores gennemgang viser også, at Forsvarsministeriet kan vælge at imple-

mentere initiativer uden at bruge det nye koncept, hvis departementet vur-

derer det nødvendigt i forhold til forudsætningsskabende og tidskritiske

hensyn samt beløbsstørrelse. Rigsrevisionen konstaterer, at ministeriet

dermed kan afvige fra at stille krav til styrelserne om, at de fx skal udarbej-

de vurderinger af risici og implementeringsplaner, hvis departementet fin-

der det nødvendigt.

12. Forsvarsministeriet har endnu ikke fuldt ud implementeret nogen af de

initiativer, som skal følge ministeriets nye koncept. Det er derfor for tidligt

for Rigsrevisionen at vurdere, om ministeriets nye koncept vil bidrage til en

bedre styring af hele forløbet fra beslutning om et initiativ til endelig imple-

mentering. Vi kan fx endnu ikke vurdere, om ministeriets koncept bidrager

til, at initiativerne følger tidsplanen og ikke bliver forsinket og udskudt.

Opfølgning på brug af forligsmidler

Rigsrevisionens opfølgning viser, at Forsvarsministeriet har etableret en fler-

årig budgettering for initiativerne i forsvarsforliget, og at ministeriet har

stillet krav til styrelserne om at følge op på, hvordan forligsmidlerne er brugt.

Da ingen af forligsinitiativerne er fuldt implementeret og derved har været

igennem alle faser i modellen, er det for tidligt at vurdere, om modellen til

fulde lever op til sit formål. Rigsrevisionen vil fortsat følge Forsvarsministe-

riets opfølgning på brug af forligsmidler.

Flerårsbudgettering

Når en myndighed lægger et

budget over flere år, kaldes det

flerårsbudgettering. De fleste

offentlige myndigheder lægger

deres budget som et flerårs-

budget.

13. Statsrevisorerne påtalte, at Forsvarsministeriet ikke levede op til grund-

læggende og almindeligt udbredte principper for god statslig økonomisty-

ring, der sikrer gennemsigtighed mellem bevillinger, resurseforbrug og fag-

lig fremdrift i opgaveløsningen.

Det fremgik af beretningen, at forligsmidlerne ikke var adskilt fra styrelser-

nes øvrige økonomi, og at der ikke var fulgt særskilt op på disse midler, bort-

set fra de midler, der var omfattet af aktstykker. Ministeriets styring af im-

plementeringen af forliget understøttede derfor ikke, at der var gennem-

sigtighed i sammenhængen mellem den faglige fremdrift og forbruget af

resurser i forbindelse med implementeringen.

14. Forsvarsministeren oplyste i sin redegørelse til beretningen, at ministe-

riet ville opstille krav til styrelsernes registrering og opfølgning på forligs-

midler. Ministeriet ville også indføre egentlig flerårsbudgettering af den fag-

lige styring, og det skulle være forankret i departementets koncernøkono-

mi. Flerårsbudgetteringen skulle ifølge ministeriet være systemunderstøt-

tet.

15. Vores opfølgning viser, at Forsvarsministeriets økonomi nu er fordelt på

en basisøkonomi og en forligsøkonomi. Ministeriet har etableret en flerårig

budgettering for alle initiativer i forsvarsforliget, og den flerårige budgette-

ring er understøttet af ministeriets regnskabssystem. Midlerne i budgetter-

ne er fordelt på de ansvarlige myndigheder og på delelementer under hvert

initiativ. Vores opfølgning viser også, at ministeriet har stillet krav til styrel-

serne om, at de skal registrere og følge op på, hvordan de har brugt forligs-

midler.

Ministeriet har derfor tilrettelagt økonomistyringen med henblik på at føl-

ge resurseforbrug og den faglige fremdrift for hvert initiativ i forsvarsforli-

get.

16. Forsvarsministeriet er begyndt at bruge det nye koncept til at imple-

mentere initiativer i forsvarsforliget, og der findes derfor flerårige budget-

ter for forligsinitiativerne. Da ingen af initiativerne endnu er fuldt gennem-

ført, er det for tidligt at vurdere, om der i alle faser af implementeringen af

forligsinitiativerne vil være gennemsigtighed mellem bevillinger, resurse-

forbrug og faglig fremdrift.

Opfølgningen på politisk aftalte effektiviseringsinitiativer

Rigsrevisionens opfølgning viser, at Forsvarsministeriet har orienteret forligs-

kredsen om den manglende realisering af effektiviseringer fra det tidligere

forsvarsforlig. Vores opfølgning viser også, at ministeriet er i gang med at ud-

vikle

–

men endnu ikke har færdiggjort

–

en ny model for, hvordan ministe-

riet skal følge op på effektiviseringsinitiativer fra det nuværende forsvarsfor-

lig. Rigsrevisionen vil fortsat følge Forsvarsministeriets arbejde med at styr-

ke opfølgningen på politisk aftalte effektiviseringsinitiativer.

17. Det fremgik af beretningen, at Forsvarsministeriets økonomistyring ik-

ke understøttede gennemsigtighed i, om de forventede effektiviseringer

indtil videre var opnået, og i hvilket omfang effektiviseringerne på davæ-

rende tidspunkt var realiseret, eller om de havde påvirket Forsvarets ope-

rative kapaciteter.

18. I sin redegørelse til beretningen oplyste forsvarsministeren, at ministe-

riet ville styrke opfølgningen på politisk aftalte effektiviseringsinitiativer.

Opfølgningen skulle ifølge ministeren gøre ministeriet i stand til løbende at

følge op på, om provenuer realiseres som tiltænkt. Ministeriet ville derud-

over orientere forsvarsforligskredsen om status på realiseringen af effek-

tiviseringerne fra det tidligere forsvarsforlig, når alle effektiviseringsinitiati-

verne var opgjort ved udgangen af 2023.

19. Forsvarsministeren oplyste i september 2024 forligskredsen om, at mi-

nisteriet ikke havde realiseret de effektiviseringer, som ministeriet skulle på

baggrund af forsvarsforliget. Ministeriet skulle finde varige effektiviseringer

for i alt 931 mio. kr., men har realiseret effektiviseringer for 546 mio. kr.

Forsvarsministeriet oplyser i forbindelse med denne opfølgning, at et kon-

sulenthus er i gang med at udarbejde en analyse for ministeriet. Analysen

skal vise, hvor ministeriet kan finde nye effektiviseringer for 1 mia. kr. i 2026

og 1,9 mia. kr. årligt fra 2027 og frem til 2033, som det er forudsat i forsvars-

forliget. Analysen er ifølge ministeriet færdig ved udgangen af april 2025.

Ministeriet oplyser også, at konsulenthuset skal udarbejde et nyt koncept

for, hvordan ministeriet følger op på, om effektiviseringerne bliver realiseret.

Konceptet er ifølge ministeriet færdigt ved udgangen af september 2025.

Ministeriet forventer dermed at have styrket opfølgningen på effektivise-

ringer, inden ministeriet skal iværksætte nye effektiviseringer og følge op

fra 2026 og frem.

Nyt koncept for forligsopfølgning og -rapportering

Forsvarsministeriet har indført et nyt koncept for forligsopfølgning og -rap-

portering, hvor ministeriet løbende orienterer forligskredsen om status på

implementeringen af initiativerne i forsvarsforliget. Rigsrevisionen vurde-

rer derfor, at denne del af sagen kan afsluttes.

20. Statsrevisorerne påtalte, at konsekvensen af Forsvarsministeriets man-

gelfulde økonomistyring var, at Folketingets og Forsvarsministeriets mu-

ligheder for at vurdere bevillingsbehovet og prioritere på et oplyst grund-

lag begrænses.

21. Forsvarsministeren oplyste i sin redegørelse til beretningen, at Forsvars-

ministeriet ville udvikle et nyt koncept for forligsopfølgning og -rapporte-

ring, der skulle sikre partierne bag forsvarsforliget et systematisk overblik

over fremdriften i implementeringen af de politisk besluttede initiativer.

22. Vores opfølgning viser, at Forsvarsministeriet har indført et nyt koncept

for orientering af forligskredsen. Med det nye koncept orienterer ministe-

riet forligskredsen en gang hvert halve år om status på implementeringen

af alle initiativer i forsvarsforliget. En gang hvert kvartal orienterer ministe-

riet forligskredsen om status på de væsentligste initiativer. Ministeriet op-

lyser, at forligskredsen er med til at bestemme, hvilke initiativer der er de

væsentligste. Forligskredsen blev ifølge ministeriet første gang orienteret

om den samlede forligsimplementering i september 2024.

Ministeriet oplyser desuden, at ministeriet vil orientere forligskredsen lø-

bende, hvis der opstår væsentlige forsinkelser eller ændringer som nye

operative behov eller fordyrelser.

23. Hele sagen kan følges på

www.rigsrevisionen.dk

og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

24. Bilag 1 viser Folketingets behandling af beretningen.

Birgitte Hansen

Bilag 1. Folketingets behandling af beretningen

Beretning (nr.),

dato for Stats-

revisorernes

mødebehandling

og minister-

redegørelse(r)

Forsvarsministe-

riets økonomi-

styring af forligs-

midler i perioden

2018-2023

(nr.

10/2022)

16-01-2023

Minister-

redegørelse:

Forsvars-

ministeren:

17-04-2023

Behandlet i

udvalg

Teknisk gennem-

gang ved Stats-

revisorerne og

Rigsrevisionen

Udvalgs-

spørgsmål (nr.)

Indkaldt til

samråd

Statsrevisorerne

har holdt møde

med ministeren

§ 20-spørgsmål

Finansudvalget:

19-01-2023

Finansudvalget og

Forsvarsudvalget:

04-05-2023

Forsvars-

ministeren:

19-01-2023

(57)

19-01-2023

(58)

20-01-2023

(59)

20-01-2023

(60)

20-01-2023

(61)

20-01-2023

(62)

22-02-2023

(30)

27-02-2023

(32)

27-02-2023

(33)

23-03-2023

(151)

Forsvarsudvalget:

22-02-2023

Finansudvalget:

23-02-2023

Forsvars-

ministeren:

13-03-2023