Statsrevisorerne beretning SB11/2020 - Bilag 2: Rigsrevisionens notat af 6. august 2021

Finansudvalget 2020-21
SB 11 2
Offentligt

August 2021

Rigsrevisionens notat om

beretning om

indsatsen for at

nedbringe brug af

tvang i psykiatrien

Statsrevisorerne beretning SB11/2020 - Bilag 2: Rigsrevisionens notat af 6. august 2021

Notat til Statsrevisorerne, jf. rigsrevisorlovens § 18, stk. 4

Vedrører:

Statsrevisorernes beretning nr. 11/2020 om indsatsen for

at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Sundhedsministerens redegørelse af 6. juli 2021

6. august 2021

RN 706/21

1. Rigsrevisionen vurderer i dette notat de initiativer, som sundhedsministeren og re-

gionerne vil iværksætte som følge af Statsrevisorernes bemærkninger og beretnin-

gens konklusioner.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Eventuelt

fortsat(te) notat(er)

Konklusion

Sundhedsministeren oplyser, at beretningen sætter fokus på et særdeles vigtigt om-

råde, som fortsat fortjener stor opmærksomhed, og at beretningen har bibragt en

række resultater, som Sundhedsministeriet og regionerne kan drage nytte og tage ved

lære af. Resultaterne vil blive inddraget i det videre arbejde med at forbedre indsatsen

med at forebygge brugen af tvang til gavn for alle involverede, ikke mindst de patien-

ter, der oplever at blive udsat herfor. Sundhedsministeren oplyser, at der, på trods af

at målsætningen for tvang udløb med udgangen af 2020, fortsat vil være politisk såvel

som fagligt fokus på forebyggelse af tvang i den regionale psykiatri frem mod fastlæg-

gelse af nye politiske målsætninger herfor i regi af den kommende 10-årsplan for psy-

kiatrien.

Sundhedsministeren oplyser, at det naturligvis ikke er acceptabelt, at det ikke er lyk-

kedes at indfri de politiske målsætninger om at nedbringe anvendelsen af tvang i peri-

oden 2014-2020. Regionerne oplyser, at de anerkender, at det ikke er lykkedes at ind-

fri de fastlagte målsætninger.

Region Hovedstaden og Region Nordjylland var blandt de regioner, der var henholds-

vis tættest på og længst fra at indfri de fastlagte målsætninger. Region Hovedstaden og

Region Nordjylland har taget en række initiativer til at nedbringe brugen af tvang.

Rigsrevisionen finder initiativerne tilfredsstillende og vurderer, at denne del af sagen

kan afsluttes.

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på

www.rigsrevisionen.dk

Statsrevisorerne beretning SB11/2020 - Bilag 2: Rigsrevisionens notat af 6. august 2021

Rigsrevisionen baserer denne konklusion på følgende:

•

Region Hovedstaden, der var tættest på at indfri de fastlagte målsætninger, vil fx

genbesøge de allerede iværksatte initiativer og sikre, at de fungerer efter hensig-

ten, og Region Nordjylland, der var længst fra de fastlagte målsætninger, vil bl.a.

foretage hyppigere opfølgninger på tidstro data, anvende screeningsværktøjer

samt foretage gennemgange og analyser.

Sundhedsministeren oplyser, at det er vigtigt, at styringselementerne er gennemskue-

lige for alle og nemme at styre efter. Sundhedsministeriet vil derfor i forbindelse med

det kommende arbejde med at fastlægge nye målsætninger for tvang og den medføl-

gende monitoreringsmodel se nærmere på omfanget af indikatorer og behovet for en

klarere vægtning mellem indikatorerne samt have fokus på flere former for tvang.

Sundhedsministeriet vil desuden sikre, at der sker en tættere og mere systematisk op-

følgning. Endelig vil der blive set nærmere på, hvordan taskforcen kan øge sit fokus på

implementering af lokale initiativer i regionerne, og hvorvidt initiativerne har virket i

forhold til at nedbringe brugen af tvang.

Rigsrevisionen vil fortsat følge udviklingen og orientere Statsrevisorerne om:

•

Sundhedsministeriets arbejde med at fastsætte nye målsætninger for tvang og den

medfølgende monitoreringsmodel

Sundhedsministeriets arbejde med at fastlægge en tættere og mere systematisk op-

følgning, når nye målsætninger er på plads

Sundhedsministeriets arbejde med at fastlægge Task Force for Psykiatriområdets

rolle i forhold til at følge, om lokale initiativer i regionerne bliver implementeret,

og om initiativerne virker i forhold til at få nedbragt tvang

Sundhedsministeriets medvirken til at sikre, at det bliver analyseret, hvorfor der

er betydelige forskelle på, hvordan regioner og afdelinger har anvendt forskellige

tvangsformer.

•

I. Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i februar 2021 en beretning om indsatsen for at nedbringe

brug af tvang i psykiatrien. Beretningen handlede om, hvorvidt Sundhedsministeriet

og regionerne havde styret indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien til-

fredsstillende, så det fastsatte mål indfries. Målet var, at regionerne frem mod 2020

skulle nedbringe brug af tvang i psykiatrien med 50 %.

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, fandt de, at Sundhedsministeriets

og regionernes styring af indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien havde

været utilfredsstillende. I perioden 2014-2020 var andelen af patienter, der blev bæl-

tefikseret, faldet, men ikke nok til at indfri målet om en reduktion på 50 %, og samti-

dig var den samlede brug af tvang steget. Det betød, at der fortsat var for mange pa-

tienter, som blev udsat for bæltefiksering, og at der var risiko for, at bæltefiksering

blev erstattet med andre former for tvang.

Statsrevisorerne beretning SB11/2020 - Bilag 2: Rigsrevisionens notat af 6. august 2021

Statsrevisorerne fandt det endvidere utilfredsstillende, at Sundhedsministeriet og

Task Force for Psykiatriområdet ikke havde fulgt op på, om regionerne havde iværk-

sat de aftalte initiativer til nedbringelse af brugen af tvang, og om de virkede efter

hensigten.

Statsrevisorerne konstaterede, at der var fulgt op på udviklingen i data om brug af

bæltefiksering og andre former for tvang. Data viste bl.a., at der var markante for-

skelle i regionernes indsats for at nedbringe brugen af tvang, uden at dette dog var

blevet analyseret nærmere. Dette kunne bl.a. skyldes, at taskforcen ikke havde ind-

samlet og formidlet viden om god praksis, og at Sundhedsstyrelsen først havde udar-

bejdet anbefalinger på området 7 år efter, at målet om at nedbringe brug af tvang i

psykiatrien blev sat.

4. Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

II. Gennemgang af sundhedsministerens og regionernes

redegørelser

5. Sundhedsministeren oplyser, at beretningen sætter fokus på et særdeles vigtigt

område, som fortsat fortjener stor opmærksomhed, og at beretningen har bibragt en

række resultater, som Sundhedsministeriet og regionerne kan drage nytte og tage

ved lære af. Resultaterne vil blive inddraget i det videre arbejde med at forbedre ind-

satsen med at forebygge brugen af tvang til gavn for alle involverede, ikke mindst de

patienter, der oplever at blive udsat herfor. Sundhedsministeren oplyser, at der, på

trods af at målsætningen for tvang udløb med udgangen af 2020, fortsat vil være po-

litisk såvel som fagligt fokus på forebyggelse af tvang i den regionale psykiatri frem

mod fastlæggelse af nye politiske målsætninger herfor i regi af den kommende 10-

årsplan for psykiatrien.

6. Sundhedsministeren oplyser, at det naturligvis ikke er acceptabelt, at det ikke er

lykkedes at indfri de politiske målsætninger om at nedbringe anvendelsen af tvang i

perioden 2014-2020. Ganske vist er omfanget af bæltefikseringer reduceret, men

der er samtidig sket en stigning i andre tvangsformer, som dog ofte anses for mindre

indgribende end bæltefiksering, sammenlignet med da målsætningerne blev introdu-

ceret. Det peger uden tvivl på et behov for at fokusere bredere på tvang og på flere

tvangsformer.

7. Regionerne oplyser, at de anerkender, at regionerne ikke er lykkedes med at indfri

de fastlagte målsætninger.

Statsrevisorerne beretning SB11/2020 - Bilag 2: Rigsrevisionens notat af 6. august 2021

Operationalisering af finanslovsmålet

8. Statsrevisorerne pegede på, at der fremadrettet var behov for, at Sundhedsmini-

steriet i højere grad tydeliggjorde, hvordan der blev fulgt op på fastsatte mål på om-

rådet, og at Sundhedsministeriet havde fokus på alle former for tvang i psykiatrien,

herunder særligt fokus på de tvangsformer, der af de fleste patienter blev oplevet

som mest indgribende.

Det fremgik af beretningen, at Sundhedsministeriet sammen med regionerne havde

operationaliseret finanslovsmålet om at nedbringe tvang på 15 indikatorer, som ikke

understøttede en fokuseret styring, og på yderligere 38 supplerende indikatorer,

hvor sammenhængen mellem indikatorerne og målopfyldelsen var uklar. Dette

gjorde det vanskeligt for regionerne at fokusere styringen af arbejdet med at ned-

bringe tvang.

9. Sundhedsministeren oplyser, at det både er hans og Sundhedsstyrelsens opfat-

telse, at operationaliseringen af finanslovsmålet har sikret den fornødne klarhed for

og prioritering af regionernes styring efter finanslovsmålet. For det første har der væ-

ret en prioritering af målsætningen med 1) et mål om halvering af 2 indikatorer vedrø-

rende bæltefiksering og 2) et mål om en halvering af indikatorerne for den samlede

brug af tvang. For det andet har det været vigtigt at have en samlet indikator for den

samlede anvendelse af tvang. En yderligere vægtning af de tilhørende underindikato-

rer for den samlede tvangsanvendelse ville kunne medføre en blåstempling af visse

tvangsformer, ligesom en vægtning ville kunne øge kompleksiteten i styringen såvel

som i opfølgningen.

10. Region Syddanmark oplyser, at regionen gerne ser, at tvang fremadrettet bliver

fulgt på en måde, hvor læring er i fokus, og hvor der er få, men komplette indikatorer

for det samlede forløb.

11. Sundhedsministeren oplyser videre, at ministeren er enig i, at det er vigtigt, at sty-

ringselementerne er gennemskuelige for alle og nemme at styre efter. Der vil i det

kommende arbejde blive set nærmere på omfanget af indikatorer, behovet for en

klarere vægtning mellem indikatorerne samt fokus på flere former for tvang. Det vil

ske i forbindelse med det kommende arbejde med fastlæggelse af nye målsætninger

for tvang og den medfølgende monitoreringsmodel.

12. Rigsrevisionen finder det positivt, at Sundhedsministeriet vil se nærmere på om-

fanget af indikatorer, behovet for en klarere vægtning mellem indikatorerne samt fo-

kus på flere former for tvang. i forbindelse med arbejdet med at fastsætte nye mål-

sætninger for tvang og den medfølgende monitoreringsmodel. Rigsrevisionen vil fort-

sat følge Sundhedsministeriets arbejde med at fastsætte nye målsætninger for tvang

og den medfølgende monitoreringsmodel.

Statsrevisorerne beretning SB11/2020 - Bilag 2: Rigsrevisionens notat af 6. august 2021

Opfølgning på finanslovsmålet

13. Statsrevisorerne fandt det utilfredsstillende, at Sundhedsministeriet og Task

Force for Psykiatriområdet ikke havde fulgt op på, om regionerne havde iværksat de

aftalte initiativer til nedbringelse af brugen af tvang, og om de virkede efter hensigten.

Statsrevisorerne pegede på, at Sundhedsministeriet og Task Force for Psykiatriom-

rådet fulgte op på de initiativer, som fremgik af regionernes partnerskabsaftaler, og

analyserede, hvorvidt initiativerne havde virket i forhold til at nedbringe brugen af

tvang.

14. Sundhedsministeren oplyser, at ministeren anerkender, at opfølgningen på finans-

lovsmålet kunne have foregået mere systematisk, og at der kunne være fulgt nærmere

op på særligt partnerskabsaftalerne og regionernes konkrete initiativer heri. Ministe-

ren oplyser, at regionerne i den mellemliggende periode, der er frem mod fastlæggelse

af nye målsætninger for tvang, derfor fremover i deres årlige afrapporteringer på part-

nerskabsaftalerne skal redegøre for de væsentligste succeser og udfordringer i peri-

oden og foretage en vurdering i forhold til de lokalt opsatte milepæle. Dermed sikres

en tættere opfølgning end hidtil ud fra det eksisterende setup.

Sundhedsministeren oplyser videre, at ministeriet skal sikre, at der sker en tættere

opfølgning på de nye målsætninger, og at det sker mere systematisk, når målsætnin-

gerne er på plads. Der kan i den sammenhæng være behov for at gentænke partner-

skabsaftalerne og opfølgningen på disse.

Region Hovedstaden oplyser i den forbindelse, at Rigsrevisionen har gode og vigtige

pointer i undersøgelsen

–

særligt omkring partnerskabsaftalen med regionerne, som

viser, at der stadig er potentiale for forbedringer og grundlag for indgåelse af en ny

partnerskabsaftale omkring nedbringelsen af tvang i psykiatrien.

15. Rigsrevisionen finder det positivt, at Sundhedsministeriet vil sikre, at der sker en

tættere opfølgning på de nye målsætninger, når de er på plads, og at det sker mere

systematisk, samt at der kan være behov for at gentænke partnerskabsaftalerne og

opfølgningen på disse. Rigsrevisionen vil fortsat følge Sundhedsministeriets arbejde

med at fastlægge en tættere og mere systematisk opfølgning, når de nye målsætnin-

ger er på plads.

Opsamling af god viden og praksis

16. Statsrevisorerne konstaterede, at der var fulgt op på udviklingen i data om brug af

bæltefiksering og andre former for tvang. Data viste bl.a., at der var markante for-

skelle i regionernes indsats for at nedbringe brugen af tvang, uden at dette dog var

blevet analyseret nærmere. Dette kunne bl.a. skyldes, at taskforcen ikke havde ind-

samlet og formidlet viden om god praksis, og at Sundhedsstyrelsen først havde udar-

bejdet anbefalinger på området 7 år efter, at målet om at nedbringe brug af tvang i

psykiatrien blev sat.

Statsrevisorerne beretning SB11/2020 - Bilag 2: Rigsrevisionens notat af 6. august 2021

Statsrevisorerne pegede på, at der fremadrettet var behov for, at Task Force for

Psykiatriområdet indsamlede konkret viden om vellykkede initiativer til at nedbringe

brugen af tvang, så de kunne spredes som god praksis. Statsrevisorerne pegede des-

uden på, at der var behov for en analyse af de betydelige forskelle på, hvordan regio-

ner og afdelinger havde anvendt forskellige tvangsformer, idet Rigsrevisionens un-

dersøgelse viste, at dette ikke kunne begrundes med regionale forskelle i patienter-

nes præferencer.

17. Det fremgik af beretningen, at beretningen bl.a. var baseret på de 2 overordnede

styringsdokumenter, der satte rammen for arbejdet med at nedbringe brug af tvang.

De 2 styringsdokumenter var henholdsvis Kommissorium for Task Force for Psykia-

triområdet og Principper og fokusområder for partnerskaberne om nedbringelse af

tvang. Det fremgik af kommissoriet bl.a., at taskforcen løbende skulle følge op på

iværksatte initiativer. Det fremgik af Principper og fokusområder for partnerskaberne

om nedbringelse af tvang bl.a., at taskforcen skulle understøtte spredning af bedste

praksis og opsamling af viden og evidens på området. Det fremgik videre af beretnin-

gen, at styringsdokumenternes formuleringer således lægger op til, at taskforcen har

en aktiv opgave med at følge op på og opsamle viden.

18. Sundhedsministeren oplyser, at kritikken i beretningen om, at Task Force for Psy-

kiatriområdet ikke har indsamlet og formidlet viden om god praksis fra partnerskabs-

aftaler og monitoreringsrapporter, er fremsat ud fra en præmis om, at taskforcen har

haft til opgave at være vidensindsamlende såvel som vidensgenererende. Ministeren

oplyser videre, at taskforcen, henset til kommissoriet for denne, ikke har haft til op-

gave at indsamle viden og evidens med henblik på at udbrede bedste praksis for at

nedbringe anvendelsen af tvang. Hensigten med taskforcen har i stedet været at

sætte nationalt fokus på nedbringelse af tvang og følge området samt at være ram-

mesættende for dialog og rejse relevante drøftelser på baggrund af udviklingen i

tvangsanvendelsen.

19. Sundhedsministeren oplyser, at taskforcen har været med til at understøtte spred-

ning af bedste praksis og opsamling af viden og evidens ud fra Sundhedsstyrelsens

tolkning af, hvad disse elementer indebærer. Taskforcen har ikke været tiltænkt en

drivende rolle i den samlede indsats i forhold til at nedbringe tvang i psykiatrien.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der er et klart behov for, at Sundhedsministeriet

tydeliggør formålet med taskforcen og dens fremadrettede rolle, så det sikres, at der

løbende bliver fulgt op på iværksatte initiativer, og at viden og evidens opsamles, så

bedste praksis kan spredes.

20. Sundhedsministeren oplyser, at det i forbindelse med arbejdet med de nye mål-

sætninger for forebyggelse af tvang vil være naturligt at se nærmere på, hvordan

taskforcen kan øge sit fokus på implementering af lokale initiativer i regionerne, og

på, hvorvidt initiativerne har virket i forhold til at nedbringe brugen af tvang.

Rigsrevisionen finder det naturligt, at Sundhedsministeriet i den sammenhæng med-

virker til at sikre, at baggrunden for de betydelige forskelle på, hvordan regioner og

afdelinger har anvendt forskellige tvangsformer, bliver analyseret.

Statsrevisorerne beretning SB11/2020 - Bilag 2: Rigsrevisionens notat af 6. august 2021

21. Rigsrevisionen finder det positivt, at Sundhedsministeriet vil se nærmere på, hvor-

dan Task Force for Psykiatriområdet kan øge sit fokus på implementering af lokale

initiativer i regionerne, og på, hvorvidt initiativerne har virket i forhold til at nedbringe

brugen af tvang.

Rigsrevisionen vil fortsat følge Sundhedsministeriets arbejde med at fastlægge task-

forcens rolle i forhold til at følge, om lokale initiativer i regionerne bliver implemente-

ret, og om initiativerne virker i forhold til at få nedbragt tvang. Rigsrevisionen vil desu-

den følge op på, om ministeriet medvirker til at sikre, at det bliver analyseret, hvorfor

der er betydelige forskelle på, hvordan regioner og afdelinger har anvendt forskellige

tvangsformer.

Styringen af indsatsen i 2 regioner

22. Det fremgik af beretningen, at Region Hovedstaden og Region Nordjylland var

blandt de regioner, der var henholdsvis tættest på og længst fra at indfri de 2 målsæt-

ninger. Region Hovedstaden har i nogen grad haft en systematisk styring af indsatsen

for at nedbringe tvang, mens Region Nordjylland først fra 2017 har haft en dokumen-

teret styring af indsatsen. Region Hovedstaden har fra starten i 2014 sat klare ram-

mer for indsatsen med at nedbringe tvang. Region Nordjylland har særligt i perioden

2014-2017 haft en svagere styring. De 2 regioner har ikke gennemført analyser af,

hvad der ligger til grund for de betydelige forskelle, der er mellem forskellige afdelin-

ger inden for deres egen region.

23. Region Nordjylland oplyser, at regionen tager kritikken vedrørende mangelfuld

styring til efterretning og anerkender sit ansvar for den manglende målopfyldelse.

Regionen oplyser bl.a., at der i 2020 er udarbejdet og implementeret omfattende

handleplaner på såvel psykiatriledelses- som klinikledelsesniveau. Regionen påpe-

ger, at det fremgår af Rigsrevisionens beretning, at Region Nordjylland kun har op-

gjort målopfyldelse på 9 af 15 indikatorer på baggrund af data til og med 1. halvår

2020. Regionen har imidlertid foretaget en tilsvarende opgørelse baseret på resulta-

ter for hele 2020. Denne opgørelse viser en positiv udvikling siden medio 2020, så

Psykiatrien i Region Nordjylland nu har målopfyldelse på 11 ud af 15 indikatorer.

Region Nordjylland oplyser videre, at regionen bl.a. har fokus på 13 fremadrettede ini-

tiativer med henblik på at forebygge tvang. Et af initiativerne er hyppig opfølgning på

tidstro data på tvang fordelt på psykiatri-, klinik- og afdelingsniveau. Et andet initiativ

er systematisk brug af screeningsværktøjer mv. til sammen med patienterne at forstå

reaktionsmønstre og at få indsigt i, hvordan patienterne ønsker sig hjulpet, når de op-

lever en forværring af deres psykiske tilstand. Et tredje initiativ er eksterne gennem-

gange og analyser af tvangshændelser. Det har bl.a. affødt et projekt med fokus på

patienter med selvskade og forebyggelse af tvang i denne patientgruppe.

Statsrevisorerne beretning SB11/2020 - Bilag 2: Rigsrevisionens notat af 6. august 2021

Region Hovedstaden oplyser, at regionen har særligt fokus på 7 initiativer for at redu-

cere brugen af tvang. Et af initiativerne er, at regionen har besluttet, at der skal etab-

leres en interventionsteamfunktion på de 5 almenpsykiatriske centre med akutmod-

tagelse i regionen. Det skal ske i form af uddannelse af forebyggelsesinstruktører.

Målet er at sikre en tidlig, forebyggende og deeskalerende indsats samt at forbedre

håndteringen af eventuelle akutte situationer. Et andet initiativ er, at regionen i bud-

gettet for 2021 har afsat 17,8 mio. kr. til en bred opnormering af personalet på alle in-

tensive afsnit i psykiatrien og 4,5 mio. kr. til uddannelse af plejepersonale. Formålet er

at styrke behandlingen, nedbringe brugen af tvang og forebygge genindlæggelser. Et

tredje initiativ er, at der generelt er fokus på at genbesøge de gode initiativer og sikre,

at de fungerer efter hensigten, fx interventionsteams, safeward-indsatser mv.

24. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Region Hovedstaden og Region Nordjyllands

initiativer bl.a. kan bidrage til analyser af, hvad årsagen er til de betydelige forskelle

mellem forskellige afdelinger inden for deres egen region.

25. Rigsrevisionen finder Region Hovedstadens og Region Nordjyllands initiativer til-

fredsstillende. Region Hovedstaden, der var tættest på at indfri de fastlagte målsæt-

ninger, vil fx genbesøge de allerede iværksatte initiativer og sikre, at de fungerer efter

hensigten, og Region Nordjylland, der var længst fra de fastlagte målsætninger, vil

bl.a. foretage hyppigere opfølgninger på tidstro data, anvende screeningsværktøjer

samt foretage gennemgange og analyser. Rigsrevisionen vurderer derfor, at denne

del af sagen kan afsluttes.

Lone Strøm