Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2018 nr. 9: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af omkostningerne ved offentlige indkøbsprocesser og mulige effektiviseringer

Statsrevisorerne 2018
9
Offentligt

Rigsrevisionens notat om

tilrettelæggelsen af en større

undersøgelse af omkostningerne

ved offentlige indkøbsprocesser

og mulige effektiviseringer

Oktober 2018

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2018 nr. 9: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af omkostningerne ved offentlige indkøbsprocesser og mulige effektiviseringer

TILRETTELÆGGELSESNOTAT TIL STATSREVISORERNE

Tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af omkostningerne ved offentlige

indkøbsprocesser og mulige effektiviseringer

28. september 2018

RN 1109/18

Indledning

1. Statsrevisorerne anmodede på deres møde den 20. juni 2018 om en undersøgelse af om-

kostningerne ved offentlige indkøbsprocesser og mulige effektiviseringer, jf. rigsrevisorlovens

§ 8, stk. 1. Dette notat beskriver, hvordan en større undersøgelse vil kunne tilrettelægges.

Undersøgelsen kan gennemføres, så Rigsrevisionen kan afgive en beretning til Statsreviso-

rerne i 3. kvartal 2019.

II.

Baggrund

2. Den offentlige sektor køber årligt ind for ca. 300 mia. kr. Der er i en længere årrække ar-

bejdet med effektiviseringer af offentlige indkøb, bl.a. gennem fælles forpligtende indkøbs-

aftaler, standardisering og styrket koordination.

3. Det fremgår af Statsrevisorernes anmodning, at reglerne for offentlige indkøb, herunder

udbudsreglerne, af nogle offentlige indkøbere opleves som komplekse og besværlige, og at

der er problemer med at efterleve reglerne. I beretning om revisionen af statsregnskabet for

2016 fandt Statsrevisorerne det således utilfredsstillende, at der på tværs af staten var flere

eksempler på, at udbudsreglerne ikke var overholdt.

Statsrevisorerne lægger yderligere til grund for anmodningen, at en række bydere i den pri-

vate sektor udtrykker, at der er betydelige omkostninger ved at byde på offentlige udbud.

I nogle tilfælde er omkostningerne så store, at man afholder sig fra forretninger med det of-

fentlige, da de er tabsgivende, når omkostningerne ved tabte bud indregnes. Det medfører

risiko for et forringet grundlag for offentlige indkøb.

4. Statsrevisorerne har anmodet Rigsrevisionen om:



en undersøgelse af omkostningerne ved offentlige indkøbsprocesser

en vurdering af mulige effektiviseringer i offentlige indkøbs- og udbudsprocesser.

Undersøgelse af omkostningerne ved offentlige indkøbsprocesser

5. Statsrevisorerne har anmodet om en tværgående sammenligning, fx med følgende ind-

hold:



en stikprøvebaseret gennemgang og sammenligning af forskellige typer af gennemførte

offentlige udbud med flere bydere

en opgørelse af omkostningerne ved at gennemføre udbuddet for hvert af de udvalgte

udbud: budsum, interne resurser medgået til at gennemføre udbuddet, eventuelle om-

kostninger til ekstern konsulentbistand til at gennemføre udbuddet og – om muligt – sid-

ste runde byderes omkostninger til at byde

en beregning af den samlede omkostningsprocent forbundet med udbuddet i forhold til

den samlede kontraktsum.



Vurdering af mulige effektiviseringer i offentlige indkøbs- og udbudsprocesser

6. Statsrevisorerne har anmodet om, at Rigsrevisionen peger på bedste praksis og even-

tuelt effektiviseringspotentiale i offentlige indkøbsprocesser. I den forbindelse ønskes Rigs-

revisionens vurdering af:



Kan der identificeres best practice-erfaringer for forskellige typer af indkøb? Kan der i

den forbindelse identificeres best practice for organisering af indkøbsopgaven, herun-

der indkøbers kompetencer og erfaring?

Hvilke elementer i institutionernes forberedelse og gennemførelse af egne udbud er

særligt resursekrævende?

Hvilke faktorer i beslutningsgrundlaget er udslagsgivende for indkøbers valg mellem

fællesstatslige, tværministerielle eller koncernfælles indkøb?

I hvilket omfang har Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S (SKI), der forestår

udbud og drift af 16 statslige indkøbsaftaler i Statens Indkøbsprogram, bidraget til at

mindske institutionernes resurseforbrug i forbindelse med forberedelse og gennemfø-

relse af deres egne udbud?

Hvilke erfaringer er der med udbud ved brug af såkaldt agil metode, hvor indkøber gi-

ver køb på noget budgetsikkerhed mod at få en mulighed for lavere omkostninger, bl.a.

i kraft af mindre komplekse administrative processer knyttet til et projekt?

Tilrettelæggelsen af undersøgelsen



III.

7. Rigsrevisionen forventer at opdele undersøgelsen i 2 dele. Undersøgelsen omfatter

statslige institutioner.

første del

af undersøgelsen vil vi undersøge udvalgte institutioners omkostninger ved for-

skellige typer af udbud. Udgangspunktet for undersøgelsen er indkøb, der har været i ud-

bud – både udbud over og under EU’s tærskelværdier for EU-udbud – og indkøb foretaget

på rammeaftaler, hvor institutionen har gennemført et miniudbud på baggrund af ramme-

aftalen hos Statens Indkøb eller SKI. Undersøgelsen omfatter ikke indkøb, som ikke har

været i udbud. Undersøgelsen vedrører perioden efter, at den nye udbudslov trådte i kraft

den 1. januar 2016, hvor procedureformen for udbud er gjort mere fleksibel. Den nye ud-

budslov understøtter i højere grad en dialogbaseret tilgang til udbud, fx i form af ”udbud

med forhandling” og ”konkurrencepræget dialog”.

Vi vil udtage stikprøver, som er sammensat ud fra forskellige udvælgelseskriterier, fx ty-

pen af udbud (offentlige udbud, begrænset udbud osv.) og typen af indkøb, hvor både

mindre komplekse og komplekse indkøb, fx it-anskaffelser, vil indgå.

Eksisterende undersøgelser af transaktionsomkostninger viser, at der er udfordringer forbun-

det med at måle transaktionsomkostningerne ved udbud. Vi forventer derfor ikke præcist at

kunne opgøre omkostningerne forbundet med udbud og indkøb. Det er fx ikke alle institutio-

ner, der kan opgøre interne timer/resurser medgået til at gennemføre et udbud. Det betyder,

at vi ikke i alle tilfælde forventer at kunne opgøre den præcise omkostningsprocent forbun-

det med de udvalgte udbud og indkøb. Vi forventer derimod at kunne give et kvalificeret skøn

over resurseforbruget afhængigt af tilgængelige data i de udvalgte institutioner.

For at afdække tilbudsgivernes omkostninger ved udbud forventer vi at rette henvendelse til

de virksomheder, der har givet et tilbud på de udvalgte udbud, så de på frivillig basis kan op-

lyse om deres transaktionsomkostninger. Vi vil derudover basere os på de undersøgelser,

som fx forskere allerede har foretaget af transaktionsomkostningerne hos offentlige ordre-

givere og private virksomheder. Disse undersøgelser har afdækket omfanget af transaktions-

omkostningerne på brancheniveau.

Vi opgør de samlede transaktionsomkostninger for hvert udbud, herunder interne resurser,

omkostninger til ekstern konsulentbistand, og private virksomheders transaktionsomkost-

ninger, i det omfang det er muligt at tilvejebringe data for de enkelte udbud. Vi opgør end-

videre omkostningsprocenten som transaktionsomkostningerne sat i forhold til kontraktsum-

men for de udbud, hvor det har været muligt at tilvejebringe tilstrækkelige data. Endelig un-

dersøger vi, hvad institutionerne har gjort for at reducere transaktionsomkostningerne. Vi er

opmærksom på, at transaktionsomkostningerne ikke alene er et udtryk for, om selve indkø-

bet har været sparsommeligt. Undersøgelsen vil ikke afdække dette.

anden del

af undersøgelsen vil vi undersøge mulige effektiviseringer i offentlige indkøbs-

processer med vægt på at identificere bedste praksis. Vi forventer ikke at kunne opgøre et

kvantificeret effektiviseringspotentiale, men derimod at kunne pege på processer, der kan

udføres mere effektivt.

Denne del af undersøgelsen vil vi basere på interviews med udvalgte statslige institutioner

og bydere fra private virksomheder. Interviewene vil blive suppleret med en sagsgennem-

gang af de udvalgte udbud med henblik på at sammenligne udbudsprocesser mellem for-

skellige institutioner. Vi vil desuden inddrage de erfaringer og anbefalinger til at reducere

transaktionsomkostningerne og bedste praksis, som fx Konkurrence- og Forbrugerstyrel-

sen har udarbejdet.

Vi forventer at undersøge bedste praksis for forskellige indkøbsprocesser, fx valg af ud-

budstype (offentlige udbud eller begrænset udbud), udarbejdelse af udbudsmateriale og

tildeling af kontrakt. Som en del af undersøgelsen af bedste praksis i indkøbsprocesserne

indgår en kortlægning/vurdering af, hvilke elementer i institutionernes forberedelse og gen-

nemførelse af egne udbud der er særligt resursekrævende, og en vurdering af, hvilke fak-

torer der er bestemmende for valg af fællesstatslige, tværministerielle eller koncernfælles

indkøb. Det fremgår i den forbindelse af indkøbscirkulæret, at statslige institutioner er for-

pligtede til at vælge de fællesstatslige indkøbsaftaler, hvis sådanne aftaler findes i forhold

til det pågældende indkøb.

Undersøgelsen vil desuden omfatte en vurdering af, om der kan identificeres bedste prak-

sis i forhold til organisering af udbud og indkøb, herunder indkøbernes kompetencer og er-

faringer. Vi forventer at undersøge dette ved hjælp af interviews og eventuelt skriftlige re-

degørelser fra flere udvalgte institutioner. Vi vil i den forbindelse undersøge, i hvilket om-

fang indkøberne anvender eksterne resursepersoner ved de udvalgte indkøb.

I denne del af undersøgelsen vil vi også afdække, i hvilket omfang SKI har bidraget til at

mindske institutionernes resurser i forbindelse med forberedelse og gennemførelse af insti-

tutionernes egne udbud. I forhold til institutionernes egne udbud rådgiver og vejleder SKI

institutionerne, hvis de ved brug af SKI’s rammeaftaler skal udføre miniudbud. Vi undersø-

ger derfor, i hvilket omfang SKI har bidraget til at mindske institutionernes resurser, ved at

undersøge SKI’s vejledning og rådgivning i forbindelse med miniudbud foretaget på SKI’s

rammeaftaler.

Endelig vil vi undersøge, hvilke erfaringer institutionerne har med udbud ved brug af den

agile metode, og om der kan udledes nogle generelle erfaringer hermed. Udbud ved brug

af den agile metode ser vi i denne sammenhæng som de udbud, hvor institutionerne bru-

ger de mere fleksible udbudsprocedurer, fx udbud med forhandling eller innovationspart-

nerskaber, som er blevet muligt med den nye udbudslov i 2016. It-projekter, der efter kon-

traktindgåelsen udvikles ud fra agile metoder, vil ikke indgå i undersøgelsen, idet undersø-

gelsen omfatter udbudsprocesserne, frem til kontrakten indgås, og ikke den efterfølgende

projektstyring.

Fokus for undersøgelsen vil generelt være på, hvordan institutionerne inden for det givne

regelsæt forvalter indkøb. Undersøgelsen vil ikke omfatte en vurdering af, om institutioner-

ne overholder lovgivningen og reglerne på området. Dette afdækker Rigsrevisionen i den

løbende revision af ministerområderne.

8. Rigsrevisionen skal for god ordens skyld understrege, at der undervejs vil kunne ske

ændringer i forhold til det skitserede oplæg.

Lone Strøm