Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Beskæftigelsesudvalget 2018-19 (1. samling)
SB 18 1
Offentligt

Juni 2019

— 18/2018

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Transaktions-

omkostninger ved

udbud i staten

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

18/2018

Beretning om

transaktionsomkostninger

ved udbud i staten

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2019

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Finansministeren, forsvarsministeren, børne- og socialministeren, beskæftigelsesministeren, undervisnings-

ministeren, miljø- og fødevareministeren samt energi-, forsynings- og klimaministeren afgiver en redegørelse

til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i oktober 2019.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må-

ned – i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2018, som afgives i februar 2020.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-617-3

ISBN 978-87-7434-618-0

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om transaktionsomkostninger ved

udbud i staten

Statsrevisorerne har anmodet om denne beretning for at få undersøgt om-

kostningerne ved offentlige indkøbs- og udbudsprocesser – også betegnet

transaktionsomkostninger. Særligt har Statsrevisorerne ønsket, at Rigsre-

visionen vurderede mulige effektiviseringer på området.

Staten køber årligt ind for ca. 37 mia. kr., og der kan være store gevinster

at hente, hvis ministerierne kan minimere transaktionsomkostningerne

ved udbud og indkøb. Transaktionsomkostningerne består både af ordre-

givers (ministeriets) omkostninger ved at udbyde en opgave og alle tilbuds-

givernes omkostninger ved at byde på opgaven. Transaktionsomkostnin-

ger er uundgåelige og nødvendige, men der er risiko for, at de kan blive

uforholdsmæssigt høje. Undersøgelsen viser således, at de samlede trans-

aktionsomkostninger for ministerier og tilbudsgivere ved nogle udbud

har udgjort mere end 50 % af indkøbets værdi.

Rigsrevisionen skønner, at de samlede transaktionsomkostninger for mi-

nisterier og tilbudsgivere i gennemsnit kan opgøres til 17 % af indkøbets

værdi for EU-udbud og 38 % af indkøbets værdi for annonceringer. Beløbs-

mæssigt udgør ministeriernes gennemsnitlige omkostninger ved EU-ud-

bud ca. 293.000 kr. og ca. 139.000 kr. for den enkelte tilbudsgiver, mens

ministeriernes omkostninger ved de udvalgte annonceringer i gennem-

snit udgør ca. 26.000 kr. og ca. 44.000 kr. for den enkelte tilbudsgiver.

Statsrevisorerne finder, at ministerierne bør styrke indsatsen for at

minimere transaktionsomkostningerne, når de gennemfører udbud,

da dette vil medføre besparelser for både staten og den private sektor.

Statsrevisorerne skal pege på, at der er potentiale for at minimere

transaktionsomkostningerne både i ministerier og hos tilbudsgivere

på flere områder.

7. juni 2019

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Henrik Sass Larsen

Villum Christensen

Frank Aaen

Britt Bager

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne skal pege på:

•

at ministerierne kan minimere transaktionsomkostningerne ved i hø-

jere grad at afdække markedet og have dialog med leverandører, før

de udbyder en opgave

at ministerierne bør undgå unødvendige krav og detaljer i udbuds-

materiale og kravspecifikation, særligt ved udbud af tjenesteydelser

at ministerierne i højere grad bør koordinere udbud og indkøb på

tværs af ministerområder, bl.a. med henblik på at samle deres udbud

og minimere transaktionsomkostningerne.

•

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion ....................................................................................................... 1

1�½1. Formål og konklusion ....................................................................................................................... 1

1�½2. Baggrund ............................................................................................................................................... 3

1�½3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning ........................................................................... 6

2. Opgørelse af ministeriernes transaktionsomkostninger ............................................. 10

2�½1. Transaktionsomkostningerne ved de udvalgte udbud ................................................. 11

3. Ministeriernes udbudsprocesser ......................................................................................... 20

3�½1. Ministeriernes organisering og koordinering af indkøb og udbud ............................ 22

3�½2. Ministeriernes retningslinjer og vejledninger for udbud ................................................ 26

3�½3. Ministeriernes valg af indkøbsform og udbudsprocedure ........................................... 27

3�½4. Ministeriernes tilrettelæggelse af udbudsprocessen ..................................................... 32

Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning ............................................................................................ 43

Bilag 2. Metodisk tilgang ........................................................................................................................ 44

Bilag 3. Andre undersøgelser af transaktionsomkostninger ................................................ 53

Bilag 4. Spørgeskema til ordregiver og tilbudsgiver (EU-udbud) ........................................ 58

Bilag 5. Ordliste .......................................................................................................................................... 64

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Undersøgelsen er en statsrevisoranmodning, og Rigsrevisionen af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1,

og § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af

19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1,

jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Rigsrevisionen har gennemgået regnskaberne efter § 4, stk. 2,

jf. § 6 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 7. Finansministeriet, § 12. For-

svarsministeriet, § 15. Børne- og Socialministeriet, § 17. Beskæftigel-

sesministeriet, § 20. Undervisningsministeriet, § 24. Miljø- og Føde-

vareministeriet og § 29. Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Finansministeriet:

Kristian Jensen: november 2016 -

Forsvarsministeriet:

Claus Hjort Frederiksen: november 2016 -

Børne- og Socialministeriet:

Mai Mercado: november 2016 -

Beskæftigelsesministeriet:

Troels Lund Poulsen: november 2016 -

Undervisningsministeriet:

Merete Riisager Andersen: november 2016 -

Miljø- og Fødevareministeriet:

Esben Lunde Larsen: februar 2016 - maj 2018

Jakob Ellemann-Jensen: maj 2018 -

Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet:

Lars Chr. Lilleholt: juni 2015 -

Beretningen har i udkast været forelagt Finansministeriet, Forsvars-

ministeriet, Børne- og Socialministeriet, Beskæftigelsesministeriet,

Undervisningsministeriet, Miljø- og Fødevareministeriet, Energi-,

Forsynings- og Klimaministeriet og Staten og Kommunernes Ind-

købsservice, hvis bemærkninger er afspejlet i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om omkostninger ved udbudsprocesser i staten. Under-

søgelsen er iværksat på baggrund af en anmodning fra Statsrevisorerne i juni 2018.

Statsrevisorerne begrunder bl.a. deres anmodning med, at en række tilbudsgivere i

den private sektor udtrykker, at der er betydelige omkostninger ved at byde på of-

fentlige udbud. I nogle tilfælde er omkostningerne så store, at leverandører afholder

sig fra at byde på offentlige opgaver, hvilket medfører mindre konkurrence om opga-

verne.

Statsrevisorernes anmodning består overordnet af 2 spørgsmål. Det første spørgs-

mål vedrører en opgørelse af omkostningerne ved offentlige indkøbsprocesser. Det

andet spørgsmål vedrører bedste praksis og eventuelle effektiviseringspotentialer i

offentlige indkøbsprocesser, herunder en vurdering af mulige effektiviseringer af of-

fentlige indkøbs- og udbudsprocesser. Statsrevisorernes spørgsmål fremgår af bilag 1,

som også henviser til de specifikke kapitler i beretningen, hvor spørgsmålene bliver

besvaret.

Beretningens omdrejningspunkt er udbudsprocesser og de administrative omkostnin-

ger, der er forbundet med at gennemføre udbud, som også betegnes

transaktionsom-

kostninger.

Transaktionsomkostninger ved udbud består både af ordregivers omkost-

ninger ved at udbyde en opgave og alle tilbudsgivernes omkostninger ved at byde på

en opgave.

Ordregiver

har fx omkostninger til at udarbejde udbudsmateriale og gen-

nemføre udbudsprocessen, herunder omkostninger til eventuel markedsafdækning,

evaluering af tilbud og kontraktindgåelse.

Tilbudsgivers

omkostninger vedrører bl.a.

udarbejdelse af tilbud, herunder dialog med ordregiver og eventuelle informationsmø-

der og forhandlingsmøder med ordregiver. Det er således uundgåeligt og nødvendigt,

at der ved udbud er transaktionsomkostninger. Nogle transaktionsomkostninger kan

dog være unødvendige og medføre, at omkostningerne bliver uforholdsmæssigt høje.

2. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om udvalgte ministerier kan forbedre

deres arbejde med at minimere transaktionsomkostningerne, når de gennemfører

udbud. Vi besvarer følgende spørgsmål i beretningen:

•

Styrelser og departemen-

ter, der indgå i undersø-

gelsen

Forsvarsministeriet

•

Forsvarsministeriets Mate-

riel- og Indkøbsstyrelse

(FMI).

Børne- og Socialministeriet

•

Socialstyrelsen.

Miljø- og Fødevareministeriet

•

Miljøstyrelsen.

Energi-, Forsynings- og Klima-

ministeriet

•

Energistyrelsen.

Beskæftigelsesministeriet

•

Departementet

•

Styrelsen for Arbejdsmar-

ked og Rekruttering (STAR).

Undervisningsministeriet

•

Departementet

•

Styrelsen for Undervisning

og Kvalitet (STUK).

Hvad er ministeriernes (ordregivernes) og tilbudsgivernes transaktionsomkost-

ninger ved forskellige typer af udbud?

•

Arbejder ministerierne med at minimere transaktionsomkostningerne ved udbud,

og kan der identificeres bedste praksis og mulige forbedringspotentialer?

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Introduktion og konklusion

Konklusion

Rigsrevisionen vurderer, at ministerierne kan forbedre deres arbejde med at minimere

transaktionsomkostningerne, når de gennemfører udbud. Undersøgelsen viser derud-

over, at de samlede transaktionsomkostninger for ministerierne og alle tilbudsgiverne

ved nogle af ministeriernes udbud udgør mere end 50 % af indkøbets værdi.

Rigsrevisionen har opgjort transaktionsomkostningerne ved udvalgte EU-udbud og an-

nonceringer i 6 ministerier. Opgørelsen er baseret på skøn, da ministerierne – og som

udgangspunkt heller ikke tilbudsgiverne – ikke registrerer deres omkostninger til at ud-

føre udbud. Opgørelsen er derfor behæftet med usikkerhed. Opgørelsen viser, at de

samlede transaktionsomkostninger for både ministerierne og alle de virksomheder, der

har givet et tilbud på opgaven, i gennemsnit er estimeret til 17 % af indkøbets værdi for

de udvalgte EU-udbud og 38 % af indkøbets værdi for de udvalgte annonceringer.

Der er endvidere eksempler på konkrete udbud med høje transaktionsomkostninger.

I 4 ud af 25 EU-udbud og i 6 ud af 17 annonceringer er de samlede omkostninger såle-

des estimeret til mere end 50 % af indkøbets værdi. Det er særligt mindre indkøb med

mange tilbudsgivere, der har høje samlede omkostninger. Konsekvensen er, at en stor

andel af indkøbets værdi bruges på administrative processer.

Undersøgelsen viser, at der er forbedringspotentiale for at minimere ministeriernes og

de samlede transaktionsomkostninger på flere områder. Ministerierne bør i højere grad

overveje at afdække markedet og have dialog med leverandører, før de udbyder en op-

gave. Derudover bør ministerierne særligt ved udbud af tjenesteydelser have mere fo-

kus på, at udbudsmaterialet og kravspecifikationen ikke indeholder unødvendige krav

eller detaljer. Endvidere koordinerer 2 af de 6 ministerier ikke deres udbud og indkøb

på tværs af ministerområdet, og 2 ministerier udarbejder ikke indkøbsplaner, som de

skal i henhold til

cirkulære om indkøb i staten.

Konsekvensen kan være, at ministerierne

ikke får samlet deres udbud og dermed ikke får nedbragt transaktionsomkostningerne

ved at foretage et samlet udbud på ministerområdet.

Undersøgelsen viser også, at ministerierne på nogle områder arbejder med at minime-

re transaktionsomkostningerne ved udbud. Således er 4 af de 6 ministerier i gang med

at samle kompetencerne til at gennemføre indkøb og udbud på ministerområdet og i

højere grad koordinere indkøb på tværs af ministerområdet. Derudover anvender ho-

vedparten af ministerierne skabeloner til at gennemføre deres udbud, og alle ministe-

rierne har i de fleste af de udvalgte udbud inddraget såvel faglige som juridiske kompe-

tencer, når de gennemfører udbud, hvilket kan være med til at minimere transaktions-

omkostningerne.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Introduktion og konklusion |

1.2. Baggrund

Transaktionsomkostninger ved offentlige indkøb

3. Staten køber årligt ind for ca. 37 mia. kr., og der kan være store gevinster at hente,

hvis ministerierne kan minimere transaktionsomkostningerne ved indkøbene. En væ-

sentlig del af indkøbene sker i form af udbud. Formålet er bl.a. at sikre konkurrence

om indkøbet for at opnå en bedre pris. Der er dog også en række administrative om-

kostninger forbundet med udbud. Samfundsøkonomisk er det uhensigtsmæssigt for

både ordregiver og tilbudsgivere, hvis transaktionsomkostningerne er alt for høje og

måske ligefrem overstiger værdien af selve indkøbet. Det kan afholde virksomheder

fra at byde på offentlige opgaver og dermed medføre mindre konkurrence. Derudover

vil virksomhedernes omkostninger ved at byde på opgaver i sidste ende blive afspej-

let i virksomhedernes priser til det offentlige. Det er derfor hensigtsmæssigt for både

konkurrencen og prisen, at ministerierne sikrer, at transaktionsomkostningerne ikke

er uhensigtsmæssigt høje. Det er vigtigt at pointere, at transaktionsomkostninger er

nødvendige og uundgåelige for at kunne foretage et indkøb, men der kan være trans-

aktionsomkostninger, som er unødvendige. Fx kan uforholdsmæssigt mange og detal-

jerede krav til dokumentation fra tilbudsgiver eller dårlig forberedelse af udbudsmate-

rialet give unødvendige transaktionsomkostninger for både ordregiver og tilbudsgiver.

4. Boks 1 illustrerer et eksempel på, hvad der kan medvirke til at øge transaktionsom-

kostningerne ved udbud.

Boks 1

Eksempel på et udbud med høje transaktionsomkostninger

En offentlig myndighed udbyder en opgave med et budget på 1.400.000 kr. Udbuddet

virker for tilbudsgiverne mangelfuldt og forvirrende, da der fx er flere selvmodsigende

krav og uklarhed om, hvad ordregiver ønsker, at tilbudsgiverne skulle løse. Myndigheden

anvender udbudsformen

offentligt udbud,

hvor alle interesserede kan afgive et tilbud, og

modtager 11 tilbud. En tilbudsgiver oplyser at have brugt 210.000 kr. på at byde på opga-

ven. Hvis det antages, at de øvrige tilbudsgiveres omkostninger er på samme niveau, re-

sulterer det i, at tilbudsgivernes samlede transaktionsomkostninger er på 2.310.000 kr.,

hvilket er mere end selve indkøbets værdi. Hertil kommer ordregivers omkostninger til

at gennemføre udbuddet.

For at minimere transaktionsomkostningerne er det vigtigt, at ordregiver er opmærksom

på at vælge den rigtige udbudsform, så ordregiver får et passende antal tilbud, der også

står mål med kontraktværdien. Derudover er det vigtigt, at ordregiver udarbejder et godt

udbudsmateriale, da det også er med til at minimere transaktionsomkostningerne. Or-

dregiver skal endvidere sikre sig, at reglerne på området overholdes.

5. Transaktionsomkostninger ved offentlige indkøb har i en årrække været genstand

for flere analyser og undersøgelser udført af offentlige institutioner, forskere og priva-

te brancheorganisationer. Der har ligeledes været nedsat flere forskellige råd og sam-

arbejder gennem tiden, der bl.a. er kommet med anbefalinger til, hvordan ordregiver

og tilbudsgiver kan reducere transaktionsomkostningerne.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Introduktion og konklusion

Rammerne for indkøb i staten

6. Udbud i staten er først og fremmest reguleret af

udbudsloven

cirkulære om ind-

køb i staten.

Udbudsloven indeholder fx regler om, hvornår et indkøb skal i EU-udbud,

og hvilke måder man kan udbyde opgaven på. Udbudsloven baserer sig på en række

principper for offentlige indkøb, herunder principperne om ligebehandling, gennemsig-

tighed og proportionalitet, når man gennemfører offentlige indkøb.

Transaktionsomkostningerne ved udbud var i fokus, da forslag til udbudsloven blev

fremsat i 2015. Det fremgår af den skriftlige fremsættelse af lovforslaget, at loven skal

skabe rammen om en effektiv konkurrence om de offentlige opgaver og understøtte,

at udbud kan gennemføres så enkelt og fleksibelt som muligt, samt reducere de om-

kostninger, der er forbundet med udbud for både ordregiver og tilbudsgiver. Det frem-

går desuden af udbudsloven, at lovens formål er at sikre en effektiv konkurrence, så

der opnås den bedst mulige udnyttelse af de offentlige midler. Udbudsloven indehol-

der også regler om, hvordan man skal købe ind under EU’s tærskelværdi for udbud.

Cirkulære om indkøb i staten sætter rammerne for ministeriernes indkøb og beskriver

bl.a. den statslige indkøbskaskade, som betyder, at statslige institutioner skal købe

ind på de indkøbsaftaler, som er indgået af enten Moderniseringsstyrelsen, Staten og

Kommunernes Indkøbsservice (SKI) eller af ministerierne selv. Det er kun, hvis indkø-

bet ikke kan foretages på en indkøbsaftale, at ministeriet skal foretage et udbud. Fi-

gur 1 viser de væsentligste regler på indkøbsområdet.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Introduktion og konklusion |

Figur 1

De væsentligste regler på indkøbsområdet

NEJ

Dækkes indkøbet

af eksisterende

indkøbsaftale?

Er indkøbet over

tærskelværdien for

EU-udbud?

NEJ

Har indkøbet klar

grænseoverskridende

interesse?

NEJ

Køb på indkøbsaftale

(direkte køb eller miniudbud)

Ifølge den statslige indkøbs-

kaskade skal statslige institu-

tioner i prioriteret rækkefølge

anvende:

1) forpligtende indkøbsaftaler

i Statens Indkøbsprogram

(administreres af Moderni-

seringsstyrelsen og SKI)

2) ikke-forpligtende indkøbs-

aftaler i Statens Indkøbs-

program og frivillige ind-

købsaftaler indgået af SKI

3) egne indkøbsaftaler.

EU-udbud

(EU’s tærskelværdi i

2018-2019: 1.072.094 kr.)

Valg af udbudsprocedure:

•

offentligt udbud

begrænset udbud

udbud med forhandling

konkurrencepræget dialog

innovationspartnerskaber

projektkonkurrence

udbud med forhandling

uden forudgående

bekendtgørelse.

Annoncering

(udbud.dk)

Der er pligt til, at ordregiver tildeler kontrakten

på markedsmæssige vilkår. Det kan fx ske ved:

• markedsafdækning og på grundlag af denne

indhentning af ét tilbud

• indhentning af 2 eller flere tilbud

• annoncering på udbud.dk eller på egen

hjemmeside.

Købet skal ske under hensyn til de forvaltnings-

retlige principper om saglighed, økonomisk for-

svarlig forvaltning, ligebehandling mv.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af udbudsloven og cirkulære om indkøb i staten.

Det fremgår af figur 1, at ministerierne først og fremmest skal tage stilling til, om indkø-

bet er dækket af en indkøbsaftale, når de skal købe ind. Hvis indkøbet er dækket af en

indkøbsaftale, skal den statslige indkøbskaskade følges. Hvis indkøbet ikke er dækket

af en indkøbsaftale, skal ministeriet vurdere, om indkøbet har en kontraktværdi, der er

over eller under tærskelværdien for EU-udbud. Hvis kontrakten er under tærskelvær-

dien for EU-udbud, skal ministeriet vurdere, om indkøbet har klar grænseoverskriden-

de interesse. Hvis indkøbet har klar grænseoverskridende interesse, skal indkøbet an-

nonceres. Hvis ikke, skal indkøbet foretages på markedsmæssige vilkår, som udbuds-

loven opremser 3 forskellige måder til.

Klar grænseoverskriden-

de interesse

En kontrakt har klar grænse-

overskridende interesse, hvis

ordregiver vurderer, at en virk-

somhed etableret i et andet

medlemsland kan have inte-

resse i at byde på kontrakten.

Ved vurdering af grænseover-

skridende interesse skal or-

dregiver fx lægge vægt på

kontraktens genstand, anslå-

ede værdi og varighed.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Introduktion og konklusion

7. Moderniseringsstyrelsen og SKI har indgået centralt koordinerede indkøbsaftaler,

som statslige institutioner skal anvende. Indkøbsaftalerne er etableret med henblik

på at effektivisere de offentlige indkøb og kan medvirke til at reducere ministeriernes

transaktionsomkostninger, da institutionerne ikke skal bruge resurser på at gennem-

føre egne udbud på de områder, hvor der er indkøbsaftaler. En række af Modernise-

ringsstyrelsens og SKI’s indkøbsaftaler bruges ved, at ministerierne gennemfører et

miniudbud, hvor konkurrencen genåbnes for de leverandører, der er på indkøbsafta-

len.

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

8. Formålet med undersøgelsen er dels at opgøre transaktionsomkostningerne ved

udbudsprocesser i staten, dels at undersøge, om udvalgte ministerier arbejder med

at minimere transaktionsomkostningerne, når de gennemfører udbud. Første delfor-

mål behandles i kapitel 2, mens andet delformål behandles i kapitel 3.

9. I

kapitel 2

opgør vi transaktionsomkostningerne ved udvalgte udbud. Vi kortlægger

de gennemsnitlige transaktionsomkostninger ved forskellige typer af udbud. Vi kort-

lægger omkostningerne for at afdække niveauet generelt og ikke for hvert ministe-

rium, da omkostningerne er skønnede og derfor forbundet med usikkerhed. Det er

vigtigt at pointere, at nogle transaktionsomkostninger er uundgåelige og nødvendige

for at kunne foretage et indkøb, og at der også kan være tilfælde, hvor indkøbet er så

komplekst, at der uundgåeligt vil være meget høje transaktionsomkostninger.

10. I

kapitel 3

undersøger vi, om ministerierne arbejder med at minimere transaktions-

omkostningerne ved de udvalgte udbud. Vi lægger overordnet til grund for undersø-

gelsen, at ministerierne har pligt til at minimere deres egne transaktionsomkostnin-

ger og samtidig opnå den bedst mulige pris for indkøbet. Derudover er det også sam-

fundsøkonomisk væsentligt, at ministerierne er med til at reducere de samlede trans-

aktionsomkostninger ved udbud. Der vil ofte være et sammenfald mellem, at ministe-

rierne minimerer deres omkostninger, og at tilbudsgivernes omkostninger minimeres.

Fx vil et klart beskrevet udbudsmateriale gøre det lettere for tilbudsgiverne at byde på

opgaven og tilsvarende lettere for ministerierne at evaluere de indkomne tilbud. I kapi-

tel 3 undersøger vi derfor, om ministerierne arbejder med at minimere såvel deres eg-

ne som de samlede transaktionsomkostninger ved udbud.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Introduktion og konklusion |

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, som er myndighed på området, har sammen

med en række andre aktører, som repræsenterer både ordregivere og tilbudsgivere

opstillet generelle anbefalinger til, hvordan transaktionsomkostningerne kan ned-

bringes. Anbefalingerne vedrører fx ordregivers valg af udbudsprocedure, markeds-

afdækning og dialog mellem ordregiver og tilbudsgiver. Anbefalingerne blev første

gang offentliggjort i 2011 og er gennem tiden blevet justeret af forskellige råd, fx Ud-

budsrådet, som Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har været sekretariat for. Rigs-

revisionen finder, at anbefalingerne er udtryk for god praksis for, hvordan ministeri-

erne kan reducere de samlede omkostninger, samtidig med at ministerierne minime-

rer deres egne omkostninger. Når vi i undersøgelsen henviser til Konkurrence- og

Forbrugerstyrelsens anbefalinger, dækker det over de anbefalinger, der gennem ti-

den har været fra forskellige råd på området, som vi vurderer er relevante for denne

undersøgelse.

11. I cirkulære om indkøb i staten er der en række regler for, hvordan ministerierne

skal agere for at effektivisere statens indkøb. Det fremgår fx, at ministerierne først

og fremmest skal bruge de eksisterende indkøbsaftaler, og at de skal koordinere

relevante indkøbsaktiviteter på ministerområdet. Disse regler har også til hensigt

at nedbringe transaktionsomkostningerne ved udbud og ligger derfor til grund for

vores undersøgelse af ministeriernes organisering og koordinering af indkøb og ud-

bud samt valg af indkøbsform i kapitel 3.

Metode

12. Udgangspunktet for undersøgelsen er EU-udbud, annonceringer og indkøb, hvor

ministerierne har gennemført miniudbud på Moderniseringsstyrelsens og SKI’s ind-

købsaftaler. Det er særligt ved mindre indkøb, at der kan være høje transaktionsom-

kostninger set i forhold til indkøbets værdi. Vi har derfor valgt at medtage annonce-

ringer i undersøgelsen. Miniudbud indgået på Moderniseringsstyrelsens og SKI’s ind-

købsaftaler indgår i undersøgelsen for bl.a. at afdække Moderniseringsstyrelsens og

SKI’s vejledning og rådgivning i forbindelse med miniudbud. Når vi i beretningen skri-

ver udbud, dækker det over EU-udbud, annonceringer og miniudbud.

Undersøgelsen bygger på en stikprøve på i alt 58 udbud, som vi har udvalgt i styrelser

og departementer på 6 ministerområder for perioden 1. januar 2017- 30. september

2018. For hvert ministerium har vi udvalgt 5-12 udbud. I nogle styrelser og departe-

menter har der været relativt få EU-udbud i undersøgelsesperioden, hvorfor vi har ud-

valgt næsten alle udbud, hvorimod vi i styrelser med mange udbud har udvalgt en min-

dre andel af de gennemførte udbud. Tjenesteydelser udgør en stor del af ministerier-

nes udbud og udgør derfor langt den største andel af udbuddene i undersøgelsen. Ud-

vælgelsen af stikprøven er nærmere beskrevet i bilag 2.

13. Vi har udvalgt de 6 ministerier på baggrund af deres indkøbsvolumen og antal ud-

bud, så vi både har ministerier med en stor indkøbsvolumen og mange udbud og mi-

nisterier med en mindre indkøbsvolumen og få udbud. Det skyldes, at der kan være

forskellige forbedringspotentialer og eksempler på god praksis, afhængigt af hvor

mange udbud ministerierne gennemfører. Vi har endvidere udvalgt ministerierne, så

vores stikprøve omfatter EU-udbud med forskellige udbudsprocedurer. I hvert mini-

sterium har vi valgt den styrelse, der i undersøgelsesperioden har udført flest udbud

på ministerområdet og eventuelle udbud, som departementet har gennemført.

Rigsrevisionens stikprøve

EU-udbud

Annoncering

Miniudbud

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Introduktion og konklusion

14. I

kapitel 2

opgør vi transaktionsomkostningerne på baggrund af et spørgeskema,

som vi har sendt til ministerierne (ordregiverne) og til alle de tilbudsgivere, der har

budt på de udvalgte udbud. Vi har valgt at afdække transaktionsomkostningerne ved

hjælp af et spørgeskema, da ministerierne og tilbudsgiverne som udgangspunkt ikke

opgør deres omkostninger, fx i form af tidsregistrering. Data er derfor tilvejebragt ved,

at ministerierne og tilbudsgiverne har skønnet deres resurseforbrug, og data er derfor

behæftet med usikkerhed. Derudover indeholder vores opgørelse eventuelle omkost-

ninger til eksterne konsulenter, som ministerierne og tilbudsgiverne har brugt i forbin-

delse med udbuddet. Vi har for de udbud, hvor vi ikke har modtaget besvarelse fra alle

tilbudsgivere, beregnet et gennemsnit af omkostningerne baseret på de svar, vi har

modtaget for udbuddet. Opgørelsesmetoden er nærmere beskrevet i bilag 2. Andre

analyser af transaktionsomkostninger bygger også på ordregiveres og tilbudsgiveres

skøn. Vi sammenligner vores resultater med disse analyser for at se, om vores resul-

tater ligger på niveau med de øvrige analyser på området. Derudover vurderer vi va-

riationen i vores data og eventuelle systematikker i forhold til tabende og vindende

tilbudsgivere.

15. I

kapitel 3

undersøger vi med udgangspunkt i de udvalgte udbud, om ministerierne

arbejder med at minimere transaktionsomkostningerne ved deres udbud. Vi har gen-

nemgået ministeriernes retningslinjer, vejledninger og skabeloner for indkøbsområ-

det for at undersøge, om ministerierne har understøttende materiale til de medarbej-

dere, der skal foretage udbud. Vi har også holdt møder med departementet i de ud-

valgte ministerier, hvor vi drøftede ministeriets organisering og koordinering af indkøb

og udbud. Vi har derudover interviewet de medarbejdere, som har gennemført udbud-

dene for at få en forståelse af de overvejelser, der ligger til grund for udbudsproces-

serne i de 58 udvalgte udbud.

16. Vi har holdt et gruppeinterview med 7 private virksomheder, hvor hovedparten

har budt på ét eller flere af de udbud, der indgår i vores stikprøve. På mødet drøftede

vi tilbudsgivernes perspektiv på, hvad der henholdsvis øger og reducerer transak-

tionsomkostningerne. Vi har bl.a. brugt tilbudsgivernes input til at perspektivere vo-

res resultater. Derudover har vi holdt møder med brancheorganisationer, Konkurren-

ce- og Forbrugerstyrelsen, Moderniseringsstyrelsen og SKI.

En nærmere beskrivelse af interviews, spørgeskema, det gennemgåede materiale og

de afholdte møder fremgår af bilag 2.

17. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision, jf.

bilag 2.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Introduktion og konklusion |

Afgrænsning

18. Vi definerer transaktionsomkostninger som de administrative omkostninger, der

er forbundet med at gennemføre et udbud, frem til kontrakten er indgået med den vin-

dende leverandør. Det betyder, at de omkostninger, der er knyttet til indkøbet efter

kontraktindgåelsen, fx leverandørstyring og opfølgning på kontrakten, ikke indgår i vo-

res undersøgelse. Vi afgrænser undersøgelsen til udbud, dvs. indkøb foretaget ved ud-

bud i form af enten EU-udbud, annoncering eller miniudbud på Moderniseringsstyrel-

sens og SKI’s indkøbsaftaler. Ministerierne foretager også miniudbud på de indkøbs-

aftaler, som de selv har indgået. Disse miniudbud indgår ikke i undersøgelsen. Ved mi-

niudbud på Moderniseringsstyrelsens og SKI’s indkøbsaftaler har der også for både

ordregiver og tilbudsgiver været transaktionsomkostninger i forhold til at udbyde sel-

ve indkøbsaftalen. Disse omkostninger indgår ikke i undersøgelsen.

19. Undersøgelsen er afgrænset til perioden 1. januar 2017 - 30. september 2018. En

stor del af undersøgelsen bygger på interviews og ministeriernes og tilbudsgivernes

skønnede transaktionsomkostninger ved de udvalgte udbud. Vi har ved valg af under-

søgelsesperiode derfor måttet tage hensyn til, at de medarbejdere, der havde foreta-

get udbuddet, stadig skulle være ansat, og at de udvalgte udbud skulle være blandt de

seneste udbud, ministeriet havde foretaget. Dette var en forudsætning for, at ministe-

rierne kvalificeret kunne skønne timeforbruget, og at vi kunne foretage interviews om

udbudsprocessen med tovholderne for de udvalgte udbud. På udvælgelsestidspunk-

tet for stikprøven var data tilgængelige til og med 30. september 2018. Vi har afgræn-

set os fra at se på udbud af større projekter, herunder bygge- og anlægsprojekter.

Formålet med at udbyde en opgave er at få købt en vare eller tjenesteydelse til rette

pris og kvalitet. I undersøgelsen afdækker vi dog ikke, om varen eller tjenesteydelsen

er indkøbt til rette pris og kvalitet, men undersøger kun de administrative omkostnin-

ger forbundet med udbuddene.

20. Ét af formålene med undersøgelsen er at belyse, hvordan ministerierne inden for

det givne regelsæt arbejder med at minimere transaktionsomkostningerne ved ud-

bud. Vi undersøger derfor ikke, om ministerierne overholder udbudsloven. I forhold til

cirkulære om indkøb i staten undersøger vi dog, om ministerierne følger den statslige

indkøbskaskade, koordinerer indkøb og udarbejder indkøbsplaner. Derudover har vi

afgrænset undersøgelsen til staten. Undersøgelsen omfatter derfor ikke fx regioner

og statslige selskaber.

21. Statsrevisorernes spørgsmål og angivelse af, i hvilke kapitler spørgsmålene bliver

besvaret, fremgår af bilag 1. I bilag 2 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet.

Bilag 3 er en beskrivelse af andre undersøgelser af transaktionsomkostninger. Bilag 4

viser Rigsrevisionens spørgeskema til ordregiver og tilbudsgiver. Bilag 5 indeholder

en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

Definition af transaktions-

omkostninger

Ordregivers

omkostninger til

at forberede og udarbejde ud-

budsmaterialet samt gennem-

føre udbudsprocessen, herun-

der markedsdialog, prækvalifi-

kation, evaluering og kontrakt-

indgåelse.

Tilbudsgivers

omkostninger

til at udarbejde tilbud frem til

kontraktindgåelsen, herunder

dialog med ordregiver og even-

tuelle forhandlingsmøder.

De samlede transaktionsom-

kostninger

omfatter både or-

dregivers og alle tilbudsgive-

res omkostninger ved udbuds-

processen indtil kontraktind-

gåelsen.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Opgørelse af ministeriernes transaktionsomkostninger

2. Opgørelse af ministe-

riernes transaktions-

omkostninger

Delkonklusion

Rigsrevisionens gennemgang af ministeriernes og alle tilbudsgivernes transaktionsom-

kostninger ved udvalgte udbud viser, at de samlede gennemsnitlige transaktionsom-

kostninger er estimeret til 17 % af indkøbets værdi for EU-udbud og 38 % af indkøbets

værdi for annonceringer. Beløbsmæssigt udgør ministeriernes gennemsnitlige omkost-

ninger ved EU-udbud ca. 293.000 kr. og ca. 139.000 kr. for den enkelte tilbudsgiver,

mens ministeriernes omkostninger ved de udvalgte annonceringer i gennemsnit udgør

ca. 26.000 kr. og ca. 44.000 kr. for den enkelte tilbudsgiver.

Undersøgelsen viser, at der er betydelige forskelle på, hvor stor en andel transaktions-

omkostningerne udgør af værdien af det enkelte indkøb, og undersøgelsen indeholder

eksempler på udbud med høje transaktionsomkostninger. I 4 af de udvalgte EU-udbud

og i 6 af de udvalgte annonceringer er de samlede transaktionsomkostninger større end

50 % af kontraktværdien, og i et enkelt EU-udbud og i en enkelt annoncering udgør de

samlede transaktionsomkostninger mere end 100 % af kontraktværdien. De høje trans-

aktionsomkostninger for annonceringerne skyldes primært, at det er mindre kontrakt-

værdier, og at der er mange tilbudsgivere, hvilket øger de samlede transaktionsomkost-

ninger.

Undersøgelsen viser desuden, at ministeriernes transaktionsomkostninger kan estime-

res til i gennemsnit at udgøre ca. 5 % af kontraktværdien både ved EU-udbud og ved an-

nonceringer. Den enkelte tilbudsgivers transaktionsomkostninger udgør i gennemsnit

ca. 2 % af kontraktværdien ved et EU-udbud og ca. 8 % ved en annoncering.

Rigsrevisionens opgørelse af transaktionsomkostningerne ved de udvalgte udbud er

baseret på skøn fra ministerierne og tilbudsgiverne. Det skyldes, at ministerierne – og

som udgangspunkt heller ikke tilbudsgiverne – ikke registrerer deres omkostninger til

at gennemføre udbud. Det er dog Rigsrevisionens vurdering, at opgørelserne kan give

en indikation på omfanget af transaktionsomkostningerne.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Opgørelse af ministeriernes transaktionsomkostninger |

22. Dette kapitel handler om de udvalgte ministeriers og tilbudsgiveres transaktions-

omkostninger ved EU-udbud, annonceringer og miniudbud på Moderniseringsstyrel-

sens og SKI’s indkøbsaftaler.

23. Niveauet af transaktionsomkostninger siger i sig selv ikke noget om, hvorvidt om-

kostningerne er for lave eller for høje. Lave transaktionsomkostninger kan fx være ud-

tryk for en effektiv udbudsproces i det pågældende ministerium, men kan også være

et tegn på, at ministeriet har brugt for lidt tid på at sikre en tilstrækkelig kvalitet af ud-

buddet. Det er på den baggrund vanskeligt entydigt at vurdere, om et givent niveau af

transaktionsomkostninger er for højt eller for lavt.

24. Vores undersøgelse af transaktionsomkostninger er baseret på skøn og relativt få

udbud. De beskrevne resultater skal derfor tages med forbehold. Undersøgelsen giver

dermed primært en indikation på omkostningsniveauet.

2.1. Transaktionsomkostningerne ved de udvalgte

udbud

25. Vi har opgjort transaktionsomkostningerne for de 58 udvalgte udbud, der indgår i

undersøgelsen. Først afdækker vi de samlede gennemsnitlige transaktionsomkostnin-

ger, dvs. omkostningerne for både ministerierne og alle tilbudsgivere ved hvert udbud.

Dette gør vi for at afdække, hvad de samlede transaktionsomkostninger er i forhold

til kontraktværdien. Derefter bryder vi de samlede omkostninger ned og ser på trans-

aktionsomkostningerne pr. ordregiver og pr. tilbudsgiver. Vi giver et estimat af omkos-

tningerne på baggrund af ministeriernes og tilbudsgivernes egne skøn af deres time-

forbrug og udgifter ved de udvalgte udbud. Vi sammenligner desuden resultaterne af

vores undersøgelse med andre undersøgelser af transaktionsomkostninger.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Opgørelse af ministeriernes transaktionsomkostninger

De samlede transaktionsomkostninger for både ordregiver og tilbuds-

givere

26. Vi har opgjort de samlede gennemsnitlige transaktionsomkostninger for EU-ud-

bud, annonceringer og miniudbud på Moderniseringsstyrelsens og SKI’s indkøbsafta-

ler, jf. figur 2.

Figur 2

Typer af udbud

EU-udbud

omfatter enkelte

indkøb eller udbud af ramme-

aftale over EU’s tærskelvær-

dier.

Annoncering

omfatter mini-

steriernes udbud af opgaver

under EU’s tærskelværdi for

EU-udbud, dvs. i 2019 under

1.072.094 kr.

Miniudbud

omfatter miniud-

bud på Moderniseringsstyrel-

sens og SKI’s indkøbsaftaler.

Samlede gennemsnitlige transaktionsomkostninger fordelt på typer af

udbud

50%

40%

30%

23 %

38 %

48 %

20%

10%

17 %

22 %

EU-udbud

Annoncering

Miniudbud

Ordregiver

Alle tilbudsgivere

Inkl. ét udbud med særligt høje omkostninger

Note: Opgørelsen af ordregivers og tilbudsgiveres transaktionsomkostninger bygger på besvarelser fra ordre-

giver på 58 udbud og besvarelser fra både vindende og tabende tilbudsgivere på 49 udbud. Beregningen

af de gennemsnitlige transaktionsomkostninger for rammeaftalerne er baseret på den samlede kontrakt-

værdi for rammeaftalen fratrukket kontraktværdien af eventuelle delaftaler, som tilbudsgiver ikke har

budt på.

Kilde:

Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse.

Det fremgår af figur 2, at de gennemsnitlige samlede transaktionsomkostninger for

både ordregiver og alle tilbudsgivere for alle EU-udbud i stikprøven er på 23 % af kon-

traktværdien. Figuren viser også, at de gennemsnitlige samlede transaktionsomkost-

ninger er på 17

af kontraktværdien, hvis ét EU-udbud med særligt høje omkostnin-

ger frasorteres. EU-udbuddet med særligt høje transaktionsomkostninger har samle-

de omkostninger på 150

af kontraktværdien, mens de øvrige EU-udbud i stikprøven

har samlede omkostninger på 2-71

af kontraktværdien. Den gennemsnitlige kon-

traktværdi for EU-udbud i Rigsrevisionens stikprøve er på ca. 25,3 mio. kr.

Figuren viser desuden, at de samlede gennemsnitlige transaktionsomkostninger for

både ordregiver og alle tilbudsgivere ved de udvalgte annonceringer er på 38

kontraktværdien. Ved annonceringer har der ikke været enkelte udbud med særligt

høje transaktionsomkostninger. Den gennemsnitlige kontraktværdi for annoncerin-

ger er på ca. 609.000 kr. i Rigsrevisionens stikprøve.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Opgørelse af ministeriernes transaktionsomkostninger |

Endelig viser figuren, at de gennemsnitlige samlede transaktionsomkostninger for bå-

de ordregiver og alle tilbudsgivere for alle miniudbud i stikprøven er på 48 % af kon-

traktværdien. Hvis ét miniudbud med særligt høje omkostninger udtages af stikprø-

ven, er de gennemsnitlige samlede transaktionsomkostninger på 22 % af kontrakt-

værdien. De samlede transaktionsomkostninger for dette udbud er på 203 % af kon-

traktværdien, mens det for de øvrige miniudbud ligger på 10-36 % af kontraktværdien.

De gennemsnitlige samlede omkostninger for miniudbud baserer sig på få miniudbud,

hvorfor særligt disse resultater skal tages med forbehold. Den gennemsnitlige kon-

traktværdi for miniudbud er på ca. 836.000 kr. i Rigsrevisionens stikprøve.

Transaktionsomkostningerne for de 3 typer af udbud kan ikke umiddelbart sidestil-

les. Fx kan omkostningsniveauet for miniudbud ikke sidestilles med omkostningsni-

veauet for EU-udbud. Ved miniudbud er rammerne for udbudsprocessen, og hvilke

leverandører der kan byde på opgaven, allerede fastsat ved indgåelsen af indkøbsaf-

talen. Endvidere er der ved miniudbud også omkostninger for både ordregiver og til-

budsgiver ved at udbyde selve indkøbsaftalen, som miniudbuddene er tilknyttet. Dis-

se omkostninger indgår ikke i vores undersøgelse.

Tilbudsgivernes omkostninger udgør naturligt en større andel af de samlede transak-

tionsomkostninger for et udbud, idet der ofte er flere tilbudsgivere, men kun én ordre-

giver. Der har gennemsnitligt været ca. 7 tilbudsgivere til EU-udbuddene, ca. 4 tilbuds-

givere til annonceringerne og ca. 3 tilbudsgivere til miniudbuddene i Rigsrevisionens

stikprøve.

27. Vi har inddelt de samlede gennemsnitlige transaktionsomkostninger i intervaller i

forhold til, hvor mange procent omkostningerne udgør af kontraktværdien, jf. tabel 1.

Tabel 1

Samlede gennemsnitlige transaktionsomkostninger i procent af

kontraktværdien inddelt i intervaller

0-50 %

EU-udbud

Annoncering

Miniudbud

>50-100 %

>100 %

I alt

Note: Antal annonceringer (17), EU-udbud (25) og miniudbud (7) svarer ikke til totaltallet (58) i Rigsrevisionens

stikprøve. Det skyldes, at der ved enkelte EU-udbud, annonceringer og miniudbud ikke er nogen tilbuds-

givere, som har besvaret Rigsrevisionens spørgeskema, hvorfor det ikke er muligt at estimere tilbudsgi-

vernes transaktionsomkostninger for disse udbud.

Kilde:

Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Opgørelse af ministeriernes transaktionsomkostninger

Det fremgår af tabel 1, at de samlede transaktionsomkostninger for henholdsvis 21 EU-

udbud og 11 annonceringer udgør under 50 % af kontraktværdien. For 4 EU-udbud og

6 annonceringer udgør omkostningerne derimod over 50 % af kontraktværdien. For-

svarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse (FMI) har udbudt 3 af de 4 EU-udbud.

De høje transaktionsomkostninger for ordregiver skyldes, at FMI har haft bistand fra

Kammeradvokaten til at gennemføre udbuddene. Energistyrelsen har udbudt 4 af de

6 annonceringer, der har transaktionsomkostninger på over 50 %. Annonceringerne

med omkostninger på over 50 % af kontraktværdien har gennemsnitligt dobbelt så

mange tilbudsgivere end de øvrige annonceringer.

I én annoncering og i ét EU-udbud udgør de samlede transaktionsomkostninger mere

end 100 % af kontraktværdien. Ved annonceringen skyldes de meget høje omkostnin-

ger, at der har været 7 tilbudsgivere, som har haft relativt høje omkostninger ved til-

budsgivningen set i forhold til kontraktværdien. Ved EU-udbuddet har ministeriet mod-

taget 10 tilbud. Tabellen viser også, at ét miniudbud i Rigsrevisionens stikprøve har

gennemsnitlige transaktionsomkostninger over 100 % af kontraktværdien. Ved dette

miniudbud har der været 4 tilbudsgivere, og de høje omkostninger skyldes primært,

at tilbudsgiverne sammenlagt har haft høje omkostninger.

Boks 2 og 3 viser de EU-udbud og annonceringer, der har de højeste og laveste sam-

lede transaktionsomkostninger i undersøgelsen.

Boks 2

Eksempel på EU-udbud med henholdsvis lave og høje samlede

transaktionsomkostninger

Et EU-udbud af et varekøb i FMI er det EU-udbud i Rigsrevisionens stikprøve, der har de

laveste

samlede transaktionsomkostninger set i forhold til kontraktværdien. De samlede

transaktionsomkostninger er på ca. 2 % af kontraktværdien. EU-udbuddet har en høj kon-

traktværdi på 100 mio. kr., og der er 6 tilbudsgivere. Der er tale om et genudbud med en

omfattende kravspecifikation. Selv om udbuddet er komplekst, medfører den høje kon-

traktværdi, at de samlede transaktionsomkostninger set i forhold til kontraktværdien er

forholdsvis lav.

Et EU-udbud af en tjenesteydelse i FMI er det EU-udbud i Rigsrevisionens stikprøve, der

har de

højeste

samlede transaktionsomkostninger set i forhold til kontraktværdien. De

samlede transaktionsomkostninger er på ca. 150 % af kontraktværdien. EU-udbuddet har

en lav kontraktværdi på ca. 300.000 kr., og der er 5 tilbudsgivere. Både FMI og de enkel-

te tilbudsgivere har anvendt relativt mange resurser på udbuddet set i forhold til kontrakt-

værdien. FMI har oplyst, at grunden til, at tjenesteydelsen blev udbudt som et EU-udbud,

selv om indkøbets kontraktværdi var under tærskelværdien for EU-udbud, var, at FMI

vurderede, at der var mulighed for, at indkøbet skulle sammenlægges med andre lignen-

de indkøb i FMI. Derved vurderede FMI, at de sammenlagte indkøb ville have en samlet

kontraktværdi over tærskelværdien for EU-udbud.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Opgørelse af ministeriernes transaktionsomkostninger |

Boks 3

Eksempel på annonceringer med henholdsvis lave og høje

samlede transaktionsomkostninger

En annoncering af et varekøb i FMI er den annoncering i Rigsrevisionens stikprøve, der

har de

laveste

samlede transaktionsomkostninger set i forhold til kontraktværdien. An-

nonceringen har samlede transaktionsomkostninger, der udgør ca. 6

af kontraktvær-

dien. Annonceringen har en relativt høj kontraktværdi på ca. 1 mio. kr., og der er 2 tilbuds-

givere. Der er tale om et varekøb med 92 tekniske krav, som tilbudsgiverne skulle afkryd-

se i et skema, om de kunne opfylde. Skemaet er udarbejdet af FMI.

En annoncering af en analyseopgave i Energistyrelsen er den annoncering i Rigsrevisio-

nens stikprøve, der har de

højeste

samlede transaktionsomkostninger. Annonceringen

har samlede transaktionsomkostninger, der udgør ca. 107 % af kontraktværdien. Annon-

ceringen er på ca. 400.000 kr. og har dermed en relativt lav kontraktværdi, og der er 7

tilbudsgivere. Tilbudsgiverne har anvendt relativt mange resurser på at udarbejde et til-

budsmateriale set i forhold til kontraktværdien.

De gennemsnitlige transaktionsomkostninger for ordregiver og tilbuds-

giver

28. Vi har undersøgt de gennemsnitlige transaktionsomkostninger pr. ordregiver og

pr. tilbudsgiver ved de udvalgte udbud, jf. tabel 2.

Tabel 2

Gennemsnitlige transaktionsomkostninger pr. ordregiver (ministerium)

og pr. tilbudsgiver

Ordregiver

EU-udbud

Annoncering

Miniudbud

293�½000 kr.

26�½000 kr.

33�½000 kr.

Tilbudsgiver

139�½000 kr.

44�½000 kr.

53�½000 kr.

Note: Opgørelsen er ekskl. 2 udbud med særligt høje transaktionsomkostninger. Opgørelsen er baseret på or-

dregivers skønnede timeforbrug ganget med gennemsnitlige lønninger for udvalgte personalegrupper

og tilbudsgivernes angivelse af omkostninger. Opgørelsen af ordregivers og tilbudsgivers omkostninger

bygger på besvarelser fra ordregiver på 56 udbud og besvarelser fra tilbudsgivere på 47 udbud.

Kilde:

Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse.

Det fremgår af tabel 2, at hvert ministerium har gennemsnitlige transaktionsomkost-

ninger for ca. 293.000 kr. og hver tilbudsgiver for ca. 139.000 kr. ved EU-udbud. Ved

annonceringer har hvert ministerium gennemsnitlige transaktionsomkostninger for

ca. 26.000 kr. og hver tilbudsgiver for ca. 44.000 kr. De opgjorte transaktionsomkost-

ninger ved miniudbud på Moderniseringsstyrelsens og SKI’s indkøbsaftaler er på hen-

holdsvis ca. 33.000 kr. for hvert ministerium og ca. 53.000 kr. for hver tilbudsgiver.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Opgørelse af ministeriernes transaktionsomkostninger

29. Vi har også undersøgt ministeriernes og de enkelte tilbudsgiveres gennemsnitlige

transaktionsomkostninger i forhold til kontraktværdien, jf. figur 3.

Figur 3

Gennemsnitlige transaktionsomkostninger i procent af kontraktværdien

pr. ordregiver (ministerium) og pr. tilbudsgiver

10%

EU-udbud

Ordregiver

Tilbudsgiver

Annoncering

Miniudbud

Note: Opgørelsen er ekskl. ét EU-udbud og ét miniudbud med særligt høje transaktionsomkostninger. Opgø-

relsen af ordregivers og tilbudsgivers omkostninger bygger på besvarelser fra ordregiver på 56 udbud

og besvarelser fra tilbudsgivere på 47 udbud. EU-udbud indeholder også udbud af rammeaftaler.

Kilde:

Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse.

Det fremgår af figur 3, at ministerierne i gennemsnit har haft transaktionsomkostnin-

ger på ca. 5 % af kontraktværdien ved EU-udbud, mens den enkelte tilbudsgiver i gen-

nemsnit har haft omkostninger på ca. 2 % af kontraktværdien.

Figuren viser desuden, at ministeriernes gennemsnitlige transaktionsomkostninger

ved annonceringer er på ca. 5 % af kontraktværdien, mens den enkelte tilbudsgivers

gennemsnitlige omkostninger ligger på ca. 8 %.

Rigsrevisionen har desuden opgjort transaktionsomkostningerne for de udvalgte mi-

niudbud, som ministerierne har gennemført på indkøbsaftaler hos Moderniseringssty-

relsen og SKI. Her har hvert enkelt ministerium i gennemsnit omkostninger på ca. 8 %

af kontraktværdien og hver tilbudsgiver på ca. 5 % af kontraktværdien.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Opgørelse af ministeriernes transaktionsomkostninger |

30. Vores undersøgelse viser, at der er relativt stor forskel på de enkelte tilbudsgive-

res skønnede transaktionsomkostninger ved de samme udbud. Det kan skyldes, at

der er tale om skøn fra tilbudsgiverne, men det kan også skyldes reelle forskelle i til-

budsgivernes omkostninger, fx fordi der kan være forskel på tilbudsgivernes omkost-

ninger, afhængigt af om det er første gang de byder på den type opgave, eller de er

vant til at udarbejde tilbud til den type opgave. Der kan også være forskel på, hvor

mange resurser tilbudsgiverne vælger at investere i et udbud, afhængigt af om det

har høj eller lav prioritet for tilbudsgiverne at vinde opgaven. Vi har undersøgt, om

der er en tendens til, at de tilbudsgivere, der har tabt et udbud, angiver højere trans-

aktionsomkostninger end dem, der har vundet. Undersøgelsen viser, at der ikke er

en entydig sammenhæng mellem tilbudsgivernes angivelse af omkostninger, og om

tilbudsgiverne har vundet eller tabt udbuddet.

31. I forhold til ministeriernes brug af eksterne konsulenter i forbindelse med udbud vi-

ser vores undersøgelse, at omkostningerne til eksterne konsulenter, der har været

med til at gennemføre udbud, udgør lidt over halvdelen af ministeriernes transak-

tionsomkostninger ved de udvalgte EU-udbud i Styrelsen for Arbejdsmarked og Re-

kruttering (STAR), Energistyrelsen og FMI. Ved de øvrige styrelser og departementer

er der ikke anvendt eksterne konsulenter ved de udvalgte udbud.

Resultater af andre undersøgelser af transaktionsomkostninger

32. Vi har sammenholdt resultaterne i denne undersøgelse med resultaterne af lignen-

de undersøgelser, der har opgjort transaktionsomkostningerne, for at se, om resulta-

terne ligger på samme niveau. Undersøgelserne omfatter primært EU-udbud og i min-

dre omfang annonceringer og miniudbud. Tabel 3 viser opgørelserne af de gennem-

snitlige transaktionsomkostninger i undersøgelserne sammenholdt med Rigsrevisio-

nens opgørelse af EU-udbud.

Tabel 3

Resultater af andre undersøgelser af transaktionsomkostninger sammenlignet med Rigsrevisio-

nens undersøgelse – gennemsnitlige transaktionsomkostninger i procent af kontraktværdien

Undersøgelser

2019:

Transaktionsomkostninger ved udbud i staten

–

Rigsrevisionen

2019:

Transaktionsomkostninger ved EU-udbud (resultaterne for EU-udbud i staten)

–

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

2017:

Private virksomheders transaktionsomkostninger ved offentlige udbud

–

Center for Forskning i Offentligt-Privat Samspil

2015:

Transaktionsomkostninger ved udbud af offentlige opgaver

–

Center for Forskning i Offentligt-Privat Samspil

2014:

Udbudskulturen i Danmark

–

Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde

Kilde:

Rigsrevisionen.

Ordregiver

2�½9

2�½1

2�½7

Tilbudsgiver

1�½4

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Opgørelse af ministeriernes transaktionsomkostninger

Det fremgår af tabel 3, at der ud over Rigsrevisionens undersøgelse er gennemført

4 undersøgelser af transaktionsomkostninger, der har opgjort omkostningerne for

ordregivere og/eller tilbudsgivere. Undersøgelserne af transaktionsomkostningerne

er baseret på forskellige metoder, men fælles for dem alle er, at omkostningerne er

baseret på et skøn fra ordregiverne og tilbudsgiverne. Metoderne og resultaterne af

de forskellige undersøgelser er nærmere beskrevet i bilag 2. Den seneste undersøgel-

se er gennemført af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i april 2019 og er baseret på

den hidtil største population af både ordregiveres og tilbudsgiveres transaktionsom-

kostninger. Undersøgelsen opgør både omkostninger samlet for det offentlige og sær-

skilt for staten, kommunerne og regionerne.

Det fremgår af tabellen, at andre undersøgelser estimerer transaktionsomkostninger-

ne for ordregiver til ca. 2-3 % af kontraktværdien for EU-udbud. I Rigsrevisionens un-

dersøgelse udgør ordregivers transaktionsomkostninger i gennemsnit ca. 5 % af kon-

traktværdien. Forskellene på resultaterne kan skyldes forskelle i det datagrundlag, un-

dersøgelserne er baseret på. Fx vedrører Rigsrevisionens undersøgelse kun udbud i

staten, mens de øvrige undersøgelser vedrører alle offentlige udbud, hvoraf de fleste

udbud er gennemført i kommunerne. Hertil kommer, at der er tale om forskellige bran-

cher og udbud i de forskellige undersøgelser.

Det fremgår desuden af tabellen, at de 3 andre undersøgelser af tilbudsgivernes gen-

nemsnitlige transaktionsomkostninger estimerer et omkostningsniveau, der svarer til

det omkostningsniveau, som Rigsrevisionen estimerer. Undersøgelserne estimerede

tilbudsgivernes transaktionsomkostninger til henholdsvis 1,4 %, under 2 % og 5 % af

kontraktværdien. I Rigsrevisionens undersøgelse er tilbudsgivernes omkostninger

estimeret til 2 % af kontraktværdien.

Resultater

Rigsrevisionens undersøgelse estimerer de samlede transaktionsomkostninger for

både ordregiver og alle tilbudsgivere til i gennemsnit 17 % af kontraktværdien for EU-

udbud og 38 % af kontraktværdien for annonceringer. For miniudbud på Modernise-

ringsstyrelsens og SKI’s indkøbsaftaler er de samlede gennemsnitlige transaktions-

omkostninger estimeret til 22 % af kontraktværdien. Ved miniudbud og annoncerin-

ger er der generelt tale om mindre kontrakter end ved EU-udbud, og derfor vil om-

kostningerne generelt udgøre en større andel af kontraktværdien ved disse udbud.

Ministeriernes transaktionsomkostninger ved EU-udbud kan ud fra Rigsrevisionens

stikprøve estimeres til i gennemsnit ca. 293.000 kr. og ca. 139.000 kr. for den enkelte

tilbudsgiver. Ved annonceringer har ministerierne i gennemsnit transaktionsomkost-

ninger for ca. 26.000 kr. og den enkelte tilbudsgiver for ca. 44.000 kr. De opgjorte

omkostninger ved miniudbud på Moderniseringsstyrelsens og SKI’s indkøbsaftaler er

i gennemsnit på ca. 33.000 kr. for ministerierne og ca. 53.000 kr. for den enkelte til-

budsgiver. Dette svarer til, at ministeriernes transaktionsomkostninger i gennemsnit

udgør ca. 5 % af kontraktværdien både ved EU-udbud og ved annonceringer og ca.

8 % ved miniudbud. Den enkelte tilbudsgivers omkostninger udgør i gennemsnit ca.

2 % af kontraktværdien ved EU-udbud, ca. 8 % ved annonceringer og ca. 5 % ved mi-

niudbud.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Opgørelse af ministeriernes transaktionsomkostninger |

Undersøgelsen viser eksempler på udbud med høje transaktionsomkostninger. I 4 EU-

udbud og i 6 annonceringer udgør de samlede omkostninger mere end 50 % af kon-

traktværdien. I et enkelt EU-udbud og i en enkelt annoncering udgør de samlede om-

kostninger mere end 100 % af kontraktværdien.

Resultaterne skal tolkes med forbehold, da de er baseret på relativt få udbud, og fordi

der er tale om et skøn over transaktionsomkostningerne både i ministerierne og hos

tilbudsgiverne.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Ministeriernes udbudsprocesser

3. Ministeriernes udbuds-

processer

Delkonklusion

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at ministerierne på en række områder kan forbedre

deres arbejde med at minimere såvel deres egne som de samlede transaktionsomkost-

ninger ved udbud.

For det første gør ministerierne i begrænset omfang brug af muligheden for at afdække

markedet og have dialog med leverandører, før de udbyder en opgave, og der er enkel-

te eksempler på, at dialog med leverandører kunne have medført en bedre udbudspro-

ces og forebygget annulleringer af udbud.

For det andet er der et forbedringspotentiale ved, at ministerierne får mere fokus på

transaktionsomkostningerne, når de udarbejder udbudsmateriale. Fx kan ministerierne

i højere grad have fokus på at undgå unødvendige krav og detaljer i kravspecifikationen,

især ved udbud af tjenesteydelser. Én af de faktorer, der kan være med til at minimere

transaktionsomkostningerne, er, at ministerierne sætter en begrænsning på tilbudsma-

terialet. 3 af de 6 ministerier har et maksimumkrav for sideantallet for tilbudsmateria-

let i nogle af de udvalgte udbud. Der er således et forbedringspotentiale i, at ministeri-

erne i højere grad anvender dette.

For det tredje viser undersøgelsen, at de fleksible udbudsprocedurer, som der blev øget

adgang til at anvende med den nye udbudslov i 2016, kun bliver anvendt i begrænset

omfang af ministerierne. Fleksible udbudsprocedurer vil kun være relevant for nogle

udbud, ligesom visse betingelser skal være opfyldt, før ministerierne kan anvende pro-

cedurerne. Ifølge ministerierne er manglende erfaring og tidspres imidlertid en hindring

for, at ministerierne anvender udbudsprocedurerne. Konsekvensen er, at der kan væ-

re risiko for, at ministerierne ikke får valgt den udbudsprocedure, der passer bedst til

det konkrete udbud.

For det fjerde viser undersøgelsen, at 2 ministerier ikke koordinerer deres indkøb på

tværs af ministerområdet, og at 2 ministerier ikke har udarbejdet indkøbsplaner i 2018,

som de har pligt til i henhold til cirkulære om indkøb i staten. Konsekvensen kan være,

at ministerierne ikke får samlet deres indkøb og udbud og på den måde får minimeret

transaktionsomkostningerne.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Ministeriernes udbudsprocesser |

De udvalgte ministerier arbejder på en række områder med at minimere transaktions-

omkostningerne. 4 af de 6 ministerier er således i gang med at samle kompetencerne til

at gennemføre indkøb og udbud og at sikre en bedre koordinering af indkøb på tværs

af ministerområdet. Undersøgelsen viser, at ministerierne i hovedparten af de udvalgte

udbud har inddraget både faglige og juridiske kompetencer. Derudover har alle mini-

sterierne i større eller mindre omfang udarbejdet skabeloner til at gennemføre udbud,

hvilket kan medvirke til at minimere transaktionsomkostningerne.

33. Dette kapitel handler om, hvordan de udvalgte ministerier arbejder med at mini-

mere transaktionsomkostningerne for både dem selv og tilbudsgiverne ved EU-ud-

bud, annonceringer og miniudbud på Moderniseringsstyrelsens og SKI’s indkøbsafta-

ler. Formålet er at afdække eksempler på god praksis og forbedringspotentialer. Un-

dersøgelsen tager udgangspunkt i cirkulære om indkøb i staten og de anbefalinger,

som Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har opstillet for at minimere transaktions-

omkostningerne ved udbud. Figur 4 viser de forskellige faser i en udbudsproces.

Konkurrence- og Forbru-

gerstyrelsens anbefalinger

om transaktionsomkost-

ninger

Rigsrevisionen tager udgangs-

punkt i følgende anbefalinger:

•

at ordregiver får inddraget

Figur 4

•

Udbudsprocessen fordelt på forskellige faser

•

Ministeriet får

behov for nyt

indkøb

•

de rette kompetencer til ud-

buddet og sørger for at kva-

litetssikre udbudsmaterialet

at ordregiver vælger den

rette udbudsprocedure

at ordregiver afdækker mar-

kedet og har dialog med

eventuelle tilbudsgivere for

at kvalificere deres udbud

at ordregiver overvejer om-

fanget af krav og eventuelt

sætter begrænsning for til-

budsmaterialets omfang

at ordregiver bruger stan-

dardisering ved udarbejdel-

se af udbudsmateriale.

Evaluering af

tilbud og

indgåelse af

kontrakt

Valg af

udbudsform

Organisering af

indkøb og udbud

Koordinering af udbud

Retningslinjer for udbud

Offentliggørelse

af udbuds-

materiale

Udarbejdelse

af udbuds-

materiale

Kilde:

Rigsrevisionen.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Ministeriernes udbudsprocesser

Figur 4 illustrerer udbudsprocessen opdelt på 5 delprocesser. Undersøgelsen har pri-

mært fokus på faserne

valg af udbudsform

udarbejdelse af udbudsmateriale,

det er i de faser, at ministerierne foretager de væsentligste overvejelser, som kan på-

virke transaktionsomkostningerne. Fx er det i disse faser, at ministerierne vælger,

hvordan de udbyder opgaven, hvilket har betydning for antallet af mulige tilbudsgive-

re. Det er også i disse faser ministerierne fastlægger, hvilke krav der skal opstilles i ud-

budsmaterialet.

3.1. Ministeriernes organisering og koordinering af

indkøb og udbud

Styrelser og departemen-

ter, der indgå i undersø-

gelsen

Forsvarsministeriet

•

Forsvarsministeriets Mate-

riel- og Indkøbsstyrelse

(FMI)

Børne- og Socialministeriet

•

Socialstyrelsen.

Miljø- og Fødevareministeriet

•

Miljøstyrelsen.

Energi-, Forsynings- og Klima-

ministeriet

•

Energistyrelsen.

Beskæftigelsesministeriet

•

Departementet

•

Styrelsen for Arbejdsmar-

ked og Rekruttering (STAR).

Undervisningsministeriet

•

Departementet

•

Styrelsen for Undervisning

og Kvalitet (STUK).

34. Vi har undersøgt, om ministeriernes organisering af indkøb understøtter udbuds-

processer med færrest mulige transaktionsomkostninger både for dem selv og for til-

budsgiverne. Det har vi undersøgt ved at se på, hvordan ministerierne har organiseret

indkøbs- og udbudsområdet, og om ministerierne sikrer, at udbud koordineres både

internt i ministeriet og på tværs af ministerområdet.

Organisering af indkøb og udbud

35. Der er stor forskel på indkøbsvolumen og antallet af udbud i de udvalgte ministe-

rier. Der kan derfor være forskel på, hvordan ministerierne har organiseret indkøbs-

området. I alle de undersøgte ministerier foregår indkøb decentralt i de underliggen-

de styrelser og enheder. I Beskæftigelsesministeriet foretages EU-udbud og annon-

ceringer med klar grænseoverskridende interesse og en række miniudbud dog med

enkelte undtagelser centralt af departementets Koncernindkøb.

36. Beskæftigelsesministeriet, Børne- og Socialministeriet, Energi-, Forsynings- og

Klimaministeriet og Forsvarsministeriet har været eller er i gang med en omorganise-

ring af indkøbsområdet, bl.a. for at effektivisere indkøb og udbud. Flere af ministerier-

ne er således ved eller har etableret en koncernfælles indkøbsenhed, som bl.a. skal

bistå styrelserne med at gennemføre udbud og koordinere ministeriets indkøb og ud-

bud.

37. Vores gennemgang af ministeriernes organisering af indkøb- og udbudsområdet

viser, at alle de udvalgte ministerier som hovedregel har valgt, at det er fagenheden,

der foretager udbuddet. I alle ministerierne er der en organisering, der muliggør, at fa-

genheden kan få juridisk sparring på udbuddet – enten i en enhed i styrelsen eller i en

koncernfælles enhed.

Gennemgangen viser også, at Forsvarsministeriet og Beskæftigelsesministeriet har

specialiseret opgaven med at gennemføre udbud. I FMI er der ud over en juridisk en-

hed en indkøbsafdeling med medarbejdere, der er specialiseret i at udarbejde annon-

ceringer og EU-udbud. Disse medarbejdere hjælper de faglige medarbejdere med at

gennemføre udbud. I Beskæftigelsesministeriet er Koncernindkøb i departementet

ligeledes specialiseret i at gennemføre EU-udbud, da alle EU-udbud med enkelte und-

tagelser varetages af Koncernindkøb.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Ministeriernes udbudsprocesser |

Koordinering af indkøb og udbud på ministerområdet

38. Vi har undersøgt, om ministeriernes organisering sikrer, at udbud koordineres på

tværs af ministerområdet, og om ministerierne udarbejder indkøbsplaner.

39. Alle ministerierne med undtagelse af Børne- og Socialministeriet har i undersøgel-

sesperioden haft et indkøbsforum på tværs af ministerområdet, hvor repræsentanter

fra de forskellige styrelser og institutioner drøfter indkøbsrelevante emner, og hvor der

er mulighed for at koordinere relevante indkøb og udbud. Energi-, Forsynings- og Kli-

maministeriet har dog ikke holdt møder i sit indkøbsforum i 2018 på grund af manglen-

de personaleresurser. Børne- og Socialministeriet og Energi-, Forsynings- og Klimami-

nisteriet har dermed ikke systematisk koordineret deres indkøb på tværs af minister-

området i undersøgelsesperioden for at effektivisere indkøb, som de har pligt til i hen-

hold til cirkulære om indkøb i staten. Børne- og Socialministeriet har pr. 1. januar 2019

etableret et udbudsforum for ministeriets institutioner.

Der er forskel på, hvor systematisk de 6 ministerier koordinerer udbud på minister-

området. Beskæftigelsesministeriet og Undervisningsministeriet er begge ministerier

med en mindre indkøbsvolumen. Beskæftigelsesministeriet har en høj grad af koordi-

nering af udbud. Boks 4 beskriver Beskæftigelsesministeriets organisering og koordi-

nering. I Undervisningsministeriet foregår udbud decentralt, og der er ikke en syste-

matisk orientering om udbud til ministeriets Koncernindkøb. Det kan medføre, at ikke

alle relevante indkøb og udbud bliver koordineret på ministerområdet. Ministeriet skal

dog i henhold til egne retningslinjer minimum én gang om året indkalde indkøbsplaner

for hele koncernen til brug for annoncering af indkøbsplaner på udbud.dk.

Boks 4

Eksempel på organisering og koordinering af indkøb og udbud

i Beskæftigelsesministeriet

Beskæftigelsesministeriet har en enhed i departementet (Koncernindkøb), som vareta-

ger alle EU-udbud og annonceringer med klar grænseoverskridende interesse og en ræk-

ke miniudbud med enkelte undtagelser. Koncernindkøb har ansvaret for at koordinere

indkøb og udbud på ministerområdet og har til dette formål oprettet en oversigt over

indkøb og udbud, hvor alle underliggende enheder løbende skal registrere indkøb over

100.000 kr. Derudover fungerer Koncernindkøb som ministeriets fælles fagkontor, der

vejleder og rådgiver ministeriets institutioner.

40. Beskæftigelsesministeriet, Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet, Miljø- og Fø-

devareministeriet, Forsvarsministeriet og Undervisningsministeriet har koordineret

udbud ved at indgå koncernfælles indkøbsaftaler. Fx har Koncernindkøb i Miljø- og

Fødevareministeriet koordineret indkøb på ministerområdet i perioden 2017-2018

ved at undersøge en række tværgående indkøbsområder med henblik på at indgå

fælles indkøb. Det har bl.a. ført til koncernaftaler om leje af biler og informations- og

stillingsannoncering.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Ministeriernes udbudsprocesser

41. Ministerierne skal i henhold til cirkulære om indkøb i staten indberette oplysninger

om fremtidige udbud og annonceringer til udbud.dk. Oplysningerne skal anvendes til

at varsle fremtidige udbud, inden opgaverne udbydes. Vores undersøgelse viser, at

Undervisningsministeriet og Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet ikke har udarbej-

det indkøbsplaner for 2018. Undervisningsministeriet har oplyst, at det skyldes, at der

ikke altid er tid til at offentligøre indkøbsplanerne forud for annonceringen af udbud-

dene.

Koordinering af indkøb og udbud på tværs af staten

42. Vi har undersøgt, om Moderniseringsstyrelsen og SKI gennem vejledning om bru-

gen af indkøbsaftaler er med til at minimere ministeriernes transaktionsomkostninger,

når ministerierne skal gennemføre miniudbud på indkøbsaftalerne, og om udbud koor-

dineres mellem de enkelte ministerområder.

Koordinering af indkøb på tværs af hele staten foretages af Moderniseringsstyrelsen

og SKI. Statens Indkøbsprogram, som varetages af Moderniseringsstyrelsen og SKI,

har til formål at effektivisere offentlige indkøb gennem standardisering, koordinering

og forpligtelse på tværs af staten ved bl.a. at indgå fælles indkøbsaftaler for staten. Vi

har udvalgt et mindre antal miniudbud til gennemgang for at afdække Moderniserings-

styrelsens og SKI’s vejledning, skabeloner og rådgivning til ministerierne, når de skal

udføre miniudbud på en indkøbsaftale fra Moderniseringsstyrelsen og SKI. Ministeri-

erne oplyser generelt, at de finder, at Moderniseringsstyrelsens og SKI’s vejledninger

og skabeloner er tilstrækkelige til at kunne gennemføre miniudbud på indkøbsaftaler-

ne, og at indkøbsaftalerne generelt er med til at minimere ministeriernes transaktions-

omkostninger, fordi udbudspligten er afløftet, og rammerne for indkøbet er fastsat.

43. Moderniseringsstyrelsen og SKI yder alene rådgivning i forhold til deres egne ind-

købsaftaler og ikke ved ministeriernes egne udbud, og der har på tværs af staten hid-

til ikke været en enhed, hvor ministerierne kunne få hjælp og vejledning, når de skulle

gennemføre udbud. I april 2019 er der etableret en ny fællesstatslig rådgivningsenhed

for udbud og kontrakter, som er et samarbejde mellem Moderniseringsstyrelsen og

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. Rådgivningsenheden skal bl.a. bistå ministerier-

ne med viden og rådgivning inden for indkøb, udbud og kontrakter, men også tilbyde

at varetage udbud på vegne af ministerierne. Derudover skal rådgivningsenheden ud-

arbejde og udbrede fælles standarder og paradigmer som fx kontrakt- og udbudsdo-

kumenter til at gennemføre udbud, der kan medvirke til at nedbringe transaktionsom-

kostningerne for ordregiver og tilbudsgiver.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Ministeriernes udbudsprocesser |

44. Hvis flere ministerier har behov for samme vare/opgave, kan det minimere de

samlede transaktionsomkostninger, hvis ministerierne indkøber varen i fællesskab

som et tværministerielt indkøb. Beskæftigelsesministeriet, Undervisningsministeriet,

Forsvarsministeriet og Miljø- og Fødevareministeriet har indgået tværministerielle

indkøbsaftaler. Fx har Undervisningsministeriet indgået tværministerielle indkøbsaf-

taler om dagrenovation, skærmbriller og taxikørsel. Vores undersøgelse viser dog

også, at der er eksempler på, at udbud ikke er blevet koordineret på tværs af ministe-

rierne. Fx har Miljøstyrelsen og Beskæftigelsesministeriets departement inden for det

samme år udbudt den samme opgave om stillingsannoncer og øvrige kampagner. Da

alle ministerier har brug for stillingsannoncer og kampagner, er det Rigsrevisionens

vurdering, at man med fordel kunne overveje at udbyde denne opgave samlet for at

reducere transaktionsomkostningerne og sandsynligvis opnå billigere aftaler. I de til-

fælde, hvor flere ministerier udbyder samme opgave, som ikke er på de fælles ind-

købsaftaler, bliver indkøbene kun koordineret og udbudt samlet, hvis et ministerium

tager initiativ hertil.

Resultater

Undersøgelsen viser, at 4 af de 6 ministerier er i gang med at omorganisere deres ind-

køb og udbud for at effektivisere indkøbsområdet. Flere ministerier er således i gang

med at samle kompetencerne på udbudsområdet og at sikre en bedre koordinering

af indkøb og udbud. Dette kan være med til at minimere ministeriernes transaktions-

omkostninger, da udbudsområdet er komplekst, og det derfor vil spare administrati-

ve resurser, hvis det er specialiserede medarbejdere, der udfører udbud. Endvidere

vil en højere grad af koordinering forhindre, at ministerierne bruger administrative om-

kostninger på at købe ind og udbyde de samme opgaver flere steder på ministerom-

rådet.

Undersøgelsen viser desuden, at alle de udvalgte ministerier har en enhed i enten en

styrelse eller i en koncernfælles enhed, hvor der er juridiske kompetencer til rådighed,

som kan hjælpe medarbejderne med at gennemføre et udbud.

Endelig viser undersøgelsen, at Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet og Social- og

Børneministeriet ikke koordinerer deres indkøb på tværs af ministerområdet for at ef-

fektivisere indkøb, som de har pligt til i henhold til cirkulære om indkøb i staten. Lige-

ledes har Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet og Undervisningsministeriet i 2018

ikke udarbejdet indkøbsplaner, som de skal i henhold til cirkulæret. Undersøgelsen vi-

ser, at ministerierne generelt finder Moderniseringsstyrelsens og SKI’s vejledning og

rådgivning tilstrækkelig i forhold til at gennemføre miniudbud på Moderniseringssty-

relsens og SKI’s indkøbsaftaler. Undersøgelsen viser også, at der er potentiale for at

koordinere flere indkøb på tværs af ministerområderne, idet Rigsrevisionen bl.a. har

set et eksempel på, at ministerier udbyder den samme type opgave.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Ministeriernes udbudsprocesser

3.2. Ministeriernes retningslinjer og vejledninger for

udbud

45. Vi har undersøgt, om de udvalgte ministerier har retningslinjer, vejledninger e.l.,

som kan hjælpe medarbejderne til at gennemføre udbud med færrest mulige trans-

aktionsomkostninger. Vi har herunder undersøgt, om det fremgår af ministeriernes

retningslinjer og vejledninger for udbud, hvad medarbejderne kan gøre for at mini-

mere transaktionsomkostningerne for både ordregiver og tilbudsgiver, uden at det

påvirker ministeriernes sandsynlighed for at opnå den billigste pris. For at vurdere

dette har vi undersøgt, om ministeriernes retningslinjer og vejledninger indeholder

de væsentligste regler på området samt anbefalinger, der kan være med til at mini-

mere transaktionsomkostningerne ved udbud.

Anbefalinger, der kan

indgå i retningslinjer,

vejledninger e.l.

•

Opfordring til at afdække

•

markedet

Overvejelser om valg af

udbudsprocedure

Overvejelser om, hvilke

metoder til indkøb man

skal vælge

Overvejelser om omfan-

get af kravspecifikation

Overvejelser om, hvor-

dan ordregiver sikrer pro-

portionalitet, fx mellem

kontraktværdi og trans-

aktionsomkostninger.

46. Vores gennemgang af ministeriernes retningslinjer, vejledninger m.m. viser, at

alle 6 ministerier har retningslinjer eller vejledninger, der beskriver de væsentligste

regler for udbud, herunder reglerne for brug af indkøbsaftaler. Omvendt viser gen-

nemgangen, at Undervisningsministeriets og Energi-, Forsynings- og Klimaministe-

riets retningslinjer ikke indeholder nogen elementer af de anbefalinger, der kan væ-

re med til at minimere transaktionsomkostningerne.

I Børne- og Socialministeriets, Forsvarsministeriets, Beskæftigelsesministeriets og

Miljø- og Fødevareministeriets retningslinjer indgår der flere af de elemeter, som kan

være med til at minimere transaktionsomkostningerne. Børne- og Socialministeriets,

Forsvarsministeriets og Beskæftigelsesministeriets retningslinjer indeholder fx en

opfordring til, at medarbejderne foretager en markedsafdækning. Børne- og Social-

ministeriet, Miljø- og Fødevareministeriet og Beskæftigelsesministeriet har også ned-

skrevet, hvilke fordele og ulemper der er ved de forskellige udbudsprocedurer over

tærskelværdien. Beskæftigelsesministeriets retningslinjer indeholder som de eneste

en opfordring til, at medarbejderne skal sikre proportionalitet ved indkøbet, dvs. at de

krav, der stilles til en leverandør, skal stå i rimeligt forhold til det, som ministeriet skal

indkøbe. Ingen af de 6 ministeriers retningslinjer indeholder overvejelser om, hvordan

man kan undgå unødvendige krav og detaljer i kravspecifikationen for at minimere

transaktionsomkostningerne.

Flere af ministerierne har oplyst, at de ikke finder, at det er nødvendigt at have ret-

ningslinjer og vejledninger for alle elementerne i anbefalingerne om at minimere trans-

aktionsomkostningerne, idet de har en indkøbsenhed eller en juridisk enhed, som har

fokus på anbefalingerne i praksis. Undervisningsministeriet har bl.a. oplyst, at ministe-

riet ikke har udarbejdet et omfattende vejledningsmateriale til EU-udbud, da hoved-

parten af ministeriets større indkøb af forskningsprægede konsulentydelser foreta-

ges på ministeriets indkøbsaftale for konsulentydelser, og at ministeriet kun i få tilfæl-

de gennemfører EU-udbud.

Rigsrevisionen er opmærksom på, at selv om ministerierne ikke har overvejelserne

nedskrevet i retningslinjer, vejledninger e.l., kan de have fokus på det i praksis. Rigs-

revisionen finder dog, at det er god praksis, at der er vejledninger og retningslinjer,

som på bedst mulige måde kan understøtte medarbejderne i at gennemføre lovlige

udbud med færrest mulige transaktionsomkostninger for såvel ministerierne som til-

budsgiverne.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Ministeriernes udbudsprocesser |

Resultater

Undersøgelsen viser, at alle 6 ministerier har vejledninger, retningslinjer e.l., der inde-

holder de væsentligste regler for udbud. Undersøgelsen viser derimod, at Undervis-

ningsministeriets og Energi-, Forsyning- og Klimaministeriets retningslinjer ikke inde-

holder nogen af de elementer, der kan være med til at minimere transaktionsomkost-

ningerne. I de 4 øvrige ministeriers retningslinjer indgår der elementer, der kan være

med til at minimere omkostningerne for såvel ministeriet som tilbudsgiverne, fx en op-

fordring til, at medarbejderne overvejer at foretage en markedsafdækning.

3.3. Ministeriernes valg af indkøbsform og udbuds-

procedure

47. Vi har undersøgt, hvilke begrundelser ministerierne har for ikke at anvende de

indgåede indkøbsaftaler i de udvalgte EU-udbud og annonceringer. Derudover har vi

undersøgt, om ministerierne overvejer og dokumenterer, hvilken indkøbsform og ud-

budsprocedure der er mest hensigtsmæssig i de enkelte udbud, bl.a. med hensyn til

at minimere såvel egne som de samlede transaktionsomkostninger.

Valg af indkøbsform

48. Vi har undersøgt, om ministerierne i de udvalgte EU-udbud og annonceringer do-

kumenterer og begrunder, hvorfor de ikke anvender de indgåede indkøbsaftaler. Vi

har desuden undersøgt, om der er åbenlyse tilfælde, hvor ministerierne burde have

brugt en indkøbsaftale. Brugen af indkøbsaftaler er generelt med til at nedbringe

transaktionsomkostningerne, da udbudspligten allerede er afløftet, og rammerne for

indkøbet er fastlagt.

49. Vores undersøgelse viser, at Beskæftigelsesministeriet som det eneste af de 6

ministerier dokumenterer sine begrundelser for ikke at anvende de eksisterende ind-

købsaftaler. Ved indkøb over 99.999 kr. skal medarbejderne i Beskæftigelsesmini-

steriet udfylde et skema, hvor de skal begrunde, hvorfor indkøbsaftalerne ikke kan

anvendes.

50. Da de resterende 5 ministerier ikke dokumenterer deres begrundelser for ikke at

anvende indkøbsaftalerne, har vi ved interviews spurgt til begrundelserne ved de ud-

valgte EU-udbud og annonceringer.

Ministeriernes begrundelser for ikke at anvende indkøbsaftalerne er primært, at de

specifikke kompetencer og erfaringer, de efterspurgte i de udbudte opgaver, ikke fin-

des på hverken Moderniseringsstyrelsens, SKI’s eller deres egne indkøbsaftaler. Be-

grundelserne er fx, at Moderniseringsstyrelsens og SKI’s konsulentrammeaftaler in-

deholder leverandører med generelle kompetencer set i forhold til de institutionsspe-

cifikke faglige/tekniske kompetencer, som ministerierne har brug for.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Ministeriernes udbudsprocesser

Vores undersøgelse viser, at der i 3 af de 6 ministerier har været enkelte eksempler

på, at begrundelserne for ikke at anvende en indkøbsaftale afspejler, at ministeriet ik-

ke er opmærksom på, at det er obligatorisk at anvende indkøbsaftalerne. I ét udbud i

Miljøstyrelsen var begrundelsen for ikke at vælge en eksisterende rammeaftale, at der

var andre leverandører på markedet, som bedre kunne løse opgaven. Endvidere var

begrundelsen i ét af de udvalgte udbud i Energistyrelsen og i Styrelsen for Undervis-

ning og Kvalitet (STUK), at styrelserne ikke ville udelukke den eksisterende leveran-

dør fra at byde på opgaven. STUK har dog oplyst, at det ikke var den primære grund

til at udbyde opgaven, men at den primære grund var, at SKI’s konsulentaftale og Un-

dervisningsministeriets egen indkøbsaftale ikke omfattede leverandører med kompe-

tence til udvikling af særlige undervisningsforløb.

Valg af udbudsprocedure ved EU-udbud

Udbudsprocedurer, der

er anvendt i de udvalgte

EU-udbud

•

Offentligt udbud

er kende-

tegnet ved, at alle interesse-

rede aktører kan afgive til-

bud. Det giver den bredeste

konkurrence, men kan også

kræve mange resurser.

•

Begrænset udbud

giver

51. Vi har undersøgt ministeriernes valg af udbudsprocedure ved EU-udbud. Når mini-

sterierne skal foretage et EU-udbud, skal de vælge en udbudsprocedure. Hver ud-

budsprocedure har en række fordele og ulemper, og enkelte af dem kan kun anven-

des under visse betingelser.

52. Ifølge anbefalingerne fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen skal ordregiver ved

valg af udbudsprocedure overveje, hvordan man skaber balance mellem at sikre en

effektiv konkurrence om opgaven og omkostningerne ved udbuddet.

Ved valg af udbudsprocedure er det væsentligt i forhold til såvel ministeriernes som

de samlede transaktionsomkostninger, at ministerierne vælger en procedure, der sik-

rer, at de ikke får uhensigtsmæssigt mange tilbud. Ved indkøb, hvor der potentielt kan

være mange tilbudsgivere, bør ordregiver i henhold til Konkurrence- og Forbrugersty-

relsens anbefalinger overveje at anvende udbudsproceduren

begrænset udbud.

Ved

begrænset udbud udvælger ministerierne et begrænset antal tilbudsgivere (dog mini-

mum 5) til at byde på opgaven gennem en prækvalifikation, hvorimod ministerierne

ved udbudsproceduren

offentligt udbud

inviterer alle til at give et tilbud.

Overvejelser om valg af udbudsprocedure

53. Vi har ved de udvalgte EU-udbud undersøgt, om ministerierne overvejer valget af

udbudsprocedure.

54. Hovedparten af EU-udbuddene i undersøgelsen er gennemført ved offentligt ud-

bud, som er den mest anvendte udbudsprocedure i staten. Tabel 4 viser, hvilke ud-

budsprocedurer der er anvendt ved EU-udbuddene, og hvor mange tilbud ministeri-

erne har fået.

mulighed for at opfordre et

begrænset antal leverandø-

rer til at byde på opgaven.

Sammenlignet med et of-

fentligt udbud kan det give

ordregiveren færre tilbud

at vurdere, men forlænger

til gengæld udbudsproces-

sen.

•

Udbud med forhandling

giver ordregiver ret til at for-

handle med leverandørerne.

Det er en udbudsform, der

bruges, hvis ordregiver har

nogle konkrete behov, som

ikke kan dækkes af stan-

dardvarer eller standard-

ydelser.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Ministeriernes udbudsprocesser |

Tabel 4

De udvalgte EU-udbud fordelt på udbudsprocedure og antal tilbud

Udbudsprocedure

Offentligt udbud

Begrænset udbud

Udbud med forhandling

I alt

Antal udbud

med 1-5 tilbud

Antal udbud

med 6-10 tilbud

Note: 6 EU-udbud, der vedrører rammeaftaler med miniudbud/kaskademodel, er udeladt. Det skyldes, at der

optages flere tilbudsgivere på en rammeaftale, og antallet af tilbud derfor vil være tilsvarende høje.

Kilde:

Rigsrevisionen.

Det fremgår af tabel 4, at ministerierne i 19 af de udvalgte EU-udbud har fået 1-5 tilbud,

mens de i 3 udbud har fået 6-10 tilbud.

55. Ministerierne har oplyst, at de primært vælger mellem offentligt udbud og begræn-

set udbud ud fra en vurdering af markedets størrelse. Fx anvender Socialstyrelsen

som udgangspunkt offentligt udbud og sjældent begrænset udbud, fordi styrelsen er-

faringsmæssigt får relativt få tilbud, da der typisk er tale om nichemarkeder. Energi-

styrelsen begrunder derimod sit valg af begrænset udbud med, at styrelsen ved et

marked med mange virksomheder ønsker at sortere i leverandørfeltet, før leverandø-

rerne begynder at udarbejde tilbud.

56. Det er vanskeligt at fastsætte, hvornår der er tale om for mange tilbud i forhold til,

at de samlede transaktionsomkostninger ikke skal blive for høje, da ministerierne om-

vendt også skal sikre en vis konkurrence. Vores gennemgang af EU-udbuddene viser

generelt, at der ved brug af offentligt udbud ikke har været et stort antal tilbudsgive-

re, hvor det ville have været fordelagtigt at bruge begrænset udbud for at nedbringe

transaktionsomkostningerne både for ordregiver og tilbudsgiver.

57. Flere af ministerierne har oplyst, at tidspres er afgørende, når de vælger udbuds-

procedure. Fx har STUK oplyst, at de ofte vælger offentligt udbud, da det tager kortest

tid at gennemføre. Begrænset udbud eller udbud med forhandling tager ca. 1 måned

mere at gennemføre. I udbud med forhandling skal der derudover afsættes tid til for-

handlingsmøder, og tilbudsgiver vil sædvanligvis skulle levere flere indledende tilbud,

inden det endelige tilbud afleveres. I ét af de udvalgte udbud overvejede STUK at bru-

ge udbud med forhandling, men fravalgte det, da det ville forlænge processen, og for-

di de ikke havde erfaring med udbudsproceduren. Miljøstyrelsen og Socialstyrelsen

har ligeledes oplyst, at det på grund af tidspres kan være en udfordring at anvende

begrænset udbud og udbud med forhandling. Det kan ifølge Rigsrevisionen medføre,

at ministerierne og styrelserne ikke altid får valgt den udbudsprocedure, der passer

bedst til det konkrete udbud.

Betingelser for at bruge

udbud med forhandling

Udbud med forhandling kan

bruges, hvis ordregiver har

nogle konkrete behov, som

ikke kan dækkes af standard-

varer eller standardydelser.

Hvis ordregiver fx ikke kan få

opfyldt sit behov ved en til-

gængelig løsning på marke-

det, kan der anvendes udbud

med forhandling. Et eksempel

på et behov, der forudsætter

tilpasning af tilgængelige løs-

ninger, er en it-løsning, der

skal harmonere med ordre-

givers tekniske platform.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Ministeriernes udbudsprocesser

Fleksible udbudsproce-

durer

Med den nye udbudslov i 2016

blev der skabt bredere adgang

til de fleksible udbudsprocedu-

rer. De fleksible udbudsproce-

durer består af procedurerne:

•

konkurrencepræget dialog

•

udbud med forhandling

•

innovationspartnerskab.

Erfaringer med de fleksible udbudsprocedurer

58. Staten som helhed anvender de fleksible udbudsprocedurer i begrænset omfang.

Vi har på baggrund af data fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen opgjort, at staten

i vores undersøgelsesperiode 1. januar 2017- 30. september 2018 har anvendt fleksi-

ble udbudsprocedurer i ca. 9 % af de gennemførte EU-udbud. Gennemgangen af de

6 ministeriers EU-udbud viser også, at et fåtal af de udvalgte udbud er gennemført ved

en fleksibel udbudsprocedure. De fleksible udbudsprocedurer giver bl.a. mulighed for

mere dialog mellem ordregiver og tilbudsgiver, hvilket kan bidrage til en bedre udbuds-

proces, bl.a. ved at tilbudsgiverne får et bedre indblik i opgaven. De fleksible udbuds-

procedurer vil kun være relevant for nogle udbud, ligesom der er betingelser for, hvor-

når udbudsproceduren kan bruges.

59. Forsvarsministeriet har stor erfaring med udbud med forhandling, idet ministeriet

historisk har haft en særlig mulighed for at anvende udbud med forhandling, når mini-

steriet køber ind under forsvars- og sikkerhedsdirektivet. De øvrige ministerier har in-

gen eller meget lidt erfaring med at bruge de fleksible udbudsprocedurer. De fleksible

udbudsprocedurer er kun anvendt i ét tilfælde i Børne- og Socialministeriet og i ét til-

fælde i Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet i undersøgelsesperioden. De øvrige

ministerier har ikke anvendt de fleksible udbudsprocedurer. FMI og Socialstyrelsen

har oplyst, at de vælger udbud med forhandling, når der er brug for dialog med leve-

randører om mulige løsninger. Det kan også være i tilfælde, hvor kravene til opgaven

er svære at beskrive på forhånd, og hvor styrelserne er usikre på, om markedet kan

leve op til nogle specifikke krav.

Det er FMI’s erfaring, at udbud med forhandling tager længere tid, men at det giver

bedre priser og bedre produkter i forhold til andre procedurer, fordi man indgår i en

tæt forhandlingsproces. Desuden er det FMI’s erfaring, at transaktionsomkostninger-

ne er større ved udbud med forhandling, men at FMI får et bedre og billigere produkt,

ligesom FMI har mulighed for at korrigere produktudviklingen og udbudsprocessen

undervejs. FMI har oplyst, at netop muligheden for at korrigere udbudsprocessen un-

dervejs medvirker til, at færre udbud må gå om, og i den henseende er udbud med for-

handling med til at reducere transaktionsomkostningerne.

Begrundelser for at anvende annonceringer

Forsvars- og sikkerheds-

direktivet

Forsvars- og sikkerhedsdirek-

tivet er et særskilt sæt udbuds-

regler, som forsøger at imøde-

komme de særlige behov, der

gør sig gældende ved indkøb

på forsvars- og sikkerhedsom-

rådet. Direktivet trådte i kraft

2011 og gav på en række punk-

ter større fleksibilitet, fx fri ad-

gang til udbud med forhand-

ling.

60. Vi har i de udvalgte annonceringer uden klar grænseoverskridende interesse un-

dersøgt, hvorfor ministerierne har valgt at annoncere indkøbet.

De forvaltningsretlige

principper

De forvaltningsretlige princip-

per indebærer, at ministeriet

skal udøve saglig forvaltning i

overensstemmelse med:

•

forbuddet mod varetagelse

Ved indkøb af varer og tjenesteydelser under EU’s tærskelværdier skal ministerier-

ne i henhold til udbudsloven følge de forvaltningsretlige principper og herunder sikre

sig, at indkøbet foregår på markedsvilkår ved fx enten at indhente 2 eller flere tilbud

eller annoncere indkøbet på ordregivers hjemmeside. Ved varer og tjenesteydelser

med klar grænseoverskridende interesse skal ministerierne dog annoncere indkøbet.

Vi har opdelt annonceringerne i over og under 500.000 kr., da særligt de samlede

transaktionsomkostninger ved annonceringer med lave kontraktværdier kan blive hø-

je i forhold til kontraktværdien. I de 16 udvalgte annonceringer uden klar grænseover-

skridende interesse er der 8 annonceringer med en værdi over 500.000 kr. og 8 an-

nonceringer med en værdi under 500.000 kr.

af private hensyn

•

ligebehandlingsprincippet

•

forsvarlig økonomisk for-

valtning

•

proportionalitetsprincippet.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Ministeriernes udbudsprocesser |

Både Energistyrelsen, Miljøstyrelsen, Undervisningsministeriets departement og Be-

skæftigelsesministeriets departement har oplyst, at de har brugt annonceringer, hvis

de ikke vidste, hvilke leverandører der var på markedet. Energistyrelsen har derud-

over også begrundet det med, at styrelsen ønskede at skabe mulighed for, at små

virksomheder, som de ikke kendte i forvejen, kunne byde på opgaven. Miljøstyrelsen

og Beskæftigelsesministeriets departement har oplyst, at de ofte ikke får mange til-

bud ved annonceringer, hvilket Rigsrevisionens undersøgelse af de udvalgte udbud

bekræfter. Tabel 5 viser, hvor mange tilbud der er kommet ved de udvalgte annonce-

ringer.

Tabel 5

Antal tilbud ved de udvalgte annonceringer uden klar grænseoverskridende interesse

Antal udbud

med 0-4 tilbud

Annoncering under 500�½000 kr.

Annoncering på 500�½000 kr. og derover

I alt

Antal udbud

med 5-8 tilbud

Antal udbud

i alt

Note: Rigsrevisionens stikprøve indeholder i alt 22 annonceringer – 16 uden klar grænseoverskridende interesse og 6 med klar grænseoverskridende

interesse.

Kilde:

Rigsrevisonen.

Det fremgår af tabel 5, at der er 5 annonceringer, hvor der kom 5-8 tilbud, hvoraf 3 af

dem var under 500.000 kr. 4 af annonceringerne er foretaget af Energistyrelsen og

én i Miljøstyrelsen. De højeste samlede transaktionsomkostninger for både ordregiver

og alle tilbudsgivere er på henholdsvis 80 % og 107 % af kontraktværdien ved 2 af an-

nonceringerne.

61. Vores undersøgelse viser, at Beskæftigelsesministeriets departement i flere tilfæl-

de vælger at annoncere opgaver, som alle kan byde på, selv om de på forhånd ved, at

de på grund af opgavens karakter foretrækker, at det er forskere, der løser opgaver-

ne. I nogle tilfælde er der konsulenthuse, der byder på opgaven. Det er et eksempel

på, at det ville reducere transaktionsomkostningerne for tilbudsgiverne, hvis departe-

mentet inden for udbudslovens rammer henvender sig direkte og får tilbud fra forske-

re frem for at annoncere, så ministeriet ikke får konsulenthuse til at byde på opgaven,

hvis de på forhånd har besluttet, at de foretrækker forskere til at udføre opgaven.

62. FMI og Socialstyrelsen har fastsat interne regler for, hvornår de skal bruge annon-

cering som indkøbsform. Således skal indkøb under EU's tærskelværdier ifølge FMI’s

og Socialstyrelsens interne regler kun annonceres, hvis der er tale om et indkøb med

klar grænseoverskridende interesse – ellers skal indkøber foretage en markedsaf-

dækning ved fx at indhente 2-3 tilbud. De øvrige 4 ministerier har ikke sat regler for,

hvornår de skal anvende annoncering som indkøbsform.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Ministeriernes udbudsprocesser

Resultater

Beskæftigelsesministeriet dokumenterer som det eneste af de udvalgte ministerier

sine begrundelser for, hvorfor ministeriet ikke anvender de indgåede indkøbsaftaler.

Rigsrevisionens gennemgang viser, at der i 3 af de 6 ministerier er eksempler på, at

begrundelserne for at gennemføre et udbud frem for at bruge de eksisterende ind-

købsaftaler afspejler, at ministerierne ikke er opmærksomme på, at de er forpligtede

til at anvende indkøbsaftalerne.

Rigsrevisionens gennemgang af EU-udbuddene viser generelt, at der ved brug af ud-

budsproceduren

offentligt udbud

ikke har været et stort antal tilbudsgivere, hvor det

ville have været fordelagtigt at bruge udbudsproceduren

begrænset udbud

for at ned-

bringe transaktionsomkostningerne for både ordregiver og tilbudsgiver.

Undersøgelsen viser, at ministerierne i Rigsrevisionens undersøgelse og i staten som

helhed anvender de fleksible udbudsprocedurer i begrænset omfang. De fleksible ud-

budsprocedurer er designet til en speciel type indkøb og vil derfor ikke være relevant

for alle indkøb. Undersøgelsen viser imidlertid, at manglende erfaring med de fleksible

udbudsprocedurer og tidspres i flere ministerier er en hindring for at bruge de fleksi-

ble udbudsprocedurer. Konsekvensen kan være, at ministerierne ikke får valgt den

udbudsprocedure, som passer bedst til det konkrete udbud.

3.4. Ministeriernes tilrettelæggelse af udbudsprocessen

63. Vi har undersøgt, om ministerierne arbejder med at minimere transaktionsom-

kostningerne, når de tilrettelægger udbud. Vi har for det første undersøgt, om ministe-

rierne efter behov afdækker markedet og har dialog med leverandører, før de udbyder

opgaven. For det andet har vi undersøgt, om ministerierne har fokus på transaktions-

omkostningerne, når de udarbejder udbudsmaterialet, og om de bruger fælles stan-

darder og skabeloner i udbudsmaterialet.

64. I vores spørgeskema til ministerierne har vi spurgt til, hvilke delprocesser i ud-

budsprocessen de bruger flest resurser på. Figur 5 viser, hvordan ministeriernes

transaktionsomkostninger fordeler sig på de enkelte delprocesser ved de udvalgte

udbud.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Ministeriernes udbudsprocesser |

Figur 5

Ministeriernes transaktionsomkostninger fordelt på delprocesser

Indledende markedsundersøgelse, dialogmøder

Indledende markedsundersøgelse, dialogmøder mv.

mv.

Udarbejdelse og offentliggørelse af udbudsmateriale

50 %

Spørgsmål/svar fase, eventuel prækvalifikationsfase

Spørgsmål-/svarfase, eventuel prækvalifikationsfase,

forhandling med tilbudsgivere, besigtigelse o.l.

forhandlingsrunde

Evalueringsnotat og

Evalueringsnotat og kontraktindgåelse

kontraktindgåelse

10%

20%

30%

33 %

40%

50%

Note: Figuren omfatter alle typer af udbud, dvs. EU-udbud, annonceringer og miniudbud. Tallene summerer ikke til 100 % på grund af afrundinger.

Kilde:

Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse.

Det fremgår af figur 5, at den mest resursekrævende del af udbudsprocesserne for

ministerierne er at udarbejde udbudsmaterialet, der tegner sig for ca. halvdelen af

ministeriernes omkostninger ved at gennemføre et udbud. Dernæst følger arbejdet

med at evaluere tilbuddene, som ministerierne i gennemsnit bruger ca. ⅓ af deres tid

på. Fordelingen er ca. den samme på tværs af alle typer af udbud (EU-udbud, annon-

ceringer og miniudbud). Vores undersøgelse har primært fokus på de 2 første delpro-

cesser, da det er i disse processer, der – i forhold til anbefalingerne om at reducere

transaktionsomkostningerne – er det største potentiale for at minimere omkostnin-

gerne.

Markedsafdækning og dialog med leverandører

65. Vi har undersøgt, om ministerierne efter behov afsøger markedet og har dialog

med leverandørerne i de udvalgte EU-udbud og annonceringer. Konkurrence- og For-

brugerstyrelsen anbefaler dialog mellem ordregiver og tilbudsgiver, da det er et vig-

tigt element til at sikre en god udbudsproces og til at reducere transaktionsomkost-

ningerne. Dialog og markedsafdækning kan bl.a. anvendes til at afdække forhold, der

kan bidrage til et bedre udbudsmateriale og kendskab til løsninger og markedet. Det

kan være med til at mindske transaktionsomkostningerne senere i udbudsprocessen

og undgå annulleringer af udbud. Ordregiver skal dog i henhold til udbudsloven sikre,

at dialogen sker under overholdelse af principperne om ligebehandling af tilbudsgi-

verne.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Ministeriernes udbudsprocesser

66. Ministerierne har mulighed for dialog på flere forskellige tidspunkter i en udbuds-

proces. Den største adgang til dialog er før offentliggørelse af udbudsmaterialet. Mini-

sterierne kan også have dialog med tilbudsgiverne efter tilbudsfristens udløb, men vi

har i denne undersøgelse kun undersøgt markedsdialogen før tilbudsfristens udløb,

idet der for hovedparten af de udbudsprocedurer, der indgår i vores stikprøve, er be-

grænset mulighed for dialog efter tilbudsfristens udløb. Tabel 6 viser, hvilke mulighe-

der ministerierne har for dialog med leverandører på forskellige tidspunkter i udbuds-

processen.

Tabel 6

Muligheder for dialog mellem ordregiver og tilbudsgiver

Dialog før offentliggørelse af

udbudsmateriale

Bred adgang til dialog

•

Ordregiver må søge information og rådgivning fra virksom-

Dialog efter offentliggørelse af

udbudsmateriale og før tilbudsfrist

Begrænset adgang til dialog

•

Ordregiver kan meddele supplerende oplysninger eller doku-

heder til brug for udarbejdelse af udbudsmaterialet.

•

Ordregiver kan fx bruge markedsdialog til at fastlægge mar-

menter til udbudsmaterialet.

•

Ordregiver kan holde orienteringsmøder om udbudsmate-

kedets størrelse, som er vigtigt for valget af udbudsform.

•

Markedsdialog kan også bruges til, at ordregiver får viden

om, hvilke løsninger markedet kan levere, og på den bag-

grund hvad ordregiver kan efterspørge.

rialet.

•

Potentielle tilbudsgivere kan stille spørgsmål til ordregiver,

som ordregiver skal besvare skiftligt.

•

Alle potentielle tilbudsgivere skal have samme informationer.

Det betyder fx, at ordregiver bør gøre spørgsmål og svar til

udbudsmaterialet tilgængeligt for alle virksomheder, der kan

have interesse i udbuddet.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledning

Dialog før og under udbudsprocessen

fra februar 2018.

67. I hovedparten af de udvalgte EU-udbud og annonceringer har ministerierne ikke

foretaget en markedsafdækning eller haft dialog med leverandører på markedet før

selve offentliggørelse af EU-udbuddene eller annonceringerne. Markedsafdækning

eller dialog er anvendt i 5 af de 50 udvalgte EU-udbud og annonceringer. Ministerier-

ne begrunder det med, at de ofte kender markedet og de leverandører, der er på mar-

kedet, og de derfor ikke har behov for en markedsafdækning eller dialog med leveran-

dørerne. Miljøstyrelsen, Socialstyrelsen og FMI har endvidere oplyst, at begrænset tid

og resurser kan være en hindring for at afdække markedet.

68. Vores undersøgelse viser enkelte eksempler på, at markedsafdækning og dialog

med leverandører før offentliggørelse af udbudsmaterialet ville kunne have medført

en bedre udbudsproces, herunder forebygget annulleringer af udbud. I boks 5 beskri-

ver vi 2 eksempler på dette. Det første eksempel viser, at Socialstyrelsen ved en mar-

kedsafdækning bl.a. kunne have fået kendskab til markedets størrelse, så styrelsen

bedre kunne have vurderet, hvilke udbudsprocedurer der ville være mest hensigts-

mæssigt at anvende. Det andet eksempel viser, at FMI ved dialog kunne være blevet

opmærksom på, at et væsentligt teknisk krav i udbudsmaterialet ikke var den norma-

le standard hos leverandørerne, og at FMI derfor ikke efterspurgte en standardvare.

Leverandørerne havde derfor problemer med at opfylde kravene i udbudsmaterialet.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at FMI ved dialog med tilbudsgiverne eventuelt kun-

ne have forebygget annulleringer af udbuddet og på den måde have minimeret trans-

aktionsomkostningerne.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Ministeriernes udbudsprocesser |

Boks 5

Eksempler på, at dialog kunne have medført en bedre udbuds-

proces

I et EU-udbud i Socialstyrelsen, som vedrørte en kampagne om førstehjælp, gennem-

førte styrelsen ingen markedsafdækning og havde ingen dialog med leverandørerne på

markedet. Kontraktværdien var på ca. 1,5 mio. kr., og der kom 10 tilbud på opgaven. So-

cialstyrelsen har oplyst, at en dialog med markedets leverandører formentlig kunne ha-

ve givet styrelsen et bedre billede af, hvordan en kampagne typisk ser ud. Styrelsen har

ligeledes oplyst, at det i lyset af det betydelige antal modtagne tilbud kunne have været

relevant ved en markedsafdækning at få en idé om antallet af tilbudsgivere på markedet.

FMI valgte ved et udbud af printere at annullere udbuddet 2 gange. Ved den første annul-

lering var der ingen af de 5 tilbudsgivere, som levede op til kravene i udbudsbetingelser-

ne. Det var især ét teknisk krav, som flere af tilbudsgiverne ikke opfyldte, da kravet ikke

var den normale standard på markedet. Derudover oplevede FMI, at tilbudsgiverne gene-

relt havde svært ved at opfylde kravene, fx kravet om at levere testprintere til FMI. Ved

genudbuddet foretog FMI enkelte justeringer i kravene i udbudsmaterialet. Men ingen af

tilbudsgiverne kunne ved genudbuddet opfylde kravene i udbudsbetingelserne, hvilket

skyldtes nogle af de samme problemer som ved første udbud. FMI havde ingen markeds-

dækning eller dialog med leverandørerne inden offentliggørelse af hverken 1. eller 2. ud-

bud, fx i forhold til, hvorfor den pågældende tilbudsgiver ikke levede op til kravene. FMI

sendte en annulleringsbeskrivelse til tilbudsgiverne med uddybende forklaring og beskri-

velse af de forhold, der medførte, at deres tilbud ikke levede op til kravene.

69. Boks 6 viser 2 eksempler fra de udvalgte udbud på, hvordan en markedsafdæk-

ning kan være med til at kvalificere et udbud, så ministerierne får et bedre produkt og

samtidig minimerer transaktionsomkostningerne.

Boks 6

Eksempler på markedsafdækning og dialog med leverandører,

som har været med til at kvalificere udbuddet

Ved Miljøstyrelsens EU-udbud om

overvågning af svovlemissioner fra skibe

var styrel-

sen i tvivl om, hvorvidt det var mest fordelagtigt for dem at dele opgaven op i 2 udbud.

Miljøstyrelsen foretog derfor en markedsundersøgelse, hvor styrelsen undersøgte, om

leverandørerne kunne byde ind på begge opgaver. Tilbagemeldingen viste, at leverandø-

rerne helst så, at udbuddet blev delt op i 2, da leverandørerne ikke nødvendigvis kunne

løse begge opgaver. Miljøstyrelsen valgte på den baggrund at opdele opgaven i 2 udbud.

Markedsafdækningen var således med til, at styrelsen undgik at få tilbud, der ikke levede

op til kravene, eller undgå at modtage få tilbud ved at dele udbuddet op i 2 opgaver.

Ved annonceringen af indkøb af

præcisionsdrejebænke

afdækkede FMI markedet, da

FMI havde behov for mere viden om, hvilke drejebænke der var på markedet, og hvad

priserne var, så FMI vidste, om indkøbet var over eller under EU’s tærskelværdi for EU-

udbud. Markedsundersøgelsen skete ved, at FMI undersøgte, hvilke drejebænke marke-

det kunne levere, og kontaktede 7 leverandører for at få yderligere informationer. På bag-

grund af markedsafdækningen udarbejdede FMI en kravspecifikation, der passede til

mulige præcisionsdrejebænke på markedet.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Ministeriernes udbudsprocesser

70. Annulleringer af udbud medvirker generelt til at øge transaktionsomkostningerne

for både ordregiver og tilbudsgiver, da indkøbet ikke bliver gennemført. Ordregiver og

tilbudsgiver har brugt resurser på udbuddet, som i mere eller mindre grad er spildte. I

boks 7 beskriver vi omfanget af annulleringer af EU-udbud generelt blandt offentlige

ordregivere og for de 6 udvalgte ministerier.

Boks 7

Annulleringer af EU-udbud

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens undersøgelse fra 2019 om annulleringer af EU-ud-

bud viser, at statslige ordregivere, offentligretlige organer og regioner annullerer deres

udbud i ca. hvert 5. tilfælde, ligesom en rapport fra Rådet for Offentlig-Privat Samarbej-

de fra 2014 viser, at Danmark annullerer flere udbud i forhold til andre sammenlignelige

lande. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens undersøgelse fra 2019 viser dog, at mange

annullerede udbud bliver genudbudt. Analysen viser, at de danske ordregivere, der ind-

går i analysen, forventer, at 3 ud af 4 annullerede udbud vil blive offentliggjort på ny i de-

res oprindelige eller en delvist tilpasset form.

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at Undervisningsministeriets departement, Beskæf-

tigelsesministeriets departement, STAR og STUK ikke har annulleret nogen udbud i un-

dersøgelsesperioden. Energistyrelsen har annulleret ét EU-udbud, Socialstyrelsen 2 EU-

udbud, Miljøstyrelsen 5 EU-udbud og FMI 68 EU-udbud. Det svarer til, at styrelserne har

annulleret 13-28 % af deres EU-udbud. FMI overvåger som den eneste styrelse omfanget

og årsagerne til annulleringerne.

71. Ministerierne kan også have dialog med leverandører i form af orienteringsmøder

efter offentliggørelse af udbudsmaterialet, hvor leverandørerne kan stille spørgsmål

til den udbudte opgave. Vores undersøgelse viser, at orienteringsmøder bliver an-

vendt i begrænset omfang. Ministerierne har oplyst, at det skyldes, at deres erfaring

generelt er, at de ikke får meget ud af disse møder, da leverandørerne er meget på-

passelige med at stille spørgsmål, da de ikke ønsker, at potentielle konkurrenter hø-

rer om deres overvejelser. I de udvalgte udbud har ministerierne anvendt oriente-

ringsmøder i 4 tilfælde. I boks 8 beskriver vi et eksempel på, hvordan et orienterings-

møde kan bruges til at sikre, at potentielle tilbudsgivere ved, hvad der skal til, for at

de kan opfylde alle de formelle krav i udbudsbetingelserne. Det er med til at forebyg-

ge annulleringer af udbud og dermed minimere transaktionsomkostningerne.

Boks 8

Eksempel på, at et orienteringsmøde kan være med til at sikre

tilbud, der lever op til udbudsbetingelserne

I ét af de udvalgte udbud i Socialstyrelsen –

national enhed for vold i nære relationer –

holdt styrelsen et orienteringsmøde om udbuddet, hvor styrelsen gennemgik de udbuds-

retlige og processuelle og tekniske ting ved udbuddet. Hensigten med mødet var at få

klædt tilbudsgiverne bedre på og sikre, at styrelsen fik nogle tilbud, der opfyldte kravene

i udbudsbetingelserne, da der var tale om en stor opgave, og der var mange små poten-

tielle leverandører, som ikke var vant til at byde på større offentlige opgaver.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Ministeriernes udbudsprocesser |

72. Undersøgelsen viser endvidere, at mange af medarbejderne i ministerierne har

givet udtryk for, at de generelt er forbeholdne med at have dialog med leverandører

før selve udbuddet, da de er usikre på, om de kommer til at forskelsbehandle leve-

randørerne. Det betyder, at mulighederne for at drøfte opgaven med potentielle leve-

randører – og på den måde eventuelt nå frem til et mere kvalificeret udbudsmateriale

og få større kendskab til, hvilke løsninger der findes på markedet, og hvor mange po-

tentielle tilbudsgivere der er – ikke bliver benyttet.

Udarbejdelse af udbudsmateriale

73. Vi har undersøgt, om ministerierne har inddraget de rette kompetencer i de ud-

valgte udbud, og om ministerierne har kvalitetssikret udbudsmaterialet. Derudover

har vi undersøgt, om ministerierne har fokus på omfanget af udbudsmaterialet og til-

budsmaterialet, herunder at undgå unødvendige krav og detaljer.

Ifølge Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen er der et stort potentiale i at nedbringe

transaktionsomkostningerne for den samlede udbudsproces, ved at ordregiver får

inddraget de rette kompetencer til at varetage udbudsprocessen, og ved at ordregi-

ver kvalitetssikrer udbudsmaterialet. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen anbefaler

desuden, at ordregiver overvejer omfanget af krav, og hvilke kriterier der er relevante

for at sikre den bedste løsning af opgaven. Styrelsen anbefaler endvidere, at ordregi-

ver sætter en begrænsning for tilbudsmaterialets omfang for at spare tid for både or-

dregiver og tilbudsgiver.

Kompetencer og kvalitetssikring

74. Vi har undersøgt, om de udvalgte udbud er udarbejdet af et team med såvel med-

arbejdere, som har erfaring med udbud/indkøb (juridisk kompetence), og medarbej-

dere, som har fagligt kendskab til det, der udbydes, og om ministerierne kvalitetssik-

rer udbudsmaterialet. I alle de undersøgte ministerier er det en faglig medarbejder fra

den enhed, der skal bruge indkøbet, som er ansvarlig for at varetage udbuddet. Vores

undersøgelse viser, at udbud varetages af mange forskellige medarbejdere i organi-

sationen, og at det er meget forskelligt i de udvalgte udbud, hvor meget erfaring den

faglige medarbejder har med at gennemføre udbud.

75. I Beskæftigelsesministeriet og Forsvarsministeriet er det et krav, at den juridiske

enhed skal inddrages ved et udbud, mens det er frivilligt i de 4 øvrige ministerier. I de

udvalgte udbud har ministerierne dog i praksis i størstedelen af udbuddene anvendt

den juridiske enhed, selv om det var frivilligt. Vores undersøgelse viser således, at der

ved gennemførelsen af alle de udvalgte EU-udbud har været inddraget såvel faglige

som juridiske kompetencer. Ved flere annonceringer i Beskæftigelsesministeriets de-

partement, Miljøstyrelsen og Energistyrelsen har der dog ikke været inddraget juridi-

ske kompetencer, men der har i alle tilfælde været en medarbejder med erfaring med

til at gennemføre annonceringerne.

Beskæftigelsesministeriet, Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet og Forsvarsmini-

steriet har ved flere af de udvalgte EU-udbud anvendt ekstern juridisk bistand. Det

skyldes, at Beskæftigelsesministeriet og Forsvarsministeriet ikke havde tilstrækkeligt

med juridiske kompetencer til rådighed til at udføre udbuddene, og at Energi-, Forsy-

nings- og Klimaministeriet på grund af særligt komplicerede regler i de konkrete ud-

bud måtte købe juridisk bistand, som ministeriets udbudsrådgivning ikke havde kom-

petencerne til at rådgive om.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Ministeriernes udbudsprocesser

76. Kvalitetssikringen af udbudsmaterialet er i de fleste tilfælde foregået ved, at flere

fagpersoner har læst materialet igennem, og ved alle EU-udbud har en juridisk med-

arbejder ligeledes læst udbudsmaterialet igennem.

Udarbejdelse af kravspecifikation

77. Vi har undersøgt, om ministerierne i de udvalgte udbud har fokus på omfanget af

kravspecifikationen for at minimere transaktionsomkostningerne, herunder fokus på

at undgå unødvendige krav og detaljer i udbudsmaterialet.

78. Vores undersøgelse viser, at ministerierne ved de udvalgte udbud først og frem-

mest har fokus på det faglige og juridiske indhold, når de udformer kravspecifikatio-

ner. De har således fokus på at sikre, at tilbudsgiverne er i stand til at løse de faglige

og tekniske opgaver. Ministerierne har derimod i mindre grad fokus på at opstille me-

re overordnede krav og mindre detaljerede krav til opgaveløsningen for at minimere

transaktionsomkostningerne. Dette gælder primært for udbud af tjenesteydelser.

Både Socialstyrelsen og STUK har i nogle af de udvalgte udbud omfattende kravspe-

cifikationer, fx vedrørende større evalueringsopgaver. Både STUK og Socialstyrelsen

har oplyst, at det er vigtigt, at kravspecifikationen er præcis og detaljeret, så kravene

er entydige og klare for at undgå uenigheder med leverandøren om, hvad der skal le-

veres, og for at kunne bruge kravspecifikationen til den efterfølgende kontraktstyring.

STUK har desuden oplyst, at der er en tendens til, at de opstiller flere og flere krav i

udbudsmaterialet. Rigsrevisionen finder, at det til gengæld kan betyde, at kravspeci-

fikationen bliver mere omfattende, og at alle tilbudsgiverne skal forholde sig til krav,

som også vedrører kontraktstyringen. Det kan være med til at øge såvel ministerier-

nes som tilbudsgivernes transaktionsomkostninger, især hvis der er mange leveran-

dører, der byder. STUK har oplyst, at antallet af krav ikke har været i fokus, når de ud-

arbejder kravspecifikationer, men at de i højere grad har haft fokus på den efterføl-

gende kontraktstyring, hvilket betyder, at det ikke er nødvendigt efter tilbudsevalue-

ringen at specificere den valgte løsning. Socialstyrelsen har oplyst, at styrelsen vil væ-

re opmærksom på at begrænse omfanget af kravspecifikationen, hvor det er muligt,

og at styrelsen sjældent stiller krav om anvendelse af bestemte metoder, fremgangs-

måder mv.

Rigsrevisionen er opmærksom på, at detaljeringsniveauet i kravspecifikationen er en

balancegang, idet en for overordnet beskrivelse af opgaven kan medføre uenigheder

om, hvad leverandører skal løse, og vanskeliggøre den efterfølgende kontaktstyring,

da kravspecifikationen ofte danner grundlag for kontraktstyringen. Rigsrevisionen

vurderer dog, at ministerierne generelt kan have mere fokus på at undgå unødvendi-

ge krav og detaljer i udbudsmaterialet, samtidig med at de har fokus på at sikre leve-

rancerne og den efterfølgende kontraktstyring.

79. FMI har ved ét af de udvalgte udbud arbejdet med at nedbringe omfanget af krav-

specifikationen. I FMI har man ved et genudbud således nedbragt en kravspecifikation

fra 1.000 sider til 130 sider ved at forenkle kravene, samtidig med at kravene teknisk

set er de samme.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Ministeriernes udbudsprocesser |

80. Rigsrevisionen har i spørgeskemaet til tilbudsgiverne spurgt til tilbudsgivernes vur-

dering af udbudsmaterialet og kravspecifikationen ved de udvalgte udbud, jf. figur 6.

Figur 6

Tilbudsgivernes vurdering af udbudsmaterialet

Udbudsmaterialet havde generelt en god kvalitet

Eu-udbud

EU-udbud

55,8 %

72,7 %

17,4 %

15,2 %

26,7 %

12,1 %

Annoncering

Kravspecifikationen var entydig og let at forstå

Eu-udbud

EU-udbud

60,5 %

63,6 %

19,8 %

21,2 %

19,8 %

15,2 %

Annoncering

Kravspecifikationen stillede rimelige krav til opgavens udførelse

Eu-udbud

EU-udbud

51,8 %

69,7 %

23,5 %

18,2 %

24,7 %

12,1 %

Annoncering

Meget enig eller enig

Hverken enig eller uenig

Meget uenig eller uenig

Note: Svarkategorien

ved ikke

er sorteret fra. Det drejer sig om i gennemsnit 4

af besvarelserne. Tallene

summerer ikke til 100 % på grund af afrundinger.

Kilde:

Rigsrevisionens spørgeskemaundesøgelse.

Det fremgår af figur 6, at hovedparten af tilbudsgiverne finder, at udbudsmaterialet

generelt havde en god kvalitet. 72,7 % af tilbudsgiverne ved de udvalgte annoncerin-

ger er meget enige eller enige i, at udbudsmaterialet havde en god kvalitet, mens lidt

over halvdelen (55,8 %) af tilbudsgiverne ved de udvalgte EU-udbud er meget enige

eller enige i dette. Ligeledes er hovedparten af tilbudsgiverne meget enige eller enige

i, at kravspecifikationen var entydig og let at forstå, og at kravspecifikationen stillede

rimelige krav til opgavens udførelse. Som det fremgår af figuren, er der dog forskel på

tilbudsgivernes vurdering af udbudsmaterialet i forhold til EU-udbud og annoncerin-

ger. Resultaterne indikerer, at ministerierne især ved EU-udbud, hvor fx 26,7 % af til-

budsgiverne ikke finder, at udbudsmaterialet var af god kvalitet, kan arbejde med at

forbedre udbudsmaterialet. Resultaterne er alene udtryk for tilbudsgivernes opfattel-

se af udbudsmaterialet.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Ministeriernes udbudsprocesser

81. Vi har undersøgt, om der er en tendens til, at de tilbudsgivere, der har tabt, er min-

dre enige i, at udbudsmaterialet havde en god kvalitet, og at kravspecifikationen var

let at forstå, end dem, der har vundet udbuddet. Undersøgelsen viser, at der ikke er

nogen entydig sammenhæng mellem vurderingen af udbudsmaterialet, og om tilbuds-

giveren har tabt eller vundet udbuddet. Undersøgelsen viser også, at der ved det sam-

me udbud kan være store forskelle på de forskellige tilbudsgiveres vurdering af ud-

budsmaterialet. Dette peger på, at tilbudsgiverne ikke altid er enige om, hvad der er

et godt udbudsmateriale.

Krav til tilbudsmaterialet

82. Vi har undersøgt, om ministerierne sætter en begrænsning for tilbudsmaterialets

omfang for at minimere transaktionsomkostningerne for både ministerierne og til-

budsgiverne.

83. Vores undersøgelse viser, at det kun er Socialstyrelsen, der i sine retningslinjer har

et krav om, at styrelsen i udbudsmaterialet til EU-udbud skal opstille et maksimum-

krav til sideantallet for tilbudsmaterialet. I praksis anvender Energi-, Forsynings- og

Klimaministeriet, Beskæftigelsesministeriet og Børne- og Socialministeriet dog i nog-

le af de udvalgte udbud et maksimumkrav til sideantallet for tilbudsmaterialet. Fx har

Energistyrelsen i flere af de udvalgte EU-udbud og i alle de udvalgte annonceringer

stillet et maksimumkrav til sideantallet for tilbudsmaterialet.

Miljøstyrelsen, STUK og FMI har i ingen af de udvalgte EU-udbud og annonceringer an-

vendt et maksimumkrav til sideantallet for tilbudsmaterialet. I forhold til annoncerin-

ger har FMI dog et tjekskema, som tilbudsgiverne skal udfylde i forbindelse med et til-

bud, som gør det nemmere for tilbudsgiver at give et tilbud og reducere omfanget af

tilbudsmaterialet. Det er muligt at anvende et simpelt tjekskema, da der er tale om va-

rekøb, men det vil være vanskeligt at anvende ved fx konsulentopgaver.

Miljøstyrelsens begrundelse for ikke at sætte et maksimumkrav til sideantallet for til-

budsmaterialet er, at tilbudsgiverne konkurrerer på teknisk viden og ofte ikke pris,

hvilket kan tilsige behov for flere sider. Derudover har styrelsen ikke oplevet at mod-

tage meget overflødigt materiale fra tilbudsgiverne. STUK har oplyst, at de ikke altid

ser det som en fordel at have et maksimumkrav til sideantallet for tilbudsmaterialet,

da det bl.a. er vigtigt for styrelsen i forhold til den senere kontraktstyring, at tilbuddet

er udførligt beskrevet.

84. Besvarelserne i Rigsrevisionens spørgeskema til tilbudsgiverne bekræfter, at side-

talsbegrænsning for tilbudsmaterialet kan være med til at reducere tilbudsgivernes

transaktionsomkostninger, idet flere tilbudsgivere ved de udvalgte udbud oplyser, at

sidetalsbegrænsning og velkendte krav til udbuddets format, herunder løsningsbe-

skrivelse, var med til at reducere deres omkostninger.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Ministeriernes udbudsprocesser |

Brug af skabeloner ved udbudsprocessen

85. Vi har undersøgt, om ministerierne har udarbejdet og bruger standardisering, fx

fælles standarder og skabeloner i udbudsmaterialet ved de udvalgte EU-udbud og an-

nonceringer.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen anbefaler, at ordregiver standardiserer udbuds-

materialet, da det er afgørende for at minimere transaktionsomkostningerne, og at ud-

budsmaterialet er letforståeligt, tydeligt og intuitivt opbygget. Ved at benytte standar-

diseret udbudsmateriale skaber det endvidere genkendelighed hos tilbudsgiverne. Mi-

nisterierne sikrer desuden, at der kun udarbejdes udbudsmateriale, der bygger på et

fast og kvalitetssikret skabelonsæt, og at medarbejderne ikke hver gang skal udarbej-

de et nyt koncept. Det nedbringer derved transaktionsomkostningerne for både or-

dregiver og tilbudsgiver.

86. Vores undersøgelse viser, at der ikke er udarbejdet fælles skabeloner for hele sta-

ten på udbudsområdet. Den nyoprettede fællesstatslige rådgivningsenhed vil frem-

adrettet udarbejde og udbrede fælles standarder og paradigmer som fx drejebøger

til at gennemføre udbud, der kan medvirke til at nedbringe transaktionsomkostninger-

ne for ordregiver og tilbudsgiver.

87. Vores gennemgang af ministeriernes skabeloner viser, at alle ministerierne har

skabeloner til at gennemføre EU-udbud, og at Beskæftigelsesministeriet som det ene-

ste ministerium ikke har udarbejdet skabeloner til annonceringer. Gennemgangen vi-

ser også, at Socialstyrelsen og Miljøstyrelsen ikke har skabeloner for selve kravspeci-

fikationen for både EU-udbud og annonceringer, og at kun Undervisningsministeriet

har skabeloner, som tilbudsgiver kan skrive sit tilbud i.

88. I Forsvarsministeriet og Socialstyrelsen er det et krav, at skabelonerne anvendes,

hvorimod det er frivilligt i de øvrige 4 ministerier. Vores gennemgang af de udvalgte

udbud viser, at FMI, Miljøstyrelsen, STUK og Socialstyrelsen har anvendt skabeloner-

ne i de pågældende udbud.

Gennemgangen af de udvalgte EU-udbud i Energistyrelsen viser, at styrelsen bruger

forskellige skabeloner ved hvert udbud. Ved de 5 udvalgte annonceringer er ministe-

riets skabeloner ikke anvendt. Derimod har den faglige enhed udarbejdet en skabelon

for opgavebeskrivelsen ved annonceringer, som er blevet anvendt i de 5 udvalgte an-

nonceringer i Energistyrelsen. Det skaber genkendelighed hos tilbudsgiverne, når den

faglige enhed bruger den samme skabelon, men betyder samtidig, at tilbudsgiverne

skal forholde sig til forskellige skabeloner, afhængigt af hvilken enhed i Energistyrel-

sen der udbyder opgaven, når enhederne ikke bruger ministeriets skabeloner.

Endvidere har STAR i de udvalgte EU-udbud ikke anvendt ministeriets skabeloner for

udbudsmaterialet, men i stedet Kammeradvokatens skabeloner, da Kammeradvoka-

ten var konsulent på udbuddene. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at opgaverne

havde været udbudt før, og at ministeriet havde anvendt Kammeradvokatens skabe-

loner ved første udbud, hvilket gjorde udbudsmaterialet genkendeligt for markedet.

Ved de 4 udvalgte annonceringer i Beskæftigelsesministeriets departement er der

anvendt den samme skabelon, som den enhed, der har gennemført annonceringerne,

har udarbejdet, da der ikke findes en fælles skabelon på ministerområdet.

Elementer i udbudspro-

cessen, som ordregiver

kan have skabeloner for

•

Udbudsbetingelser og

•

udbudsbekendtgørelser

Kravspecifikation/opgave-

beskrivelse

Evalueringsnotat

Afslagsbrev og tildelings-

brev

Tilbudsgivers tilbud.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Ministeriernes udbudsprocesser

Resultater

Undersøgelsen viser, at ministerierne i begrænset omfang gør brug af muligheden for

at afdække markedet og have dialog med leverandører, før de udbyder en opgave.

Undersøgelsen viser enkelte eksempler på, at dialog med leverandører kunne have

medført en bedre udbudsproces med færre transaktionsomkostninger, herunder for-

hindret annulleringer af udbud. Ministerierne har oplyst, at begrænset tid og resurser

er en hindring for at afdække markedet og have dialog med leverandører. Endvidere

er ministerierne i mange tilfælde forbeholdne over for at have dialog med leverandø-

rer før selve udbuddet, idet ministerierne generelt er usikre på, om de dermed over-

holder udbudsloven.

Undersøgelsen viser desuden, at ministerierne først og fremmest har fokus på det fag-

lige og juridiske indhold og på at få sikret leverancerne, når de udformer kravspecifi-

kationer. Ministerierne har derimod i mindre grad fokus på at undgå unødvendige krav

og detaljer i kravspecifikationen. I forhold til tilbudsgivernes vurdering af kvaliteten af

ministeriernes udbudsmateriale er der et forbedringspotentiale især ved EU-udbud,

idet ca. ¼ af tilbudsgiverne finder, at udbudsmaterialet ikke er af god kvalitet, ligesom

¼ af tilbudsgiverne ikke finder, at kravspecifikationen stiller rimelige krav til opgavens

udførelse.

Undersøgelsen viser derudover, at det kun er Socialstyrelsen, der i sine retningslinjer

har et krav om, at styrelsen i udbudsmaterialet skal opstille et maksimumkrav til side-

antallet for tilbudsmaterialet. I praksis er der dog 3 af ministerierne, der i nogle af de

udvalgte udbud har anvendt et maksimumkrav til sideantallet for tilbudsmaterialet.

Der er således et forbedringspotentiale ved, at ministerierne i højere grad anvender

et maksimumkrav til sideantallet for tilbudsmaterialet for at minimere transaktions-

omkostningerne.

Endelig viser undersøgelsen, at alle de undersøgte ministerier har udarbejdet skabe-

loner for udbudsmaterialet ved EU-udbud, ligesom 5 af ministerierne har udarbejdet

skabeloner til annonceringer. Det er dog i 4 af ministerierne frivilligt at anvende ska-

belonerne, og i 2 af ministerierne anvendes skabelonerne ikke. Energistyrelsen har fx

ved de udvalgte EU-udbud anvendt forskellige skabeloner til hvert udbud. Det er Rigs-

revisionens vurdering, at det kan være med til at øge transaktionsomkostningerne, når

ministerierne bruger forskellige skabeloner, da ministerierne hver gang bruger tid på

at udvikle og kvalitetssikre et nyt koncept for udbudsmateriale, ligesom det kan være

tidskrævende for tilbudsgiver at orientere sig i, hvis skabelonen fra den samme insti-

tution er forskellig fra gang til gang.

Rigsrevisionen, den 29. maj 2019

Lone Strøm

/Niels Kjøller Petersen

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Statsrevisorernes anmodning |

Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning

Statsrevisorernes spørgsmål

1) En undersøgelse af omkostningerne ved of-

fentlige indkøbsprocesser. Statsrevisorerne

anmoder om en tværgående sammenligning,

fx med følgende indhold:

•

En stikprøvebaseret gennemgang og sam-

Vi undersøger

På baggrund af data fra 6 ministerier undersøger

vi ordregivers og tilbudsgivers transaktionsom-

kostninger ved en række udvalgte udbud. Vi un-

dersøger EU-udbud, annonceringer og miniudbud

foretaget på Moderniseringsstyrelsens og SKI’s

indkøbsaftaler. Vi afdækker den samlede omkost-

ningsprocent og de gennemsnitlige omkostninger,

som hver ordregiver og tilbudsgiver har ved for-

skellige typer af udbud og indkøbstyper.

Her besvares spørgsmålet

Kapitel 2.

menligning af forskellige typer af gennem-

førte offentlige udbud med flere bydere.

•

En opgørelse af omkostningerne ved at gen-

nemføre udbuddet for hvert af de udvalgte

udbud: budsum, interne resurser medgået

til at gennemføre udbuddet, evt. omkostnin-

ger til ekstern konsulentbistand til at gen-

nemføre udbuddet – og om muligt – sidste

runde byderes omkostninger til at byde.

•

En beregning af den samlede omkostnings-

procent forbundet med udbuddet i forhold

til den samlede kontraktsum.

2) En vurdering af mulige effektiviseringer i of-

fentlige indkøbs- og udbudsprocesser. Stats-

revisorerne anmoder endvidere om, at Rigsre-

visionen peger på bedste praksis og evt. effek-

tiviseringspotentiale i offentlige indkøbspro-

cesser. I den forbindelse ønskes Rigsrevisio-

nens vurdering af:

•

Kan der identificeres best practice-erfarin-

Jf. tilrettelæggelsesnotat til Statsrevisorerne af

28. september 2018 vil vi pege på processer, der

kan gennemføres mere effektivt, og ikke opgøre et

kvantificeret effektiviseringspotentiale.

Kapitel 3.

ger for forskellige typer af indkøb? Kan der i

den forbindelse identificeres best practice

for organisering af indkøbsopgaven, herun-

der indkøbers kompetencer og erfaring?

•

Hvilke elementer i institutionernes forbere-

Vi undersøger 6 ministeriers organisering af ind-

køb og udbud, herunder deres koordinering af ud-

bud. Ved sagsgennemgang undersøger vi, hvilke

kompetencer og erfaring der har været inddraget

ved gennemførelsen af udbud.

Vi undersøge, hvilke elementer i de udvalgte mini-

steriers forberedelse og gennemførelse af udbud

der er særligt resursekrævende.

Det fremgår af cirkulære om indkøb i staten, at

statslige institutioner er forpligtede til at vælge de

fællesstatslige indkøbsaftaler (enten fællesstats-

lige, tværministerielle eller koncernfælles), hvis så-

danne findes i forhold til det pågældende indkøb.

Vi undersøger, om de udvalgte institutioner kan

begrunde, hvorfor de udvalgte udbud ikke er fore-

taget på en indkøbsaftale.

Jf. tilrettelæggelsesnotat til Statsrevisorerne af

28. september 2018 vil vi undersøge dette ved at

se på SKI’s vejledning og rådgivning i forbindelse

med miniudbud foretaget på en SKI-indkøbsaftale.

Kapitel 3, afsnit 3�½1 og 3�½2

Kompetencer og erfaring

fremgår af afsnit 3�½4

Kapitel 3, afsnit 3�½4

delse og gennemførelse af egne udbud er

særligt resursekrævende?

•

Hvilke faktorer i beslutningsgrundlaget er

Kapitel 3, afsnit 3�½3

udslagsgivende for indkøbers valg mellem

fællesstatslige, tværministerielle eller kon-

cernfælles indkøb?

•

I hvilket omfang har Staten og Kommuner-

Kapitel 3, afsnit 3�½1

nes Indkøbsservice A/S (SKI), der forestår

udbud og drift af 16 statslige indkøbsaftaler

i Statens Indkøbsprogram, bidraget til at

mindske institutionernes resurseforbrug i

forbindelse med forberedelse og gennemfø-

relse af deres egne udbud?

•

Hvilke erfaringer er der med udbud ved brug

af såkaldt agil metode, hvor indkøber giver

køb på noget budgetsikkerhed mod at få en

mulighed for lavere omkostninger, bl.a. i

kraft af mindre komplekse administrative

processer knyttet til et projekt?

Jf. tilrettelæggelsesnotat til Statsrevisorerne af

28. september 2018 ser vi i denne sammenhæng

agil metode som de udbud, hvor institutionerne

bruger de fleksible udbudsprocedurer. Vi undersø-

ger statens brug af de fleksible udbudsprocedurer

og ser på de udvalgte ministeriers erfaringer her-

med.

Kapitel 3, afsnit 3�½3

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Metodisk tilgang

Bilag 2. Metodisk tilgang

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om udvalgte ministerier kan forbedre de-

res arbejde med at minimere transaktionsomkostningerne, når de gennemfører ud-

bud. Det har vi undersøgt ved at besvare følgende 2 spørgsmål:

Hvad er ministeriernes (ordregivernes) og tilbudsgivernes transaktionsomkostnin-

ger ved forskellige typer af udbud?

•

Arbejder ministerierne med at minimere transaktionsomkostningerne ved udbud,

og kan der identificeres bedste praksis og mulige forbedringspotentialer?

I undersøgelsen indgår følgende ministerier (de udvalgte departementer og styrelser

fremgår i parentes):

•

Forsvarsministeriet –

Forsvarets Materiel- og Indkøbsstyrelse

Børne- og Socialministeriet –

Socialstyrelsen

Miljø- og Fødevareministeriet –

Miljøstyrelsen

Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet –

Energistyrelsen

Beskæftigelsesministeriet –

departementet og Styrelsen for Arbejdsmarked og

Rekruttering

•

Undervisningsministeriet –

departementet og Styrelsen for Undervisning og Kva-

litet.

Departementerne i Forsvarsministeriet, Børne- og Socialministeriet, Miljø- og Føde-

vareministeriet og Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet indgår ikke i undersøgel-

sen. Det skyldes, at departementerne ikke har gennemført udbud i den undersøgte

periode.

Vi har udvalgt de 6 ministerier på baggrund af deres indkøbsvolumen og antal udbud,

så vi både har ministerier med en stor indkøbsvolumen og mange udbud og ministe-

rier med en mindre indkøbsvolumen og få udbud. Det skyldes, at der kan være forskel-

lige forbedringspotentialer og eksempler på god praksis, afhængigt af hvor mange ud-

bud ministerierne gennemfører. Forsvarsministeriet og Miljø- og Fødevareministeriet

er udvalgt, da de er blandt de ministerier, der har den største indkøbsvolumen og flest

udbud i staten. Børne- og Socialministeriet og Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet

er udvalgt, fordi de ligger i mellemgruppen i forhold til ministeriernes indkøbsvolumen.

Undervisningsministeriet og Beskæftigelsesministeriet er blandt de ministerier, der fo-

retager færrest indkøb og udbud. Tjenesteydelser udgør en stor del af ministeriernes

udbud og udgør derfor langt den største andel af udbuddene i undersøgelsen. Udvæl-

gelsen er desuden sket ud fra, hvilke udbudsprocesser ministerierne havde gennem-

ført i undersøgelsesperioden, fx offentligt udbud, begrænset udbud og udbud med for-

handling. For hvert ministerium har vi desuden udvalgt én af de styrelser, der har gen-

nemført flest udbud på ministerområdet.

Undersøgelsen omhandler perioden 1. januar 2017 - 30. september 2018. Vi har ved

valg af undersøgelsesperiode taget hensyn til, at de medarbejdere, der havde foreta-

get udbuddet, stadig skulle være ansat, og at udbuddene skulle være nogle af de se-

neste udbud, ministeriet havde foretaget. Det var en forudsætning for, at ministerier-

ne kunne skønne timeforbruget, og at vi kunne foretage interviews om udbudsproces-

sen med tovholderne for udbuddene.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Metodisk tilgang |

Undersøgelsen bygger på en gennemgang af udvalgte udbud i de udvalgte departe-

menter og styrelser. Vi har i den forbindelse gennemgået dokumenter, der har tilknyt-

ning til de udvalgte udbud, fx udbudsbetingelser og kravspecifikation. Derudover

bygger undersøgelsen på en gennemgang af ministeriernes retningslinjer og vejled-

ninger for indkøb og udbud. Undersøgelsen bygger også på et spørgeskema, som vi

har sendt til ministerierne og til alle danske tilbudsgivere, der har budt på de udvalgte

udbud, samt på interviews og møder.

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:

•

udbudsloven og cirkulære om indkøb i staten

en række vejledninger og anbefalinger, herunder:

•

Udbudsrådet (2011): ”Analyse af transaktionsomkostninger ved udbud”

•

Udbudsrådet (2011): ”En vejledning til en udbudsproces med færre trans-

aktionsomkostninger”

•

Udbudsrådet (2012): ”God udbudskultur – udbud med omtanke”

•

Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde (2015): ”Udbudskultur”

•

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (2016): ”Udbudsloven – Vejledning om

udbudsreglerne”

•

vejledninger og anbefalinger på bedreudbud.dk, der driftes af Konkurrence-

og Forbrugerstyrelsen

•

de 6 udvalgte ministeriers retningslinjer, vejledninger e.l. for indkøb og udbud

•

dokumentation for udbudsprocessen for de udvalgte udbud, herunder udbuds-

bekendtgørelse, udbudsbetingelser, kravspecifikation og evalueringsmodel.

Møder og interviews

Vi har holdt møder med:

•

ledelsen, tovholdere for de enkelte udbud og udbudsjurister i de udvalgte ministe-

rier og styrelser

Moderniseringsstyrelsen

Staten og Kommunernes Indkøbsservice (SKI)

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

Center for Forskning i Offentlig-Privat Samspil

Dansk Industri

Dansk Erhverv

7 private virksomheder.

Formålet med møderne med ministerierne var at få viden om ministeriernes organise-

ring og koordinering af indkøb og udbud, og hvordan udbuddene gennemføres i prak-

sis. Derudover har vi holdt møder med Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, som er

myndighed på området, og som har udarbejdet flere analyser på området. Konkurren-

ce- og Forbrugerstyrelsen har desuden været sekretariat for Udbudsrådet i den perio-

de, hvor Udbudsrådet var nedsat (2009-2012), og sekretariat for Rådet for Offentlig-

Privat Samarbejde i rådets funktionsperiode (2013-2015). Vi har ligeledes holdt møde

med en forsker fra Center for Forskning i Offentlig-Privat Samspil, som har udarbejdet

en række analyser af transaktionsomkostninger ved udbud af offentlige opgaver.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Metodisk tilgang

Vi har for hvert af de udvalgte udbud interviewet de medarbejdere, der har været tov-

holdere for udbuddene i de enkelte ministerier, for at få en viden om de overvejelser,

der ligger til grund for udbudsprocesserne i de 58 udvalgte udbud. Der er ikke ned-

skrevet materiale, der belyser de nærmere overvejelser bag ministeriernes tilrette-

læggelse af udbudsprocesserne og deres valg af udbudsprocedurer, hvorfor vi kun

har kunnet få denne information ved interviews.

Vi har endvidere holdt møder med brancheorganisationerne Dansk Industri og Dansk

Erhverv og holdt et møde med 7 private virksomheder. Disse møder har haft til formål

at få viden om tilbudsgivernes perspektiver på, hvad der øger og reducerer transakti-

onsomkostningerne ved udbudsprocesserne. Vi har bl.a. brugt tilbudsgivernes input

til at perspektivere vores resultater.

Definition af transaktionsomkostninger

I beretningen defineres transaktionsomkostninger således:

Ordregivers transaktionsomkostninger:

Ordregivers omkostninger afholdt til at for-

berede og udarbejde udbudsmaterialet samt gennemføre udbudsprocessen, herunder

markedsdialog, prækvalifikation, evaluering og kontraktindgåelse.

Tilbudsgivers transaktionsomkostninger:

Tilbudsgivers omkostninger afholdt til ud-

arbejdelse af sit tilbud frem til kontraktindgåelsen, herunder dialog med ordregiver og

eventuelle forhandlingsmøder.

De samlede transaktionsomkostninger:

Både ordregivers og alle tilbudsgiveres om-

kostninger ved udbudsprocessen indtil kontraktindgåelsen.

Fokus i undersøgelsen er på de omkostninger, som ordregiver har, fra beslutningen

om at foretage et udbud tages, til kontrakten indgås med en virksomhed. Transakti-

onsomkostningerne omfatter både de direkte omkostninger til udbuddet i form af fx

timeløn og eventuelle udgifter til eksterne konsulenter og andre omkostninger, fx ho-

norarer, som ordregiver måtte have ved udbud af den pågældende opgave. Overhead

indgår ikke i opgørelsen, fx støttefunktioner såsom it-afdeling, personaleafdeling mv.

Transaktionsomkostninger forbundet med den efterfølgende kontraktstyring indgår

ikke i opgørelsen. Resursetrækket forbundet med aktindsigter og klagesager indgår

heller ikke i undersøgelsen.

Tilbudsgivernes transaktionsomkostninger dækker processen, fra virksomheden be-

slutter at deltage i udbuddet til den endelige kontraktindgåelse, hvis virksomheden har

vundet udbuddet, eller til afslagsbrevet, hvis virksomheden har tabt.

Stikprøve

Undersøgelsen omfatter indkøb, der har været i udbud – både EU-udbud og annonce-

ringer – og indkøb foretaget på en indkøbsaftale, hvor myndigheden har gennemført

et miniudbud på baggrund af indkøbsaftalerne hos Moderniseringsstyrelsen og SKI.

Undersøgelsen omfatter ikke indkøb, som ikke har været i udbud, fx indkøb, der gen-

nemføres ved direkte tildeling på baggrund af indhentning af ét eller flere tilbud.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Metodisk tilgang |

Formålet med stikprøven er at opgøre transaktionsomkostningerne for de enkelte ud-

bud og få viden om overvejelserne bag den gennemførte udbudsproces ved gennem-

gang af materiale og interviews med tovholderne for de udvalgte udbud. Enkelte ud-

bud udgik i løbet af undersøgelsen, fordi tovholderne ikke længere var ansat i ministe-

riet eller i styrelsen. Det var derfor ikke muligt at opgøre resurseforbruget til udbud-

det eller gennemføre interview om udbudsprocessen. Vi har desuden frasorteret ind-

køb, der var blevet gennemført som en såkaldt profylaksebekendtgørelse, dvs. ind-

køb uden forudgående udbud, da der ikke er tale om et decideret udbud.

Vi har udvalgt en stikprøve på i alt 58 udbud, som de udvalgte styrelser og departe-

menter samlet set har gennemført i undersøgelsesperioden 1. januar 2017 - 30. sep-

tember 2018. De 58 udbud omfatter 28 EU-udbud, 22 annonceringer og 8 miniudbud

på Moderniseringsstyrelsens og SKI’s indkøbsaftaler. De 28 EU-udbud er udvalgt ud

fra en bruttoliste på i alt 131 EU-udbud, som de udvalgte styrelser og departementer

samlet set har gennemført i undersøgelsesperioden. Bruttolisten var oprindeligt på

174 EU-udbud, men vi har frasorteret en række udbud i FMI, da flere af indkøbene ik-

ke var gennemført under udbudsdirektivet, men under forsvars- og sikkerhedsdirek-

tivet. Dette vedrører militært udstyr, herunder større militære anskaffelser såsom

kampfly. De 22 annonceringer er udvalgt ud fra en bruttoliste på 99 annonceringer,

som de udvalgte styrelser og departementer samlet set har gennemført i undersøgel-

sesperioden.

Vi har foretaget en strategisk udvælgelse af udbud for hvert ministerium. Hensigten

har været at sikre et tilstrækkeligt antal udbud fordelt på EU-udbud, annonceringer

og miniudbud samlet set. Hensigten var at udvælge ca. 10 udbud for hvert ministeri-

um. I enkelte ministerier har der været væsentligt flere udbud end dem, vi har udvalgt

til undersøgelsen, mens vi i andre ministerier har valgt alle udbud, da ministerierne

kun har foretaget få udbud. I Beskæftigelsesministeriet og Undervisningsministeriet,

der foretager få EU-udbud og annonceringer, har vi således gennemgået næsten alle

EU-udbud og annonceringer.

Den endelige stikprøve fordelt på ministerier og typer af udbud fremgår af tabellen

nedenfor.

EU-udbud

Forsvarsministeriet

Børne- og Socialministeriet

Miljø- og Fødevareministeriet

Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet

Beskæftigelsesministeriet

Undervisningsministeriet

I alt

Annoncering

Miniudbud

I alt

Inden for udbudstypen EU-udbud har vi udvalgt udbud, der er gennemført som of-

fentligt udbud, begrænset udbud og udbud med forhandling. Ingen af ministerierne

havde gennemført udbud som konkurrencepræget dialog, projektkonkurrence eller

innovationspartnerskaber. Disse udbudsprocesser indgår derfor ikke i stikprøven.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Metodisk tilgang

EU-udbuddene blev udvalgt på baggrund af en bruttoliste, som Konkurrence- og For-

brugerstyrelsen udarbejdede til Rigsrevisionen. Bruttolisten blev dannet ud fra et træk

fra TED-databasen. TED (Tenders Electronic Daily) er en hjemmeside, der samler alle

udbudsbekendtgørelser ét sted. Udbudsbekendtgørelsen indeholder de overordnede

oplysninger, der som minimum skal offentliggøres, for at potentielle tilbudsgivere bli-

ver i stand til at vurdere deres muligheder for at byde på opgaven. Hvert ministerium

og den udvalgte styrelse udarbejdede endvidere en bruttoliste over deres annoncerin-

ger, hvis ministeriet og styrelsen ikke offentliggjorde alle deres annonceringer på TED.

Alle ministerierne udarbejdede desuden en bruttoliste over miniudbud foretaget på

Moderniseringsstyrelsens og SKI’s indkøbsaftaler, da miniudbud ikke offentliggøres

på TED. Enkelte ministerier havde ikke overblik over, hvilke indkøbsaftaler fra Moder-

niseringsstyrelsen og SKI, de havde anvendt. I disse ministerier bad vi ministeriet un-

dersøge, om udvalgte indkøbsaftaler fra Moderniseringsstyrelsen og SKI var blevet

anvendt.

Tabellen nedenfor viser, hvordan stikprøven på 58 udbud fordeler sig på ministerier,

udbudsprocesser og varer og tjenesteydelser.

Forsvars-

ministeriet

Vare

EU-udbud

Offentligt udbud

Begrænset udbud

Udbud med

forhandling

Annonceringer

Klar grænse-

overskridende

interesse

Ikke klar grænse-

overskridende

interesse

Miniudbud

Moderniserings-

styrelsen

SKI

I alt

Tjeneste-

ydelse

Børne- og

Social-

ministeriet

Vare

Tjeneste-

ydelse

Miljø- og Føde-

vareministeriet

Vare

Tjeneste-

ydelse

Energi-,

Forsynings- og

Klimaministeriet

Vare

Tjeneste-

ydelse

Beskæftigelses-

ministeriet

Vare

Tjeneste-

ydelse

Undervisnings-

ministeriet

Vare

Tjeneste-

ydelse

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Metodisk tilgang |

Spørgeskemaundersøgelse

Vi har udarbejdet et elektronisk spørgeskema for at afdække transaktionsomkostnin-

gerne for de udvalgte udbud.

Vi har sendt spørgeskemaet til alle ordregivere (58) og alle danske tilbudsgivere (313),

dvs. både den vindende tilbudsgiver og de tilbudsgivere, der ikke vandt opgaven. I un-

dersøgelsen indgik et mindre antal udenlandske tilbudsgivere, som vi ikke har kontak-

tet. Vi har modtaget svar fra 138 tilbudsgivere og for alle 58 ordregivere. Svarprocen-

ten for tilbudsgiverne var 44 %. Svarprocenten fordelte sig således på de enkelte ud-

budstyper:

•

Udbud: 92 besvarelser fra tilbudsgivere ud af 209 (44 %)

Annoncering: 34 besvarelser fra tilbudsgivere ud af 80 (43 %)

Miniudbud: 12 besvarelser fra tilbudsgivere ud af 24 (50 %).

Svarprocenten ligger på niveau eller er højere end svarprocenten i de andre undersø-

gelser af transaktionsomkostninger.

Spørgeskemaet til

ministerierne (ordregiverne)

indeholdt bl.a. spørgsmål om:

•

transaktionsomkostningernes størrelse, fordelt på medarbejderkategorier og på

faser i udbudsprocessen

•

udgifter til eksterne konsulenter

•

genudbud eller førstegangsudbud.

Spørgeskemaet til

tilbudsgiverne

indeholdt bl.a. spørgsmål om:

•

transaktionsomkostningernes størrelse, fordelt på faser i udbudsprocessen

tiltag, der har drevet omkostningerne op eller ned

kvaliteten af udbudsmaterialet og kravspecifikationen

proportionalitet mellem krav i udbudsmaterialet og kontraktværdien.

Vi har tilrettelagt metoden til opgørelse af transaktionsomkostninger ud fra de erfa-

ringer, som forskere og Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har gjort sig i lignende

undersøgelser. Vores spørgeskema tager udgangspunkt i de spørgsmål, som Kon-

kurrence- og Forbrugerstyrelsen har anvendt, suppleret med en række spørgsmål til

kvaliteten af udbudsmaterialet.

Spørgeskemaet til både ordregivere og tilbudsgivere er vedlagt som bilag 4 (spørge-

skemaet vedrørende EU-udbud som eksempel).

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Metodisk tilgang

Opgørelse af transaktionsomkostninger

Vi opgør de samlede transaktionsomkostninger for hvert af de udvalgte udbud, her-

under ministeriernes interne resurser og eventuelle omkostninger til ekstern konsu-

lentbistand samt tilbudsgivernes omkostninger (både vindende og tabende tilbudsgi-

vere). Vi opgør endvidere omkostningsprocenten som transaktionsomkostningerne

sat i forhold til kontraktværdien for de udbud, hvor det har været muligt at tilvejebrin-

ge tilstrækkelige data. Opgørelsen af transaktionsomkostninger for det enkelte ud-

bud er udregnet på baggrund af de indsamlede data fra henholdsvis ministerier og

tilbudsgivere fra spørgeskemaundersøgelsen.

De gennemsnitlige transaktionsomkostninger i forhold til kontraktværdierne for EU-

udbud, annonceringer og miniudbud opgøres som summen af omkostningsprocenten

for de enkelte udbud divideret med antallet af udbud. Vi har opgjort et gennemsnit for

EU-udbud, annonceringer og miniudbud både inkl. og ekskl. 2 udbud med særligt høje

transaktionsomkostninger – ét EU-udbud med samlede omkostninger på 150 % af

kontraktværdien og ét miniudbud med samlede omkostninger på 203 % af kontrakt-

værdien.

Ministeriernes transaktionsomkostninger for fx EU-udbud er opgjort til i gennemsnit

5 % i beretningen, jf. figur 2. Opgørelsen er baseret på summen af omkostningspro-

centerne for hvert enkelt af de 27 EU-udbud divideret med antallet af udbud på 27.

Der er tale om et ikke-vægtet gennemsnit, hvilket betyder, at alle udbud vægter lige

meget i beregningen. Gennemsnittet kan også opgøres som et vægtet gennemsnit. I

et vægtet gennemsnit tages der højde for kontrakternes størrelse, så store kontrakter

vægter relativt mere end små kontrakter. I et vægtet gennemsnit beregnes gennem-

snittet som de samlede transaktionsomkostninger for alle udbud divideret med sum-

men af alle kontraktværdierne. Hvis det vægtede gennemsnit lå til grund for opgørel-

sen af ordregivernes gennemsnitlige omkostningsprocent for EU-udbud i beretningen,

ville ordregivernes gennemsnitlige transaktionsomkostninger for EU-udbuddene bli-

ver opgjort til 1,1 % af kontraktværdierne. Denne markant lavere omkostningsprocent

afspejler også, at store udbud typisk har lavere omkostninger i forhold til kontraktvær-

dien end små udbud. Vi har i lighed med andre undersøgelser af transaktionsomkost-

ninger valgt at vise et ikke-vægtet gennemsnit i beretningen.

Udgangspunktet for opgørelsen er, at ministerierne ikke registrerer den tid, de anven-

der til at gennemføre udbud. Andre undersøgelser af transaktionsomkostninger har

desuden vist, at tidsregistrering heller ikke er udbredt i den private sektor. Tovholder-

ne i ministerierne er derfor blevet bedt om at vurdere, hvor mange timer ministeriet

har brugt i de pågældende udbud. Vi har drøftet metoden til opgørelse af transaktions-

omkostninger i vores interviews med alle tovholdere. Tilbudsgiverne er blevet bedt om

at angive de omkostninger, de vurderer er blevet brugt til at gennemføre et tilbud.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Metodisk tilgang |

For at gøre resurseforbruget i ministerierne – der er angivet i timer – sammenligneligt

med besvarelserne fra tilbudsgiverne – der er angivet i kroner – har vi omregnet time-

forbruget i ministerierne til kroner. Besvarelserne fra ministerier/styrelser bestod i en

opgørelse af det anvendte timeforbrug på at gennemføre udbuddet, som er fordelt på

forskellige stillingskategorier, fx student, specialkonsulent og chef. Timeopgørelserne

er blevet sammenholdt med løndata fra staten, hvor timeforbruget er blevet ganget

med en gennemsnitlig timeløn for den givne stillingskategori i staten, som er indhentet

fra ISOLA’s lønstatistik. Timelønnen er inkl. udgift til ferie og pension, så omkostnin-

gerne er sammenlignelige med det private erhvervsliv. Timelønnen til særlige stillings-

kategorier i Forsvarsministeriet, fx oberst og sergent, er indhentet fra Forsvarsmini-

steriet. På baggrund af ovenstående er det muligt at opgøre et beløb i kroner og øre

for, hvad ministeriernes omkostninger har været ved hvert enkelt indkøb, og samtidig

er det muligt at opgøre, hvad omkostningerne er i procent af den samlede kontrakt-

værdi.

Vi har ikke modtaget besvarelser fra alle tilbudsgivere for hvert enkelt udbud. Det har

derfor været nødvendigt at estimere omkostningerne for de tilbudsgivere, der mang-

ler at besvare spørgeskemaet, så de samlede omkostninger forbundet med de for-

skellige udbud kan opgøres. Vi har estimeret de manglende omkostninger ved at tage

et gennemsnit af omkostningerne for de tilbudsgivere, som har angivet deres omkost-

ninger, og ganget gennemsnittet med det manglende antal tilbudsgivere, jf. nedenstå-

ende eksempel.

Udbud

Udbud hos

Undervisnings-

ministeriet

Besvarelser

4 besvarelser ud af

5 tilbudsgivere

Omkostninger

Byder 1: 50�½000 kr.

Byder 2: 185�½000 kr.

Byder 3: 147�½397 kr.

Byder 4: 128. 500 kr.

Gennemsnit: 127�½724 kr.

Estimering

50�½000 kr. + 185�½000 kr. + 147�½397 kr. + 128�½500 kr.

+ byder 5 (estimeret til 127�½724 kr.) = 638�½621 kr.

I udregningen af de samlede omkostninger har vi frasorteret 9 udbud, hvor vi ikke har

modtaget besvarelser fra nogen af tilbudsgiverne. Her har det således ikke været mu-

ligt at estimere omkostningerne. Alle udbud, hvor der er besvarelser fra mindst én til-

budsgiver, indgår i opgørelsen, hvorfor estimeringen af de resterende tilbudsgiveres

omkostninger på visse udbud kun bygger på én tilbudsgivers besvarelse. Det giver en

større usikkerhed i det samlede estimat. Svarprocenten for de enkelte udbud i denne

undersøgelse ligger imidlertid altid på mindst 25 %. Hvis der fx har været 4 tilbudsgi-

vere til et udbud, har vi svar fra mindst én af tilbudsgiverne.

På baggrund af ovenstående er det muligt at udarbejde et samlet estimat for tilbuds-

givers omkostninger for de forskellige udbud. Estimatet giver samtidig mulighed for

at udregne omkostningerne i procent af kontraktværdien.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Metodisk tilgang

Ved udbud af en rammeaftale med delaftaler skal der tages højde for de aftaler, hvor

tilbudsgiver kun byder på én eller flere delaftaler. I disse tilfælde er omkostningspro-

centen for den enkelte tilbudsgiver ikke udregnet på baggrund af den samlede kon-

traktværdi for hele rammeaftalen, men i stedet for kontraktværdien på den pågæl-

dende delaftale.

Resultaterne af denne undersøgelse har vi søgt at sammenligne med resultaterne fra

andre lignende undersøgelser. På grund af forskelle i typer af udbud, der inddrages i

undersøgelserne, metodevalg og det forhold, at resultaterne i alle undersøgelserne

bygger på skøn og ikke eksakte registreringer af transaktionsomkostningerne, vil der

være forskelle på resultaterne. Vi har endvidere set på spredningen mellem de enkelte

tilbudsgiveres omkostninger og på, om det har betydning for tilbudsgivernes opgørel-

se af transaktionsomkostningerne, om der er tale om en vindende eller tabende virk-

somhed. Rigsrevisionens analyser peger på, at der ikke kan identificeres en systema-

tik i resultaterne, fx at transaktionsomkostningerne systematisk er højere, eller om til-

budsgiverne har vurderet udbudsmaterialets mere negativt i forhold til, om der er tale

om en vindende eller tabende virksomhed.

Generaliserbarhed

Idet der er tale om relativt få udbud, kan resultaterne ikke generaliseres til fx hele sta-

ten. De kan derimod give en indikation på niveauet af transaktionsomkostningerne for

forskellige typer af udbud. Derudover skal resultaterne fra spørgeskemaundersøgel-

sen også tages med et vist forbehold, idet de bygger på skøn, og i flere af udbuddene

har vi beregnet de samlede omkostninger for tilbudsgiverne på baggrund af få besva-

relser. En lignende undersøgelse med en anden stikprøve, andre ministerier og en an-

den undersøgelsesperiode vil kunne give andre resultater.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.

Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-

nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-

læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI

100-999).

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Andre undersøgelser af transaktionsomkostninger |

Bilag 3. Andre undersøgelser af transaktionsomkost-

ninger

Transaktionsomkostningerne forbundet med udbud er tidligere belyst i en række un-

dersøgelser, der kort beskrives i dette bilag. Undersøgelserne har med forskellige me-

todevalg, valg af brancher mv. søgt at opgøre transaktionsomkostningerne ved udbud.

I undersøgelserne indgår primært EU-udbud, men undersøgelserne omfatter også an-

dre udbudstyper, fx annonceringer. I alle undersøgelserne er transaktionsomkostnin-

gerne opgjort ved, at ordregivere og/eller tilbudsgivere har skønnet resurseforbruget

til udbudsprocessen. Transaktionsomkostningerne er desuden i alle undersøgelserne

afgrænset til at vedrøre omkostningerne frem til kontraktindgåelsen og inkluderer al-

le omkostninger, herunder omkostninger til eksterne konsulenter. Efterfølgende om-

kostninger til kontraktstyring mv. indgår ikke i opgørelserne.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, 2019: Transaktionsomkostninger

ved EU-udbud (ordregiver og tilbudsgiver)

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens undersøgelse

Transaktionsomkostninger ved

EU-udbud

viser, at ordregivernes omkostninger ved offentlige EU-udbud udgør 2,6 %

af kontraktværdien, mens den vindende tilbudsgiver har omkostninger på 2

af kon-

traktværdien. Undersøgelsen omfatter alle EU-udbud, der er afsluttet i perioden janu-

ar-maj 2018 og indeholder således alle brancher og indkøbstyper. Undersøgelsen om-

fatter offentlige udbud, men opgør også transaktionsomkostninger særskilt for staten,

kommunerne og regionerne. For EU-udbud i staten er transaktionsomkostningerne

opgjort til 2,9

af kontraktværdien for ordregiver og 1,4 % af kontraktværdien for den

vindende tilbudsgiver. Undersøgelsen er baseret på den hidtil største publikation af

både ordregiveres og tilbudsgiveres transaktionsomkostninger med 984 spørgeske-

maer til ordregivere og 1.990 spørgeskemaer til vindende tilbudsgivere. For ordregive-

re var svarprocenten 38,3 % og for vindende tilbudsgivere 33,3 %.

Tabellen nedenfor viser resultaterne af undersøgelsen fordelt på varekøb, levering af

tjenesteydelser og bygge- og anlægsopgaver for offentlige EU-udbud.

Gennemsnitlige transaktionsomkostninger i procent af kontraktværdien ved

EU-udbud

Ordregiver

Varekøb

Levering af tjenesteydelser

Bygge- og anlægsopgaver

2�½4 %

2�½6 %

3�½1 %

Tilbudsgiver

2�½4 %

2�½5 %

0�½7 %

Kilde:

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (2019): Transaktionsomkostninger ved EU-udbud.

Det fremgår af tabellen, at transaktionsomkostningerne ved varekøb og levering af

tjenesteydelser ligger på samme niveau (mellem 2,4 % og 2,6 %) for ordgivergiver og

tilbudsgiver (der i denne undersøgelse er afgrænset til den vindende tilbudsgiver).

Ved bygge- og anlægsopgaver har ordregiver imidlertid lidt flere omkostninger målt i

forhold til kontraktværdien (3,1

%),

mens tilbudsgiver har væsentligt færre omkost-

ninger (0,7 %).

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Andre undersøgelser af transaktionsomkostninger

Rigsrevisionen har undersøgt, om forskellene på transaktionsomkostningerne i Rigs-

revisionens undersøgelse og Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens undersøgelse kan

skyldes forskelle i de nominelle kontraktværdier og transaktionsomkostninger. Tabel-

len nedenfor viser forskellene i de 2 undersøgelser.

Sammenligning af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens undersøgelse og Rigsrevisionens undersøgelse

Konkurrence- og

Forbrugerstyrelsens

undersøgelse

Ordregivers transaktionsomkostninger i procent af

kontraktværdien

Gennemsnitlige transaktionsomkostninger

Gennemsnitlig kontraktværdi

1�½4

(vægtet gennemsnit)

0�½8 mio. kr.

57�½6 mio. kr.

Rigsrevisionens

undersøgelse

1�½1

(vægtet gennemsnit)

0�½3 mio. kr.

25�½3 mio. kr.

Note: Det vægtede gennemsnit for transaktionsomkostningerne i procent af kontraktværdien er beregnet som de samlede transaktionsomkostninger

for alle udbud divideret med de samlede kontraktværdier. De gennemsnitlige transaktionsomkostninger for ordregivere er i beretningen bereg-

net ved at summere de enkelte omkostningsprocenter pr. ordregiver og dividere med antallet af udbud. Samme beregning er anvendt for tilbuds-

givere.

Kilde:

Rigsrevisionen.

Det fremgår af tabellen, at den gennemsnitlige kontraktværdi i Konkurrence- og For-

brugerstyrelsens undersøgelse er på 57,6 mio. kr., hvilket er væsentligt højere end i

Rigsrevisionens undersøgelse, hvor den gennemslige kontraktværdi ligger på 25,3

mio. kr. Det fremgår dog også af tabellen, at de gennemsnitlige transaktionsomkost-

ninger for ordregiver i Rigsrevisionens undersøgelse også er væsentligt lavere med

0,3 mio. kr. i forhold til undersøgelsen fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, hvor

de gennemsnitlige transaktionsomkostninger for ordregiver ligger på 0,8 mio. kr. Bå-

de den gennemsnitlige kontraktværdi og de gennemsnitlige transaktionsomkostnin-

gerne er således væsentligt lavere i Rigsrevisionens undersøgelse. Som det fremgår

af tabellen, ligger det vægtede gennemsnit på samme niveau i de 2 undersøgelser

med 1,4 % i Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens undersøgelse og 1,1 % i Rigsrevisio-

nens undersøgelse.

I Rigsrevisionens stikprøve indgår ét EU-udbud med særligt høje transaktionsomkost-

ninger på 150 % af kontraktværdien. Dette udbud er blevet gennemført af Kammerad-

vokaten i samarbejde med den pågældende styrelse på grund af mangel på udbuds-

jurister i styrelsen. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at omkostningerne for ordre-

giverne ved EU-udbud udgør 6 % af kontraktværdien, hvis alle EU-udbud medtages,

hvilket er væsentligt mere end de 2,6 %, som Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

kommer frem til. Hvis der imidlertid tages højde for det ene EU-udbud med særligt hø-

je transaktionsomkostninger, ligger procenten i Rigsrevisionens undersøgelse på 5 %.

I forhold til gennemsnittet for tilbudsgiverne vil de gennemsnitlige omkostninger stige

fra 2 % til 3 %, hvis dette ene EU-udbud medtages i beregningen.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Andre undersøgelser af transaktionsomkostninger |

Center for Forskning i Offentlig-Privat Samspil, 2017: Private virksom-

heders transaktionsomkostninger ved offentlige udbud (tilbudsgiver)

Center for Forskning i Offentlig-Privat Samspil offentliggjorde i 2017 en undersøgelse

af private virksomheders transaktionsomkostninger. Undersøgelsen var baseret på

en spørgeskemaundersøgelse blandt 4.112 virksomheder i 8 udvalgte brancher, der

bl.a. havde til hensigt at opgøre transaktionsomkostningerne ved tjenesteydelser.

Varekøb indgik ikke i undersøgelsen. Tabellen nedenfor viser resultatet af virksom-

hedernes besvarelse fordelt på de 8 brancher.

Tilbudsgivers transaktionsomkostninger i procent af kontraktværdien opdelt på

8 brancher

Tjenesteydelser

Sundhed/ældrepleje

Byggeentreprenører

Facility management/rengøring

Murere

Anlægsentreprenører

Tømrere

It-branchen

Vidensrådgivning

Gennemsnit

Transaktionsomkostninger

i procent af kontraktværdien

1�½0

1�½3

1�½8

2�½0

2�½4 %

2�½6

5�½5

9�½0

5�½1

Antal udbud

261

Kilde:

Center for Forskning i Offentlig-Privat Samspil (2017): Private virksomheders transaktionsomkostninger

ved offentlige udbud – en surveyundersøgelse på tværs af brancher.

Det fremgår af tabellen, at de gennemsnitlige transaktionsomkostninger for tilbudsgi-

verne under ét ligger på ca. 5,1 % af kontraktværdien. De højeste omkostninger findes

blandt tilbudsgivere inden for vidensrådgivningsbranchen, hvor den enkelte tilbudsgi-

vers omkostninger i gennemsnit er opgjort til ca. 9 % af kontraktværdien, og it-bran-

chen, hvor omkostningerne er opgjort til ca. 5,5 % af kontraktværdien. Virksomheder

med de laveste omkostninger er inden for facility management/rengøring, hvor om-

kostningerne i gennemsnit udgør ca. 1,8 % af kontraktværdien, og sundhed/ældreple-

je, hvor omkostningerne i gennemsnit udgør ca. 1 % af kontraktværdien.

Tabellen er baseret på en opgørelse af de enkelte tilbudsgiveres transaktionsomkost-

ninger. I undersøgelsen var de samlede transaktionsomkostninger for de private til-

budsgivere også opgjort. Ifølge rapporten skal opgørelsen tages med forbehold, da op-

lysningerne er baseret på oplysninger om, hvor mange tilbudsgivere der typisk delta-

ger i et udbud inden for de 8 brancher, og altså ikke på konkrete oplysninger om antal

tilbudsgivere i de pågældende udbud. Opgørelsen viser, at de samlede transaktions-

omkostninger for tilbudsgiverne ligger på 5-10 % af kontraktværdien for sundhed/æl-

drepleje, byggeentreprenører, facility management/rengøring og murere. For anlægs-

entreprenører, tømrere og it-branchen ligger virksomhedernes samlede omkostninger

ifølge virksomhederne selv typisk på 12-16 % af kontraktværdien, mens omkostninger-

ne for vidensrådgivning typisk ligger på ca. 45 % af kontraktværdien.

Undersøgelsens svarprocent var på 6 % i forhold til de spørgemål i undersøgelsen,

der vedrørte transaktionsomkostningerne.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Andre undersøgelser af transaktionsomkostninger

Center for Forskning i Offentlig-Privat Samspil, 2015: Transaktions-

omkostninger ved udbud af offentlige opgaver (ordregiver)

Transaktionsomkostningerne for offentlige ordregivere ved at gennemføre udbud

(primært EU-udbud) blev i 2015 belyst i en analyse fra Center for Forskning i Offent-

lig-Privat Samspil. Undersøgelsen tager udgangspunkt i 79 udbud af driftsopgaver fra

staten, kommunerne og regionerne, der i perioden 2010-2015 blev indberettet til KL’s

dokumentationsdatabase. Der er 4 statslige cases i databasen. Ifølge rapporten med-

fører datagrundlaget, at rapporten alene kan tjene til at illustrere størrelsen af trans-

aktionsomkostningerne. Resultaterne kan ikke generaliseres til at gælde for udbud af

offentlige opgaver generelt.

Hovedkonklusionerne i rapporten var, at de gennemsnitlige transaktionsomkostninger

for ordregiver udgjorde 2,1 % af den samlede kontraktværdi. Dette svarer til, at ordre-

giver i gennemsnit brugte ca. 265.000 kr. på at gennemføre et udbud. Transaktions-

omkostningerne varierede fra 0,04 % af kontraktværdien som det laveste (med om-

kostninger på 5.000 kr.) til 12,4 % af kontraktværdien som det højeste (med omkost-

ninger på 1,6 mio. kr.).

Tabellen nedenfor viser resultaterne opdelt på 12 typer af tjenesteydelser. Undersø-

gelsen omfatter ikke varekøb.

Myndighedernes transaktionsomkostninger i procent af kontraktværdien opdelt

på 12 tjenesteydelser

Tjenesteydelser

Vej, park og grønne områder

Bygningsdrift og service

Renovation

Administration

Madservice

Beskæftigelse

Energi

Rengøring

Kørsel

Genoptræning, hjemmepleje mv.

Vikarer

Gennemsnit

Transaktionsomkostninger

i procent af kontraktværdien

5�½7

3�½9

3�½2

2�½5

2�½3

1�½7

1�½4

1�½1

0�½9

0�½7

0�½5

2�½1

Antal udbud

Kilde:

Center for Forskning i Offentlig-Privat Samspil (2015): Transaktionsomkostninger ved udbud af offent-

lige opgaver – en analyse af offentlige myndigheders udbudsomkostninger.

Det fremgår af tabellen, at transaktionsomkostningerne varierer fra 5,7 % af kontrakt-

værdien for it-ydelser som det højeste til 0,5 % for vikarydelser som det laveste. Det

fremgår endvidere af tabellen, at der er tale om få udbud i de enkelte kategorier. Ifølge

rapporten skal resultaterne derfor også tages med forbehold.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Andre undersøgelser af transaktionsomkostninger |

Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde, 2014: Udbudskulturen i Dan-

mark (ordregiver og tilbudsgiver)

Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde offentliggjorde i 2014 en analyse af udbudskul-

turen, der bl.a. belyste transaktionsomkostningerne for ordregivere og tilbudsgivere.

Analysen omfattede alle udbud, herunder EU-udbud, og omfattede bygge- og anlægs-

projekter, tjenesteydelser og varekøb. Rapporten var baseret på en spørgeskemaun-

dersøgelse og indeholdt svar fra 209 offentlige ordregivere og 94 tilbudsgivere. 77 %

af besvarelserne vedrørte kommunale udbud og 9 % vedrørte statslige myndigheder.

Resten af besvarelserne kom fra en offentlig virksomhed eller en region.

I rapporten er de gennemsnitlige transaktionsomkostninger for ordregiverne opgjort

til 2,7 % af kontraktværdien. Halvdelen af ordregiverne har opgjort deres transaktions-

omkostninger til under 2 % af kontraktværdien. 15 % af ordregiverne har opgjort deres

omkostninger til mere end 5 % af kontraktværdien. Udbuddene omfatter kontrakt-

værdier fra 0,2 mio. kr. til 340 mio. kr. Undersøgelsen viste desuden et lignende billede

for tilbudsgivernes transaktionsomkostninger. De gennemsnitlige omkostninger for

tilbudsgiverne lå på ca. 2 % af kontraktværdien eller derunder.

Undersøgelsens svarprocent var på 55

for ordregiverne og 43

for tilbudsgiverne.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Spørgeskema til ordregiver og tilbudsgiver (EU-udbud)

Bilag 4. Spørgeskema til ordregiver og tilbudsgiver

(EU-udbud)

Spørgeskema til ordregiver

1. Undersøgelse af transaktionsomkostninger i offentlige udbud

Dette spørgeskema handler om udbuddet: [udbudsnavn]. Spørgeskemaet indeholder

9-11 spørgsmål. For information om udbuddet, se følgende link med jeres udbudsbe-

kendtgørelse: [udbudslink].

2. Opgørelse af transaktionsomkostninger indtil kontraktindgåelse

Definition af transaktionsomkostninger

Transaktionsomkostninger forstås i undersøgelsen som de omkostninger og investe-

ringer, der går til at forberede og gennemføre eller annullere et udbud fra tidspunktet,

hvor der er truffet en beslutning om at foretage et indkøb. Ved genudbud opgøres kun

omkostninger forbundet med selve genudbuddet.

Der er udelukkende fokus på transaktionsomkostninger, som opstår i tiden fra påbe-

gyndelsen af et udbud, til der foreligger en indgået kontrakt, eller udbuddet annulleres.

Hvis udbuddet bestod af flere delaftaler, bedes I medtage alle delaftaler i besvarelsen.

Forhold, som indgår i opgørelsen af transaktionsomkostninger, omfatter bl.a.:

•

indledende markedsundersøgelse, interne afklaringsprocesser og dialogmøder

med leverandører før offentliggørelse af udbudsbekendtgørelse og udbudsmate-

riale

udarbejdelse af udbudsmateriale (udbudsbetingelser, kontraktbetingelser, eva-

lueringsmodel, kravspecifikation/opgavebeskrivelse mv.)

spørgsmål-/svarfase og eventuel prækvalifikation

forhandling med tilbudsgivere/besigtigelse/vareprøvepræsentation

vurdering af tilbud, udarbejdelse af evalueringsnotat og kontraktunderskrift med

den vindende tilbudsgiver.

Du bedes i besvarelsen medregne alle omkostninger inkl. interne timer i organisatio-

nen såvel som udgifter til eksterne konsulenter.

3. Hvor store var din organisations transaktionsomkostninger ved at forberede

og gennemføre udbuddet i samlet antal timer?

Medregn timer for alle medarbejdere og ledere i din organisation. Angiv så præcist

et skøn som muligt, og skriv kun tal.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Spørgeskema til ordregiver og tilbudsgiver (EU-udbud) |

4. Hvordan fordeler det samlede antal timer sig cirka i forhold til følgende stillings-

kategorier?

Angiv et skøn over fordelingen i procent. Angiv alle, som har været inde over opgaven,

fx udbudsjurister, tovholdere og fagpersoner. Tallene skal summere til 100 %. Angiv 0,

hvis der ikke er brugt timer, og skriv kun tal.

Student

Fuldmægtig

Specialkonsulent

Chefkonsulent

Chef (fx kontorchef)

Direktion (fx afdelingschef, vicedirektør, direktør, departementschef)

Anden medarbejder

5. Eventuelle bemærkninger til angivelsen af transaktionsomkostninger

6. Havde I i forbindelse med udbuddet udgifter til eksterne konsulenter, som

bidrog med juridisk og/eller faglig bistand?

Nej

Ved ikke

7. Opgør venligst eventuelle udgifter til eksterne konsulenter, som bidrog med

juridisk og/eller faglig bistand

Angiv i kroner, og skriv kun tal.

8. Havde I i forbindelse med udbuddet øvrige udgifter, fx honorar til tilbudsgiver

eller andet?

Nej

Ved ikke

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Spørgeskema til ordregiver og tilbudsgiver (EU-udbud)

9. Opgør venligst eventuelle øvrige udgifter i kroner, fx honorar til tilbudsgivere

eller andet

Angiv i kroner, og skriv kun tal.

10. Hvordan fordelte transaktionsomkostningerne i det konkrete udbud sig cirka

mellem de forskellige faser i udbudsprocessen?

Du bedes give et kvalificeret skøn, hvor du medregner både interne timer og eventu-

elle eksterne konsulenters timeforbrug. Tallene skal summere til 100 %. Angiv 0, hvis

der ikke er brugt timer, og skriv kun tal.

Indledende markedsundersøgelse, interne afklaringsprocesser og dialogmøder med

leverandører før offentliggørelse af udbudsbekendtgørelse og udbudsmateriale

Udarbejdelse og offentliggørelse af udbudsmateriale (udbudsbetingelser, kravspecifi-

kation/opgavebeskrivelse, evalueringsmodel, kontraktbetingelser mv.)

Håndtering af spørgsmål-/svarfase og eventuel prækvalifikationsfase

Forhandling med tilbudsgivere/besigtigelse/vareprøvepræsentation

Vurdering af tilbud, udarbejdelse af evalueringsnotat og kontraktunderskrift med den

vindende tilbudsgiver

11. Eventuelle bemærkninger til fordelingen af transaktionsomkostninger

12. Hvad udgjorde den endelige kontraktværdi på udbuddet inkl. eventuelle del-

aftaler? (ved rammeaftale den estimerede kontraktværdi)

Angiv i kroner, og skriv kun tal.

13. Var det første gang, at din organisation udbød denne konkrete opgave, eller

har opgaven tidligere været udbudt og løst af en privat leverandør?

Det er første gang, vi udbyder den specifikke opgave

Opgaven har været udbudt én eller flere gange tidligere

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Spørgeskema til ordregiver og tilbudsgiver (EU-udbud) |

Spørgeskema til tilbudsgiver

1. Undersøgelse af administrative omkostninger

Dette spørgeskema handler om udbuddet: [udbudsnavn], som din virksomhed enten

vandt, eller hvor din virksomhed afgav tilbud på opgaven. For mere information om

udbuddet, se følgende link til bekendtgørelsen om indgået kontrakt: [udbudslink].

2. Definition af de administrative omkostninger indtil kontraktindgåelse

Administrative omkostninger forstås i undersøgelsen som de omkostninger, der går

til at forberede, udarbejde og afgive et tilbud på en offentlig opgave. Der er udeluk-

kende fokus på administrative omkostninger, som opstår i udbudsprocessen indtil

kontraktindgåelse. Det kan fx være:

•

dialog med ordregiver om det konkrete udbud før offentliggørelse af udbudsma-

teriale

gennemlæsning af udbudsmateriale, herunder fx udbudsbetingelser, kravspecifi-

kation/opgavespecifikation mv.

spørgsmål-/svarfase, besigtigelse af lokation, opmålinger mv. og eventuel ansøg-

ning om prækvalifikation

forhandling med ordregiver, besigtigelse, vareprøvepræsentation mv.

tildeling, kontraktunderskrift og endelig kontraktindgåelse.

Du bliver bedt om at medregne alle aktiviteter fra den indledende forberedelse af til-

buddet og indtil kontraktindgåelse. Omkostninger, som opstår efter kontraktindgåel-

sen, skal ikke med i besvarelsen. Du bliver både spurgt til din virksomheds interne

tidsforbrug og eventuelle udgifter til køb af ekstern rådgivning i forbindelse med til-

budsafgivning.

3. Hvor store var din virksomheds administrative omkostninger ved at afgive

tilbud på udbuddet?

Medregn omkostninger i kroner for hele udbudsprocessen inkl. indledende faser for

alle medarbejdere og ledere i din virksomhed (inkl. ferie, pension mv.) og eventuelle

udgifter til eksterne rådgivere. Angiv så præcist et skøn som muligt, og skriv kun tal.

Angiv 0, hvis der ikke har været omkostninger.

4. Interne omkostninger

Angiv i kroner, og skriv kun tal.

5. Eventuelle eksterne omkostninger

Angiv i kroner, og skriv kun tal.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Spørgeskema til ordregiver og tilbudsgiver (EU-udbud)

6. Hvordan fordelte din virksomheds omkostninger sig mellem faserne i udbuds-

processen?

Giv, hvis muligt, en skønsmæssig vurdering af fordelingen i nedenstående faser. Tal-

lene skal summere til 100 %. Angiv 0, hvis der ikke er anvendt timer, og skriv kun tal.

Indledende dialog med ordregiver før ordregivers offentliggørelse af udbudsmateriale,

herunder eventuel høringsfase

Gennemlæsning af materiale, herunder fx kravspecifikation og kontrakt

Spørgsmål/svarfase, eventuel besigtigelse af lokation, opmålinger mv.

Udarbejdelse af tilbud, eventuel tilbuds- og/eller vareprøvepræsentation og eventuelle

forhandlingsrunder

Tildeling, kontraktunderskrift og endelig kontraktindgåelse

7. Eventuelle bemærkninger til angivelsen af jeres administrative omkostninger

8. Processer eller hændelser, der øger eller reducerer de administrative omkost-

ninger

I forbindelse med et udbud kan der være processer, hændelser eller tiltag, der øger

de administrative omkostningerne mere end normalt. Dette kan skyldes ordregivers

investeringer i at skabe et bedre produkt, en bedre proces eller andre hændelser el-

ler særlige behov, som har øget de administrative omkostninger ved at deltage i ud-

budsprocessen.

Fx er det muligt, at der har været behov for flere dialogmøder eller forhandlingsrunder,

større behov for kontakt med aktører i og uden for jeres virksomhed, udvikling af en

prototype til det endelige produkt eller andre særlige krav til tilbudsgiverne i udbuds-

processen mv.

9. Har I ved det konkrete udbud oplevet processer, tiltag eller hændelser, som har

medført, at jeres administrative omkostninger har været større end ved andre ud-

bud?

Nej

Ved ikke

10. Hvilken proces, hændelse, eller hvilket tiltag har drevet jeres omkostninger op?

Skriv gerne et par linjer. Angiv venligst samtidig, om de større omkostninger har bidra-

get positivt, eller om de har været unødvendige.

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Spørgeskema til ordregiver og tilbudsgiver (EU-udbud) |

11. Har I oplevet, at ordregiver i det konkrete udbud har anvendt tiltag eller proces-

ser, som har reduceret jeres virksomheds administrative omkostninger under ud-

buddet?

Nej

Ved ikke

12. Hvad var tiltaget/tiltagene, og hvordan har tiltaget/tiltagene virket?

Skriv gerne et par linjer med uddybende bemærkninger.

13. Udbuddets kvalitet

Angiv venligst, hvor enig/uenig du er i følgende udsagn:

Meget

enig

Udbudsmaterialet havde

generelt en god kvalitet

Kravspecifikationen var

entydig og let at forstå

Kravspecifikationen

stillede rimelige krav til

opgavens udførelse

Enig

Hverken

enig eller

uenig

Uenig

Meget

uenig

Ved

ikke

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

| Ordliste

Bilag 5. Ordliste

Annoncering

Ved indkøb under EU’s tærskelværdier kan ordregiver vælge at offentliggøre sit indkøb ved en an-

noncering og lade forskellige tilbudsgivere afgive tilbud. Ved indkøb med klar grænseoverskriden-

de interesse er det et krav, at ordregiver offentliggør indkøbet som en annoncering.

Begrænset udbud er en type EU-udbud, hvor udbudsproceduren indeholder en prækvalifikation af

tilbudsgivere. Formålet er at begrænse antallet af tilbudsgivere.

EU’s tærskelværdier bestemmer den maksimalle værdi, et indkøb kan have, før det skal gennemfø-

res som et EU-udbud. Tærskelværdien er i 2018 og 2019 på 1�½072�½094 kr. for varekøb og tjene-

steydelser.

Konkurrenceudsættelse af opgaver over EU’s tærskelværdier skal gennemføres som EU-udbud.

Ved EU-udbud skal opgaver udbydes til hele det europæiske marked.

Fleksible udbudsprocedurer dækker typisk over

konkurrencepræget dialog, udbud med forhand-

ling

innovationspartnerskab.

Fleksible udbudsprocedurer egner sig særligt til indkøb, som ikke

er hyldevarer, hvor ordregiver og tilbudsgiver kan have glæde af dialog og mulighed for tilpasning af

tilbuddet.

De grundlæggende forvaltningsretlige principper indebærer, at myndigheden skal udøve saglig for-

valtning i overensstemmelse med magtfordrejningsgrundsætningen. Det betyder, at forbuddet mod

varetagelse af private hensyn, ligebehandlingsprincippet, kravet om forsvarlig økonomisk forvalt-

ning og proportionalitetsprincippet skal overholdes.

Gennemsigtighedsprincippet betyder, at der skal være åbenhed og offentlighed om det forhold, at

en ordregivende myndighed agter at indgå en aftale om en anskaffelse. Gennemsigtighedsprincip-

pet betyder også, at procedurens gennemførelse og forløb skal stemme overens med de retnings-

linjer, ordregiver har lagt sig fast på i udbudsbekendtgørelsen.

En indkøbsaftale indgås mellem én eller flere ordregivere og tilbudsgivere. En indkøbsaftale forplig-

ter ordregiver til at købe bestemte ydelser gennem aftalen. Indkøbsaftaler indgås oftest, når ordre-

giver køber faste ydelser i et større omfang.

En kontrakt har klar grænseoverskridende interesse, hvis ordregiver vurderer, at en virksomhed eta-

bleret i et andet medlemsland kan have interesse i at byde på kontrakten. Ved vurdering af grænse-

overskridende interesse skal ordregiver fx lægge vægt på kontraktens genstand, anslåede værdi og

varighed.

Kravspecifikationen formidler ordregivers behov til tilbudsgiver og består typisk af en række krav

til opgavens løsning. Kravspecifikationen er udgangspunktet for tilbudsgivers udarbejdelse af til-

buddet.

Ligebehandlingsprincippet indebærer, at der kun må ske forskelsbehandling mellem ansøgere og

tilbudsgivere, når dette er sagligt begrundet. Ligebehandlingsprincippet gælder over for alle økono-

miske aktører, der har ansøgt, afgivet tilbud eller kunne overveje at ansøge eller afgive tilbud. Prin-

cippet skal derfor tænkes ind i alle forhold i udbudsprocessen.

Miniudbud vedrører tildeling af kontrakter på grundlag af en rammeaftale, der er indgået mellem fle-

re leverandører. Miniudbud er en tildelingsmetode, hvor der genåbnes for konkurrencen mellem de

leverandører, som ordregiver har indgået rammeaftale med.

Begrænset udbud

EU’s tærskelværdier

EU-udbud

Fleksible udbudsprocedurer

Forvaltningsretlige principper

Gennemsigtighedsprincippet

Indkøbsaftale

Klar grænseoverskridende

interesse

Kravspecifikation

Ligebehandlingsprincippet

Miniudbud

Statsrevisorerne beretning SB18/2018 - Bilag 1: Beretning om transaktionsomkostninger ved udbud i staten

Ordliste |

Ordregiver

Ordregiver er den myndighed eller institution, som ønsker at konkurrenceudsætte en opgave til en

ekstern part.

Proportionalitetsprincippet indebærer, at ordregiveren kun kan stille krav til ansøgere og tilbudsgi-

vere, som står i rimeligt forhold til den udbudte kontrakt. Kravet må heller ikke gå videre, end hvad

der er nødvendigt for at imødekomme ordregiverens behov.

En rammeaftale er en løbende aftale mellem én eller flere ordregivere på den ene side og én eller

flere tilbudsgivere på den anden side. Formålet med rammeaftalen er at fastsætte vilkårene for de

kontrakter, der skal indgås i løbet af en nærmere fastsat periode, navnlig med hensyn til pris og

mængder. Når selve rammeaftalen har været sendt i udbud, kan de konkrete aftaler indgås uden et

nyt udbud – også selv om kontraktværdien af den konkrete aftale er over tærskelværdien. En ram-

meaftale afløser således en udbudspligt for de ordregivere og de anskaffelser, der er omfattet ram-

meaftalen.

SKI er en indkøbsorganisation, der forestår udbud og drift af indkøbsaftaler for den offentlige sektor.

SKI varetager ligesom Moderniseringsstyrelsen en række fællesstatslige indkøbsaftaler.

Statens Indkøbsprogram indeholder en række forpligtende indkøbsaftaler for statslig myndigheder.

Moderniseringsstyrelsen har indgået aftaler for en række varer og tjenesteydelser. Formålet med

Statens Indkøbsprogram er at standardisere offentlige indkøb.

Ifølge den statslige indkøbskaskade skal statslige institutioner i prioriteret rækkefølge anvende

1) forpligtende centralt koordinerede aftaler (administreres af Moderniseringsstyrelsen og SKI),

2) centralt koordinerede aftaler, der ikke er forpligtende for den pågældende institution eller frivil-

lige aftaler indgået af SKI og 3) egne aftaler, hvis anvendelse af aftaler omfattet af nr. 2 ikke vurde-

res hensigtsmæssig.

Tilbudsgiver er den virksomhed, som afgiver tilbud på den udbudte opgave.

Transaktionsomkostninger er de omkostninger, som ordregiver og tilbudsgiver har i forbindelse

med et udbud. I denne beretning er transaktionsomkostninger afgrænset til de omkostninger, som

ordregiver og tilbudsgiver har frem til kontraktindgåelsen. For ordregiver er det bl.a. omkostninger

til at udarbejde udbudsmateriale og evaluere indkomne tilbud. For tilbudsgiver er det fx omkostnin-

ger forbundet med at gennemgå udbudsmaterialet og udarbejde tilbud.

Udbud med forhandling er en fleksibel udbudsprocedure, som giver ordregiver mulighed for – på

baggrund af et indledende tilbud – at gennemføre forhandlinger eller drøftelser med tilbudsgiverne,

så anskaffelsen bliver tilpasset ordregivers behov.

Udbudsbekendtgørelsen indeholder de overordnede oplysninger, der skal offentliggøres, for at til-

budsgivere kan vurdere deres muligheder for at byde på opgaven. Det er bl.a. oplysninger om op-

gaven, udbudsformen, egnethedskrav, udvælgelseskriterier, tildelingskriterier og ordregivers kon-

taktoplysninger.

Udbudsbetingelser indeholder retningslinjerne for afgivelse af tilbud, kommunikation mellem til-

budsgiver og ordregiver samt oplysninger om udbuddet i øvrigt.

Udbudsloven lister i alt 7 forskellige udbudsprocedurer. Hver udbudsprocedure har særskilte reg-

ler for processen for tilbud, forhandling, dialog osv. Enkelte af dem kan samtidig kun anvendes un-

der visse forudsætninger.

Proportionalitetsprincippet

Rammeaftale

Staten og Kommunernes

Indkøbsservice (SKI)

Statens Indkøbsprogram

Statslig indkøbskaskade

Tilbudsgiver

Transaktionsomkostninger

Udbud med forhandling

Udbudsbekendtgørelse

Udbudsbetingelser

Udbudsprocedure