Statsrevisorerne beretning SB11/2018 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 3. marts 2022

Finansudvalget 2018-19 (1. samling)
sb 11 4
Offentligt

Marts 2022

Rigsrevisionens notat om

beretning om

folkeskolens

obligatoriske

9.-klasseprøver

Statsrevisorerne beretning SB11/2018 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 3. marts 2022

Fortsat notat til Statsrevisorerne

Opfølgning i sagen om folkeskolens obligatoriske

9.-klasseprøver (beretning nr. 11/2018)

3. marts 2022

RN 1402/22

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om folkeskolens obligatoriske

9.-klasseprøver, som blev indledt med en beretning i marts 2019. Vi har tidligere

behandlet sagen i notat til Statsrevisorerne af 5. september 2019.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

Konklusion

Børne- og Undervisningsministeriet har løbende arbejdet med at skabe et aktuelt data-

grundlag over antallet af elever, der hvert år afslutter folkeskolen efter 9. klasse og der-

med burde være tilmeldt alle prøverne det pågældende år. I forbindelse med afgivelse

af beretningen igangsatte ministeriet et større analysearbejde med fokus på mørketal.

Det viste sig dog, at datagrundlaget, som analyserne blev foretaget på, var præget af

mangler. Derfor igangsatte ministeriet i forbindelse med prøveaflæggelsen i sommeren

2021 et nyt initiativ for at skabe et komplet elevregister, der kunne angive, hvor man-

ge elever der burde aflægge de obligatoriske 9.-klasseprøver på de enkelte skoler. Ini-

tiativet blev gennemført som et pilotprojekt, hvor ministeriet trak og bearbejdede data

fra SkoleGrunddata i stedet for elevregistret fra Danmarks Statistik, som er blevet be-

nyttet tidligere.

Pilotprojektet har bidraget med en stikprøvevis udredning af årsagerne til den fortsat

manglende karakterindberetning for de elever, hvor der ikke umiddelbart findes en

kendt forklaring. Således er det med SkoleGrunddata lykkedes Børne- og Undervis-

ningsministeriet at få et bedre grundlag og kendskab til, hvilke og hvor mange elever

der ikke aflægger 9.-klasseprøverne. At skabe dette grundlag har dog krævet et stort

manuelt arbejde fra Styrelsen for It og Læring (STIL) med at kontakte skoler med mang-

ler i deres indberetning. Således er op mod 200 skoler blevet kontaktet i sommeren

2021. Dette skyldes bl.a., at der ikke p.t. er et krav om, at SkoleGrunddata er ajourført.

Børne- og Undervisningsministeriet har med pilotprojektet fået et godt udgangspunkt

til at kunne følge op og reagere over for de skoler, der ikke er lykkedes med at få ele-

verne til at aflægge 9.-klasseprøverne. Med det nye kendskab til målgruppen, som hver-

ken har fået en karakter- eller statusregistrering efter 9. klasse, kunne ministeriet dog

overveje at gøre det muligt at registrere på nogle af de fundne årsagsforklaringer.

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Fortsat notat

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på

www.rigsrevisionen.dk

Statsrevisorerne beretning SB11/2018 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 3. marts 2022

Rigsrevisionen finder således, at ministeriet med fordel kan arbejde videre med forret-

ningslogikkerne (registreringer mv.) med henblik på, at fx data fra SkoleGrunddata i

sig selv kan give et mere præcist overblik over årsagerne til elevers manglende aflæg-

gelse af 9.-klasseprøverne, og så mørketallet, dvs. afvigelsen mellem antallet af elevpo-

pulationen i SkoleGrunddata og skolernes registreringer, bliver så lille som mulig.

Rigsrevisionen finder, at Børne- og Undervisningsministeriets arbejde med at afdække

årsagerne til manglende aflæggelse af 9.-klasseprøver har været tilfredsstillende, men

Rigsrevisionen vil fortsat følge:

•

Børne- og Undervisningsministeriets arbejde med udvikling af forretningslogikker-

ne, så ministeriet mere umiddelbart kan følge, hvad den manglende karakter- eller

statusregistrering efter 9. klasse skyldes, og bruge disse oplysninger i sit tilsyn.

I. Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i marts 2019 en beretning om folkeskolens obligatoriske

9.-klasseprøver. Beretningen handlede om de mange folkeskoleelever, som hvert

år afslutter 9. klasse uden at aflægge alle prøverne, og om, hvordan det daværende

Undervisningsministeriet (nu Børne- og Undervisningsministeriet) overvåger og un-

derstøtter folkeskolerne med henblik på, at alle elever aflægger prøverne.

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, fandt de det meget problematisk, at

mange folkeskoleelever ikke aflagde de afgangsprøver i 9. klasse, som har været ob-

ligatoriske siden 2006. Statsrevisorerne lagde vægt på, at problemet ville blive for-

stærket fra 2019, hvor det blev et krav, at eleverne skulle have aflagt alle obligatori-

ske prøver, for at de kunne fortsætte i uddannelsessystemet.

Statsrevisorerne fandt det endvidere utilfredsstillende, at Børne- og Undervisnings-

ministeriet ikke i tilstrækkelig grad havde overvåget og understøttet, at folkeskolerne

levede op til deres lovbestemte formål om at forberede eleverne til videre uddannelse.

4. På baggrund af beretningen og Statsrevisorernes bemærkninger har vi fulgt op på

følgende punkter:

Et opfølgningspunkt afsluttes,

når Statsrevisorerne på bag-

grund af indstilling fra Rigsre-

visionen vurderer, at myndig-

hedernes initiativer er tilfreds-

stillende.

Opfølgningspunkt

1. Børne- og Undervisningsministeriets tilsyn med

folkeskolernes kvalitet.

2. Børne- og Undervisningsministeriets kvalitets-

sikring af data.

3. Børne- og Undervisningsministeriets viden om

årsager til fritagelser

4. Resultatet af Børne- og Undervisningsministeriets

analysearbejde, herunder de initiativer, som konklu-

sionerne måtte medføre, og fokus på mørketal i data.

Status

Afsluttet i forbindelse med notat til Stats-

revisorerne af 5. september 2019.

Afsluttet i forbindelse med notat til Stats-

revisorerne af 5. september 2019.

Afsluttet i forbindelse med notat til Stats-

revisorerne af 5. september 2019.

Opfølgningspunktet blev delvist behandlet

i notat til Statsrevisorerne af 5. september

2019.

Det udestående behandles i dette notat.

Statsrevisorerne beretning SB11/2018 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 3. marts 2022

5. Vi redegør i dette notat for resultaterne af opfølgningen på det punkt, der delvist

blev behandlet men ikke afsluttet i forbindelse notat til Statsrevisorerne af 5. septem-

ber 2019.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

II. Børne- og Undervisningsministeriets initiativer

6. Børne- og Undervisningsministeriet igangsatte i 2019 et omfattende analysear-

bejde for at få et bedre kendskab til de folkeskoler med et stort antal af elever, der

ikke aflægger folkeskolens 9.-klasseprøver.

Vi gennemgår i det følgende Børne- og Undervisningsministeriets analysearbejde og

de initiativer, som konklusionerne måtte medføre, og fokus på mørketal i data.

Gennemgangen er baseret på Børne- og Undervisningsministeriets redegørelse om

den fortsatte udvikling i sagen om folkeskolens obligatoriske 9.-klasseprøver af 3.

marts 2021, ministeriets rapport ”Elever der ikke aflægger alle obligatoriske 9.-klas-

seprøver” af 13. januar 2021, og ministeriets udvidede svar om den fortsatte udvikling

i sagen af 29. oktober 2021, hvor der konkluderes på det igangsatte pilotprojekt.

Børne- og Undervisningsministeriets vidensgrundlag

Mørketal

Mørketallet udgør de elever,

hvor der hverken er registre-

ret en karakter ved folkesko-

lens 9.-klasseprøver eller en

årsagsforklaring på den mang-

lende karakterindberetning.

7. Statsrevisorerne bemærkede, at Børne- og Undervisningsministeriet havde haft et

mangelfuldt grundlag for at få kendskab til og reagere på passende måde over for de

folkeskoler, der ikke lykkedes med at få eleverne til at aflægge 9.-klasseprøverne.

Statsrevisorernes bemærkning var begrundet i, at hovedparten af de opgørelser, som

ministeriet udarbejdede, ikke tog højde for de mange folkeskoleelever, som hvert år

ikke aflagde alle folkeskolens obligatoriske 9.-klasseprøver. Hertil kom, at skolernes

indberetninger var præget af fejlregistreringer, mangler og inkonsistens.

Af notatet til Statsrevisorerne af 5. september 2019 fremgik det, at der var igangsat

et større analysearbejde for at få kendskab til de elever, som hvert år ikke aflægger

alle de obligatoriske prøver efter 9. klasse. Resultatet af dette er beskrevet i rappor-

ten

”Elever der ikke aflægger alle obligatoriske 9. klasseprøver”,

som Børne- og Under-

visningsministeriet offentliggjorde den 13. januar 2021. I rapporten konkluderes der på

mørketallet, men samtidig understreges det, at datagrundlaget, som analyserne er

foretaget på, er præget af mangler, da der ikke findes en helt entydig opgørelsesme-

tode i forhold til antallet af elever, der afslutter 9. klasse uden at aflægge alle 9.-klas-

seprøverne. Ministeriet har derfor efterfølgende arbejdet videre med, at kvalificere

datagrundlaget.

Statsrevisorerne beretning SB11/2018 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 3. marts 2022

9. Børne- og Undervisningsministeriet oplyste i redegørelsen fra marts 2021, at STIL

nu havde fået et aktuelt og tidstro datagrundlag, som skulle pilottestes i forbindelse

med afgangseksaminerne fra 9. klasse i juni 2021. Pilotprojektet havde til formål at

identificere og undersøge de skoler, der havde større afvigelser mellem antallet af

elever indberettet via karakterindberetningen og skolens elevpopulation på 9. klas-

setrin i juni måned.

En aktuel elevpopulation

10. Hvert år afslutter ca. 65.000 elever folkeskolen på 9. klassetrin. Af disse estime-

res det, at knap 10

hvert år af forskellige årsager ikke aflægger alle de obligatoriske

9.-klasseprøver. Rigsrevisionen fremhævede i beretningen fra marts 2019, at Børne-

og Undervisningsministeriet havde udfordringer med at skabe et komplet elevregister,

der angav, hvor mange elever der burde aflægge de obligatoriske 9.-klasseprøver på

de enkelte skoler. Ministeriet var enig heri og tilkendegav, at mangel på et komplet

elevregister betød, at det var uvist, hvor mange indberetninger af karakterer eller år-

sagsforklaringer den enkelte skole skulle registrere.

Skolerne skal som udgangspunkt indberette elevernes karakterer, men når en elev

ikke aflægger en obligatorisk 9.-klasseprøve, skal skolen i stedet registrere, om ele-

ven har været prøvefritaget, syg eller er udeblevet fra den pågældende prøve.

11. Børne- og Undervisningsministeriet har i løbet af 2021 gennemført en lang række

aktiviteter for at sikre, at skoler med elever, der går til prøve, også får indberettet til

karakterdatabasen. Herunder har ministeriet bl.a. kontaktet op mod 200 skoler med

umiddelbare mangler i indberetningen. Senest har STIL i forbindelse med prøveaflæg-

gelsen i sommeren 2021 gennemført et pilotprojekt, hvor ministeriet trækker og bear-

bejder data fra SkoleGrunddata i stedet for elevregistret fra Danmarks statistik, som

blev benyttet tidligere. Forskellen på de 2 dataregistre er, at elevregistret fra Danmarks

Statistik, der er opgjort pr. september året før, ikke giver samme mulighed for en ak-

tuel kobling af estimeret elevpopulation og de indberettede karakterer i et givent sko-

leår, som SkoleGrunddata gør, idet SkoleGrunddata identificerer en elevpopulation

pr. primo juni. Den estimerede elevpopulation i SkoleGrunddata kobles således sam-

men med skolernes karakterindberetning i samme måned. Ministeriet påpeger dog

samtidig, at SkoleGrunddatas elevgrundlag er baseret på administrative data fra sko-

lerne, og at forretningslogikkerne for bearbejdning af disse data stadig er under ud-

vikling, ligesom der p.t. ikke er krav om, at de administrative data skal være ajourførte.

12. Børne- og Undervisningsministeriets analyse, som er foretaget i SkoleGrunddata

på baggrund af pilotprojektet i forbindelse med 9.-klasseprøverne i juni 2021 viser, at

der for 9 % af elevpopulationen ikke er indberettet en status i alle obligatoriske prø-

ver i 9. klasse. Dvs. at 9 % af eleverne indgår i mørketallet, da de hverken har fået re-

gistreret en karakter i den enkelte prøve, eller er blevet fritaget, sygemeldt eller ude-

blevet fra prøven. Disse elever er fordelt på 1.862 skoler.

Elevdifferencen (mellem SkoleGrunddata og registreringen af elevernes status) for

de 1.862 skoler fordeler sig, så det for størstedelen af skolerne (1.361) er 3 eller færre

elever, som ikke har fået registreret en status, for 291 af skolerne er det mellem 4 og

9 elever, som ikke har fået registreret en status, og for 210 af skolerne er det 10 eller

flere elever, som ikke har fået registreret en status på 9. klassetrin.

Statsrevisorerne beretning SB11/2018 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 3. marts 2022

13. På baggrund af SkoleGrunddata er det lykkedes Børne- og Undervisningsministe-

riet at få et bedre grundlag for at få kendskab til, dels hvor mange og hvilke elever der

ikke aflægger 9.-klasseprøverne, dels hvilke skoler der er behov for at reagere over-

for.

Reaktion over for skolerne

14. Børne- og Undervisningsministeriet har – med udgangspunkt i afvigelsen mellem

antallet af statusregistreringer og elevpopulationen i SkoleGrunddata – undersøgt år-

sagerne til, hvorfor skolerne ikke har registreret eleverne med en status, hvis de ikke

har aflagt en 9.-klasseprøve. For ⅓ af skolerne var ministeriet allerede bekendt med

grunde til den manglende registrering på baggrund af analysen i rapporten fra januar

2021 og dialog med skolerne i forbindelse med karakterindberetningen før sommer-

ferien.

De kendte årsager til, at elever hverken har fået indberettet en karakter, har fået en

prøvefritagelse, er sygemeldt eller er meldt udeblevet fra prøven– og dermed indgik i

mørketallet – er følgende:

Eleverne er fritaget fra undervisning i ét eller flere fag, da de er tilknyttet special-

klasser.

•

Skolen, som eleverne går på, er registreret som prøvefri i forbindelse med prøve-

tilmeldingen.

•

Skolen, som eleverne går på, er en international skole, som ikke aflægger alle prø-

ver på den danske prøveordning.

•

Skolen, som eleverne går på, er en ungdomsskole uden heltidsundervisning.

•

15. På baggrund af resultaterne fra pilotprojektet kontaktede Børne- og Undervisnings-

ministeriet telefonisk op mod 200 af de skoler, der havde elever, som manglede en ka-

rakterindberetning eller registrering af årsagen hertil. Ministeriet konkluderer på bag-

grund af denne undersøgelse, at der er 3 årsager, som tilsammen dækker størstede-

len af de forklaringer, som ministeriet har modtaget fra skolerne. De 3 årsager er alle

variationer over de allerede kendte årsager fra andre skoler.

Den

første

og primære årsag til, at en elev ikke har fået registreret en karakter til en

prøve, og ej heller har fået en status som værende fritaget, syg eller fraværende, er, at

eleven er undervisningsfritaget. Dvs. at eleven ikke har deltaget i faget, der afholdes

prøve i, og derfor heller ikke skal indberettes med prøvekarakterer i det pågældende

fag til karakterdatabasen. Eleverne, som fremgår med mangelfulde indberetninger, er

primært elever i specialklasser.

Den

anden

årsag er, at de skoler, som mangler indberetninger, er prøvefri skoler (fx

steinerskoler), internationale skoler eller skoler med internationale linjer, hvor ele-

verne kun aflægger dele af prøverne på den danske prøveordning.

Den

tredje

årsag til manglende indberetninger er, at elevaktiviteten i SkoleGrunddata

er overestimeret. En forklaring herpå er, at skoler, som har elever, der deltager i for-

skellige aktiviteter på ungdomsskoler har behov for at have et unilogin. Eleverne er

derfor skrevet ind på skolen, selv om de ikke fysisk befinder sig der.

Statsrevisorerne beretning SB11/2018 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 3. marts 2022

16. Pilotprojektet har således bidraget med en stikprøvevis udredning af årsagerne til

de fortsat manglende karakterindberetninger blandt de elever, hvor der ikke umiddel-

bart findes en kendt forklaring. Udredningen viser, at der for størstedelen af skolerne

er kendte og velbegrundede forklaringer på, hvorfor der er afvigelse mellem den ind-

berettede elevpopulation i SkoleGrunddata og skolernes efterfølgende karakterind-

beretning.

17. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Børne- og Undervisningsministeriet

har igangsat initiativer for at få en mere aktuel population af elever, som er tilknyttet

9. klasse. Med brugen af SkoleGrunddata i stedet for data fra Danmarks Statistik er

der således skabt et bedre grundlag for at få kendskab til, hvor mange elever der ikke

aflægger alle de obligatoriske 9.-klasseprøver.

Børne- og Undervisningsministeriet har endvidere arbejdet med at få større kendskab

til mørketallet ved at fokusere på den elevgruppe, der står registreret i SkoleGrund-

data, men som ikke har fået en karakter- eller statusregistrering efter 9. klasse. Dette

giver ministeriet et godt udgangspunkt for at kunne følge op og reagere over for de

folkeskoler, der ikke lykkes med at få eleverne til at aflægge 9.-klasseprøverne.

18. På trods af ovenstående finder Rigsrevisionen, at det er væsentligt, at der arbejdes

videre med og udvikles på forretningslogikkerne i forhold til bearbejdning og registre-

ring af data i SkoleGrunddata, så der umiddelbart skabes et mere præcist overblik,

og så mørketallet, dvs. afvigelsen mellem antallet af elevpopulationen i SkoleGrund-

data og skolernes registreringer, bliver så lille som mulig. Med det nye kendskab til

målgruppen, som hverken har fået en karakter- eller statusregistrering efter 9. klas-

se, kunne Børne- og Undervisningsministeriet overveje at gøre det muligt at registre-

re på nogle af de fundne årsagsforklaringer.

Rigsrevisionen finder, at Børne- og Undervisningsministeriets arbejde med at afdæk-

ke årsagerne til manglende aflæggelse af 9.-klasseprøver har været tilfredsstillende.

Rigsrevisionen vil fortsat følge arbejdet med at få udviklet forretningslogikkerne, så

ministeriet mere umiddelbart kan følge, hvad den manglende karakter- eller status-

registrering efter 9. klasse skyldes, og bruge disse oplysninger i sit tilsyn.

Lone Strøm