Statsrevisorerne beretning SB11/2018 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 5. september 2019

Finansudvalget 2018-19 (1. samling)
sb 11 3
Offentligt

September 2019

Rigsrevisionens notat om

beretning om

folkeskolens

obligatoriske

9.-klasseprøver

Statsrevisorerne beretning SB11/2018 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 5. september 2019

Notat til Statsrevisorerne, jf. rigsrevisorlovens § 18, stk. 4

Vedrører:

Statsrevisorernes beretning nr. 11/2018 om folkeskolens

obligatoriske 9.-klasseprøver

Børne- og undervisningsministerens redegørelse af 14. august 2019

5. september 2019

RN 1407/19

1. Rigsrevisionen vurderer i dette notat de initiativer, som børne- og undervisningsmi-

nisteren har iværksat som følge af Statsrevisorernes bemærkninger og beretningens

konklusioner.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

Konklusion

Børne- og undervisningsministeren oplyser, at det ikke er acceptabelt, at så mange ele-

ver i folkeskolens normalklasser ikke aflægger alle obligatoriske 9.-klasseprøver, og at

data på området indeholder så mange fejl og mangler, at det er usikkert, præcis hvor

mange der er tale om. Det skal der rettes op på. Ministeren har derfor igangsat en ræk-

ke initiativer for at sikre, at flest mulige elever aflægger alle de obligatoriske 9.-klasse-

prøver.

Rigsrevisionen finder, at Børne- og Undervisningsministeriets initiativer er tilfredsstil-

lende og adresserer Statsrevisorernes bemærkninger vedrørende ministeriets tilsyn,

kvaliteten af ministeriets data og reglerne for prøvefritagelse. Rigsrevisionen vurderer

derfor, at disse punkter kan afsluttes.

Rigsrevisionen baserer denne konklusion på følgende:

•

Børne- og Undervisningsministeriets tilsyn med skolerne vil fremadrettet inddrage

skoler med en høj andel af elever, der ikke aflægger de obligatoriske 9. klasseprø-

ver. Andelen af elever, som aflægger alle de obligatoriske 9.-klasseprøver på kom-

muneniveau, er nu også et obligatorisk element i hver kommunes kvalitetsrapport.

Børne- og Undervisningsministeriet har for at undgå fejl og mangler i data om prø-

veaflæggelse og prøveresultater udbygget valideringstiltagene for at sikre retvisen-

de og komplet datagrundlag og sikre intern konsistens i data. Ministeriet vil bl.a.

have en løbende telefonisk kontakt med skoler, hvor indberetningen ikke er kom-

plet, og udbygge visninger i datavarehuset, så kommunerne, skolerne og ministe-

riet kan følge med i indberetningerne.

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Eventuelt

fortsat(te) notat(er)

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på www.rigsrevisionen.dk

•

Statsrevisorerne beretning SB11/2018 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 5. september 2019

•

Børne- og Undervisningsministeriet har gennemført et tematisk tilsyn med prøve-

aflæggelsen på 24 skoler, der havde elever, som ikke aflagde alle 7 obligatoriske

9.-klasseprøver ved prøveaflæggelsen i 2017/18. Undersøgelsen viste, at skolerne

manglede kendskab til reglerne for fritagelse, og at eleverne fritages på et grund-

lag, der ikke er i overensstemmelse med lovgivningen. Ministeriet har derfor skær-

pet indsatsen i forhold til tilsyn, vejledning og lovgivning.

Børne- og undervisningsministeren oplyser desuden, at der er igangsat et omfatten-

de analysearbejde, der skal sikre viden om de elever, der ikke aflægger folkeskolens

9.-klasseprøver. Ministeriet forventer, at det samlede analysearbejde, er afsluttet in-

den udgangen af 2019.

Rigsrevisionen vil følge arbejdet og orientere Statsrevisorerne om:

•

resultatet af analysearbejdet, herunder de initiativer, som konklusionerne måtte

medføre, og fokus på mørketal i data.

I. Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i marts 2019 en beretning om folkeskolens obligatoriske

9.-klasseprøver. Beretningen handlede om de mange folkeskoleelever, som hvert år

afslutter 9. klasse uden at aflægge alle prøverne, og om, hvordan Undervisningsmini-

steriet (nu Børne- og Undervisningsministeriet) overvåger og understøtter folkesko-

lerne med henblik på, at alle elever aflægger prøverne.

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, fandt de det meget problematisk,

at mange folkeskoleelever ikke aflægger de afgangsprøver i 9. klasse, som har været

obligatoriske siden 2006. Statsrevisorerne lagde vægt på, at problemet vil blive for-

stærket fra 2019, hvor det er et krav, at eleverne skal have aflagt alle obligatoriske

prøver, for at de kan fortsætte i uddannelsessystemet.

Statsrevisorerne fandt det utilfredsstillende, at Undervisningsministeriet (nu Børne-

og Undervisningsministeriet) ikke i tilstrækkelig grad har overvåget og understøttet,

at folkeskolerne lever op til deres lovbestemte formål om at forberede eleverne til vi-

dere uddannelse.

4. Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

Statsrevisorerne beretning SB11/2018 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 5. september 2019

II. Gennemgang af ministerens redegørelse

5. Børne- og undervisningsministeren oplyser i sin redegørelse, at der er igangsat en

række tiltag for at sikre, at kommunerne og skolerne får større opmærksomhed på

manglende aflæggelse af 9.-klasseprøverne, herunder indberetningen om disse. Dis-

se tiltag indebærer en styrkelse af vejledningen, dialog med relevante interessenter

og en tæt opfølgning med de skoler, der bliver ved at have mange elever, som ikke af-

lægger alle 9.-klasseprøver.

Tiltagene vil danne grundlag for en vurdering af, om der er behov for ændringer eller

præciseringer af de gældende regler. Børne- og undervisningsministeren oplyser, at

det løbende vil blive overvejet, om der er behov for en yderligere skærpet indsats i for-

hold til tilsyn, vejledning og eventuel lovgivning, herunder om det er nødvendigt at ta-

ge yderligere redskaber i brug over for kommuner og skoler, der har en høj andel af

elever, der ikke aflægger alle de obligatoriske 9.-klasseprøver.

Tiltagene beskrives i de følgende afsnit.

Ministeriets tilsyn

6. Statsrevisorerne bemærkede, at Undervisningsministeriets (nu Børne- og Under-

visningsministeriet) tilsyn med folkeskolernes kvalitet ikke har indfanget de skoler,

som i flere på hinanden følgende år har mange elever, der ikke aflægger de obligato-

riske 9.-klasseprøver.

7. Børne- og undervisningsministeren oplyser, at Rigsrevisionens beretning har givet

anledning til en række initiativer i tilsynet med kommunerne og skolerne. I skoleåret

2017/18 gennemførte ministeriet således et tematisk tilsyn med prøveaflæggelsen og

fandt, at skolerne mangler kendskab til mulighederne for fritagelse inden for loven

(hjemmelsgrundlag), at hjemlerne blev anvendt forkert, og at elever blev fritaget på

grundlag, som ikke var i overensstemmelse med lovgivningen. Tilsynet viste også, at

skolerne ikke har sikret den fornødne dokumentation for fritagelserne.

Børne- og undervisningsministeren oplyser videre, at ministeriets gennemgang af til-

synets principper viser, at det ikke med den fornødne sikkerhed vil være muligt at

identificere skoler med kvalitetsmæssige udfordringer alene på baggrund af en høj

andel af elever, der ikke aflægger alle 9.-klasseprøver. Ministeren oplyser, at prøveaf-

læggelse fra det kommende skoleår vil blive inddraget i

kvalitetstilsynet

på en måde,

der sikrer, at manglende prøveaflæggelse ikke kan påvirke, om en skole udtages til

tilsyn eller ej.

Børne- og undervisningsministeren oplyser desuden, at ministeriet vil følge udviklin-

gen i antallet af elever, der ikke aflægger alle 9.-klasseprøver, så ministeriet kan føl-

ge op over for de skoler, der bliver ved at have mange elever, der ikke aflægger alle

9.-klasseprøver.

Endelig oplyser børne- og undervisningsministeren, at bekendtgørelsen om folkesko-

lens kvalitetsrapporter vil blive opdateret i 2. halvår 2019, så andelen af elever, der af-

lægger alle 7 obligatoriske 9.-klasseprøver, fremadrettet vil være et obligatorisk ele-

ment på skoleniveau i kommunernes kvalitetsrapporter fra skoleåret 2019/20.

Statsrevisorerne beretning SB11/2018 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 5. september 2019

8. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at børne- og undervisningsministeren vil

sørge for, at ministeriets tilsyn med skolerne fremadrettet inddrager skoler med høj

andel elever, der ikke aflægger de obligatoriske 9. klasseprøver. Desuden finder Rigs-

revisionen det tilfredsstillende, at andelen af elever, som aflægger alle de obligatori-

ske 9.-klasseprøver på kommuneniveau, nu er et obligatorisk element i hver kommu-

nes kvalitetsrapport. Dette sikrer et fortsat fokus på området. Rigsrevisionen vurde-

rer derfor, at denne del af sagen kan afsluttes.

Kvaliteten af ministeriets data på området

9. Statsrevisorerne bemærkede, at Undervisningsministeriet (nu Børne- og Undervis-

ningsministeriet) indsamler og råder over mange data om prøveaflæggelse og prøve-

resultater, men at data er præget af fejl, mangler og inkonsistens.

10. Det fremgik af beretningen, at hovedparten af de opgørelser, som ministeriet ud-

arbejder hvert år, ikke tager højde for de mange folkeskoleelever, som ikke aflægger

alle 9. klasseprøverne. Det skyldes, at ministeriet ikke har et komplet elevregister, der

tydeligt angiver, hvor mange elever der bør aflægge afgangsprøverne i 9. klasse på de

enkelte skoler.

11. Børne- og undervisningsministeren oplyser, at ministeriet har undersøgt skolernes

registreringspraksis og den samlede proces frem mod prøveafholdelsen. Undersøgel-

sen har bl.a. vist, at der er god overensstemmelse mellem antallet af elever i UNI-Lo-

gin databasen og antallet af elever, der er booket til prøve. Derudover har undersøgel-

sen vist, at processen kan forbedres i forhold til at fastsætte tidsfrister og instrukser

for skolerne, så det i endnu højere grad sikres, at alle elever bliver booket korrekt til

prøve. Ministeren oplyser på den baggrund, at ministeriet i de kommende måneder vil

arbejde videre med at undersøge, om den nu ændrede UNI-Login database kan dan-

ne udgangspunkt for en tidstro opgørelse af eleverne i 9. klasse i juni måned. De vide-

re undersøgelser vil endvidere have fokus på et muligt mørketal.

12. For at sikre, at der ikke er fejl i data, oplyser børne- og undervisningsministeren, at

ministeriet har udbygget valideringstiltagene ved indberetningen af karakterer i juni

2019, bl.a. ved løbende telefonisk kontakt til flere skoler, hvor det ser ud til, at indbe-

retningen ikke er komplet, og ved at udbygge de visninger i datavarehuset, hvor sko-

lerne, kommunerne og ministeriet kan følge med i indberetningen. Desuden har ele-

ver, som søger optagelse på en gymnasial uddannelse eller en erhvervsuddannelse

direkte efter 9. klasse, mulighed for at logge ind på optagelse.dk og se, om deres af-

gangsbevis er overført korrekt. Samtidig vil ministeriet undersøge, hvordan der kan

opstå inkonsistens i data, og sikre, at data ikke fremadrettet indeholder inkonsistens

som beskrevet i Rigsrevisionens beretning.

13. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Børne- og Undervisningsministeriet

har udbygget valideringstiltagene og har fokus på intern konsistens i data. Rigsrevisio-

nen vurderer på den baggrund, at denne del af sagen kan afsluttes.

Statsrevisorerne beretning SB11/2018 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 5. september 2019

Regler om fritagelse

14. Statsrevisorerne bemærkede, at Undervisningsministeriet (nu Børne- og Under-

visningsministeriet) ikke har viden om, hvordan fritagelser fra prøver anvendes i prak-

sis, og i hvor høj grad sygemeldte og udeblevne elever efterfølgende aflægger prøver

i sygetermin.

15. Børne- og undervisningsministeren oplyser, at ministeriet har gennemført et tema-

tisk tilsyn med prøveaflæggelsen på 24 skoler, som havde elever, der ikke har aflagt

alle 9. klasseprøverne i skoleåret 2017/18. Tilsynet viste, at den overvejende årsag til,

at eleverne på de udtagne skoler ikke havde aflagt de obligatoriske 9.-klasseprøver,

var, at eleverne havde været syge eller var udeblevet fra én eller flere prøver. Tilsynet

viste også, at skolerne tilbød 72

af eleverne sygeprøve eller en ny prøve, men at kun

8 % af eleverne reelt tog imod tilbuddet om en ny prøve.

Ministeriet har inden for rammerne af det tematiske tilsyn i 2017/18 gennemgået frita-

gelser for elever på de udvalgte skoler og oplyser, at ministeriet ikke har efterprøvet

skolernes konkrete skøn om fritagelser i indberetningen. Tilsynet viste dog, at skoler-

ne mangler kendskab til mulighederne for at fritage en elev, at hjemlerne anvendes

forkert (fx fritagelse på grund af betydelig funktionsnedsættelse, når der er tale om

utilstrækkelige danskkundskaber), at elever fritages på grundlag, som ikke er i over-

ensstemmelse med lovgivningen, og at skolerne ikke har sikret den fornødne doku-

mentation for fritagelserne.

16. Børne- og undervisningsministeren oplyser, at ministeriet vil igangsætte tiltag, som

skal medvirke til at sikre, at kommunerne og skolerne får opmærksomhed på fritagel-

ser og foretager de nødvendige ændringer af praksis. Ministeriet har bl.a. allerede ud-

sendt en revideret vejledning om prøve på særlige vilkår og fritagelse, et hyrdebrev til

alle grundskoler og i forlængelse af hyrdebrevet afholdt 2 webinarer for grundskoler

og uddannelses- og erhvervsvejledere. For at sikre det fornødne fokus på fritagelse,

sygeundervisning og tilbud om en ny prøve, hvis eleven har været syg eller er udeble-

vet fra en prøve, vil kvalitetstilsynet endvidere blive suppleret med

tematiske tilsyn i

2020 og 2021

med de skoler, der i 2 på hinanden følgende år har en høj andel af ele-

ver, der ikke gennemfører alle obligatoriske 9.-klasseprøver.

17. For at få yderligere viden om fritagelser har ministeriet i det gennemførte temati-

ske tilsyn undersøgt, om skoler, der over en flerårig periode havde en høj andel af ele-

ver uden alle obligatoriske 9.-klasseprøver, også havde kvalitetsmæssige udfordrin-

ger. Ministeriet konkluderer, at det ikke med den fornødne sikkerhed vil være muligt

at identificere skoler med kvalitetsmæssige udfordringer alene på baggrund af en høj

andel af elever, der ikke aflægger alle 9.-klasseprøver, men peger samtidig på, at de

mange fritagelser for prøve i vid udstrækning skyldes skolernes manglende kendskab

til reglerne om fritagelse for prøver. Skolerne mangler ifølge ministeriet kendskab til

mulighederne for fritagelse inden for loven, hjemlerne anvendes forkert, og elever fri-

tages derfor på et grundlag, som ikke er i overensstemmelse med lovgivningen.

18. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Børne- og Undervisningsministeriet

har skærpet indsatsen i forhold til tilsyn, vejledning og lovgivning og fortsat vil have fo-

kus på området. Rigsrevisionen vurderer derfor, at denne del af sagen kan afsluttes.

Statsrevisorerne beretning SB11/2018 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 5. september 2019

Ministeriets samlede kendskab til området

19. Statsrevisorerne bemærkede, at Undervisningsministeriet (nu Børne- og Undervis-

ningsministeriet) har haft et mangelfuldt grundlag for at få kendskab til og reagere på

passende måde over for de folkeskoler, der ikke lykkes med at få eleverne til at aflæg-

ge 9.-klasseprøverne.

20. Det fremgik af beretningen, at ministeriet i foråret 2019 havde igangsat et større

analysearbejde, der skal etablere et kvantitativt og kvalitativt datagrundlag for de ele-

ver, der ikke tager 9.-klasses afgangseksamen.

Børne- og undervisningsministeren oplyser, at den første kvantitative analyse er

igangsat, og at en yderligere kvantitativ analyse og en kvalitativ analyse forventes

igangsat, når resultaterne af den første analyse foreligger. Det samlede analysearbej-

de, som også vil have fokus på mulige mørketal, forventes afsluttet inden udgangen af

2019.

21. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Børne-og Undervisningsministeriet er

i gang med at afdække området med henblik på at tilvejebringe et vidensgrundlag for

at få kendskab til og reagere på passende måde over for de folkeskoler, der ikke lyk-

kes med at få eleverne til at aflægge 9.-klasseprøverne. Rigsrevisionen vil fortsat føl-

ge ministeriets arbejde med dette initiativ og resultatet af de kommende analyser.

Lone Strøm