Statsrevisorerne beretning SB11/2018 - Bilag 2: Børne- og undervisningsministerens redegørelse af 14. august 2019

Finansudvalget 2018-19 (1. samling)
sb 11 2
Offentligt

Statsrevisorernes Sekretariat

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

([email protected])

Kopi:

Rigsrevisionen

([email protected])

Ministeren

Frederiksholms Kanal 21

1220 København K

Tlf.: 33 92 50 00

E-mail: [email protected]

www.uvm.dk

CVR-nr.: 20453044

14. august 2019

Sagsnr.:19/04988

Ministerredegørelse vedr. beretning nr. 11/2018 om folke-

skolens obligatoriske 9.-klasseprøver

Statsrevisorerne har anmodet om min redegørelse for de foranstaltninger

og overvejelser, som beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatori-

ske 9.-klasseprøver har givet anledning til.

I beretningen bemærker statsrevisorerne, at det er meget problematisk, at

mange folkeskoleelever ikke aflægger de afgangsprøver i 9. klasse, som

har været obligatoriske siden 2006. Problemet vil blive forstærket fra

2019, hvor det er et krav, at eleverne skal have aflagt alle obligatoriske

prøver, for at de kan fortsætte i uddannelsessystemet. Statsrevisorerne

finder det utilfredsstillende, at Undervisningsministeriet (nu Børne- og

Undervisningsministeriet) ikke i tilstrækkelig grad har overvåget og un-

derstøttet, at folkeskolerne lever op til deres lovbestemte formål om at

forberede eleverne til videre uddannelse.

Statsrevisorerne bemærker endvidere, at:



Ministeriets tilsyn med folkeskolernes kvalitet ikke har indfanget de

skoler, som i flere på hinanden følgende år har mange elever, der

ikke aflægger de obligatoriske 9.-klasseprøver



Ministeriet indsamler og råder over mange data om prøveaflæggelse

og prøveresultater, men at data er præget af fejl, mangler og inkon-

sistens



Ministeriet ikke har viden om, hvordan fritagelser fra prøver anven-

des i praksis, og i hvor høj grad sygemeldte og udeblevne elever ef-

terfølgende aflægger prøver i sygetermin



Ministeriet har haft et mangelfuldt grundlag for at få kendskab til og

reagere på passende måde over for de folkeskoler, der ikke lykkes

med at få eleverne til at aflægge 9.-klasseprøverne.

Statsrevisorerne beretning SB11/2018 - Bilag 2: Børne- og undervisningsministerens redegørelse af 14. august 2019

Kritikpunkterne afspejler Rigsrevisionens bemærkninger i beretningen.

Jeg finder det ikke acceptabelt, at så mange elever i folkeskolens normal-

klasser ikke aflægger alle obligatoriske 9.-klasseprøver, og at data på om-

rådet indeholder så mange fejl og mangler, at det er usikkert, præcis hvor

mange der er tale om. Det skal der rettes op på.

Kvaliteten af datagrundlaget

Beretningen har derfor bl.a. givet anledning til en række ændringer i for-

hold til at sikre et retvisende og komplet datagrundlag.

Samlet elevpopulation

Det er en central udfordring, at Børne- og Undervisningsministeriet ikke

har et komplet elevregister, der tydeligt angiver, hvor mange elever, der

bør aflægge afgangsprøverne i 9. klasse på de enkelte skoler. For at imø-

dekomme denne udfordring, vil ministeriet undersøge, om den nu æn-

drede UNI-login database kan danne udgangspunkt for en tidstro opgø-

relse af eleverne i 9. klasse i juni måned.

Ministeriet har undersøgt skolernes registreringspraksis og den samlede

proces frem mod prøveafholdelsen. Ministeriet har benyttet data fra alle

tilgængelige kilder blandt andet det system, hvor skolerne bestiller prø-

vemateriale, og det system, hvor skolerne booker de enkelte elever til

prøve. Undersøgelsen har blandt andet vist, at der er god overensstem-

melse mellem antallet af elever i UNI-login og antallet af elever, der er

booket til prøve. Derudover har undersøgelsen vist, at processen kan

forbedres i forhold til at fastsætte tidsfrister og instrukser for skolerne,

sådan at det i endnu højere grad sikres, at alle elever bliver booket kor-

rekt til prøve.

De indledende undersøgelser ser umiddelbart positive ud, og ministeriet

vil i de kommende måneder arbejde videre ad dette spor. De videre un-

dersøgelser vil endvidere skulle have fokus på mulige mørketal. Der hen-

vises i denne forbindelse også til undersøgelsen beskrevet i afsnittet om

planlagte analyser nedenfor.

Komplette data

Børne- og Undervisningsministeriets rykkerprocedure fokuserede tidlige-

re primært på de skoler, der helt manglede at indberette karakterer. Disse

skoler blev rykket skriftligt både før og efter, at fristen for overførsel af

karakterer var overskredet.

I 2018 fokuserede ministeriet også på de skoler, hvor der tilsyneladende

var mange elever, der manglede oplysninger om en eller flere prøver.

Disse skoler blev ligeledes kontaktet skriftligt, inden fristen for indberet-

ning var overskredet, og de skoler, hvor særligt mange elever tilsynela-

Statsrevisorerne beretning SB11/2018 - Bilag 2: Børne- og undervisningsministerens redegørelse af 14. august 2019

dende ikke havde aflagt alle prøver (ca. 40 skoler), blev yderligere kon-

taktet telefonisk.

Den målrettede henvendelse til de skoler, hvor ministeriet vurderede, at

der kunne være fejl i data, har medført en høj grad af efterregistreringer,

således at antallet af fejl er mindsket betydeligt. Der er dog fortsat elever,

som ikke indberettes komplet med en status i alle fag.

Ministeriet udbygger derfor disse valideringstiltag ved indberetningen af

karakterer i juni 2019, blandt andet ved løbende telefonisk kontakt til

flere skoler, hvor det ser ud til at indberetningen ikke er komplet, og ved

at udbygge de visninger i datavarehuset, hvor skoler, kommuner og mini-

steriet kan følge med i indberetningen.

De elever, der som 1. prioritet har søgt optagelse på en gymnasial ud-

dannelse eller en erhvervsuddannelse, kan logge ind i optagelse.dk og se,

om deres afgangsbevis er overført korrekt. Dette kan ligeledes bidrage til,

at fejlregistreringer og mangler opdages tidligt.

Det er ministeriets forventning, at disse tiltag vil medføre, at validiteten

af datagrundlaget bliver yderligere forbedret.

Intern konsistens

Rigsrevisionen fremhæver i beretningen, at ca. 840 elever har registrerin-

ger, der tilsyneladende er i modstrid. Det drejer sig om elever, der både

står registreret som sygemeldt til prøven og samtidig er registreret som

fremmødt til prøven. Børne- og Undervisningsministeriet vil undersøge,

hvordan inkonsistensen opstår, og sikre, at ministeriets datasæt ikke in-

deholder forhold, der er inkonsistente i forhold til disse to oplysninger.

Tilrettelæggelsen af kvalitetstilsynet

Beretningen giver også anledning til en række initiativer i tilsynet med

kommunerne og skolerne. Der skal også lokalt være opmærksomhed på

at sikre, at flest mulige elever aflægger alle de obligatoriske 9.-klasseprø-

ver.

Resultaterne af det tematiske tilsyn

Børne- og Undervisningsministeriet har gennemført et tematisk tilsyn

med prøveaflæggelsen i skoleåret 2017/18. Tilsynet har omfattet 24 sko-

ler, der havde elever, som ikke aflagde alle syv obligatoriske 9.-klasseprø-

ver ved prøveaflæggelsen i 2017/18. Ved udvælgelsen er bl.a. anvendt

objektive og sideordnede kriterier,

jf. tabel 1.

De 24 skoler i tilsynet forde-

ler sig på kriterierne, som det fremgår af tabel 1.

Statsrevisorerne beretning SB11/2018 - Bilag 2: Børne- og undervisningsministerens redegørelse af 14. august 2019

Tabel 1: Udvælgelseskriterier, det tematiske tilsyn

Udvælgelseskriterium

Mere end 15 pct. elever uden alle prøver

Mere end 8 pct. fritagne elever

Mere end 5 pct. syge/udeblevne

Min. 10 pct. elever uden alle prøver i tre skoleår (2015/16,

2016/17 og 2017/18)

Antal skoler

Som led i tilsynet er det også undersøgt, om skoler, der over en flerårig

periode havde en høj andel af elever, der ikke aflagde alle obligatoriske

9.-klasseprøver, også havde kvalitetsmæssige udfordringer.

Det tematiske tilsyn viste, at den overvejende årsag til, at eleverne på de

udtagne skoler ikke havde aflagt alle syv obligatoriske 9.-klasseprøver

var, at eleverne havde været syge eller var udeblevet fra en eller flere

prøver.

Tilsynet viste også, at skolerne tilbød 72 pct. af eleverne sygeprøve eller

en ny prøve, og at kun 8 pct. af eleverne reelt tog imod tilbuddet om en

ny prøve.

Tabel 2

nedenfor viser skolernes oplysninger om hjemmelsgrundlaget for

de foretagne fritagelser.

Tabel 2: Skolernes angivelse af hjemmelsgrundlag

Angivet hjemmel for fritagelse

Betydelig funktionsnedsættelse

Utilstrækkelige danskkundskaber

Fritaget for undervisning i faget

Ingen hjemmelsangivelse

I alt

Fritagelser (pct.)

100

En gennemgang af de fritagelser, hvor skolerne har angivet, at hjemlen er

’betydelig funktionsnedsættelse’, viser, at kun ca. 80 pct. er begrundet i

en funktionsnedsættelse. Årsagen kan være, at der ikke foreligger en en-

tydig definition af ’betydelig funktionsnedsættelse’, og det derfor kan

være vanskeligt for skolelederne at foretage skønnet over, om der er tale

om en funktionsnedsættelse og om den er betydelig. Tilsynet har ikke

omfattet kontakt til de fritagne elever og deres forældre, eller indhent-

ning af helbredsoplysninger om eleverne, hvorfor det ikke har været mu-

ligt at efterprøve skolernes konkrete skøn i forbindelse med tilsynet.

Gennemgangen af de to øvrige fritagelsesgrunde har vist lignende usik-

kerheder i administrationen.

Samlet set har tilsynet vist, at skolerne mangler kendskab til muligheder-

ne for fritagelse inden for loven (hjemmelsgrundlag), at hjemlerne an-

Statsrevisorerne beretning SB11/2018 - Bilag 2: Børne- og undervisningsministerens redegørelse af 14. august 2019

vendes forkert (fx fritagelse på grund af betydelig funktionsnedsættelse,

når der er tale om utilstrækkelige danskkundskaber), og at elever fritages

på grundlag, som ikke er i overensstemmelse med lovgivningen.

Tilsynet viste også, at skolerne ikke havde sikret den fornødne dokumen-

tation for fritagelserne.

Resultaterne af 9.-klasseprøverne og den socioøkonomiske reference på

9.-klasseprøverne indgår i kvalitetstilsynet med folkeskolen og er de af

tilsynets indikatorer, der kan påvirkes af, at ikke alle elever på en skole

aflægger alle obligatoriske 9.-klasseprøver. Tilsynet har derfor gennemgå-

et resultaterne af 9.-klasseprøverne og den socioøkonomiske reference i

2016/17 og 2017/18 på alle skoler på landsplan, der har haft en andel på

mere end 10 pct. af eleverne, der ikke aflagde alle syv obligatoriske 9.-

klasseprøver de pågældende to år (svarende til 49 skoler).

Gennemgangen af resultaterne fremgår af

tabel 3,

hvor det er beskrevet, i

hvilket omfang de udtagne skoler ville have været i risiko for at blive

udtaget i kvalitetstilsynet på baggrund af prøveresultater, hvis alle elever

havde aflagt alle prøver.

Tabel 3: Niveau af faglige resultater for skoler, der har haft min. 10

pct. elever uden fuld afgangsprøve, 2016/17 og 2017/18 (antal sko-

ler)

Risikovurdering

9. klasseprøver Socioøkonomisk

reference

Risiko for tilsyn

Lave resultater men lav risiko

for tilsyn

Høje faglige resultater og ingen

risiko for tilsyn

I alt

Tabellen viser, at der kun er et meget lille antal skoler (henholdsvis to og

én), der kunne have fået så dårlige resultater, hvis alle skolens elever hav-

de aflagt alle 9.-klasseprøver, at skolerne var i risiko for at blive udtaget

til tilsyn. For henholdsvis 13 og seks skoler kan det ikke afvises, at nogle

af skolerne kunne være faldet ud i screeningen, hvis alle elever havde

aflagt alle prøver, mens de resterende skoler havde så høje faglige resulta-

ter, at skolerne er langt fra at falde ud i screeningen.

Tilsynet viser således, at det ikke med den fornødne sikkerhed vil være

muligt at identificere skoler med kvalitetsmæssige udfordringer alene på

baggrund af en høj andel af elever, der ikke aflægger alle 9.-klasseprøver.

Opfølgning på tilsynet

Statsrevisorerne beretning SB11/2018 - Bilag 2: Børne- og undervisningsministerens redegørelse af 14. august 2019

Oplysningerne i tilsynet peger på, at de mange fritagelser for prøve uden

for rammerne af loven i vid udstrækning skyldes skolernes manglende

kendskab til reglerne om fritagelse for prøver.

I dialogen med skolerne i tilsynet var det styrelsens forståelse, at fritagel-

ser i nogle tilfælde er udtryk for, at skolerne prøver at skåne eleverne,

men i andre tilfælde udtryk for, at der fokuseres på at få eleverne til at

tage nogle prøver fremfor ingen. Det gælder især i forhold til de sårbare

elever, der ikke umiddelbart kan fritages inden for lovens muligheder for

fritagelse.

Jeg finder det ikke acceptabelt, at reglerne om fritagelse for prøve ikke

overholdes i alle tilfælde, at afgørelser om fritagelse for prøver i vidt om-

fang ikke er dokumenterede, og at der er skoler, der ikke tilbyder en ny

prøve, hvis eleven har været syg eller er udeblevet fra en prøve. Det er

også bekymrende, at så mange elever udebliver fra 9.-klasseprøverne.

Børne- og Undervisningsministeriet vil derfor tage nogle mere konse-

kvente tiltag, som skal medvirke til at sikre, at kommuner og skoler får

opmærksomhed på spørgsmålet og foretager de nødvendige ændringer af

praksis.

Ministeriet vil på baggrund af det tematiske tilsyn styrke

vejledningen

skoler og andre funktioner, der bidrager til skolernes afgørelser om frita-

gelse, fx pædagogisk-psykologisk rådgivning (PPR) og uddannelses- og

erhvervsvejlederne i den kommunale ungeindsats.

Ministeriet har allerede udsendt en revideret vejledning om prøve på

særlige vilkår og fritagelse i januar 2019 samt et hyrdebrev til alle grund-

skoler i april 2019 med kopi til kommunerne om reglerne for aflæggelse

af de obligatoriske 9.-klasseprøver og optagelse på en ungdomsuddannel-

se. Ministeriet har herudover som opfølgning på hyrdebrevet afholdt to

webinarer for grundskoler og uddannelses- og erhvervsvejlederne i april

2019 forud for folkeskolens skriftlige prøver.

For at sikre, at reglerne forstås og anvendes korrekt af skolerne, vil mini-

steriet gå i dialog med relevante interessenter om, hvordan ministeriet i

højere grad kan understøtte dette. Borgmestre fra de kommuner, hvor

udfordringerne er særligt store, vil blive inviteret til en drøftelse.

Dialogen med sektoren samt resultaterne af det tematiske tilsyn vil danne

grundlag for en vurdering af, om der er behov for ændringer eller præci-

seringer af de

gældende regler

om fritagelse for prøve.

Det er vigtigt, at så mange elever som muligt aflægger de obligatoriske 9.-

klasseprøver, og det er skolernes ansvar, at det sker. Derfor skal udvik-

lingen i antallet af elever, der ikke aflægger alle 9.-klasseprøver, følges

Statsrevisorerne beretning SB11/2018 - Bilag 2: Børne- og undervisningsministerens redegørelse af 14. august 2019

tæt, så ministeriet kan følge op over for de skoler, der bliver ved at have

mange elever, der ikke aflægger alle 9.-klasseprøver.

Data om elevernes prøveaflæggelse vil derfor fra det kommende skoleår

blive inddraget i

kvalitetstilsynet

på en måde der sikrer, at manglende prø-

veaflæggelse ikke kan påvirke, om en skole udtages til tilsyn eller ej. Da

det ikke med den fornødne sikkerhed vil være muligt at identificere sko-

ler med kvalitetsmæssige udfordringer alene på baggrund af en høj andel

af elever, der ikke aflægger alle 9.-klasseprøver, vil inddragelsen ske på

baggrund af en kvalitativ, helhedsorienteret analyse af skoler med en høj

andel af elever, der ikke aflægger alle 9.-klasseprøver, men som ikke er

udtaget på baggrund af de eksisterende indikatorer.

For at sikre det fornødne fokus på fritagelse, sygeundervisning og tilbud

om en ny prøve, hvis eleven har været syg eller er udeblevet fra en prøve,

vil kvalitetstilsynet endvidere blive suppleret med

tematiske tilsyn i 2020 og

2021

med de skoler, der i to på hinanden følgende år har en høj andel af

elever, der ikke gennemfører alle obligatoriske 9.-klasseprøver.

Med henblik på at sikre, at kommunerne tager ansvar for, at så mange

elever som muligt aflægger alle syv obligatoriske 9.-klasseprøver, er det

endvidere besluttet, at andelen af elever, der aflægger alle syv obligatori-

ske 9.-klasseprøver, skal være et obligatorisk element på skoleniveau i

kommunernes

kvalitetsrapporter

fra skoleåret 2019/20. Dette vil blive ind-

arbejdet i bekendtgørelsen om folkeskolens kvalitetsrapporter i 2. halvår

2019.

Det er ministeriets vurdering, at ovenstående initiativer tilsammen vil

medføre, at flere elever kommer til at aflægge alle obligatoriske 9.-klasse-

prøver og den kommende obligatoriske prøve på 8. klassetrin. Det er

endvidere forventningen, at adgangskravene til ungdomsuddannelserne

fra i år vil understøtte en adfærdsændring, så flere elever fremadrettet

aflægger alle de obligatoriske prøver.

Ministeriet vil derudover løbende overveje, om der er behov for en yder-

ligere skærpet indsats i forhold til tilsyn, vejledning og evt. lovgivning,

herunder om det er nødvendigt at tage yderligere redskaber i brug over

for kommuner og skoler, der har en høj andel af elever, der ikke aflægger

alle de obligatoriske 9.-klasseprøver.

Planlagte analyser

Det fremgår af beretningens pkt. 9, at Undervisningsministeriet (nu Bør-

ne- og Undervisningsministeriet) har igangsat et analysearbejde, der skal

etablere et kvantitativt og kvalitativt datagrundlag for de elever, der ikke

tager 9.-klasses afgangseksamen.

Statsrevisorerne beretning SB11/2018 - Bilag 2: Børne- og undervisningsministerens redegørelse af 14. august 2019

Det igangsatte analysearbejde er omfattende og skal på tværs af skole-

former sikre viden om de elever, der ikke aflægger alle folkeskolens 9.

klasseprøver. Analysearbejdet er opdelt i to kvantitative analyser, som

gennemføres internt i ministeriet, og en kvalitativ analyse, der forventes

gennemført eksternt.

Den første kvantitative analyse

skal afdække karakteristika hos eleverne og

belyse betydningen af manglende prøveaflæggelse for elevernes videre

uddannelse mv. Der vil i den sammenhæng være fokus på at afdække,

om der indenfor den større gruppe af elever med mangler i prøveaflæg-

gelsen findes flere separate klynger af elever, der deler karakteristika. Det

forventes at give en indikation af, om der findes forskellige typer at ud-

sathed, og det vil danne baggrund for at kunne vurdere, om eksempelvis

skolemæssige forhold spiller forskellige roller på tværs af sådanne typer.

Den anden kvantitative analyse

skal afdække skolemæssige faktorer og hæn-

delser der påvirker sandsynligheden for mangler i prøveaflæggelsen. Det

forventes at denne analyse vil medvirke til at belyse, hvilke risikoindikati-

oner eksempelvis skoler bør reagere på, for at forebygge mangler i prø-

veaflæggelsen, og hvilke skolekarakteristika, der er forbundet med særlig

risiko for mangler i prøveaflæggelsen hos eleverne.

Den kvalitative analyse

skal belyse skolernes arbejde med at sikre elevernes

prøveaflæggelse med henblik på at vurdere, hvordan skolernes indsats

kan styrkes i forhold til fremadrettet at sikre, at flere elever aflægger alle

9. klasseprøverne.

Den første kvantitative analyse er igangsat, og de øvrige analyser forven-

tes igangsat, når resultaterne heraf forligger. Det samlede analysearbejdet

forventes afsluttet inden udgangen af året.

Med venlig hilsen

Pernille Rosenkrantz-Theil