Statsrevisorerne beretning SB9/2016 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 27. november 2019

Transport-, Bygnings- og Boligudvalget 2016-17
SB 9 4
Offentligt

December 2019

Rigsrevisionens notat om

beretning om

forsinkelsen af

Signalprogrammet

Statsrevisorerne beretning SB9/2016 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 27. november 2019

Fortsat notat til Statsrevisorerne

Opfølgning i sagen om forsinkelsen af Signalprogrammet

(beretning nr. 9/2016)

27. november 2019

RN 1504/19

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om forsinkelsen af Signalprogram-

met, som blev indledt med en beretning i 2017. Vi har tidligere behandlet sagen i notat

til Statsrevisorerne af 3. maj 2017.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

Konklusion

Transportministeriet har taget en række initiativer med henblik på at styrke styringen

af Signalprogrammet. Ministeriet har således i 2017 fået gennemført et eksternt review

af Signalprogrammets tidsplaner og økonomi fra oktober 2016, har styrket grundlaget

for at vurdere, om Signalprogrammets tidsplaner fremadrettet kan overholdes, og har

taget initiativer til at sikre, at oplysninger fra Banedanmark afspejler Signalprogrammets

aktuelle fremdrift.

Rigsrevisionen finder Transportministeriets, herunder Banedanmarks, initiativer til-

fredsstillende og vurderer, at sagen kan afsluttes. Banedanmark forventer først at af-

slutte Signalprogrammet i 2030, og Rigsrevisionen skal derfor understrege, at selv om

der nu er gennemført initiativer til at forbedre styringen, er der fortsat væsentlige risici

i programmet.

Rigsrevisionen baserer konklusionen på følgende:

•

Det eksterne reviews vurderinger af Signalprogrammets tidsplaner og økonomi fra

oktober 2016, herunder planerne for at reducere risikoen forbundet hermed, resul-

terede i, at Transportministeriet præsenterede en ny tidsplan for Signalprogrammet.

Banedanmark har styrket kontrollen af leverancerne fra Signalprogrammets leve-

randører og sikret, at opgørelsen af det økonomiske forbrug afspejler det betalte til

leverandøren. Banedanmark har desuden skabt sammenhæng mellem delprojek-

ternes tidsplaner og den samlede tidsplan for Signalprogrammet.

Transportministeriet har taget initiativer til at styrke departementets tilsyn med

Banedanmarks styring af Signalprogrammet. Herunder har ministeriet udviklet en

model til afrapportering af status for Signalprogrammet, som indebærer, at depar-

tementet månedligt gennemgår Banedanmarks skriftlige statusrapportering til Fol-

ketinget på et tilsynsmøde, før den sendes med eventuelle rettelser til Folketinget.

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Fortsat notat

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på www.rigsrevisionen.dk

•

Statsrevisorerne beretning SB9/2016 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 27. november 2019

I. Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i januar 2017 en beretning om forsinkelsen af Signalprogram-

met. Beretningen handlede om Transport- og Boligministeriets (herefter Transport-

ministeriet) styring af Signalprogrammet, herunder tilsynet med Banedanmark, der

står for udførelsen af programmet. Transportministeriet havde siden 2015 oplyst Fol-

ketinget om mulige forsinkelser i Signalprogrammet, men har fastholdt den overord-

nede tidsplan for programmet. Formålet med beretningen var derfor at undersøge,

om Transportministeriet havde haft et tilstrækkeligt grundlag for at vurdere, om tids-

planen for Signalprogrammet kunne overholdes.

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, kritiserede de, at Signalprogrammet

på daværende tidspunkt var blevet forsinket med op til 3 år og var blevet ca. 4,4 mia.

kr. dyrere end forventet. Statsrevisorerne bemærkede, at Banedanmark havde haft

en utilstrækkelig styring af Signalprogrammet. Statsrevisorerne fandt det også kriti-

sabelt, at Transportministeriet ikke i tide havde forholdt sig mere kritisk til Banedan-

marks oplysninger om programmets fremdrift. Statsrevisorerne bemærkede også, at

Transportministeriet og Banedanmark havde undervurderet kompleksiteten og opga-

verne i Signalprogrammet. Endelig bemærkede Statsrevisorerne, at de fortsatte sto-

re risici for fordyrelse og forsinkelse af Signalprogrammet nødvendiggjorde en stram

styring af programmet fremadrettet.

4. På baggrund af beretningen og Statsrevisorernes bemærkninger har vi fulgt op på

følgende punkter:

Et opfølgningspunkt afsluttes,

når Statsrevisorerne på bag-

grund af indstilling fra Rigsre-

visionen vurderer, at myndig-

hedernes initiativer er tilfreds-

stillende.

Opfølgningspunkt

1. Resultaterne af Transport-, Bygnings- og Bolig-

ministeriets eksterne kvalitetssikring af Signalpro-

grammets nye tidsplaner og økonomi, herunder pla-

nerne for at reducere risikoen forbundet hermed.

2. Hvorvidt Banedanmark etablerer et solidt grund-

lag for at vurdere, om Signalprogrammets tidspla-

ner fremadrettet kan overholdes, herunder sikrer

sammenhæng mellem aktiviteter, tid og økonomi.

3. Hvorvidt Transport-, Bygnings- og Boligministe-

riet sikrer, at oplysninger fra Banedanmark, herun-

der oplysninger til Folketinget, afspejler Signalpro-

grammets aktuelle fremdrift.

Status

Behandles i dette notat.

Behandles i dette notat

5. Vi redegør i dette notat for resultaterne af opfølgningen på punkterne.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

Statsrevisorerne beretning SB9/2016 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 27. november 2019

II. Transportministeriets initiativer

6. Vi gennemgår i det følgende Transportministeriets initiativer i forhold til de udestå-

ende opfølgningspunkter. Gennemgangen er baseret på materiale fra Banedanmark

og Transportministeriets departement. Endvidere har vi holdt møder og brevvekslet

med Banedanmark og Transportministeriets departement.

Resultaterne af Transportministeriets eksterne kvalitetssikring

7. Transportministeren oplyste i sin redegørelse, at ministeren havde taget initiativ til

en ekstern kvalitetssikring af tidsplaner og økonomi i forhold til den gennemførte gen-

planlægning af Signalprogrammet. Ifølge ministeren ville kvalitetssikringen omfatte et

review af Signalprogrammet med fokus på fremadrettede forbedringsforslag og be-

sparelsesmuligheder, der kunne bidrage til en projektreserve til eventuelle nye ufor-

udsete fordyrelser. Ministeren havde i den forbindelse bedt Banedanmark undersø-

ge, om man kunne gøre yderligere for at fjerne risici fra programmet.

8. Transportministeriet fik i 2017 foretaget et review af Signalprogrammets tidsplaner

og økonomi fra oktober 2016, herunder Banedanmarks planer for at reducere risikoen

forbundet med Signalprogrammets tidsplaner og økonomi.

Det fremgår af reviewet, at Banedanmark skulle arbejde videre med at styrke styrin-

gen af Signalprogrammets kontrakter, økonomi og risiko. I den forbindelse identifice-

rede reviewet en række tiltag, der kunne bidrage til at tilføre Signalprogrammet øget

robusthed og styrbarhed, herunder bidrage til at etablere en økonomisk reserve.

Det fremgår også af reviewet, at der selv med implementering af reviewets anbefalin-

ger var en risiko for, at det ikke ville være muligt at gennemføre Signalprogrammet

inden for den tidsplan og det budget, der blev fremlagt for Folketinget i 2016. Risiko-

en relaterede sig til planen for installationen af ombordudstyr. Her vurderede review-

et, at det var usikkert, om Signalprogrammet var i stand til at udruste togene med

ombordudstyr i samme takt, som de nye signaler blev udrullet på fjernbanen.

9. Banedanmark offentliggjorde derfor samtidig med reviewet i november 2017 en ny

tidsplan for Signalprogrammet. Tidsplanen strækker udrulningen af Signalprogram-

met – potentielt helt frem til 2030 – med det formål at sikre, at planen for installation

af ombordudstyr i tog og udrulning af de nye signaler er i overensstemmelse, og at

programmet ikke forsinker elektrificeringen og introduktionen af Fremtidens Tog.

Banedanmark har oplyst, at Banedanmarks arbejde med implementeringen af re-

viewets anbefalinger har resulteret i, at der er etableret en lille økonomisk reserve i

programmet.

10. Rigsrevisionens gennemgang viser, at reviewet vurderede, at rammen for tidspla-

nen fortsat rummer risici, men at den samlet set blev vurderet at være den bedst mu-

lige alternative tidsplan.

Statsrevisorerne beretning SB9/2016 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 27. november 2019

11. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Transportministeriet har fået gennem-

ført et review af Signalprogrammets tidsplaner og økonomi, herunder planerne for at

reducere risikoen hermed. Rigsrevisionen konstaterer, at Banedanmark på den bag-

grund har udarbejdet en ny tidsplan for Signalprogrammet, som blev offentliggjort i

november 2017. Rigsrevisionen vurderer på den baggrund, at denne del af sagen kan

afsluttes.

Banedanmarks grundlag for at vurdere, om Signalprogrammets tids-

planer fremadrettet kan overholdes

12. Statsrevisorerne bemærkede, at Banedanmark ikke havde haft et solidt grundlag

for at vurdere, om Signalprogrammets tidsplaner kunne overholdes. Statsrevisorerne

bemærkede endvidere, at Banedanmarks styring havde været baseret på misvisen-

de og ukorrekte oplysninger om programmets fremdrift og økonomi. Statsrevisorer-

ne pegede endelig på, at der fortsat var store risici for fordyrelse og forsinkelse af

Signalprogrammet, hvilket nødvendiggjorde en ekstra stram styring af programmet.

13. Det fremgik af beretningen, at Banedanmark i styringen af Signalprogrammet hav-

de haft helt utilstrækkelige oplysninger om fremdriften i forhold til tidsplanen. Bl.a. hav-

de Banedanmarks oplysninger om fremdriften været baseret på leverandørernes eg-

ne opgørelser af værdien af arbejdet og på gennemførte betalinger for udført arbej-

de, hvor Banedanmark ikke altid havde kontrolleret leverancen, og dermed om tids-

planens milepæle var gennemført. Banedanmark vurderede selv, at det betød, at Ba-

nedanmarks betalinger til leverandørerne havde været forud for den reelle fremdrift.

Forbruget på Signalprogrammet kunne således ikke bruges til at opgøre program-

mets fremdrift. Det fremgik også af beretningen, at der fra igangsættelsen af Signal-

programmet havde været forsinkelser og siden 2014 været væsentlige indikationer

på, at programmet ikke kunne blive færdigt til tiden, uden at Banedanmark havde ud-

arbejdet nye tidsplaner for færdiggørelsen af projektet.

14. Transportministeren oplyste i sin redegørelse, at Banedanmark havde strammet

kontrollen af leverancerne fra leverandørerne og gennemførte en strammere økono-

mistyring, som sikrer den sammenhæng mellem aktiviteter, tid og økonomi, som Rigs-

revisionen efterspurgte i beretningen.

Endvidere oplyste transportministeren, at Banedanmark var i fuld gang med at rette

op på, at Signalprogrammets dokumentation ikke havde været tydelig nok og ikke

havde været på et tilstrækkeligt højt niveau til, at det havde været muligt at styre til-

strækkeligt effektivt på sammenhængen mellem aktiviteter, tid og økonomi. Bane-

danmark ville bl.a. sikre en tydelig sammenhæng mellem Signalprogrammets beta-

lingsplaner, tidsplaner og økonomistyringsmodel.

15. Vi har gennemgået Banedanmarks initiativer for at styrke grundlaget for at vur-

dere, om Signalprogrammets tidsplaner fremadrettet kan overholdes, herunder om

Banedanmark har sikret sammenhæng mellem aktiviteter, tid og økonomi.

16. Vi har undersøgt, om Banedanmark har overblik over og sikkerhed for leverandø-

rernes fremdrift i forhold til Signalprogrammets tidsplaner. Det har vi gjort ved at gen-

nemgå Banedanmarks dokumentation for leverancekontrol forud for betaling for en

stikprøve på 18 af de seneste leverancer på de 4 hovedkontrakter (Fjernbane Vest,

Fjernbane Øst, Fjernbane Ombordudrustning og S-banen).

Statsrevisorerne beretning SB9/2016 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 27. november 2019

Banedanmark har tidligere betalt leverandørerne ud fra betalingsplaner, som var

fastlagt i kontrakterne. Banedanmark har oplyst, at betalingerne nu sker, når leveran-

dørerne når Signalprogrammets milepæle, og Banedanmark har modtaget de leve-

rancer, som knytter sig til milepælene. Herunder skal Banedanmark have kontrolle-

ret, at det gennemførte arbejde faktisk er udført, og leverancen er modtaget.

Vores gennemgang viser, at Banedanmark har foretaget en leverancekontrol forud

for betaling af 17 af de 18 gennemgåede leverancer.

For den ene af de 18 gennemgåede leverancer har Banedanmark godkendt, at beta-

lingen til leverandøren kan gennemføres, selv om leverancen endnu ikke er modta-

get. Godkendelsen er givet med den begrundelse, at betalingen først vil finde sted ef-

ter datoen for den betalingsudløsende milepæl. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at

det indebærer en risiko for, at Banedanmark kan komme til at betale for en leveran-

ce, der ikke er modtaget, hvis leverandøren ikke overholder milepælen. Banedan-

mark har oplyst, at Banedanmark er enig i denne vurdering og har på den baggrund

indskærpet procedurerne.

17. Vi har undersøgt, om Banedanmarks opgørelse af forbruget på Signalprogrammet

afspejler leverandørernes aktuelle fremdrift. Det har vi gjort ved at gennemgå udtræk

af Banedanmarks betalingsoversigter til leverandørerne og opfølgningen på det øko-

nomiske forbrug i Signalprogrammet, som fremgår af ledelsesrapporteringen.

Banedanmark har oplyst, at de følger et regnskabsprincip, der indebærer, at Bane-

danmark udgiftsfører alle betalinger til leverandøren ved betaling, under forudsæt-

ning af at milepælen i kontrakten er passeret. Banedanmark har endvidere oplyst, at

den første betaling, der finder sted på Signalprogrammets delstrækninger, typisk ud-

gøres af en forudbetaling, som leverandøren bl.a. bruger til forberedende arbejder og

indkøb af materiel. Ved opnåelsen af de efterfølgende milepæle modtager Banedan-

mark leverancer fra Signalprogrammets leverandører, som giver Banedanmark et

grundlag for at vurdere den faktiske fremdrift i projektet.

Vores gennemgang viser, at det økonomiske forbrug på Signalprogrammet, som frem-

går af ledelsesrapporteringen, svarer til de gennemførte betalinger til Signalprogram-

mets leverandører.

18. Vi har undersøgt, om Banedanmark har overblik over og forholdt sig til fremdriften

i de enkelte projekter i Signalprogrammet i forhold til programmets overordnede tids-

plan. Det har vi gjort ved at gennemgå Banedanmarks månedlige statusrapporter til

Folketinget i perioden fra februar 2018 til september 2019 og Banedanmarks anlægs-

plan og dens opdateringer fra 2018 og 2019.

Vores gennemgang af de månedlige statusrapporter viser, at Banedanmark for hvert

projekt følger fremdriften i forhold til projektets kritiske vej, som er defineret i den se-

neste anlægsplan. Banedanmark oplyser

endvidere i statusrapporterne, hvis en for-

sinkelse på en strækning betyder, at ibrugtagningstidspunktet i anlægsplanen over-

skrides.

Statsrevisorerne beretning SB9/2016 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 27. november 2019

I 2018 og 2019 har der været forsinkelser på strækninger på fjernbaneprojekterne og

S-banen, som bl.a. har haft betydning for, at dele af Signalprogrammet har været un-

der genplanlægning i længere perioder.

Det fremgår af de månedlige statusrapporter til Folketinget, at 4 strækninger på fjern-

baneprojekterne har været under genplanlægning i perioden. Det drejer sig om stræk-

ningerne Roskilde-Køge, Køge-Næstved, Vejle-Holstebro og Odense-Svendborg. Iføl-

ge statusrapporten for august 2019 har Banedanmark opnået enighed med leveran-

døren om en ny tidsplan for Roskilde-Køge. For de resterende 3 strækninger har Ba-

nedanmark ifølge statusrapporten for september 2019 endnu ikke opnået enighed

med leverandørerne om nye tidsplaner.

Det fremgår desuden af de månedlige statusrapporter til Folketinget, at hele S-banen

har været under genplanlægning siden august 2018. Ifølge statusrapporterne skyldes

det, at Banedanmark har problemer med at komme til enighed med leverandøren om

tidsplanen for S-banen. Banedanmark har på baggrund af forsinkelserne på S-banen

oplyst Folketinget om, at idriftsættelsen af S-banen forventes udskudt til 2022. Bane-

danmark har oplyst, at projektet arbejder efter en tidsplan, som forventes aftalt kon-

traktuelt med leverandøren i november 2019.

Derudover viser gennemgangen, at Banedanmark afspejler S-baneprojektets og fjern-

baneprojekternes tidsplaner i anlægsplanen. Vi kan dog ikke se det afspejlet i anlægs-

planen fra juni 2019, at strækningen Vejle-Holstebro forventes at overskride deadline

for ibrugtagning. Banedanmark har oplyst, at det er korrekt, at forsinkelsen af Vejle-

Holstebro ikke er afspejlet i Anlægsplanen fra juni 2019, men at forsinkelsen er afspej-

let i den seneste version af Anlægsstatus fra juli 2019, som blev oversendt til Folketin-

get ved samme lejlighed.

19. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Banedanmark har styrket grundlaget

for at vurdere, om Signalprogrammets tidsplaner fremadrettet kan overholdes, her-

under styrket sammenhængen mellem aktiviteter, tid og økonomi. Banedanmark har

styrket kontrollen af leverancerne fra Signalprogrammets leverandører og sikret, at

opgørelsen af det økonomiske forbrug afspejler det betalte til leverandøren. Bane-

danmark har desuden skabt sammenhæng mellem delprojekternes tidsplaner og den

samlede tidsplan for Signalprogrammet. Rigsrevisionen vurderer på den baggrund, at

denne del af sagen kan afsluttes.

Transportministeriets oplysninger om Signalprogrammets aktuelle

fremdrift

20. Statsrevisorerne bemærkede, at Transportministeriets departement siden efter-

året 2014 havde vidst, at der var alvorlige problemer med Signalprogrammet, men at

departementet på trods heraf ikke i tilstrækkelig grad havde efterspurgt og sikret sig

informationer, der underbyggede eller sandsynliggjorde Banedanmarks vurderinger

af, at tidsplanen trods store forsinkelser stadig ville holde. Statsrevisorerne bemærke-

de, at disse vurderinger efterfølgende viste sig at være urealistiske.

21. Det fremgik af beretningen, at tidsplanerne ikke blev behandlet særligt ofte på til-

synsmøderne mellem departementet og Banedanmark, til trods for at den kritiske

milepæl for ibrugtagning af det nye signalsystem på S-banens teststrækning gentag-

ne gange blev udskudt.

Statsrevisorerne beretning SB9/2016 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 27. november 2019

22. Transportministeren oplyste i sin redegørelse, at departementet havde taget en

række skridt til at styrke tilsynet med Banedanmark og Signalprogrammet, og at de-

partementet løbende ville se på, om der er behov for yderligere at skærpe tilsynet.

23. Vi har undersøgt, om Transportministeriet har taget initiativer, som sikrer, at op-

lysningerne fra Banedanmark er aktuelle, retvisende og underbyggede. Det har vi

gjort ved at gennemgå materialet fra departementets 3 seneste tilsynsmøder med

Banedanmark og det materiale, som efterfølgende er oversendt til orientering af Fol-

ketinget i form af de skriftlige statusrapporteringer og tilhørende præsentationer fra

Banedanmark.

24. Transportministeriet har oplyst, at ministeriet fra marts 2017 intensiverede varig-

heden og deltagerkredsen i de månedlige tilsynsmøder mellem departementet og

Banedanmark vedrørende Signalprogrammet. Ministeriet indførte desuden i februar

2018 en ny skabelon for afrapportering af status for Signalprogrammet. I den nye af-

rapportering udarbejder Banedanmark månedligt en skriftlig statusrapportering til

Folketinget, som gennemgås på et tilsynsmøde med departementet, før den sendes

med eventuelle rettelser til Folketinget. Statusrapporteringen suppleres med en op-

dateret præsentation fra Banedanmark.

Vores gennemgang af referaterne fra tilsynsmøderne mellem Banedanmark og

Transportministeriets departement viser, at ministeriet spørger ind til, hvordan for-

sinkelser påvirker programmets øvrige tidsplaner, udtrykker bekymringer over for-

sinkelser og understreger væsentligheden af at nå deadlines.

Vores gennemgang af de skriftlige statusrapporteringer til Transportministeriet og

Folketinget viser, at disse indeholder ajourførte oplysninger om status på Signalpro-

grammet. Gennemgangen viser også, at departementet enkelte steder har foretaget

tilføjelser i statusrapporteringen til Folketinget på baggrund af tilsynsmødet med Ba-

nedanmark.

25. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Transportministeriet har taget initia-

tiver til at styrke departementets tilsyn med Signalprogrammet og sikre, at oplysnin-

ger fra Banedanmark afspejler Signalprogrammets aktuelle fremdrift. Rigsrevisionen

vurderer derfor, at denne del af sagen kan afsluttes.

Lone Strøm