Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

Finansudvalget 2015-16
SB 17 1
Offentligt

17/2015

Rigsrevisionens beretning om

tilskudsforvaltningen

i landbrugets fonde

afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

1849

147.281

237

1976

114.6

22.480

908

Maj 2016

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

17 /

2015

Beretning om tilskuds-

forvaltningen i landbrugets

fonde

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2016

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og

vedkommende minister.

Miljø- og fødevareministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen,

hvilket forventes at ske i september 2016.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Stats-

revisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar måned – i dette

tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2015, som afgives i februar 2017.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-493-3

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

BERETNING OM TILSKUDSFORVALTNINGEN I

LANDBRUGETS FONDE

Landbrugets fonde udgøres af 2 promilleafgiftsfonde, Fonden for økologisk landbrug

og 12 produktionsafgiftsfonde. Cirka halvdelen af fondenes midler kommer fra Miljø-

og Fødevareministeriets finanslovsbevilling, mens resten kommer fra produktionsaf-

gifter fra landmændene.

Landbrugets fonde uddeler tilskud til aktiviteter, der skal støtte landbrugets udvik-

ling og konkurrenceevne. I 2016 uddeler fondene 575 mio. kr. De største tilskudsmod-

tagere er institutioner, der hører under landbrugets erhvervsinstitution, Landbrug og

Fødevarer.

Fondene administreres af en erhvervsorganisation, hovedsageligt Landbrug og Føde-

varer. Fondene ledes af en bestyrelse, hvor et flertal af medlemmerne er fra landbru-

get. Det er bestyrelsens ansvar at forvalte fondens midler, herunder fordele tilskuds-

midler, mens det er NaturErhvervstyrelsens ansvar at føre tilsyn, idet Miljø- og Føde-

vareministeriet har ressortansvaret.

Statsrevisorerne kritiserer, at Miljø- og Fødevareministeriet ikke har sikret en ef-

fektiv og korrekt forvaltning i landbrugets fonde. Fondene har ikke forvaltet i over-

ensstemmelse med forvaltningsretlige regler og principper om fx lige og ensartet

behandling af ansøgere og god tilskudsforvaltning. Ministeriets tilsyn har hverken

fulgt op på, om ordningen har den ønskede samfundsmæssige effekt, eller om fon-

denes tilskudsforvaltning har været effektiv og korrekt.

Kritikken er bl.a. baseret på:



STATREVISORERNE,

den 25. maj 2016

Peder Larsen

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Lennart Damsbo-Andersen

Lars Barfoed

Søren Gade*

)

Statsrevisor Søren Gade har ikke

deltaget ved behandlingen af denne

sag på grund af inhabilitet.

At det ikke er tilstrækkeligt gennemsigtigt, på hvilket grundlag landbrugets

fonde uddeler tilskud.

At flere fonde ikke har behandlet ansøgerne ens, har tilladt overflytning af

uforbrugte midler fra ét projekt til et andet og favoriseret faste tilskudsmod-

tagere med samme beløb hvert år -- i strid med lighedsprincippet.

At fondene ikke har opstillet effektmål, der kan følges op på, selv om det er

forudsat i landbrugsstøtteloven.



Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING



At NaturErhvervstyrelsens behandling af klager og henvendelser hovedsage-

ligt har bestået i at indhente redegørelser fra fondenes bestyrelser uden at

forlange dokumentation for den konkrete forvaltning. Endvidere er styrelsens

tolkning af, hvornår et bestyrelsesmedlem er inhabilt, meget snæver, usæd-

vanlig og problematisk.

At Miljø- og Fødevareministeriet over en årrække har reduceret resurserne

til tilsynsopgaven, dels af resursemæssige årsager, dels fordi man havde til-

lid til fondenes forvaltning. Samtidig har ministeriet ikke kontrolleret fonde-

nes administration, fordi man har forudsat, at fondene som særlige forvalt-

ningsmyndigheder generelt efterlevede forvaltningsretlige regler, herunder

habilitetsregler.

At Miljø- og Fødevareministeriet ikke har evalueret ordningen, selv om den har

eksisteret siden 1972.



Statsrevisorerne finder det særligt vigtigt, at man er opmærksom på forvaltningsret-

lige principper, når der kan være interessesammenfald i forhold til tilskudsforvalt-

ning.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

INDHOLDSFORTEGNELSE

1. Introduktion og konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1.2.

Baggrund

1.3.

Revisionskriterier, metode og afgrænsning

2. Fondenes tilskudsforvaltning

2.1.

Annoncering

2.2.

Sagsbehandling

2.3.

Fondenes Opfølgning

3. Miljø- og Fødevareministeriets opfølgning på fondenes tilskudsforvaltning

3.1.

NaturErhvervstyrelsens tilsyn

3.2.

Miljø- og Fødevareministeriets opfølgning

Bilag 1. Metodisk tilgang

Bilag 2. Ordliste

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og afgiver derfor beretningen til Stats-

revisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Beretningen vedrører finanslovens § 24. Miljø- og Fødevareministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Eva Kjer Hansen: november 2007 - februar 2010

Henrik Høegh: februar 2010 - oktober 2011

Mette Gjerskov: oktober 2011 - august 2013

Karen Hækkerup: august 2013 - december 2013

Dan Jørgensen: december 2013 - juni 2015

Eva Kjer Hansen: juni 2015 - februar 2016

Esben Lunde Larsen: februar 2016 -

Beretningen har i udkast været forelagt Miljø- og Fødevareministeriet, hvis bemærkninger er afspej-

let i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

FORMÅL OG KONKLUSION

DE 2 PROMILLEAF-

GIFTSFONDE

forvalter til-

skud til henholdsvis landbrug og

gartneri på tværs af sektorer.

Fonden for økologisk landbrug

dækker hele økologiområdet.

Fondene finansieres via Miljø-

og Fødevareministeriets finans-

lovsbevilling.

1. Denne beretning handler om, hvordan Miljø- og Fødevareministeriet har sikret, at landbru-

gets fonde forvalter deres tilskud i overensstemmelse med reglerne og principperne for

effektiv tilskudsforvaltning. Landbrugets fonde består af 2 promilleafgiftsfonde, Fonden

for økologisk landbrug og 12 produktionsafgiftsfonde. Fondene forvalter årligt tilskud for

ca. 500 mio. kr. Tilskudsmidlerne skal støtte aktiviteter, som styrker landbrugets udvikling

og konkurrenceevne.

2. Fondene blev oprettet med landbrugsstøtteloven i 1972 og er særlige, fordi hver fond

ledes af en bestyrelse med et flertal af repræsentanter fra landbruget. Fondene admini-

streres af en erhvervsorganisation, oftest Landbrug & Fødevarer. Den enkelte bestyrelse

har ansvar for at forvalte fondens midler, mens NaturErhvervstyrelsen fører tilsyn med fon-

dene, og Miljø- og Fødevareministeriet har ressortansvaret for tilskudsordningen.

3. Der er de seneste år konstateret uregelmæssigheder hos nogle tilskudsmodtagere, og

det har medført, at tilskud er blevet betalt tilbage til fondene. Vi har omtalt den væsent-

ligste sag i Statsrevisorernes og Rigsrevisionens beretning nr. 23/2014 om revisionen af

statsregnskabet for 2014, hvor NaturErhvervstyrelsen fandt uregelmæssigheder i 12 ud

af 13 sager om tilskud til Videncenter for Svineproduktion, der både havde modtaget til-

skud fra EU og fra landbrugets fonde. Fejlene vedrørte dels fejl i ansøgninger, dels aktivi-

teter, som ikke var berettigede til tilskud, og medførte et krav om tilbagebetaling fra bå-

de EU, Svineafgiftsfonden og Promilleafgiftsfonden på samlet ca. 27 mio. kr. Derudover har

nogle af fondenes bestyrelsesmedlemmer flere gange kritiseret fondenes forvaltning.

4. Vi har valgt at undersøge, om tilskudsmidlerne har været forvaltet effektivt. Med en ef-

fektiv tilskudsforvaltning mener vi, at midlerne er forvaltet på en ensartet og gennemsig-

tig måde, der lever op til de forvaltningsretlige regler og principper, som er beskrevet i Fi-

nansministeriets vejledning om en effektiv tilskudsforvaltning. Vejledningen er ikke en del

af lovgivningen, men samler de vigtigste regler og krav til forvaltning af tilskud og under-

støtter dermed en hensigtsmæssig praksis. Desuden skal forvaltningen overholde land-

brugsstøtteloven. Samlet set skal en effektiv tilskudsforvaltning sikre, at samfundet får

mest muligt ud af tilskudsmidlerne, samtidig med at pengene forvaltes efter de forvalt-

ningsretlige principper.

PRODUKTIONSAF-

GIFTSFONDENE

forvalter

tilskud til specifikke sektorer, fx

svin, kvæg, fjerkræ, mælk, kar-

tofler og gartneri. Fondene fi-

nansieres af produktionsafgif-

ter af den produktion, som fin-

der sted i sektoren. Afgifterne

består af et fast beløb, fx pr. li-

ter mælk til mejerier eller pr.

svin til slagteriet. De enkelte

fonde skal anvende det opkræ-

vede afgiftsbeløb inden for sek-

toren til aktiviteter, som har nyt-

teværdi for sektoren og dens

aktører.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

INTRODUKTION OG KONKLUSION

DE 12 PRODUKTIONS-

AFGIFTSFONDE ER:



Fjerkræafgiftsfonden



Frøafgiftsfonden



Fåreafgiftsfonden



Hesteafgiftsfonden



Kartoffelafgiftsfonden



Kvægafgiftsfonden



Mælkeafgiftsfonden



Pelsdyrafgiftsfonden



Planteforædlingsfonden



Produktionsafgiftsfonden for

frugt og gartneriprodukter



Sukkerroeafgiftsfonden



Svineafgiftsfonden.

5. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Miljø- og Fødevareministeriet har sikret,

at landbrugets fonde forvalter tilskudsmidlerne effektivt og korrekt, dvs. i overensstem-

melse med reglerne og principperne for effektiv tilskudsforvaltning. Vi besvarer følgende

spørgsmål i beretningen:



Har fondene forvaltet tilskudsmidlerne effektivt og korrekt?

Har Miljø- og Fødevareministeriet fulgt op på, om fondene forvalter midlerne effektivt og

korrekt?

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i oktober 2015.

KONKLUSION

Rigsrevisionen vurderer, at Miljø- og Fødevareministeriet ikke har sikret, at midlerne i land-

brugets fonde forvaltes effektivt og korrekt, dvs. i overensstemmelse med de forvaltnings-

retlige regler og principper. Fondene har ikke behandlet ansøgninger på en ensartet og gen-

nemsigtig måde. Fondene har heller ikke brugt tildelingskriterier systematisk, så det kan

dokumenteres, på hvilket grundlag tilskud er givet. Desuden behandler fondene ikke alle

ansøgere på en ensartet måde. Selv om fondene generelt har forvaltet tilskudsmidlerne ef-

ter landbrugsstøttelovens krav, har fondene ikke levet op til lovens krav om at opstille ef-

fektmål for deres samlede aktiviteter.

Rigsrevisionen vurderer, at fondene på nogle områder har forvaltet midlerne mere som ram-

mebevillinger end som tilskud. For det første har fondene i strid med lighedsprincippet til-

ladt, at tilskudsmodtagere har flyttet uforbrugte midler mellem projekter. For det andet har

fondene prioriteret at give nogle tilskudsmodtagere ensartede beløb år efter år. Fondene

har dermed givet tilskudsmodtagerne en fleksibilitet og finansiel sikkerhed, som er kende-

tegnende for rammebevillinger og ikke for tilskud.

Rigsrevisionen finder det ikke tilfredsstillende, at Miljø- og Fødevareministeriet primært

har haft fokus på, at fondene følger landbrugsstøtteloven, og i mindre grad på, at midlerne

i landbrugets fonde forvaltes i overensstemmelse med forvaltningsretlige regler og prin-

cipper. Rigsrevisionen vurderer, at Miljø- og Fødevareministeriet ikke har indhentet fyldest-

gørende viden om fondenes konkrete forvaltning, og finder det utilfredsstillende, at mini-

steriet ikke har fulgt op på, om fondene har opstillet de lovpligtige effektmål, og heller ikke

har fulgt op på fondenes evalueringer af de enkelte tilskud. Ministeriet har således ikke

haft grundlag for at vurdere, om ordningen er effektiv. Rigsrevisionen anbefaler, at Miljø-

og Fødevareministeriet fremover evaluerer ordningen.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1.2.

BAGGRUND

FÅREAFGIFTSSAGEN

Den første advokatundersøgel-

se blev igangsat på baggrund

af en klage fra en fåreavler ved-

rørende bevillingsåret 2013. I

forlængelse af advokatunder-

6. Alle 15 fonde er særlige forvaltningsmyndigheder, jf. boks 1, og dermed ikke en del af

Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning. NaturErhvervstyrelsen fører tilsyn med fonde-

ne, og Miljø- og Fødevareministeriet har det overordnede ansvar for tilskudsordningen.

BOKS 1

søgelsen besluttede fondens

bestyrelse, at bevillingsårene

2011 og 2012 også skulle un-

dersøges.

SÆRLIGE FORVALTNINGSENHEDER

Fondene er særlige forvaltningsenheder, dvs. at de har et særligt forvaltningsansvar, som frem-

går af landbrugsstøtteloven, nemlig at forvalte tilskudsmidler. Fondene er en del af den offent-

lige forvaltning og skal leve op til de samme regler (fx forvaltningsloven). Fondene er underlagt

ministeriets myndighed, hvad angår lovligheden af fondenes beslutninger. Ministeriet har dog

ikke kompetence til at ændre fondenes prioriteringer, når disse sker inden for lovgivningens

rammer.

SVINEAFGIFTSSAGEN

I december 2013 fandt Deloitte,

at der var uregelmæssigheder i

sager, hvor Videncenter for Svi-

neproduktion havde fået udbe-

talt projekttilskud. Derfor valg-

te NaturErhvervstyrelsen at gen-

nemgå alle udbetalinger til vi-

dencentret i perioden 2011-

2013. Samtidig undersøgte sty-

relsen og Deloitte, om der var

tale om bevidst svig.

Frem til 2010 blev halvdelen af

tilskudsmidlerne hentet som en

fast andel af statens indtægter

fra pesticidafgifter. Midlerne er

derfor fortsat ofte omtalt som

promillemidler. Fra 2010 til 2013

blev et fast beløb overført til

fondene via SKAT. Fra 2014 har

beløbet fremgået som en fast

bevilling på Miljø- og Fødevare-

ministeriets finanslovsbevilling.

7. Revisions- og advokatundersøgelser har de senere år afdækket en række uregelmæssig-

heder hos Svineafgiftsfondens og Fåreafgiftsfondens tilskudsmodtagere. Samtidig har

medlemmer af fondenes bestyrelser i 2006 og 2009 henvendt sig til ministeriet og kritise-

ret fondenes forvaltning for at være i strid med god offentlig tilskudsforvaltning. Da ure-

gelmæssighederne har været undersøgt ad flere omgange, har vi valgt at sætte fokus på

Miljø- og Fødevareministeriets samlede forvaltning af tilskudsordningen.

Finansiering og organisering af området

8. Landbrugets fonde uddeler hvert år ca. 500 mio. kr. til projekter, der gennemføres det føl-

gende år. Flerårige projekter skal derfor søge tilskud hvert år. Halvdelen af tilskudsmidler-

ne er finansieret over Miljø- og Fødevareministeriets finanslovsbevilling (§ 24.24.51), og

resten er opkrævet ved såkaldte produktionsafgifter i landbruget. Afgifternes størrelse

fastsættes årligt af de enkelte fondes bestyrelser og godkendes af ministeren. Der har væ-

ret udsving i de samlede tilskudsmidler gennem årene, men beløbet har ligget forholdsvist

stabilt siden 2010.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

INTRODUKTION OG KONKLUSION

9. I 2016 uddeler fondene samlet 575 mio. kr. Figur 1 viser det system, som fondene udde-

ler tilskudsmidlerne gennem.

FIGUR 1

FORDELINGEN AF TILSKUDSMIDLER I LANDBRUGETS FONDE I 2016

Produktionsafgifter og

overførsler fra forrige år

259 mio. kr.

Finanslovens § 24.24.51, særbevillinger

og overførsler fra forrige år

315,6 mio. kr.

Promilleafgiftsfonden for

landbrug

246,2 mio. kr.

Promilleafgiftsfonden for

frugtavlen og gartneribruget

7,4 mio. kr.

Fonden for

økologisk landbrug

57 mio. kr.

12 produktions-

afgiftsfonde

Universiteter

77,7 mio. kr. (14 %)

Landbrug & Fødevarer

314,8 mio. kr. (55 %)

575 mio. kr.

i samlede tilskud

Teknologisk Institut

65,1 mio. kr. (11 %)

Øvrige

94,3 mio. kr. (16 %)

Uforbrugte midler

23,1 mio. kr. (4 %)

Ud over de 57 mio. kr. har fonden haft en indtægt på 30 mio. kr., som først uddeles i 2017.

Note: En af produktionsafgiftsfondene modtager 5 mio. kr. direkte fra finansloven, hvilket ikke er angivet i figuren.

Kilde: Rigsrevisionen.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Det fremgår af figur 1, at 315,6 mio. kr. kommer fra Miljø- og Fødevareministeriets finans-

lovsbevilling til de 2 promilleafgiftsfonde og Fonden for økologisk landbrug. Promilleafgifts-

fonden for landbrug giver både tilskud til projekter, der er indsendt af ansøgerne selv, og

til de projekter, som produktionsafgiftsfondene forelægger for fonden. De 2 andre fonde

giver alene tilskud til projekter, der er indsendt af ansøgerne selv.

Hver produktionsafgiftsfond opkræver en produktionsafgift fra landmændene i de enkel-

te sektorer. Samlet har fondene opkrævet 259 mio. kr. (inkl. overførsler), som uddeles i

2016. Derudover kan produktionsafgiftsfondene som nævnt søge om tilskud til projekter

hos Promilleafgiftsfonden for landbrug. En stor del af projekterne i landbrugets fonde er

således finansieret af både finanslovsmidler og produktionsafgifter.

Det fremgår også af figuren, hvordan tilskudsmidlerne er fordelt mellem de største grupper

af tilskudsmodtagere. 55 % af de samlede midler går i 2016 til landbrugserhvervets insti-

tutioner, fx SEGES, som er et videncenter under Landbrug & Fødevarer. 14 % af midlerne går

til universiteter, mens Teknologisk Institut får 11 %. Af de resterende midler går 16 % til

øvrige modtagere som fx Forbrugerrådet og andre foreninger, mens 4 % ikke er fordelt.

10. Tilskudsmidlerne kan desuden fungere som national medfinansiering af projekter, der

modtager EU-tilskud. Tilskudsmidlerne kan således være en forudsætning for, at Danmark

kan hjemtage midler fra EU til Erhvervsudviklingsordningen under Landdistriktsprogram-

met.

Ifølge landbrugsstøttelovens

§ 7 kan fondenes midler bruges

til at finansiere foranstaltninger

i forbindelse med afsætnings-

fremme, forskning og forsøg,

produktudvikling, rådgivning,

uddannelse, sygdomsforebyg-

gelse, sygdomsbekæmpelse,

dyrevelfærd, kontrol, medfinan-

siering af initiativer under EU-

programmer og i øvrigt til for-

anstaltninger, som miljø- og fø-

devareministeren giver tilladel-

se til. Midlerne bruges desuden

til dækning af omkostningerne

ved kontrol med midlernes kor-

rekte anvendelse.

Lovgrundlag og ansvarsfordeling

11. Fondene blev oprettet i 1972 og blev godkendt hver for sig af Europa-Kommissionen i

henhold til statsstøttereglerne, indtil tilskudsordningen i 2008 blev godkendt som en sam-

let ordning. Denne godkendelse er nu forlænget til 2020. Ordningen har hjemmel i landbrugs-

støtteloven (lovbekendtgørelse nr. 1586 af 14. december 2015).

Fondene yder tilskud til konkrete projekter inden for de aktiviteter, som kan støttes ifølge

loven. Dvs. at støtten ikke må gives som en rammebevilling, hvor modtager selv kan be-

stemme, hvad midlerne skal bruges til inden for formålet. Projekterne skal komme hele sek-

toren til gode, dvs. at tilskud fra fx Svineafgiftsfonden skal tilgodese hele svinesektoren.

Promilleafgiftsfonden for landbrug, som finansieres på finansloven, skal på samme måde

komme hele landbruget til gode.

Tilskuddene skal gives i overensstemmelse med statsstøttereglerne, dvs. at tilskuddet ik-

ke må være konkurrenceforvridende. Desuden skal tilskud gives til aktører, som ikke tjener

penge på aktiviteterne, men alene får dækket deres omkostninger til at finansiere disse.

Fondene må således ikke give tilskud direkte til virksomheder eller landmænd, hvis de tje-

ner penge på projektet.

I EN RAMMEBEVILLING

er der fri adgang til at disponere

inden for bevillingen i overens-

stemmelse med bevillingens for-

mål.

I EN TILSKUDSBEVIL-

LING

er tilskudsmodtager

bundet af at levere de i ansøg-

ningen lovede aktiviteter og

overholde det tilknyttede bud-

get.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

INTRODUKTION OG KONKLUSION

12. Figur 2 viser ansvarsfordelingen for forvaltningen af tilskudsmidlerne.

FIGUR 2

ANSVARSFORDELINGEN FOR FORVALTNINGEN AF TILSKUDSMIDLERNE

MILJØ- OG FØDEVAREMINISTERIET

Har ressortansvaret

NATURERHVERVSTYRELSEN

Er tilsynsmyndighed og klagemyndighed

Udsteder regler

FONDSADMINISTRATOR

FONDENES BESTYRELSER

FONDENES REVISORER

Sekretariatsbetjener

bestyrelserne

Fører tilsyn med

tilskudsmodtagere og

forvalter tilskudsmidler

Reviderer fondenes

regnskaber i henhold

til administrations-

bekendtgørelsen

TILSKUDSMODTAGERE

Forvalter tilskud i henhold

til tilsagnet

TILSKUDSMODTAGERES

REVISORER

Reviderer, om tilskud er

brugt efter tilsagnet

Kilde: Rigsrevisionen.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Det fremgår af figur 2, at Miljø- og Fødevareministeriet har ressortansvaret for loven. Land-

brugsstøtteloven giver ministeriet hjemmel til at fastsætte nærmere regler for fondenes

forvaltning af tilskudsmidlerne, som ministeriet har udmøntet i administrationsbekendt-

gørelsen (bekendtgørelse nr. 1099 af 21. september 2010) og aktivitetsbekendtgørelsen

(bekendtgørelse nr. 977 af 26. juli 2015). Her fremgår reglerne for fondenes administration,

bestyrelsessammensætningen, forvaltningspraksis, samt hvilke aktiviteter fondene må

støtte.

NaturErhvervstyrelsens tilsyn med fondene har generelt omfattet en regnskabs- og budget-

gennemgang og et legalitetstilsyn med fokus på, at landbrugsstøtteloven og statsstøtte-

reglerne er overholdt. Styrelsen har ikke foretaget særskilt kontrol af de private revisorers

gennemgang, fx stikprøver af underliggende bilag.

Som særlige forvaltningsmyndigheder har fondene et selvstændigt ansvar for tilskudsfor-

valtningen. Bestyrelserne består af repræsentanter fra erhvervet (fx landmænd, forenin-

ger og videncentre) og fra offentlige interesser (fx universiteter, Forbrugerrådet og 3F). Det

er forudsat i loven, at repræsentanter fra erhvervet har flertal. Bestyrelserne fungerer som

kollegiale organer, og det er forudsat, at bestyrelserne repræsenterer generelle branchein-

teresser og forudsættes at have et samlet fagligt grundlag for at vurdere kvaliteten af an-

søgningerne. Bestyrelserne er således bemyndiget til at foretage faglige skøn, når de vur-

derer ansøgninger.

Erhvervets organisationer varetager administrationen af fondene og må ikke betales af

fondsmidlerne. Medlemmer af den samme erhvervsorganisation kan således både være

medlem af bestyrelsen, være ansvarlig for administrationen og være ansøger. Som den

største landbrugsorganisation indgår Landbrug & Fødevarer i fondssystemet som både an-

søger, administrator og bestyrelsesmedlem. Det er forudsat i loven, at bestyrelsesmedlem-

mer kan deltage i behandlingen af ansøgninger fra de organisationer, som har indstillet

dem til bestyrelsen.

Det fremgår yderligere af figuren, at fondenes regnskaber revideres af en statsautoriseret

revisor, og at det i sidste instans er tilskudsmodtagers revisor, som reviderer, om midlerne

er brugt i overensstemmelse med tilsagnet og lovgivningen.

13. Rigsrevisionen har årligt efter rigsrevisorlovens § 4 foretaget en overordnet gennem-

gang af tilrettelæggelsen af NaturErhvervstyrelsens tilsyn. Formålet har været at vurdere,

om tilsynet har været i overensstemmelse med de gældende bekendtgørelser. Rigsrevisio-

nen har ikke i denne sammenhæng foretaget revision af fondenes regnskaber eller forvalt-

ning, men har gennemgået en stikprøve af udvalgte fondes regnskaber. Rigsrevisionen har

på dette grundlag tidligere vurderet, at tilsynet var udført på tilfredsstillende vis.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1.3. REVISIONSKRITERIER, METODE OG

AFGRÆNSNING

14. Hovedformålet er at undersøge, om Miljø- og Fødevareministeriet har sikret, at landbru-

gets fonde forvalter tilskudsmidlerne i overensstemmelse med reglerne og principperne

for effektiv tilskudsforvaltning. Det har vi gjort ved først at undersøge, om fondene har for-

valtet tilskudsmidlerne effektivt og korrekt, og derefter, om Miljø- og Fødevareministeriet

har fulgt op på, om fondene forvalter midlerne effektivt og korrekt.

Vi har i undersøgelsen lagt vægt på, at det overordnet er Miljø- og Fødevareministeriets an-

svar at sikre, at tilskudsmidlerne bruges efter hensigten, at der opnås størst mulig effekt

af midlerne, og at forvaltningen tilrettelægges hensigtsmæssigt.

Revisionskriterier

FINANSMINISTERIETS

VEJLEDNING

samler de væ-

sentligste regler og krav til for-

valtning af tilskud med fokus

på forretningsgange og proces-

ser. Vejledningen er ikke i sig

selv normerende for, hvordan

tilskud skal forvaltes, men un-

derstøtter en hensigtsmæssig

praksis.

Vejledningen er opdateret i

marts 2016 i forlængelse af an-

befalingerne i Statsrevisorernes

og Rigsrevisionens beretning

nr. 21/2014 om ansøgningspul-

jer med en afgrænset ansøger-

kreds.

15. Vi har taget udgangspunkt i, at fondene er selvstændige forvaltningsmyndigheder, der

er omfattet af reglerne for den offentlige forvaltning, fx forvaltningslov, offentlighedslov

og alle de øvrige ikke-lovfæstede principper, der gælder for afgørelser i den offentlige for-

valtning. Disse ligger også til grund for Finansministeriets vejledning om en effektiv til-

skudsforvaltning.

Et centralt princip er lighedsprincippet, som forpligter forvaltningen til at sikre, at ensar-

tede forhold behandles lige. Lighedsprincippet er fx relevant for annoncering af en tilskuds-

ordning, hvor alle potentielle tilskudsmodtagere skal have lige mulighed for at søge tilskud.

Lighedsprincippet er også relevant for sagsbehandlingen af ansøgninger, der skal foreta-

ges efter tildelingskriterier, som kan understøtte en gennemsigtig og ensartet sagsbehand-

ling.

Det er endvidere et krav til forvaltningen, at der er dokumentation for beslutningsproces-

ser, herunder saglige begrundelser for at understøtte, at de forvaltningsretlige regler og

principper er overholdt.

Vi har desuden taget udgangspunkt i landbrugsstøtteloven med tilhørende bekendtgørel-

ser og vejledninger, som udgør rammerne for de krav, Folketinget og ministeriet har valgt

at stille til fondene. Fx skal midlerne bruges til de tilladte formål, så formålene understøt-

tes mest effektivt. Ministeren skal i henhold til loven fastsætte regler om fondenes evalu-

ering af effekten af de aktiviteter, der ydes tilskud til. Det har ministeren gjort i administra-

tionsbekendtgørelsen.

Vi har på den baggrund valgt at undersøge følgende grundlæggende forudsætninger for

en effektiv og korrekt tilskudsforvaltning:



Tilskudsmidlerne er konkurrenceudsat for at sikre flest mulige relevante ansøgninger

(så midlerne bruges mest effektivt, og alle har lige mulighed for at få del i midlerne).

Ansøgerne behandles ens (lighedsprincippet).

Fordelingen af midlerne er gennemsigtig og sagligt begrundet (dokumentation af ligheds-

princippet og af, at midlerne anvendes til formålet på den mest effektive måde).

Midlerne bruges i overensstemmelse med formålet (krav i loven).

Ordningen evalueres og tilpasses løbende for at understøtte, at formålet er opnået (krav i

loven og sikring af, at midlerne anvendes, så formålet understøttes mest effektivt).

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

INTRODUKTION OG KONKLUSION

16. Reglerne og principperne for en effektiv forvaltning af tilskudsmidler er samlet med til

at sikre, at samfundet får mest muligt ud af tilskuddene, samtidig med at pengene forval-

tes ensartet og gennemsigtigt efter de grundlæggende forvaltningsretlige principper, som

Rigsrevisionen generelt lægger til grund i sin revision.

17. Både Miljø- og Fødevareministeriet og Landbrug & Fødevarer har været uenige med os

om, hvordan de krav, vi ovenfor stiller til en effektiv og korrekt tilskudsforvaltning, skal for-

stås. Ministeriet har oplyst, at landbrugets fonde er blevet etableret af Folketinget som en

bevidst fleksibel tilskudsordning, hvor tilskudsmidlerne fordeles af kollegiale forvaltnings-

organer med et særligt branchekendskab. Fondenes bestyrelser tillægges et bredt forvalt-

ningsretligt skøn. Dette er ifølge Rigsrevisionens opfattelse ikke i strid med, at landbrugets

fonde – ligesom andre forvaltningsmyndigheder – skal overholde de regler og principper, vi

har gennemgået ovenfor.

18. I kapitel 2 undersøger vi fondenes tilskudsforvaltning med fokus på de 3 overordnede

faser i et tilskudsforløb, nemlig fondenes annoncering, sagsbehandling og opfølgning. I ka-

pitel 3 undersøger vi ministeriets opfølgning på ordningen med fokus på NaturErhvervsty-

relsens tilsyn og på, hvordan ministeriet har forvaltet sit ressortansvar ved at evaluere ord-

ningen og tilpasse rammerne for at sikre en effektiv tilskudsforvaltning.

Metode

19. Undersøgelsen tager udgangspunkt i en tilskudsrevision af de 4 største fonde – Promil-

leafgiftsfonden for landbrug, Svineafgiftsfonden, Mælkeafgiftsfonden og Pelsdyrafgifts-

fonden. Disse 4 fonde er udvalgt, da de tilsammen dækker 74 % af de samlede tilskudsmid-

ler og forvalter både finanslovsmidler og produktionsafgifter. Pelsdyrafgiftsfonden admi-

nistreres af Dansk Pelsdyravlerforening, mens de 3 andre fonde administreres af Landbrug

& Fødevarer.

FONDENES INDTÆGTER I 2016

Promilleafgiftsfonden for landbrug

Svineafgiftsfonden

Mælkeafgiftsfonden

Pelsdyrafgiftsfonden

Øvrige

246,2 mio. kr.

125,1 mio. kr.

54,2 mio. kr.

20,5 mio. kr.

158,6 mio. kr.

41 %

21 %

26 %

20. Undersøgelsen er baseret på møder med bestyrelsesformænd og administration for de

4 fonde, NaturErhvervstyrelsen, Forbrugerrådet og Ernst & Young, som reviderer flere af

fondene. Herudover har vi gennemgået regnskaber, budgetter og referater fra bestyrelses-

møder med bilag fra de 4 fonde samt materiale fra Miljø- og Fødevareministeriet, herunder

korrespondance, ministersager og notater. For at få en generel forståelse har vi desuden

talt med Erhvervsstyrelsen om statsstøttereglerne, med en forsker fra CBS om tilskud ge-

nerelt og haft korrespondance med Folketingets Ombudsmand om habilitet.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

INTRODUKTION OG KONKLUSION

BOKS 2

GOD OFFENTLIG REVISIONSSKIK

God offentlig revisionsskik er baseret på de grundlæggende revisionsprincipper i rigsrevisio-

nernes internationale standarder (ISSAI 100-999).

Afgrænsning

21. Kapitel 2 handler om de 4 fonde, mens kapitel 3 handler om ministeriets tilsyn med alle

fondene. Undersøgelsen omfatter ikke Fiskeafgiftsfonden, da den ikke reguleres af land-

brugsstøtteloven.

Undersøgelsen af fondenes tilskudsforvaltning er afgrænset til perioden 2013-2015 med

inddragelse af data tilbage til 2010. Undersøgelsen af Miljø- og Fødevareministeriet går fra

2006, hvor Forbrugerrådet afgav sin første evaluering af fondenes tilskudsforvaltning, og

frem til marts 2016.

I undersøgelsen ser vi på fondenes tilskudsforvaltning og NaturErhvervstyrelsens opfølg-

ning herpå. Undersøgelsen er baseret på dokumentation af fondenes praksis, men omfat-

ter ikke konkrete projekter. Vi har således afgrænset os fra at vurdere, om der har været

uregelmæssigheder i konkrete projekter, hvilket som tidligere nævnt har været genstand

for revisions- og advokatundersøgelser de seneste år.

Vi har desuden ikke forholdt os til, om der har været inhabilitet i fondenes konkrete sags-

behandling, hvilket er NaturErhvervstyrelsens myndighedsafgørelse. Tilsvarende forholder

vi os ikke til, om statsstøttereglerne har været overholdt.

22. Bilag 1 uddyber vores valg af metode. Bilag 2 indeholder en ordliste, der forklarer ud-

valgte ord og begreber.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

2. Fondenes tilskudsforvalt-

ning

DELKONKLUSION

Rigsrevisionen vurderer, at fondene ikke har forvaltet midlerne i overensstemmelse med

reglerne og principperne for effektiv og korrekt tilskudsforvaltning. For det første har fon-

dene ikke brugt tildelingskriterier systematisk, hvilket betyder, at fondene ikke kan doku-

mentere, på hvilket grundlag de tildeler tilskud. For det andet har flere fonde ikke procedu-

rer, som sikrer, at ansøgere behandles ens. Det ses ved, at fondene behandler ansøgninger

fra erfarne tilskudsmodtagere mindre grundigt, da fondene antager, at ansøgningerne har

en højere kvalitet. Endelig bør fondene overveje, om der kan gøres mere for at sikre det bed-

ste ansøgerfelt. Generelt finder Rigsrevisionen ikke, at fondenes forvaltning har været ens-

artet og gennemsigtig.

Rigsrevisionen vurderer desuden, at tilskudsmidlerne på nogle områder er blevet forvaltet

mere som rammebevillinger end som tilskud. Det skyldes for det første, at fondene har til-

ladt, at tilskudsmodtagere flytter uforbrugte midler mellem projekter, i strid med det for-

valtningsretlige lighedsprincip. For det andet har nogle modtagere selv fordelt et samlet

tilskud mellem deres projekter, hvilket fonden efterfølgende har godkendt. For det tredje

har fondene prioriteret, at nogle tilskudsmodtagere får et ensartet tilskud år efter år. Sam-

let set har nogle tilskudsmodtagere således haft en vis sikkerhed og fleksibilitet i finan-

sieringen af deres projekter.

Rigsrevisionen vurderer endvidere, at fondene ikke har overholdt landbrugsstøttelovens

krav, fordi fondene ikke, som det er forudsat i loven, har opstillet effektmål, der kan følges

op på. Fondene har endvidere baseret deres effektvurderinger på målrapportering og selv-

evaluering. Selv om Rigsrevisionen anerkender, at effektvurdering er svært, vurderer Rigs-

revisionen, at disse metoder ikke kan stå alene. Endelig inddrager fondene ikke evaluerin-

gerne i den løbende udvikling af strategierne.

Samlet set er det Rigsrevisionens vurdering, at fondene har prioriteret en sparsommelig

administration på bekostning af en ensartet og gennemsigtig forvaltning med fokus på ef-

fekten af tilskudsmidlerne.

Miljø- og Fødevareministeriet har oplyst, at ministeriet vil drøfte med fondene, om der på

visse områder kan være potentiale for forbedringer i forhold til at sikre en effektiv tilskuds-

forvaltning hos fondene.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

23. Dette kapitel handler om, hvorvidt landbrugets fonde forvalter tilskudsmidlerne effek-

tivt og korrekt. Dvs. om fondene følger de forvaltningsretlige regler og principper og kan

dokumentere, hvad der kommer ud af midlerne. Kapitlet handler også om, hvorvidt forvalt-

ningen sker i overensstemmelse med landbrugsstøtteloven og tilhørende bekendtgørelser,

hvor det er relevant for en effektiv tilskudsforvaltning.

For at tilskudsforvaltningen er effektiv og korrekt, er det vigtigt, at tilskudsmidlerne er kon-

kurrenceudsat, for at sikre at ansøgningspuljen har den højst opnåelige kvalitet. Desuden

er det afgørende, at der sker en gennemsigtig og ensartet sagsbehandling, som dokumen-

terer for både offentligheden og ansøgere, på hvilket grundlag tilskud bliver bevilget. En-

delig skal fondene følge op på, hvordan tilskudsmidlerne bliver brugt, for at sikre at der kom-

mer mest muligt ud af pengene.

2.1.

ANNONCERING

24. Fondene bør sikre, at de bedst kvalificerede potentielle tilskudsmodtagere kommer til

at indgå, når det bliver bedømt, hvem der skal have tilskud, for at formålet med tilskudsord-

ningerne kan opfyldes. Boks 3 viser vores anbefalinger til annoncering.

BOKS 3

ANBEFALINGER TIL ANNONCERING

For at formålet med tilskudsordningen kan opfyldes, bør det sikres, at de bedst kvalificerede

potentielle tilskudsmodtagere kommer til at indgå i bedømmelsen af, hvem tilskuddet udbe-

tales til.

Hvor en tilskudsordning henvender sig til en bredere kreds, der ikke på forhånd er kendt, eller

som ikke kan antages at være bekendt med tilskudsordningens eksistens, informeres poten-

tielle tilskudsmodtagere om ordningen. Det kan ske ved generel annoncering eller på anden re-

levant måde, fx ved målrettet udsendelse af informationsmateriale. I overvejelserne om, hvor-

dan annoncering mv. foretages, må bl.a. indgå hensynet til mulighederne for at opfylde tilskuds-

ordningens formål. Endvidere må størrelsen af det beløb, der er til rådighed, indgå i overvejel-

serne, idet udgifterne til annoncering mv. bør stå i et rimeligt forhold til den samlede tilskuds-

bevilling.

Kilde: Finansministeriets vejledning om effektiv tilskudsforvaltning.

25. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at en bred annoncering til alle potentielle ansøgere

kan øge konkurrencen om midlerne og dermed muligheden for at få nye input og forslag til

projekter, som kan udvide rammerne for innovation og udvikling af landbruget. Derudover

bør tilskudsmidler ifølge de forvaltningsretlige regler og principper annonceres, så alle po-

tentielle tilskudsmodtagere har lige mulighed for at blive bekendt med tilskudsmuligheden.

26. Ifølge landbrugsstøtteloven skal hver fond oprette en hjemmeside med relevante links

og oplysninger om ansøgningsfrister og -procedurer. Lovgivningen fastsætter således et

minimumskrav til fondenes annoncering, og fondene kan vælge, om og hvordan de vil an-

noncere yderligere.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

27. Undersøgelsen viser, at fondene har annonceret opslag på deres egne hjemmesider. Der-

udover har de sendt e-mails ud til tidligere ansøgere, fx når fondene opretter ekstraordi-

nære ansøgningsrunder med korte ansøgningsfrister.

Nogle af fondene har drøftet muligheden for at annoncere bredere, men har besluttet ikke

at gøre det, fordi en bredere annoncering ville medføre irrelevante ansøgninger og dermed

give fondene mere arbejde. Desuden kunne en bredere annoncering resultere i ansøgere,

som ikke levede op til statsstøttereglerne, fx ved at have virksomhedsdrift for øje eller ved

ikke at være til gavn for hele sektoren, jf. pkt. 11. Samlet set har det været fondenes op-

fattelse, at alle relevante ansøgere allerede har været bekendt med ordninger, herunder

deres frister, krav, indhold m.m.

28. Vi har undersøgt fondenes tildelingsrate som en indikator på, om tilskudsmidlerne har

været konkurrenceudsat. Tabel 1 viser tildelingsraterne for de 4 fonde i perioden 2013-

2015.

TILDELINGSRATEN

be-

skriver, hvor stor en andel af

ansøgningerne der har fået til-

sagn. En lav tildelingsrate indi-

kerer en høj konkurrenceud-

sættelse.

TABEL 1

TILDELINGSRATER I PERIODEN 2013-2015

Promilleafgiftsfonden

2013

2014

2015

Svineafgiftsfonden

93 %

86 %

85 %

(89/96)

(89/104)

(86/101)

Pelsdyrafgiftsfonden

77 %

100 %

(10/13)

(13/13)

(11/11)

Mælkeafgiftsfonden

87 %

80 %

87 %

(59/68)

(60/75)

(68/78)

93 %

91 %

(105/113)

(114/125)

(126/139)

Tildelingsraten er udregnet uden at indregne de tilskud, som er givet til produktionsafgiftsfondene, dvs. kun for direkte projektansøgere.

Note: Kun fulde afslag er medregnet, da visse projekter får reduceret tilsagn.

( ) = Antal ansøgninger, der fik tilsagn/antal ansøgninger i alt.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af referater fra bestyrelsesmøder med bilag.

Det fremgår af tabel 1, at de 4 fonde i perioden 2013-2015 har haft en tildelingsrate på mel-

lem 77 % og 100 %, hvilket indikerer, at de 4 fonde ikke konkurrenceudsætter deres til-

skudsmidler i særlig høj grad og dermed risikerer, at ansøgningspuljen ikke har den højst

mulige kvalitet. En høj tildelingsrate kan fx skyldes utilstrækkelig annoncering, eller at an-

søgerfeltet ved, hvor mange penge de kan forvente at modtage, og tilpasser deres ansøg-

ninger herefter.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at fondene har overholdt landbrugsstøttelovens krav til annoncering.

Nogle af fondene har overvejet en bredere annoncering, men har vurderet, at udgifter her-

til ikke står i et rimeligt forhold til den samlede tilskudsbevilling.

Rigsrevisionen anerkender fondenes overvejelser om sparsommelighed i forhold til en bred

annoncering. Rigsrevisionen bemærker dog, at de 4 fondes samlede årlige tilskudsbevilling

udgør ca. 445 millioner kr., hvorfor det særligt for de større fonde er rimeligt at annoncere

bredere end på egen hjemmeside. Rigsrevisionen vurderer, at fondenes praksis har medført

en risiko for, at fondene har afskåret sig fra relevante potentielle ansøgninger.

Da fondenes tildelingsrate er høj og dermed indikerer mangel på konkurrence, vurderer Rigs-

revisionen, at fondene kan overveje, om ansøgerfeltet har den bedst mulige kvalitet. Fon-

dene kan forsøge, om en bredere annoncering (fx også internationalt, hvor det er relevant)

vil medføre ansøgninger fra nye ansøgere, som vil kunne bidrage med input til udvikling af

landbruget.

2.2.

SAGSBEHANDLING

29. Det er centralt for fondenes sagsbehandling, at der er opstillet mål for ordningen og for-

muleret et sæt retningslinjer, som angiver tilskudskriterierne. Boks 4 viser vores centrale

anbefalinger for sagsbehandling af tilskud.

BOKS 4

CENTRALE ANBEFALINGER FOR SAGSBEHANDLING AF TILSKUD

Bestemmelserne for tilskuddet vil omhandle følgende:



formålet med tilskudsordningen, dvs. hvorfor der kan gives tilskud



hvem der kan være tilskudsmodtager og tildelingskriterier



hvad der kan gives tilskud til og tildelingskriterier.

Tildelingskriterier bør opstilles så klart, at det i forbindelse med konkrete ansøgninger kan af-

gøres, om de fastlagte kriterier er opfyldt eller ej.

Under alle omstændigheder vil det være god forvaltningsskik, at det ud fra nogle operationelle

tilskudskriterier kan dokumenteres over for tilskudsansøgere, på hvilket grundlag prioriterin-

gen er foretaget.

Det er derfor vigtigt, at målene med tilskudsordningerne gøres operationelle – enten i en sær-

skilt tilskudslovgivning og/eller i et sæt retningslinjer, som angiver tilskudskriterierne. Klare

tildelingskriterier bidrager samtidig til, at potentielle ansøgere på forhånd kan afgøre, om de

opfylder betingelserne for at komme i betragtning, ligesom de bidrager til en mere målrettet

rapportering fra tilskudsmodtager og dermed bedre mulighed for, at tilskudsyder effektivt kan

følge op på og evaluere tilskudsordningen.

Kilde: Finansministeriets vejledning om effektiv tilskudsforvaltning.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

30. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at tildelingskriterier ikke alene bør afspejle, hvad for-

målet med ordningen er, og hvem der kan søge om hvad. Det bør også fremgå, hvilke kri-

terier fonden vil bruge for at kunne vælge mellem de ansøgninger, som ligger inden for ord-

ningens rammer.

Derudover er det fondenes ansvar at overholde de forvaltningsretlige regler og principper

og sørge for, at ansøgere behandles ens. Fondene skal bl.a. sikre, at alle ansøgere behand-

les lige ved at formulere tildelingskriterier i overensstemmelse med ordningens formål og

konsekvent og systematisk begrunde afslag med udgangspunkt i dem. Derved opnår fon-

dene en ensartet og gennemsigtig sagsbehandling.

31. Landbrugsstøtteloven angiver, hvilke aktiviteter fondene kan støtte, og hvem der kan

søge. Loven konkretiserer ikke, hvilke mål eller tildelingskriterier fondene skal bruge, når

de prioriterer mellem ansøgninger, eller når Miljø- og Fadevareministeriet skal følge op på,

hvad der kommer ud af tilskudsordningen. Loven angiver, at fondenes vedtægter skal god-

kendes af ministeren. Den enkelte fond kan derudover konkretisere, hvad formålet er med

at tildele tilskud, og opstille tildelingskriterier inden for rammerne af landbrugsstøtteloven.

Fondenes formål og tildelingskriterier

32. I det følgende undersøger vi, om fondene har haft en ensartet og gennemsigtig sags-

behandling ved først at undersøge, om fondene har behandlet ansøgninger efter formule-

rede formål og tildelingskriterier. Dernæst undersøger vi, om fondene har haft procedurer,

som understøtter en ensartet og gennemsigtig sagsbehandling.

33. Fondene har konkretiseret formålet med fondens tilskud i deres vedtægter. De 3 pro-

duktionsafgiftsfondes hovedformål er at styrke deres egen sektors udviklingsmuligheder

og konkurrenceevne. Promilleafgiftsfondens formål er at styrke landbrugets og fødevare-

industriens udvikling.

Promilleafgiftsfonden, Mælkeafgiftsfonden og Svineafgiftsfonden har desuden udarbejdet

strategier, som danner rammerne for bestyrelsens beslutninger om, hvilke projekter der får

tilskud. Strategierne sætter fx fokus på udvikling af nye produkter, markedsudvikling og

smittebeskyttelse. Indholdet af strategierne er udelukkende bestyrelsens ansvar og god-

kendes ikke af ministeriet. Pelsdyrafgiftsfonden har ikke formuleret en egentlig strategi,

men har på sin hjemmeside opstillet 3 hovedemner for sit arbejde: sygdomsbekæmpelse,

forskning samt udvikling og produktudvikling.

34. Når det kommer til tildelingskriterier, har Pelsdyrafgiftsfonden oplyst, at fonden priori-

terer projekter med udviklingspotentiale og bredde, som gavner hele erhvervet, og hvor fle-

re parter indgår, men fonden har ikke tildelingskriterier. Promilleafgiftsfonden, Svineaf-

giftsfonden og Mælkeafgiftsfonden har formuleret tildelingskriterier i deres strategier, som

angiver de forhold, bestyrelsen lægger vægt på, når den vurderer en ansøgning. Tabel 2 vi-

ser de 3 fondes tildelingskriterier.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

TABEL 2

3 FONDES TILDELINGSKRITERIER

Promilleafgiftsfondens

tildelingskriterier

Fonden prioriterer anvendelsesoriente-

rede projekter:

• med aktualitet, kvalitet og relevans

• med bredde

• med udviklingspotentiale

• som er unikke, spændende og nytæn-

kende

• som bidrager til hurtig og effektiv

spredning af viden og resultater til

brug i praksis.

Fonden lægger vægt på:

• ansøgers faglighed og kompetence

• koordinering og samarbejde med rele-

vante parter.

Svineafgiftsfondens

tildelingskriterier

Fonden lægger vægt på, at aktiviteterne

er:

• generiske, anvendelsesorienterede og

koordineret med sektorens interessen-

ter.

Mælkeafgiftsfondens

tildelingskriterier

Fonden prioriterer generelt ansøgninger af

høj faglig kvalitet med stort udviklingspo-

tentiale og bredde, og som er til gavn for

hele mejeri- og kvægbruget. I overensstem-

melse med lovgrundlaget kan fonden kun

støtte ansøgninger, der er generiske i de-

Fonden lægger herudover vægt på aktivi- res indhold, og som kommer en bred kreds

teter, som:

af interessenter til gode i mejeri- og kvæg-

• har relevans, nyhedsværdi og kvalitet bruget.

i relation til sektorens udviklingsmulig-

heder

• tilvejebringer ny anvendelsesorienteret

viden med vægt på implementering

• fremmer markedsaktørers interesse

for svinekødets kvalitet og en differen-

tieret produktion.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af fondenes strategier for 2016.

Fondenes brug af tildelingskriterier

35. Vores gennemgang af sagsbehandlingen i de 3 fonde viser, at fondene ikke har doku-

menteret, at de konsekvent og systematisk har brugt kriterierne til at vurdere ansøgnin-

ger og prioritere mellem dem. Det fremgår således ikke af bestyrelsesmaterialet, hvordan

kriterierne bruges af fondene, og om de bruges på samme måde over for alle ansøgere.

36. Landbrug & Fødevarer har oplyst, at fondene ikke har brug for rigide og automatiserede

tildelingsprocedurer, da bestyrelserne har den faglige ekspertise og samfundsmæssige

bredde til at afgøre, hvad der gavner landbruget og dermed samfundet. Desuden mener

Landbrug & Fødevarer, at det vil medføre en risiko for, at bestyrelsens mulighed for at skøn-

ne bliver sat under regel.

NaturErhvervstyrelsen er også af den opfattelse, at fondenes bestyrelser ikke er forpligte-

de til at bruge tildelingskriterier i deres sagsbehandling. Styrelsen begrunder dette med,

at bestyrelserne er sammensat som kollegiale forvaltningsorganer, så de repræsenterer

erhvervet og derfor kan bruge brede skøn i deres tildeling af tilskud, så længe formålet er

omfattet af landbrugsstøtteloven.

Hertil bemærker Rigsrevisionen, at der i så fald er risiko for, at sagsbehandlingen ikke er

gennemsigtig og ensartet, herunder at det ikke kan dokumenteres, hvad der ligger til grund

for bestyrelsens vurderinger. Det betyder også, at det er svært for ansøgerne at finde ud

af, hvad de bør gøre for at komme i betragtning.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

37. Vi har gennemgået udvalgte afslagsbreve fra de 4 fonde for at se, om fondene systema-

tisk har brugt deres formål eller tildelingskriterier til at begrunde afslag. Tabel 3 viser de

typer af begrundelser for afslag, som fondene har brugt.

TABEL 3

TYPER AF BEGRUNDELSER FOR AFSLAG

Promilleafgiftsfonden



Mangler værdi for primærproduktionen.

Lever ikke op til fondens formål.

Kan ikke producere hurtig og effektiv viden, som bruges i praksis.

Fonden har modtaget ansøgninger for et større beløb, end fonden

har til rådighed, og projektet er derfor blevet nedprioriteret.

Projektet er for dyrt.

Der er allerede et stort fokus på emnet.

Projektet omhandler allerede kendt viden.

Projekt er ikke anvendelsesorienteret, og tidshorisonten er for lang.

Fonden har modtaget ansøgninger for et større beløb, end fonden

har til rådighed, og projektet er derfor blevet nedprioriteret.

Der er fødevaresikkerhedsmæssige betænkeligheder.

Projektet blev ikke prioriteret inden for det økonomiske råderum.

Der er allerede givet tilskud til lignende projekter.

Dele af projektet er ikke tilstrækkeligt generiske.

Svineafgiftsfonden



Mælkeafgiftsfonden



Pelsdyrafgiftsfonden



Resultater forventes ikke at nå ud til erhvervet.



Projektet vil ikke være til gavn for hele erhvervet.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af fondenes bestyrelsesmateriale fra perioden 2011-2015.

Som det fremgår af tabel 3, er en del af afslagene begrundet med, at ansøgningen ligger

uden for lovens ramme eller fondens formål. I sådanne tilfælde er der naturligvis ikke brug

for, at fondene bruger tildelingskriterier.

Det fremgår også af tabellen, at de 3 fonde, der har tildelingskriterier, i nogle tilfælde har

brugt dem til at begrunde afslag, fx at viden ikke kan omsættes i praksis. Det fremgår dog

også, at fondene har begrundet nogle afslag med andre forhold, fx at projektet ikke blev

prioriteret. Fondene bruger således ikke tildelingskriterier systematisk og konsekvent. Rigs-

revisionen bemærker, at når fondene ikke systematisk behandler ansøgninger og begrun-

der afslag ud fra tildelingskriterier, medfører det en uigennemsigtig forvaltning.

Fondenes procedurer for sagsbehandling

38. Vi har undersøgt, om fondenes øvrige procedurer understøtter en ensartet og gennem-

sigtig sagsbehandling. Vi har først undersøgt fondenes opdeling af ansøgere i grupper, der-

næst fondenes fordelingsprincipper og til sidst fondenes praksis for at tillade at tilskuds-

modtagerne flytter tilskudsmidler mellem projekter.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

Ensartet og gennemsigtig behandling af ansøgninger

39. Undersøgelsen viser, at fondene generelt afgør, hvilke ansøgninger der skal have til-

skud, ved at medlemmerne af den pågældende bestyrelse, som har faglig viden om ansøg-

ningens emne, kommer med input, som den samlede bestyrelse drøfter.

40. Det fremgår af bestyrelsesmaterialet, at Pelsdyrafgiftsfonden har rammeaftaler med

2 universiteter. Fonden koordinerer udarbejdelsen af ansøgninger med universiteterne for

at sikre, at indkomne ansøgninger følger fondens strategi. På den måde kvalitetssikres an-

søgningerne, inden de behandles af bestyrelsen. Resten af Pelsdyrafgiftsfondens midler

går til Dansk Pelsdyravlerforening, som administrerer fonden.

Mælkeafgiftsfonden har en procedure for interessetilkendegivelse inden selve ansøgnings-

runden, hvor det afklares, om projekterne er inden for fondens formål og strategi. Det frem-

går af bestyrelsesmaterialet, at fonden behandler alle ansøgninger individuelt.

41. Promilleafgiftsfonden og Svineafgiftsfonden opdeler indkomne ansøgninger i grupper.

Promilleafgiftsfonden opdeler generelt sine ansøgere i 3 grupper, hvilket er vist i tabel 4.

TABEL 4

PROMILLEAFGIFTSFONDENS OPDELING AF ANSØGERE

Procedure for behandling af ansøgning

Gruppe 1:

Produktionsafgiftsfonde

Bestyrelsen fordeler midler til produktionsaf-

giftsfondene til sidst på møderne. Bestyrelsen

behandler ikke ansøgningerne individuelt, da

de forventer, at de er vurderet og prioriteret af

den enkelte produktionsafgiftsfond.

Gruppe 2:

Landsdækkende organisationer

(SEGES, Økologisk Landsforening,

Landbrug & Fødevarer)

Behandles efter gruppe 3-ansøgere på møder-

ne. Hver landsdækkende organisation søger om

tilskud til flere projekter, som bestyrelsen vur-

derer samlet. Bestyrelsen kan dog afvise enkel-

te af projekterne fra en samlet ansøgningspak-

ke.

Gruppe 3:

Øvrige ansøgere

(fx universiteter, mindre anpartsselskaber

eller organisationer, der søger om individuelle

projekter)

Bestyrelsen behandler disse ansøgninger indi-

viduelt og grundigt i starten af møderne.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Promilleafgiftsfonden.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

Det fremgår af tabel 4, at bestyrelsen først behandler ansøgningerne i gruppe 3 individuelt,

derefter ansøgningerne i gruppe 2 og gruppe 1, som behandles samlet for hver ansøger.

Yderligere fremgår det af bestyrelsesmaterialet, at når Promilleafgiftsfonden de seneste

3 år har behandlet ansøgninger fra gruppe 2-ansøgere, og det ansøgte beløb ikke har kun-

net imødekommes, har ansøger fået et mindre beløb. Fonden prioriterede ikke mellem de

enkelte projekter, men lod ansøger vælge, hvilke projekter og aktiviteter tilskuddet skulle

bruges til. Ændringerne blev efterfølgende godkendt af fonden. Fx søgte Videncenter for

landbrug i 2013 et tilskud på 95,1 mio. kr. til 81 projekter. Promilleafgiftsfonden tildelte et

reduceret tilskud på 90 mio. kr. og meddelte ansøger, at projektbudgetter og projektbeskri-

velser kunne justeres i henhold til det bevilgede tilskud.

Landbrug & Fødevarer har oplyst, at rækkefølgen ikke har indflydelse på prioriteringen af

ansøgningerne, men skyldes, at ansøgninger fra gruppe 3 kræver flere resurser at behand-

le, da de kommer fra ansøgere, som bestyrelsen ikke har samme kendskab til, og som ikke

har samme erfaring med fondene. Desuden er ansøgninger fra gruppe 2 ofte vedrørende fler-

årige projekter, og sagsbehandlingstiden kan forkortes, fordi bestyrelsen har set projek-

terne før.

Landbrug & Fødevarer har desuden oplyst, at fondene normalt ikke har det nødvendige de-

tailkendskab til projektets enkelte aktiviteter til at kunne vurdere justeringen af de enkel-

te tilskud. Rigsrevisionen bemærker, at uanset at fonden efterfølgende godkender ændrin-

gerne, har ansøger de facto fået en vis grad af fleksibilitet i brugen af tilskudsmidlerne,

hvilket er mere kendetegnende for rammebevillinger end for tilskud.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det kan være en saglig begrundelse at forkorte sags-

behandlingstiden til flerårige ansøgninger. Det fremgår dog ikke af bestyrelsesmaterialet,

at bestyrelsen behandler ansøgninger om flerårige projekter anderledes end andre projek-

ter.

42. På samme måde opdeler Svineafgiftsfonden sine ansøgninger i landbrugsorganisatio-

ner (SEGES, Danske Svineslagterier og Teknologisk Institut), som har flere ansøgninger og

behandles samlet, og i individuelle ansøgere, hvor hver ansøgning behandles individuelt.

Fonden har oplyst, at sagsbehandlingen er baseret på en forventning om, at landbrugsor-

ganisationerne har kvalitetssikret deres ansøgninger, inden de indsendes, hvorfor behand-

lingen kræver færre resurser.

Landbrug & Fødevarer har hertil oplyst, at selv om ansøgninger fra landbrugets organisa-

tioner behandles samlet, bliver hver ansøgning også behandlet individuelt. Det fremgår dog

af bestyrelsesmaterialet, at bestyrelsen behandler og begrunder alle ansøgningerne fra

landbrugets organisationer samlet, mens de individuelle ansøgere behandles og begrundes

individuelt.

Hertil bemærker Rigsrevisionen, at bestyrelsens forventninger til ansøgningens kvalitet

ikke er en saglig begrundelse for at behandle ansøgninger forskelligt. I yderste konsekvens

betyder dette, at bestyrelsen uddelegerer sin sagsbehandling til ansøger.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

EU’S DE MINIMIS-REGEL

betyder, at statsstøttereglerne

ikke gælder, når tilskuddets

størrelse er under 200.000 €,

svarende til ca. 1,5 mio. kr., over

en 3-årig periode.

43. Landbrug & Fødevarer har oplyst, at opdelingen af ansøgninger skyldes et ønske fra

Promilleafgiftsfondens og Svineafgiftsfondens bestyrelser om at prioritere ansøgninger

fra mindre virksomheder eller landmænd, som ligger uden for fondenes målgruppe, jf. pkt.

11, men som vil kunne støttes under EU’s de minimis-regel. Formålet med opdelingen er så-

ledes at give positiv særbehandling til denne gruppe.

Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at alle ansøgninger bør behandles ensartet og gennem-

sigtigt, så det er dokumenteret, på hvilket grundlag tilskuddet gives.

Tildelingsrate for ansøgninger, som er behandlet samlet og individuelt

44. Vi har undersøgt sammenhængen mellem, hvordan ansøgninger behandles og sandsyn-

ligheden for at få tilskud. Vi har derfor undersøgt, om der er forskel på, hvor stor succes de

forskellige typer af ansøgere har haft med at få bevilget tilskud fra Promilleafgiftsfonden

og Svineafgiftsfonden, jf. tabel 5.

TABEL 5

TILDELINGSRATE FOR ANSØGNINGER, SOM BLEV BEHANDLET SAMLET OG INDIVIDUELT I

PROMILLEAFGIFTSFONDEN OG SVINEAFGIFTSFONDEN I PERIODEN 2013-2015

Promilleafgiftsfondens

gruppebehandlede

ansøgninger

2013

2014

2015

99 %

(98 ud af 99)

Promilleafgiftsfondens

individuelt behandlede

ansøgninger

50 %

30 %

48 %

(7 ud af 14)

(4 ud af 14)

(11 ud af 23)

Svineafgiftsfondens

gruppebehandlede

ansøgninger

100 %

(77 ud af 77)

(72 ud af 72)

(65 ud af 65)

Svineafgiftsfondens

individuelt behandlede

ansøgninger

63 %

53 %

58 %

(12 ud af 19)

(17 ud af 32)

(21 ud af 36)

99 % (110 ud af 111)

99 % (115 ud af 116)

Note: For Promilleafgiftsfonden omfatter tildelingsraten kun direkte tilskud, dvs. ikke tilskud til produktionsafgiftsfondene. Kun fulde afslag er

medregnet, da nogle projekter får reduceret tilsagn. I Promilleafgiftsfonden omfatter gruppebehandlede ansøgninger Landbrug & Fødeva-

rer, Økologisk Landsforening og Videncenter for Landbrug/SEGES. I Svineafgiftsfonden omfatter gruppebehandlede ansøgninger Videncen-

ter for Svineproduktion/SEGES, Danske Svineslagterier og Danish Meat Research Institute.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af referater fra bestyrelsesmøder med bilag.

Det fremgår af tabel 5, at både Promilleafgiftsfonden og Svineafgiftsfonden i perioden

2013-2015 havde en tildelingsrate blandt ansøgere, som fik ansøgninger behandlet indivi-

duelt, der lå væsentligt lavere end tildelingsraten blandt ansøgere, der fik ansøgninger be-

handlet samlet. Ansøgninger, der blev behandlet samlet, havde en tildelingsrate tæt på

100 %, og ansøgere i denne gruppe fik således tilskud til stort set alle de projekter, som de

søgte om, mens ansøgninger, der blev behandlet individuelt, havde en meget lavere grad

af succes.

45. Samtidig omfatter de ansøgninger, som bestyrelserne behandlede samlet, langt den

største del af tilskudsmidlerne, hvilket fremgår af figur 3.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

FIGUR 3

FORDELING AF TILSKUDSMIDLER MELLEM ANSØGNINGER, DER

BEHANDLES SAMLET OG INDIVIDUELT I PERIODEN 2013-2015

Promilleafgiftsfonden

Svineafgiftsfonden

Individuelt behandlede

ansøgninger

19 mio. kr.

Individuelt behandlede

ansøgninger

43 mio. kr.

Gruppebehandlede

ansøgninger

333 mio. kr.

Gruppebehandlede

ansøgninger

500 mio. kr.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af referater fra bestyrelsesmøder med bilag.

Det fremgår af figur 3, at Promilleafgiftsfonden i perioden 2013-2015 har uddelt 333 mio.

kr. i tilskud til ansøgninger, som blev behandlet samlet, mens individuelt behandlede an-

søgninger fik 19 mio. kr. På samme måde uddelte Svineafgiftsfonden i perioden 500 mio. kr.

til gruppebehandlede ansøgninger og 43 mio. kr. til ansøgninger, som bestyrelserne behand-

lede individuelt.

Fondenes tildelingsprincipper

46. Undersøgelsen viser, at fondene i deres sagsbehandling har prioriteret at uddele til-

skudsmidler på en måde, så nogle grupper af ansøgere ikke har store udsving i deres tilskud

hen over årene. Fx har Promilleafgiftsfonden besluttet, at tilskuddet til produktionsafgifts-

fondene fra de 6 store sektorer (svin, mælk, kvæg, fjerkræ, pels og planter) ikke må redu-

ceres med mere end 12,5 % om året. Samtidig har fonden besluttet, at der skal være balan-

ce mellem tilskudsmidlerne til produktionsafgiftsfondene (gruppe 1) og de landsdækken-

de organisationer (gruppe 2). Fonden tilstræber således også, at tilskud til disse modtage-

re ikke reduceres væsentligt fra år til år.

Fondenes fordelingsprincipper medvirker dermed til, at ansøgere ikke behandles ens, da

nogle grupper af ansøgere er sikret et nogenlunde fast årligt tilskudsbeløb, mens andre ik-

ke er. Det betyder også, at andre forhold end ansøgningernes faglige kvalitet får indflydel-

se på tildelingen af tilskud i fonden. Figur 4 viser tilskuddene til de 6 største modtagere på

tværs af alle 15 fonde.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

FIGUR 4

LANDBRUGETS FONDES TILSKUD TIL DE STØRSTE TILSKUDSMODTAGE-

RE I PERIODEN 2010-2014

Mio. kr.

140

120

100

2010

2011

2012

2013

2014

Note: 2010-tallene for Svineafgiftsfondens tilskud til DMRI, VSP, DSS og ØL er fra regnskabsåret oktober

2009 - september 2010. Herefter ændrede Svineafgiftsfonden regnskabsår til at følge kalenderåret.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af fondenes regnskaber for perioden 2010-2014.

Det fremgår af figur 4, at fondene i deres sagsbehandling i praksis har sikret et ret stabilt

tilskudsniveau til de største tilskudsmodtagere i perioden 2010-2014.

47. Flere fonde har i forbindelse med undersøgelsen givet udtryk for, at de tager hensyn til

at sikre nogle modtagere mod udsving i finansieringen, så resurserne til forskning ikke for-

svinder. I forlængelse heraf har Landbrug & Fødevarer oplyst, at fondenes projekter ofte har

karakter af store biologiske forsøg, som kræver sikkerhed for finansiering over en flerårig

periode og ikke kan sættes på stand by.

Rigsrevisionen anerkender denne problemstilling, men bemærker dog samtidig, at fonde-

nes regler forhindrer dem i at give tilskud til projekter for mere end et år ad gangen, jf. pkt.

8. Når fondene forsøger at modvirke de uhensigtsmæssige konsekvenser af denne regel

for flerårige projekter, skaber de desværre en situation, hvor de forvalter imod lighedsprin-

cippet. Fondene har således i praksis øremærket en meget stor del af tilskudsmidlerne til

nogle specifikke ansøgere.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

Fondenes praksis for at flytte tilskudsmidler mellem projekter

48. Undersøgelsen har vist, at fondene fra 2011 til september 2015 har tilladt, at tilskuds-

modtagere med flere projekter kunne omdisponere uforbrugte midler mellem projekter. Land-

brug & Fødevarer har oplyst, at denne praksis går 30 år tilbage. Formålet med at tillade om-

disponeringer har været at sikre tilskudsmodtagere med flere projekter en fleksibel brug

af tilskudsmidler, fx fordi nogle projekter ikke kan vente med at modtage penge, hvis no-

get uforudset sker.

Det fremgår af fondenes regnskaber og bestyrelsesmateriale, at der er foretaget omdispo-

neringer i mange projekter, men det har ikke været muligt for fondene at opgøre det sam-

lede omfang af omdisponeringer i undersøgelsesperioden.

49. Ifølge det forvaltningsretlige lighedsprincip skal uforbrugte tilskudsmidler betales til-

bage til fonden, så de kan søges på lige vilkår af alle potentielle ansøgere. Når fondene til-

lader tilskudsmodtagere at flytte midler mellem projekter, kan det give tilskudsmodtager

incitament til at over- eller underbudgettere sine ansøgninger. Det kan også medvirke til,

at ansøgere ikke gør sig tilstrækkeligt umage med at lægge korrekte budgetter, da de al-

ligevel senere kan få tilladelse til at overføre tilskudsmidler mellem projekter.

I praksis kan omdisponeringer altså give tilskudsmodtagere med flere projekter en økono-

misk fleksibilitet, som minder om forholdene i en rammebevilling, frem for hvad der her er

tale om, nemlig en 1-årig tilskudsordning.

EN ALMINDELIG OM-

DISPONERING

kan skyldes,

at forudsætningerne for et pro-

jekt ændres undervejs i forløbet,

fx fordi der kræves flere prøver,

end det var forudsat i ansøgnin-

gen. Bestyrelsen har tilladt, at

tilskudsmodtageren bruger ufor-

brugte tilskudsmidler fra andre

projekter til at betale herfor.

EN TEKNISK OMDISPO-

NERING

skyldes ifølge Land-

brug & Fødevarer, at den forven-

tede EU-medfinansiering ikke

følger de forudsætninger, som

er opstillet i budgettet. Tilskuds-

modtager har herefter omdis-

poneret sine tilskudsmidler, så

de er i overensstemmelse med

EU-tilskuddet.

OMDISPONERINGER

skaber incitament til, at en an-

søger overbudgetterer visse pro-

jekter for at skabe en reserve af

midler til omfordeling i løbet af

året.

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at fondene samlet set ikke har haft en ensartet og gennemsigtig sags-

behandling. Fondene har, i det omfang de har formuleret tildelingskriterier, ikke brugt dem

systematisk til at dokumentere, på hvilket grundlag en ansøgning er vurderet. Hvis fonde-

ne skulle vælge at annoncere bredere, ville tildelingskriterier gøre det muligt for nye ansø-

gere at vurdere, på hvilket grundlag de kan få tilskud og dermed begrænses tilgangen af

irrelevante ansøgninger.

Rigsrevisionen vurderer, at Promilleafgiftsfonden, Svineafgiftsfonden og Pelsdyrafgifts-

fonden ikke har procedurer, som understøtter en ensartet og gennemsigtig sagsbehand-

ling. I stedet forventer bestyrelserne, at kvaliteten af ansøgninger fra nogle ansøgere på

forhånd er sikret, hvorfor disse behandles mindre grundigt. I strid med lighedsprincippet

tilgodeser sagsbehandlingen særligt de faste tilskudsmodtagere, der modtager et ensar-

tet beløb hvert år.

Denne reserve vil gøre det mu-

ligt for en ansøger med adskilli-

ge projekter at underbudgette-

re på andre projekter for at få

dem til at fremstå omkostnings-

effektive, når de behandles af

bestyrelsen. Herefter kan ansø-

geren flytte midler fra reserven

til det underbudgetterede pro-

jekt i løbet af året, uden at de

overskydende midler vil skulle i

åben konkurrence i en ny ansøg-

ningsrunde.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

Fondene har frem til september 2015 tilladt tilskudsmodtagere at omdisponere uforbrug-

te midler. Samtidig lader fondene det være op til nogle modtagere selv at fordele tilskuds-

midler mellem projekter og aktiviteter. Rigsrevisionen vurderer, at når dette ses i sammen-

hæng med fondenes prioritering af stabile tilskud hen over årene til faste tilskudsmodta-

gere, så betyder det, at forvaltningen af disse tilskudsmidler er i strid med reglerne og prin-

cipperne for en effektiv tilskudsforvaltning. Da nogle tilskudsmodtagere både har modta-

get ensartede beløb og haft en vis frihed i budgetlægning og forbrug, kan den måde, til-

skudsmidlerne er blevet brugt, have haft karakter af en rammebevilling. Pelsdyrafgiftsfon-

den har således indgået en rammeaftale med nogle tilskudsmodtagere. Rigsrevisionen vur-

derer, at hensynet til modtagerens finansielle kontinuitet er et ugyldigt hensyn at tage,

når en bestyrelse forvalter tilskud.

2.3.

FONDENES OPFØLGNING

50. Det er centralt, at fondene foretager en evaluering af, om tilskudsordningerne har gi-

vet de ønskede resultater og effekter. I boks 5 fremgår vores centrale anbefalinger til eva-

luering af en tilskudsordning.

BOKS 5

ANBEFALINGER TIL EVALUERING AF EN TILSKUDSORDNING

Der bør som led i tilskudsforvaltningen foretages evaluering af, om de enkelte tilskudsordnin-

ger har givet de ønskede resultater/effekter, men evalueringen kan også være forudsat og nær-

mere bestemt i den konkrete lovgivning.

Ud over evalueringen af de enkelte tilskudsordninger kan der være behov for, at tilskudsmyn-

digheden med større mellemrum foretager en overordnet og tværgående evaluering af ministe-

riets samlede tilskudsområde. Det kan være som led i en strategisk vurdering af, om tilskuds-

ordningerne er den bedste måde, hvorpå de langsigtede mål for områdets udvikling opnås.

I nogle tilfælde vil en (selv)evaluering, som ministeriet kan foretage ud fra de løbende rappor-

teringer, være tilstrækkelig, men der kan også være behov for at stille yderligere krav til eva-

lueringen, fx ved at der med mellemrum foretages eksterne evalueringer.

Opstillingen af mål og resultatkrav/succeskriterier er en forudsætning for, at der kan foreta-

ges en evaluering af, om den fastsatte målsætning for ordningerne opfyldes, og om reglerne

har virket efter hensigten. Det er derfor vigtigt, at der er opstillet klare mål og resultatkrav/

succeskriterier i forbindelse med designfasen, så disse kan anvendes som udgangspunkt for

evalueringen.

Resultatkrav, milepæle og succeskriterier kan også i evalueringsfasen diskuteres med tilskuds-

modtagere, så der gives input til en efterfølgende designfase. Det kan være med til at give en

bedre fælles forståelse af kravene og dermed større sandsynlighed for, at målene nås.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af finansministeriets vejledning om effektiv tilskudsforvaltning.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

51. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at fondene bør følge op på, hvordan midlerne bliver

brugt, for at sikre at fondene får mest muligt ud af pengene og opnår deres mål. En opfølg-

ning bør herudover give viden om, hvad fondene kan ændre for at øge deres effekt. Det er

også Rigsrevisionens opfattelse, at fondenes opfølgning kan give input til ministeriets

overordnede arbejde som ressortansvarlig med at vurdere, hvad der kommer ud af den sam-

lede ordning. Evaluering af effekt bør med andre ord foretages på 2 niveauer, dels af fon-

dene i forhold til den enkelte fonds formål, dels af ministeriet i forhold til den samlede til-

skudsordnings effekt.

Landbrugsstøtteloven har siden 2010 fastsat, at fondene skulle gennemføre effektvurde-

ringer af deres arbejde. Det fremgik af lovbemærkningerne, at effektvurdering skulle ske

ud fra en strategi med opstillede effektmål. Ministeren skulle fastsætte regler herfor med

udgangspunkt i Rigsrevisionens anbefalinger i Statsrevisorernes og Rigsrevisionens beret-

ning nr. 14/2007 om effekten af erhvervsfremmeindsatsen på innovations- og iværksæt-

terområdet. Rigsrevisionen anbefalede bl.a., at selvevaluering ikke kan stå alene som ef-

fektvurdering, at der bør opstilles konkrete og målbare effektmål, indsamles data og vur-

deres, om effektvurderingen er anvendelig. På den baggrund stillede ministeriet i admini-

strationsbekendtgørelsen krav om, at fondene skulle formulere en strategi for effekten af

deres aktiviteter med opstillede effektmål og vurdere effekten af udvalgte aktiviteter.

52. Det er fælles for de 4 fonde, at de ikke har opstillet brugbare effektmål for, hvad fon-

den skal opnå med sine tilskudsmidler. Fx har Promilleafgiftsfonden bevidst undladt at op-

stille konkrete og specifikke effektmål. I stedet har fonden i strategien opstillet meget

brede mål som ”landbrugets og fødevareindustriens samfundsmæssige værdiskabelse”,

”attraktive arbejdspladser”, ”konkurrenceevne” mv. Det skyldes ifølge fonden, at projek-

terne er meget forskelligartede og derfor usammenlignelige. Fordi fonden tager udgangs-

punkt i, at hvert projekt er unikt med sine egne mål, mener fonden ikke, det er menings-

fuldt at opstille mål for, fx hvor meget konkurrenceevnen skal stige som følge af et kon-

kret projekt.

I stedet skal ansøgere i ansøgningsskemaet redegøre for det enkelte projekts forandrings-

teori. Det betyder, at ansøgere skal opstille konkrete effektmål for hvert projekt, så besty-

relsen får indblik i, hvilke resultater ansøgeren forventer, der vil komme ud af projektet, og

hvilke brugerrettede og samfundsrettede effekter resultaterne vil skabe.

De 3 fonde, som administreres af Landbrug & Fødevarer, har siden 2011 gennemført deres

effektvurderinger ved, at tilskudsmodtagere hvert år udfylder et skema. I skemaet angiver

modtager, i hvilken grad projektet har leveret de forventede resultater, og hvilken effekt

projektet forventes at få, dels for erhvervet, dels for samfundet. Der er dog ingen krav til,

hvordan modtager skal opgøre de forventede samfundseffekter. Herudover har 2 fonde i

2014 tilsammen udvalgt 2 projekter til ekstern evaluering af et universitet. Landbrug & Fø-

devarer har oplyst, at de har indhentet bistand fra eksperter for at udvikle en metode til

at effektvurdere fondenes projekter. Fondenes opfølgning har således primært været ba-

seret på tilskudsmodtageres egen vurdering.

Promilleafgiftsfonden og Svineafgiftsfonden har samlet op på vurderingerne i en årlig rap-

port. I 2014 fremgik det af Promilleafgiftsfondens rapport, at 94 % af tilskudsmodtagerne

vurderede, at de havde opnået alle eller de fleste af projekternes forventede resultater. De

resterende 6 % skyldtes mangel på medfinansiering, eller at projektet ikke havde adgang

til den nødvendige ekspertise.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

53. Pelsdyrafgiftsfonden udvælger 1 projekt om året til effektvurdering, som gennemføres

af en forskningsleder i Dansk Pelsdyravlerforening på baggrund af tilskudsmodtagers fag-

lige rapportering.

54. Undersøgelsen viser, at fondene har vurderet effekten af det enkelte projekt med ud-

gangspunkt i, om de enkelte projekter har opfyldt de faglige mål, som var angivet i ansøg-

ningen for det konkrete projekt. Fordi fondene har fokus på det enkelte projekt og har valgt

ikke at formulere konkrete, målbare eller tidsafgrænsede effektmål i deres strategier, kan

de enkelte effektvurderinger ikke bruges til at vurdere, hvad fonden samlet set får ud af til-

skudsmidlerne set i forhold til fondenes overordnede mål. Fondene får derfor ikke viden om,

hvorvidt fondene opnår deres mål, eller om, hvad fondene kan ændre for at øge deres ef-

fekt. Fondene bruger da heller ikke effektvurderingerne som grundlag for at justere deres

strategier. Fra 2015 vil Promilleafgiftsfondens bestyrelse dog overveje, hvordan effektvur-

dering kan implementeres i strategien.

55. Rigsrevisionen anerkender, at effektstyring er svært. Det er dog et centralt redskab til

at opnå en effektiv tilskudsforvaltning. Fondene burde derfor have forsøgt at opstille et

eller flere brugbare effektmål i deres strategier, som det kræves i loven. Et effektmål be-

høver ikke omfatte alle fondens aktiviteter, men kan vedrøre et særligt strategisk fokus-

område (fx sygdomsforebyggelse), som bestyrelsen opstiller konkrete, specifikke og mål-

bare effektmål for. Fondenes bestyrelser kan på den baggrund følge op på, om projekter-

ne bidrager til at opnå de relevante effektmål, og på, hvad fondene kan ændre for at øge

deres effekt.

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at fondene ikke har efterlevet lovens krav om at formulere en strate-

gi med effektmål. Rigsrevisionen vurderer, at de mål, som fondene har opstillet, ikke er ef-

fektmål, der kan bruges til at følge op på, om fondene opnår deres mål, hvilket er hensigten

med effektmål. Derfor giver tilskudsmodtagernes rapporter ikke viden om, i hvilket omfang

projekterne har bidraget til, at fondenes formål bliver opnået.

Rigsrevisionen anerkender, at effektstyring er svært. Det er dog et centralt redskab til at

opnå en effektiv tilskudsforvaltning. Rigsrevisionen vurderer, at fondenes effektvurderin-

ger alene bruges til at dokumentere output på projektniveau og ikke effekt af det samle-

de tilskud i hver fond. Det skyldes, at vurderingerne mangler succeskriterier og er baseret

på målrapportering og selvevaluering. Herudover bruger fondene ikke effektvurderingerne

i strategiprocessen.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

MILJØ- OG FØDEVAREMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

3. Miljø- og Fødevaremini-

steriets opfølgning på fonde-

nes tilskudsforvaltning

DELKONKLUSION

Miljø- og Fødevareministeriet har ikke i sit tilsyn eller i sit overordnede ressortansvar haft

fokus på, om landbrugets fonde foretager en effektiv og korrekt tilskudsforvaltning. Mini-

steriet har heller ikke evalueret resultaterne og effekten af tilskudsordningen. Rigsrevisio-

nen finder, at ministeriet burde have haft dette fokus for at sikre, at samfundet får mest

muligt ud af tilskudsmidlerne, og at fondene har en ensartet og gennemsigtig sagsbehand-

ling.

Ministeriet har tilrettelagt sit tilsyn med fokus på at sikre, at landbrugsstøtteloven er over-

holdt og under hensyn til, at fondenes bestyrelser har ansvaret for at forvalte midlerne.

Rigsrevisionen finder, at konsekvensen har været, at ministeriets opfølgning på tilskuds-

ordningen ikke har været baseret på fyldestgørende viden om fondenes konkrete tilskuds-

forvaltning.

Ministeriet har dog særligt i 2014 og 2015 fået mere viden om tilskudsforvaltningen i dia-

logen med nogle af fondene om de senere års uregelmæssigheder og overvejer p.t. behovet

for at ændre omfanget af tilsynet og rammerne for administrationen. Rigsrevisionen finder,

at ministeriet bør overveje behovet for at ændre reglerne, fx vedrørende procedurer for

sagsbehandling, for at understøtte, at fondene i højere grad forvalter tilskudsmidlerne ef-

fektivt.

Rigsrevisionen finder det utilfredsstillende, at ministeriet hverken har fulgt op på, om fon-

dene har opstillet overordnede effektmål eller på fondenes evalueringsrapporter af de en-

kelte projekter, efter at ministeriet indførte dette som krav i landbrugsstøtteloven. Rigsre-

visionen vurderer, at ministeriet har pålagt fondene en opgave uden at følge op på fonde-

nes indsats for at løse den.

Rigsrevisionen finder det ikke tilfredsstillende, at NaturErhvervstyrelsen ikke reagerede på

oplysningen om, at nogle fonde havde haft en praksis med at omdisponere tilskudsmidler.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

MILJØ- OG FØDEVAREMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

56. I dette kapitel undersøger vi, hvordan Miljø- og Fødevareministeriet har fulgt op på, om

fondene forvalter tilskudsmidlerne effektivt og korrekt. Vi ser først på, hvordan ministeri-

et som tilsynsmyndighed har sikret, at fondenes tilskudsforvaltning følger de gældende

regler og principper, og dernæst på, hvordan ministeriet som ressortansvarlig har fulgt op

på ordningen.

57. For det første bør Miljø- og Fødevareministeriet i sit tilsyn med fondene indhente viden

om, hvorvidt fondene forvalter midlerne efter reglerne og principperne for effektiv tilskuds-

forvaltning. For det andet bør ministeriet følge op på sit tilsyn ved at lave en overordnet og

tværgående evaluering af ordningen med jævne mellemrum og – hvis det er nødvendigt –

tilpasse rammerne for ordningen, så de bidrager til en effektiv og korrekt forvaltning.

3.1.

NATURERHVERVSTYRELSENS TILSYN

58. Vi har undersøgt, hvilken viden om fondenes tilskudsforvaltning NaturErhvervstyrelsen

har fået gennem sit tilsyn, dels gennem styrelsens behandling af klager og andre henven-

delser, dels gennem den løbende dialog med fondene.

Miljø- og Fødevareministeriet har oplyst, at ministeriet over en årrække har reduceret re-

surserne til tilsynsopgaven. I 2007 overvejede den daværende FødevareErhvervstyrelse at

udvide tilsynet med stikprøver af projekter til en grundigere gennemgang. Det blev skrin-

lagt, bl.a. af resursemæssige årsager og på grund af tillid til det system, som styrelsen hav-

de indrettet for fondenes forvaltning i forhold til loven.

Miljø- og Fødevareministeriet har desuden understreget, at NaturErhvervstyrelsen fører

tilsyn med, om landbrugsstøtteloven og statsstøttereglerne er overholdt, men ikke fører

kontrol med fondenes administration, da fondene er særlige forvaltningsmyndigheder. Mi-

nisteriet forudsætter af den grund, at fondene generelt efterlever forvaltningsretlige reg-

ler, herunder habilitetsreglerne.

Behandling af klager og andre henvendelser

59. NaturErhvervstyrelsens behandling af klagesager består generelt i, at styrelsen sender

den indkomne klage videre til den pågældende fonds bestyrelse og beder bestyrelsen kom-

mentere klagen. På baggrund af bestyrelsens svar afgør styrelsen, om de formelle krav til

fondenes afgørelser er overholdt. Miljø- og Fødevareministeriet har oplyst, at NaturErhverv-

styrelsen behandler klager med udgangspunkt i, at det er fondenes ansvar at bruge fonde-

nes midler inden for lovens rammer. Det indebærer bl.a., at bestyrelsen træffer afgørelser

ud fra en vurdering af, hvad der vil gavne sektoren bedst. Når styrelsen behandler klager,

er det ikke styrelsens opgave at efterprøve bestyrelsens faglige skøn, men derimod de ret-

lige rammer for bestyrelsens konkrete afgørelse. NaturErhvervstyrelsen finder, at det er en

anerkendt fremgangsmåde, at styrelsen som tilsyns- og klagemyndighed lægger fondenes

udtalelser og forklaringer til grund for en undersøgelse uden at bede om dokumentation

herfor.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

MILJØ- OG FØDEVAREMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

Hertil bemærker Rigsrevisionen, at NaturErhvervstyrelsen naturligvis ikke bør forholde sig

til bestyrelsernes faglige skøn, men til fondenes sagsbehandling, herunder om fondene har

dokumenteret en ensartet og gennemsigtig sagsbehandling. Fondene skal ifølge forvalt-

ningsloven angive de hensyn, som ligger bag et skøn. Derudover skal fondene dokumente-

re deres beslutninger. En tilsyns- og klagemyndighed bør indhente dokumentation om prak-

sis i den underliggende myndighed, særligt hvis tilsynsmyndigheden bliver gjort opmærk-

som på mulige problemer med myndighedens praksis.

60. I perioden 2012-2015 behandlede NaturErhvervstyrelsen i alt 18 klager, hvoraf 10 ved-

rørte Fåreafgiftsfonden. En del af klagerne handlede om begrundelserne for afslag eller be-

styrelsens skøn. Ingen af disse fik medhold, og styrelsen fandt bestyrelsernes begrundel-

ser saglige og velbegrundede. Styrelsen har ikke forholdt sig til, om fondenes forvaltning

har levet op til principperne for en effektiv og korrekt tilskudsforvaltning, herunder om

sagsbehandlingen er ensartet og gennemsigtig, men har generelt vurderet, om fondene i

det konkrete forhold har holdt sig inden for landbrugsstøttelovens rammer. Klagesagsbe-

handlingen har således ikke givet styrelsen dokumenteret viden om, hvorvidt fondene for-

valter midlerne efter principperne for effektiv tilskudsforvaltning.

61. Styrelsen har også behandlet andre henvendelser om fondenes tilskudsforvaltning. Fx

modtog Miljø- og Fødevareministeriet i 2006 og 2009 rapporter fra Forbrugerrådet, som bl.a.

pegede på, at ansøgningsmuligheder blev opslået mangelfuldt, at midler blev forhåndsfor-

delt efter en fordelingsnøgle, og at ansøgninger ikke blev realitetsbehandlet, hvilket ifølge

Forbrugerrådet var i strid med god offentlig tilskudsforvaltning.

62. På samme måde som ved behandlingen af klager indhentede NaturErhvervstyrelsen be-

styrelsernes bemærkninger til 2006-rapporten. Bestyrelserne afviste rapportens indhold

på alle punkter. På det grundlag indstillede styrelsen til departementet, at der ikke blev

foretaget yderligere opfølgning.

63. Som opfølgning på 2009-rapporten indhentede NaturErhvervstyrelsen igen bestyrelser-

nes bemærkninger til rapporten, som styrelsen lagde til grund for sin indstilling til depar-

tementet om opfølgning på Forbrugerrådets rapport. Tabel 6 viser, hvordan styrelsen for-

holdt sig til de anbefalinger i rapporten, som vedrørte selve tilskudsforvaltningen.

FORBRUGERRÅDET

er en

af de offentlige repræsentanter

i landbrugets fondes bestyrel-

ser. Forbrugerrådet er bl.a. re-

præsenteret i bestyrelsen for

Promilleafgiftsfonden for land-

brug.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

MILJØ- OG FØDEVAREMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

TABEL 6

OPFØLGNING PÅ FORBRUGERRÅDETS RAPPORT FOR 2009

Kritikpunkter

Mangelfuld annoncering af opslag

NaturErhvervstyrelsens opfølgning

Fondene oplyser, at opslag fremgår af fondens hjemme-

side. Loven er opfyldt, men styrelsen opfordrer fondene

til at overveje muligheden for bredere opslag.

Styrelsen vurderer på baggrund af fondenes svar, at vej-

ledningspligten er fuldt opfyldt.

Afvises, da fondene oplyser, at ansøgninger behandles

ud fra en faglig vurdering.

Fondene oplyser, at de er opmærksomme på reglerne.

Styrelsen oplyser, at det er op til bestyrelserne, om be-

grundelser skal noteres i referater.

Fondene oplyser, at denne kontrol sker tilfredsstillende

ved revisor, og at hver bestyrelse har retningslinjer for

budgetoverskridelser. Styrelsen oplyser, at det er besty-

relsens ansvar at beslutte foranstaltninger for at styre

budgetterne, og finder ikke, at der er behov for at fast-

sætte yderligere obligatoriske kontrolforanstaltninger.

Styrelsen oplyser, at det i lovgivningen for fondene er

forudsat, at erhvervets bestyrelsesmedlemmer repræ-

senterer producent- og brancheinteresser i bestyrelsen.

Der er derfor ikke tale om inhabilitet.

Mangelfuld vejledning af ansøgere

Fordeling af tilskud efter en forde-

lingsnøgle og manglende realitets-

behandling af ansøgninger

Mangelfuld begrundelse for afslag

Mangelfuld kontrol med, om tilskud

bruges efter hensigten, herunder at

bestyrelsen tillader budgetoverskri-

delser

Påstand om inhabilitet, hvis repræ-

sentanter fra et erhverv deltager i

behandlingen af ansøgninger fra

pågældende erhverv

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af NaturErhvervstyrelsens indstilling til departementet.

Det fremgår af tabel 6, at NaturErhvervstyrelsen stort set fulgte bestyrelsernes svar på

Forbrugerrådets rapport og på den baggrund vurderede, at forvaltningen var sket inden for

landbrugsstøttelovens rammer. Det fremgår også, at styrelsen vurderede, at det var fonde-

nes eget ansvar at efterleve de forvaltningsretlige regler.

NaturErhvervstyrelsen indhentede ikke yderligere dokumentation for at efterprøve Forbru-

gerrådets kritikpunkter, fx i form af referater fra bestyrelsesmøder, skriftlig dokumenta-

tion af fondenes sagsbehandling eller tilskudsmodtageres tilskudsregnskaber. Styrelsen

baserede sin vurdering af kritikken på redegørelser fra de kritiserede fonde og orienterede

senere departementet om, at styrelsen som tilsynsmyndighed havde tilbagevist alle de fejl

i fondenes administration, som Forbrugerrådet havde forsøgt at påvise. Styrelsen udarbej-

dede dog som opfølgning på rådets rapport en vejledning om habilitet.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

MILJØ- OG FØDEVAREMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

64. I 2013 modtog NaturErhvervstyrelsen endnu en henvendelse, som pegede på, at fonde-

ne ikke overholdt principperne for effektiv tilskudsforvaltning. Et bestyrelsesmedlem fra

Pelsdyrafgiftsfonden orienterede styrelsen om, at fonden ikke krævede, at ansøgninger an-

gav timeforbrug og timesatser på projekter. Bestyrelsesmedlemmet havde foreslået det-

te som et krav for at kunne sammenligne værdien af forskellige ansøgninger og forvalte til-

skuddene effektivt. Det havde bestyrelsen afvist. Det var desuden bestyrelsesmedlemmets

opfattelse, at fonden ikke modtog nok ansøgninger til at have noget at vælge imellem, og

at sagsbehandlingen hvilede på tillid til ansøger. Bestyrelsesmedlemmet søgte selv til-

skudsmidler i forbindelse med sit eget job og vurderede, at Pelsdyrafgiftsfonden afveg fra

de krav, der blev stillet til ansøgninger andre steder.

65. På grundlag af den fremsendte dokumentation af den konkrete sagsbehandling med-

gav NaturErhvervstyrelsen, at ansøgninger skulle angive antal timer og timesatser i hen-

hold til lovgivningens generelle krav til sagens oplysning. Styrelsen forholdt sig ikke til be-

styrelsesmedlemmets oplysninger om antallet af ansøgninger og manglende sagsbehand-

ling generelt. Miljø- og Fødevareministeriet har oplyst, at det var en opgave for den samle-

de bestyrelse at beslutte, hvilke tiltag bestyrelsen skulle iværksætte i den anledning.

NaturErhvervstyrelsens dialog med fondene

66. Som led i tilsynet har NaturErhvervstyrelsen haft en løbende dialog med fondene, fx

hvis revisionen har vist tegn på forvaltningsmæssige og regnskabsmæssige uregelmæs-

sigheder, eller når fondene har søgt vejledning fra styrelsen om fortolkning af reglerne.

67. Miljø- og Fødevareministeriet har oplyst, at NaturErhvervstyrelsen i perioden 2008-2011

holdt møder med fondsadministratorerne om forskellige administrative emner. Styrelsen

har desuden oplyst, at samlingen af sekretariatsbetjeningen i 2009 hos Landbrug & Fødeva-

rer, der har et højt vidensniveau, har medført, at styrelsen har oplevet et aftagende behov

for at vejlede fondsadministratorerne. Dialogen foregår derfor nu uformelt, ad hoc og uden

referater.

Dialog om opfølgning på uregelmæssigheder

68. Som nævnt har undersøgelser af fondene afdækket nogle uregelmæssigheder i sager,

der er støttet af Fåreafgiftsfonden og Svineafgiftsfonden i perioden 2011-2013. Uregel-

mæssighederne medførte, at både NaturErhvervstyrelsen og Landbrug & Fødevarer indhen-

tede redegørelser fra fondene og iværksatte revisions- og advokatundersøgelser. Begge

sager medførte, at fondene krævede tilbagebetaling af tilskudsmidler.

69. Sagerne har givet NaturErhvervstyrelsen større indblik i, hvordan de 2 fonde forvalter

tilskud, men har ikke givet styrelsen anledning til at ændre reglerne for fondene. Styrelsen

opfattede således fåreafgiftssagen som et isoleret problem, men udsendte dog i lyset af

sagen i 2014 et brev til alle fondene, der mindede dem om, at forvaltningsreglerne skal over-

holdes, og medsendte en opdateret habilitetsvejledning.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

MILJØ- OG FØDEVAREMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

Dialog om habilitet

70. For at sikre, at alle ansøgere behandles lige, er det det enkelte bestyrelsesmedlems an-

svar at vurdere, om vedkommende er inhabil i behandlingen af en konkret sag. Det fremgår

af de 4 fondes referater fra bestyrelsesmøder, at det er sket 2 gange de sidste 3 år, at et

bestyrelsesmedlem har erklæret sig inhabil i behandlingen af en ansøgning. Det skete i

2014 og 2015 i Svineafgiftsfonden.

71. NaturErhvervstyrelsens habilitetsvejledning slår fast, at bestyrelsesmedlemmerne ik-

ke generelt er inhabile, da det er forudsat i landbrugsstøtteloven, at bestyrelserne skal

sammensættes med et flertal af medlemmer fra erhvervets organisationer og et mindre-

tal af repræsentanter fra de offentlige interesser. Bestyrelsesmedlemmet har derfor en ge-

nerel interesse, der stammer fra vedkommendes interesseorganisation, men det gør ikke

bestyrelsesmedlemmet inhabilt i sig selv. I boks 6 er vist eksempler fra habilitetsvejled-

ningen på, hvordan styrelsen som klageinstans har vurderet, om der er tale om inhabilitet

eller ej i konkrete klagesager.

BOKS 6

EKSEMPLER FRA HABILITETSVEJLEDNINGEN

Eksempel 1

Et medlem i bestyrelsen for en [produktions]afgiftsfond var samtidig forskningsleder af en af-

deling under en offentlig institution, der havde indsendt 4 ansøgninger om tilskud til afgifts-

fonden, og det var det pågældende bestyrelsesmedlem, som havde underskrevet de 4 ansøg-

ninger. [Styrelsen] vurderede, at det forhold, at det pågældende bestyrelsesmedlem havde un-

derskrevet de 4 ansøgninger, ikke i sig selv kunne tillægges betydning i forbindelse med vur-

deringen af, om der forelå inhabilitet hos bestyrelsesmedlemmet eller ej. [Styrelsen] fandt end-

videre, at ansøgningerne først og fremmest ville komme institutionen til gode, hvorfor det på-

gældende bestyrelsesmedlem ikke fandtes at have en særlig personlig eller økonomisk inte-

resse i ansøgningernes udfald.

Eksempel 2

3 medlemmer af bestyrelsen i en afgiftsfond var samtidig medlem af bestyrelsen i den for-

ening, som havde ansøgt fonden om tilskud. Foreningen var i øvrigt administrator for afgifts-

fonden. […] [Styrelsen] vurderede, at der ikke forelå inhabilitet hos de pågældende medlemmer,

da foreningen som part i sagen ikke kunne tilskrives at have haft en særlig interesse i udfal-

det af fondsbestyrelsens behandling af budgettet for 2002, der omfattede foreningen som

eneste tilskudsmodtager. [Styrelsen] fandt, at selv om foreningen var part i sagen, så havde

foreningen hverken en særlig økonomisk eller foreningsmæssig interesse i sagens udfald, der

kunne medføre inhabilitet efter forvaltningslovens regler.

Eksempel 3

Ansøger er en forskningsinstitution. Bestyrelsesmedlemmet/dennes ægtefælle er leder for

den afdeling hos ansøgeren, som skal udføre den forskning, ansøgningen vedrører. Afdelingen

er i konkret fare for at blive nedlagt, hvis ansøgningen ikke imødekommes. Her vil der efter om-

stændighederne eventuelt være inhabilitet hos bestyrelsesmedlemmet.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af NaturErhvervstyrelsens habilitetsvejledning fra 2014.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

MILJØ- OG FØDEVAREMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

Det fremgår af boks 6, at NaturErhvervstyrelsen konkret har vurderet, at et bestyrelses-

medlem ikke er inhabilt, hvis medlemmet fx er med til at bevilge midler til ansøgninger, som

medlemmet selv har underskrevet. For at være konkret inhabil skal bestyrelsesmedlemmet

have en særlig personlig eller økonomisk interesse i ansøgningens udfald, fx hvis bestyrel-

sesmedlemmet ansøger om midler til sin egen (eller sin ægtefælles) organisation, og mid-

lerne samtidig kan være afgørende for, om organisationen må lukke, og vedkommende mis-

ter sit arbejde. Vejledningen giver ikke nærmere anvisninger til bestyrelsesmedlemmerne

om, hvordan bestyrelsesmedlemmerne i praksis kan vurdere dette. Miljø- og Fødevaremini-

steriet har oplyst, at vejledningen ikke er tænkt som en udtømmende facitliste, men som

en hjælp til bestyrelserne.

72. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at NaturErhvervstyrelsen på grund af fondenes be-

styrelsessammensætning har fundet det nødvendigt at fortolke spørgsmålet om konkret

inhabilitet meget snævert og dermed har indskrænket inhabilitetsbegrebet på en måde,

som Rigsrevisionen ikke tidligere har set.

Dialog om omdisponeringer mellem projekter

73. Fondene har som nævnt i kapitel 2 haft en praksis med at tillade, at tilskudsmodtage-

re, som havde fået tilskud til flere projekter, kunne flytte uforbrugte midler mellem projek-

terne – en såkaldt omdisponering. I august 2015 orienterede Landbrug & Fødevarer Natur-

Erhvervstyrelsen om, at fondenes advokat i foråret havde vurderet lovligheden af denne

praksis. Advokaten vurderede, at fondene ikke havde hjemmel til at tillade omdisponerin-

ger, da fondene ifølge det forvaltningsretlige lighedsprincip havde ubetinget pligt til at re-

turnere uforbrugte midler fra projekterne til fonden. Praksis kunne ifølge advokaten være

i strid med statsstøttereglerne. Bestyrelserne i Promilleafgiftsfonden, Svineafgiftsfonden

og Mælkeafgiftsfonden besluttede herefter at ophøre med denne praksis, som hidtil hav-

de været kendt og accepteret af NaturErhvervstyrelsen.

NaturErhvervstyrelsen fulgte ikke i første omgang op på denne orientering og forholdt sig

hverken til lovligheden eller konsekvenserne af omdisponeringer, fx om det kunne medføre

krav om tilbagebetaling af tilskudsmidler, eller om det var i uoverensstemmelse med stats-

støttereglerne. Styrelsen gik heller ikke i dialog med de øvrige fonde for at undersøge, om

der var tale om en udbredt praksis, eller for at orientere om, at denne praksis var i strid med

lighedsprincippet. Styrelsen orienterede desuden ikke sit departement eller Rigsrevisionen

om sagen. Først på Rigsrevisionens foranledning gik styrelsen i februar 2016 i gang med

at undersøge, i hvilket omfang omdisponeringer har været udbredt, om EU-midler har indgå-

et, og om statsstøttereglerne er blevet overtrådt.

74. Rigsrevisionen finder ligesom fondenes advokat, at overskydende midler skal konkur-

renceudsættes i en ny ansøgningsrunde for at sikre potentielle tilskudsmodtagere lige ad-

gang til midlerne. Fondenes praksis har derfor været i strid med lighedsprincippet. Natur-

Erhvervstyrelsen er tilfreds med, at fondene har besluttet at ændre praksis. Styrelsen vur-

derer dog, at fondene har haft materiel hjemmel til at tillade omdisponeringer, fordi fon-

dene har oplyst, at midlerne er blevet anvendt til aktiviteter, der fremgår af landbrugsstøt-

teloven.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

MILJØ- OG FØDEVAREMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

75. Miljø- og Fødevareministeriet vurderer i modsætning til fondenes advokat, at fondenes

praksis med omdisponeringer ikke er i strid med statsstøttereglerne. Ministeriet begrun-

der sin vurdering med, at omdisponeringerne er foretaget mellem projekter, som ansøger

har søgt støtte til i den ordinære ansøgningsrunde, og til udvidelse af aktiviteter, som alle-

rede er godkendt af bestyrelsen. Dermed finder styrelsen, at statsstøttereglernes grund-

læggende forudsætning om at overholde en gennemsigtig og åben ansøgningsprocedure

er opfyldt.

76. Rigsrevisionen bemærker, at NaturErhvervstyrelsen ikke har indhentet dokumentation

fra fondene for de foretagne omdisponeringer, men i lighed med styrelsens sædvanlige

praksis har vurderet lovligheden alene på baggrund af fondenes oplysninger. Det er Rigsre-

visionens vurdering, at den dokumentation, vi har modtaget, indeholder eksempler på om-

disponeringer til projekter, som ikke indgik i den oprindelige ansøgningsrunde. Det er des-

uden Rigsrevisionens vurdering, at dokumentationen er uklar og ikke underbygger fonde-

nes oplysninger. Selv hvis styrelsen havde indhentet dokumentation, så er den i sin nuvæ-

rende form så uklar, at den ikke ville kunne bruges til at vurdere rigtigheden af fondenes

oplysninger.

Rigsrevisionen bemærker desuden, at det er at regne for en ny aktivitet, når en godkendt

aktivitet bliver udvidet. Det ændrer forudsætningerne for det projekt, som fonden har gi-

vet tilskud til. Hvis ansøgningen havde afspejlet det fulde omfang af aktiviteter, havde pro-

jektet haft et andet forhold mellem pris og kvalitet, som bestyrelsen skulle vurdere. Rigs-

revisionen fastholder derfor, at omdisponerede midler ikke har været konkurrenceudsat i

en åben ansøgningsrunde, og at omdisponering dermed er i strid med lighedsprincippet.

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at NaturErhvervstyrelsens tilsyn primært har haft fokus på, om land-

brugsstøtteloven og statsstøttereglerne er overholdt. Styrelsen har ikke søgt viden om fon-

denes konkrete tilskudsforvaltning eller haft fokus på, om fondene forvaltede midlerne ef-

ter reglerne og principperne for effektiv tilskudsforvaltning.

Rigsrevisionen konstaterer, at NaturErhvervstyrelsen har behandlet klager og henvendel-

ser ved at indhente redegørelser fra de involverede fonde uden dokumentation for fonde-

nes konkrete forvaltning. Fx fulgte styrelsen ikke op på Forbrugerrådets rapport ved at ind-

hente dokumentation for rapportens kritik og havde derfor ikke et fyldestgørende grund-

lag at vurdere den på. Rigsrevisionen er ikke enig med NaturErhvervstyrelsen i, at styrelsen

kan løfte sin opgave som tilsyns- og klagemyndighed alene med udgangspunkt i fondenes

oplysninger. Dette gælder særligt, når styrelsen bliver præsenteret for oplysninger om, at

den underliggende myndigheds praksis er problematisk.

NaturErhvervstyrelsen har fulgt op på en række uregelmæssigheder ved at udsende en ha-

bilitetsvejledning, og Rigsrevisionen bemærker i den forbindelse, at styrelsens habilitets-

vejledning har indskrænket inhabilitetsbegrebet på en måde, som Rigsrevisionen ikke tid-

ligere har set.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

MILJØ- OG FØDEVAREMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

Rigsrevisionen finder det ikke tilfredsstillende, at NaturErhvervstyrelsen undlod at reage-

re, da en fondsadministrator oplyste, at fondene havde haft en uhjemlet praksis for omdis-

poneringer. Rigsrevisionen finder, at styrelsen burde have undersøgt omfanget og lovlig-

heden af omdisponeringer og have underrettet de øvrige fonde om reglerne. Rigsrevisionen

bemærker, at styrelsen også i dette tilfælde har vurderet lovligheden af denne praksis ale-

ne på baggrund af fondenes oplysninger. Rigsrevisionen finder generelt, at det er Miljø- og

Fødevareministeriets ansvar at sikre, at grundlaget for fondenes afgørelser og beslutnin-

ger er dokumenteret klart og fyldestgørende.

3.2.

MILJØ- OG FØDEVAREMINISTERIETS OPFØLGNING

77. Vi har undersøgt, om Miljø- og Fødevareministeriet har forvaltet sit ressortansvar ved

at evaluere tilskudsordningen og tilpasse rammerne for at sikre en effektiv tilskudsforvalt-

ning. Vi har set på, i hvilket omfang ministeriet har haft fokus på, om rammerne for land-

brugets fonde i praksis sikrer, at fondene foretager effektiv tilskudsforvaltning, når mini-

steriet har forberedt lovændringer for fondenes administration.

78. Miljø- og Fødevareministeriet har forberedt 2 lovændringer siden 2010. Med lovændrin-

gen i 2010 justerede ministeriet reglerne for bestyrelsernes sammensætning og fondenes

administration. I forberedelsen af lovændringen i 2015 ønskede ministeriet at udvide fon-

denes formål og ændre deres administration samt bestyrelsernes sammensætning og or-

ganisering.

Ministeriet har i forbindelse med lovændringerne ikke haft tilstrækkeligt fokus på, om ram-

merne for landbrugets fonde i praksis sikrer, at fondene forvalter tilskudsmidlerne efter

reglerne og principperne for en effektiv tilskudsforvaltning. Fx fik henvendelserne fra For-

brugerrådet ikke indflydelse på lovændringerne. Ministeriet vurderede, at det var op til be-

styrelserne, hvis de ønskede at ændre deres praksis. Ministeriet har således ikke fundet

anledning til, fx via bekendtgørelse, at fastsætte nærmere regler for fondenes annonce-

ring og sagsbehandling. Dog stillede ministeriet med lovændringen i 2010 krav om, at fon-

dene skulle evaluere effekten af deres aktiviteter ved at formulere en strategi med effekt-

mål, hvilket er i tråd med principperne for effektiv tilskudsforvaltning.

79. Undersøgelsen viser, at Miljø- og Fødevareministeriet ikke har haft viden om, at fonde-

ne ikke har opstillet effektmål. NaturErhvervstyrelsen har heller ikke forholdt sig til, om

kvaliteten af de indsendte effektvurderinger fra fondene har været i overensstemmelse

med intentionen i lovbemærkningerne, herunder brugen af selvevaluering.

Undersøgelsen viser desuden, at ministeriet aldrig har evalueret tilskudsordningen eller

undersøgt, i hvilken grad midlerne bidrager til at opnå formålet. Ministeriet har således ik-

ke viden om ordningens samfundsmæssige effekt. Ministeriet har heller ikke i sine årlige

rapporter til Folketinget om, hvilke midler der er indgået i fondene, og hvordan midlerne

er brugt, forholdt sig til, hvad der er kommet ud af fondenes arbejde. Ministeriet har oplyst,

at årsagen til, at ministeriet ikke har evalueret ordningen, er, at der ikke har været grund

til at antage, at ordningen ikke har haft de ønskede effekter. Ministeriet finder desuden,

at det ville falde uden for rammerne af tilsynsforpligtelsen at følge op på resultaterne af

landbrugets fonde, da loven placerer et entydigt forvaltningsansvar hos fondene.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

MILJØ- OG FØDEVAREMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FONDENES TILSKUDSFORVALTNING

Miljø- og Fødevareministeriet har i april 2015 oplyst Folketinget om, at NaturErhvervstyrel-

sen på baggrund af uregelmæssighederne i Fåreafgiftsfonden vil se på, om der er behov for

at ændre de generelle regler for fondenes administration. Ministeriet har oplyst til Rigsre-

visionen, at styrelsen også overvejer en række muligheder for at udvide tilsynet, og at en

ændring afventer Rigsrevisionens konklusion på denne undersøgelse.

Miljø- og Fødevareministeriet har oplyst, at ministeriet løbende har fokus på at tilpasse de

lovgivningsmæssige rammer for at understøtte fondenes tilskudsforvaltning, og at mini-

steriet grundlæggende finder, at reguleringen af området har en passende intensitet.

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at Miljø- og Fødevareministeriet ikke har levet op til sit ressortansvar,

fordi ministeriet ikke har evalueret ordningen. Rigsrevisionen understreger, at en myndig-

hed ikke bør undlade at evaluere en tilskudsordning, fordi myndigheden ikke har indikatio-

ner på, at ordningen ikke virker. En tilskudsordning skal evalueres for at sikre, at samfun-

det får mest muligt ud af tilskudsmidlerne.

Rigsrevisionen finder, at ministeriet ikke hidtil har haft fokus på at tilpasse de lovgivnings-

mæssige rammer for at understøtte, at fondenes tilskudsforvaltning følger de gældende

regler og principper for en effektiv tilskudsforvaltning. Ministeriet har således ikke fundet

anledning til, fx via bekendtgørelse, at fastsætte nærmere regler for fondenes tilskudsfor-

valtning af annoncering, sagsbehandling og brug af tildelingskriterier.

Rigsrevisionen finder det utilfredsstillende, at ministeriet ikke har fulgt op på, om fonde-

ne har opstillet de lovpligtige effektmål, og på, om effektvurderingerne levede op til lovens

intentioner.

Rigsrevisionen, den 18. maj 2016

Lone Strøm

/Inge Laustsen

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

METODISK TILGANG

BILAG 1. METODISK TILGANG

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, hvordan Miljø- og Fødevareministeriet har sik-

ret, at landbrugets fonde forvalter deres tilskudsmidler i overensstemmelse med reglerne

og principperne for effektiv tilskudsforvaltning. Fondene forvalter årligt tilskud for ca. 500

mio. kr. Vi besvarer følgende spørgsmål i beretningen:



Har fondene forvaltet tilskudsmidlerne effektivt og korrekt?

Har Miljø- og Fødevareministeriet fulgt op på, om fondene forvalter midlerne effektivt og

korrekt?

I undersøgelsen indgår Miljø- og Fødevareministeriet, herunder NaturErhvervstyrelsen, der

har henholdsvis ressortansvaret og tilsynsansvaret for fondene.

Undersøgelsen af fondenes tilskudsforvaltning i kapitel 2 er afgrænset til perioden 2013-

2015 (med inddragelse af data tilbage til 2010) og bygger på en tilskudsrevision af 4 ud-

valgte fonde. En tilskudsrevision består som regel af en undersøgelse af tilskudsforvalt-

ningens 3 faser: design, administration og opfølgning, hvor fokus afhænger af en vurdering

af bl.a. væsentlighed og risiko. Revisionen bygger på alt det materiale, som bestyrelserne

har haft til rådighed i deres forvaltning af tilskudsmidlerne.

Undersøgelsen af Miljø- og Fødevareministeriet i kapitel 3 går fra 2006, hvor Forbrugerrå-

det afgav sin første evaluering af fondenes tilskudsforvaltning, og frem til marts 2016.

Undersøgelsen er baseret på møder med bestyrelsesformænd og administration for de 4

fonde, NaturErhvervstyrelsen, Forbrugerrådet og Ernst & Young, som reviderer flere af fon-

dene. Herudover har vi gennemgået regnskaber, budgetter, referater fra bestyrelsesmøder

med bilag m.m. fra de 4 fonde samt materiale fra Miljø- og Fødevareministeriet, herunder

korrespondance, ministersager og notater. For at få en generel forståelse har vi desuden

talt med Erhvervsstyrelsen om statsstøttereglerne, med en forsker fra CBS om tilskud ge-

nerelt og haft korrespondance med Folketingets Ombudsmand om habilitet.

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:



lovgivning om landbrugsstøtte og forvaltning: landbrugsstøtteloven med tilhørende be-

kendtgørelser og lovforberedende arbejder, NaturErhvervstyrelsens vejledning om habi-

litet og forvaltningsloven

klagesager og andre henvendelser til Miljø- og Fødevareministeriet

ministersager og anden korrespondance mellem landbrugets fonde, NaturErhvervstyrel-

sen og Miljø- og Fødevareministeriet

Miljø- og Fødevareministeriets redegørelser for forvaltningen af fondene

dokumentation af forvaltningen i Promilleafgiftsfonden, Svineafgiftsfonden, Mælkeaf-

giftsfonden og Pelsdyrafgiftsfonden: vedtægter, bestyrelsesmateriale (herunder refe-

rater, ansøgninger og andre beslutningsgrundlag, budgetter og regnskaber), procesbe-

skrivelser og Landbrug & Fødevarers opgørelser over omdisponeringer

fondenes redegørelser for forvaltningen af fondene.



Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

METODISK TILGANG

Formålet med gennemgangen af dokumenterne har været at revidere fondenes forvaltning

og Miljø- og Fødevareministeriets tilsyn, herunder det bagvedliggende regelgrundlag.

Vi har i undersøgelsen bl.a. taget udgangspunkt i Finansministeriets vejledning om effektiv

tilskudsforvaltning, som udkom i 2011. Vejledningen er blevet opdateret i 2016. Vi har ta-

get udgangspunkt i 2011-udgaven, som gjaldt i undersøgelsesperioden. Selv om vejlednin-

gen ikke er en del af lovgivningen – og dermed ikke i sig selv har juridisk gyldighed – sam-

ler den de vigtigste regler og ulovbestemte principper på området, herunder det forvalt-

ningsretlige lighedsprincip.

Interviews og møder

Vi har interviewet eller holdt møder med følgende:



Miljø- og Fødevareministeriet og NaturErhvervstyrelsen

Erhvervsstyrelsens Statsstøttesekretariat

Landbrug & Fødevarer

Kopenhagen Fur

Forbrugerrådet Tænk

Ernst & Young

bestyrelsesformænd og sekretariat for de 4 undersøgte fonde

professor dr. merc., ph.d. Peter Maskell, CBS.



Formålet med møderne med Miljø- og Fødevareministeriet og NaturErhvervstyrelsen var at

opnå en forståelse af, hvordan ministeriet havde håndteret sit ressortansvar og sin tilsyns-

forpligtelse i den undersøgte periode. Erhvervsstyrelsen blev kontaktet for at få større ind-

blik i reglerne for statsstøtte. Landbrug & Fødevarer, Kopenhagen Fur, Forbrugerrådet Tænk

og fondenes bestyrelsesformænd blev interviewet, da de enten fungerede som bestyrel-

sesmedlemmer eller administratorer for de undersøgte fonde og derfor kunne bidrage med

indsigt i fondenes administration, forvaltning, baggrund og historie. Ernst & Young blev in-

terviewet som revisor for nogle af fondene og havde derfor indsigt i fondenes regnskabs-

førelse og administration. Professor Peter Maskell er forsker og har tidligere udtalt sig om

fondene. Han blev interviewet for at opnå indblik i, hvordan landbrugets fonde adskiller sig

fra andre forskningsstøtteordninger. Erhvervsstyrelsens Statsstøttesekretariat gav os et

indblik i statsstøttereglerne generelt.

Udvælgelse af cases

Udvælgelsen af de 4 fonde er baseret på en række kriterier, herunder finansiel væsentlig-

hed. De 4 fonde dækker tilsammen 74 % af de samlede tilskudsmidler og forvalter både fi-

nanslovsmidler og produktionsafgifter. Herudover var det vigtigt, at gruppen af undersøg-

te fonde ikke udelukkende var administreret af den samme organisation, hvorfor Pelsdyr-

afgiftsfonden, som administreres af Dansk Pelsdyravlerforening, også blev udvalgt. De re-

sterende 3 fonde administreres af Landbrug & Fødevarer.

Regelfortolkning

Vi har i undersøgelsen forholdt os til, hvordan Miljø- og Fødevareministeriet og landbrugets

fonde har forvaltet forvaltningsloven med underliggende principper, som gælder for den of-

fentlige forvaltning. Vi har ikke forholdt os til, om statsstøttereglerne er overholdt, eller om

der i konkrete tilfælde har været tale om inhabilitet, da dette er NaturErhvervstyrelsens

myndighedsafgørelse.

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

ORDLISTE

BILAG 2. ORDLISTE

Danish Meat Research

Institute (DRMI)

De minimis

Et videncenter inden for forskning og innovation i animalske fødevarer under Teknologisk Institut.

Statslig støtte, som gives til en virksomhed, men som ikke overstiger 200.000 € over en 3-årig peri-

ode og derfor ikke betegnes som statsstøtte.

En række principper for, hvordan man opnår den maksimale effekt af tilskudsmidler, som er samlet i

Finansministeriets vejledning om effektiv tilskudsforvaltning.

Konkrete, målbare og tidsafgrænsede målsætninger for, hvilke effekter der ønskes opnået.

Ordning, som gav mulighed for at søge tilskud til udviklings- og pilotprojekter om vidensoverførsel

inden for det primære landbrug. Ordningen finansieres af EU-midler og landbrugets fonde.

Ulovbestemte principper, som er fælles for de offentlige myndigheders administration, herunder lig-

hedsprincippet, officialprincippet og magtfordrejningsprincippet.

Regler, der skal sikre, at afgørelser mv. ikke påvirkes af uvedkommende hensyn, jf. forvaltningslo-

vens kapitel 2.

Effektiv tilskudsforvalt-

ning

Effektmål

Erhvervsudviklings-

ordningen

Forvaltningsretlige

principper

Habilitetsregler

Hjemtagning af EU-midler

Når medlemslandene får refusion fra EU for deres udgifter.

Kollegiale forvaltnings-

organer

Landbrug & Fødevarer

Landbrugets organisa-

tioner

Landbrugsstøtteloven

Råd, nævn, kommissioner, udvalg, bestyrelser o.l.

Erhvervsorganisation for landbruget samt fødevare- og agroindustrien.

I denne beretning bruges begrebet om landbrugets erhvervsorganisationer og videncentre.

Bekendtgørelse af lov om administration af Det Europæiske Fællesskabs forordninger om ordninger

under Den Fælles Landbrugspolitik finansieret af Den Europæiske Garantifond for Landbruget m.v.

(lovbekendtgørelse nr. 1586 af 14. december 2015).

Forvaltningsretligt princip, som tilsiger, at det lige skal behandles lige, dvs. at der ikke må være

usaglig forskelsbehandling.

Lighedsprincippet

National medfinansiering

Den finansiering, som et land selv bidrager med, når der søges om EU-støtte.

Omdisponering

En praksis, hvor en tilskudsmodtager flytter uforbrugte tilskudsmidler fra ét projekt til et andet i sam-

me regnskabsår.

En fond, hvor en ministerudpeget bestyrelse forvalter en tilskudsordning, som er finansieret af mid-

ler fra Promilleafgiftsfonden og fra opkrævede produktionsafgifter. Ordningen er for en specifik sek-

tor inden for landbruget.

En fond, hvor en ministerudpeget bestyrelse forvalter en tilskudsordning, som er finansieret via

Miljø- og Fødevareministeriets finanslovsbevilling. Ordningen er for landbrugets primærproducen-

ter, dvs. landmændene.

En bevilling, hvor der er mulighed for at disponere over midlerne inden for bevillingens formål.

Et videncenter under Landbrug & Fødevarer.

Produktionsafgiftsfond

Promilleafgiftsfond

Rammebevilling

SEGES/VSP

Statsrevisorerne beretning SB17/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 17 2015 om tilskudsforvaltning i landbrugets fonde

ORDLISTE

Statsstøtte

Støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler, som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen

ved at begunstige visse virksomheder eller produktioner. Støtten er underlagt en række undtagel-

ser, herunder gruppefritagelse for små og mellemstore virksomheder inden for landbruget.

En myndighed, som ikke er en del af et ministeriums forvaltningsstruktur og ikke er underlagt et

ministeriums myndighed, men stadig er en del af den offentlige forvaltning og skal leve op til de

samme regler (fx forvaltningsloven).

Kriterier, som tilskudsyder anvender i behandlingen af ansøgninger til at prioritere mellem projek-

ter. Kriterierne bruges også til at dokumentere over for ansøgere, hvilket grundlag prioriteringer er

foretaget på, og anvendes herudover til at skabe gennemsigtighed om sagsbehandlingen og bidra-

ger til en mere målrettet rapportering.

Andelen af det totale antal ansøgninger, som modtager tilskud.

Særlig forvaltnings-

myndighed

Tildelingskriterier

Tildelingsrate