Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2014 nr. 8: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af "lukkede" tilskudspuljer.pdf

Statsrevisorerne 2014
8
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

tilrettelæggelsen af en større

undersøgelse af ”lukkede”

tilskudspuljer

December

2014

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2014 nr. 8: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af "lukkede" tilskudspuljer.pdf

TILRETTELÆGGELSESNOTAT TIL STATSREVISORERNE

Tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af ”lukkede” tilskudspuljer

9. december 2014

RN 308/14

Indledning

1. Statsrevisorerne anmodede på deres møde den 2. oktober 2014 om en undersøgelse af

”lukkede” tilskudspuljer. Statsrevisorerne anfører bl.a. i deres anmodning, at der har været

en række artikler om såkaldte ”lukkede” puljer i forskellige ministerier, og at der i den forbin-

delse blev peget på, at forvaltningen kunne stride mod almindelige forvaltningsmæssige prin-

cipper om åbenhed og lige muligheder for alle ansøgere. Dette notat beskriver, hvordan en

eventuel større undersøgelse vil kunne tilrettelægges.

Undersøgelsen kan gennemføres, så Rigsrevisionen kan afgive en beretning til Statsreviso-

rerne i 3. kvartal 2015.

II.

Baggrund

2. Statsrevisorerne er blevet opmærksomme på, at nogle ministerier forvalter såkaldte ”luk-

kede” tilskudspuljer, hvor der er opstillet særlige krav og kriterier, så kun udvalgte parter får

mulighed for at ansøge om tilskud. Disse særlige krav kan være i strid med forvaltningsmæs-

sige principper om, at tilskudsyder skal sikre, at tilskudsmodtagere, herunder potentielle til-

skudsmodtagere, behandles ens. Tilskudsyder kan fx sikre, at alle potentielle tilskudsmod-

tagere har lige mulighed for at blive bekendt med tilskudsmuligheden.

Statsrevisorerne anmodede os om at undersøge:

a) hvor udbredte disse ”lukkede” tilskudspuljer er, herunder på hvilke ministerområder de

findes, hvor mange år de har eksisteret, og hvilket økonomisk omfang puljerne har

b) hvilke overvejelser, der har ligget til grund for etableringen af de ”lukkede” tilskudspuljer

c) om ”lukkede” tilskudspuljer kan forvaltes i overensstemmelse med de gældende princip-

per for effektiv tilskudsforvaltning i staten

d) om ”lukkede” tilskudsmidler sikrer, at samfundet opnår størst mulig effekt af de udbetal-

te tilskudsmidler

3. Rigsrevisionen har på det seneste undersøgt forvaltningen af tilskudsordninger i 2 beret-

ninger:

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2014 nr. 8: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af "lukkede" tilskudspuljer.pdf

De 5 ministerier, der indgik i

beretningen om forvaltningen

af tilskud:



Ministeriet for Børn, Ligestil-

ling, Integration og Sociale

Forhold



Kulturministeriet



Ministeriet for Sundhed og

Forebyggelse



Undervisningsministeriet



Beskæftigelsesministeriet.

De 5 ministerier, der indgik i

det tværgående bidrag i beret-

ningen om revisionen af stats-

regnskabet for 2013:



Ministeriet for Børn, Ligestil-

ling, Integration og Sociale

Forhold



Kulturministeriet



Udenrigsministeriet



Miljøministeriet



Ministeriet for Forskning, In-

novation og Videregående

Uddannelser.



Beretning nr. 6/2012 om forvaltningen af statslige tilskud, som handlede om 5 ministeriers

forvaltning af tilskud. Vi vurderede, om ministerierne sikrede, at tilskuddene blev anvendt

effektivt og ansvarligt. Undersøgelsen belyste bl.a., om ministerierne havde sikret, at til-

skudsmidlerne blev anvendt med fokus på mål og resultater, og at modtagerne af tilskud

havde taget skyldige økonomiske hensyn ved anvendelsen af tilskuddene. Statsreviso-

rerne konkluderede på baggrund af beretningen, at det var utilfredsstillende, at de 5 mi-

nisterier ikke i tilstrækkelig grad havde sikret, at modtagerne forvalter tilskuddene effek-

tivt, ansvarligt og efter hensigten.

Beretning nr. 28/2013 om revisionen af statsregnskabet for 2013, hvor vi i et tværgående

bidrag vurderede den regnskabsmæssige og administrative styring af tilskudsområdet i

6 virksomheder på 5 ministerområder. Vi konkluderede bl.a., at vi samlet set finder, at

virksomhedernes forvaltning af tilskud bør forbedres, idet særligt opfølgningen på tilskud-

denes anvendelse er utilstrækkelig. Virksomhederne bør i højere grad opprioritere gen-

nemgangen af ældre tilskudssager. Tidligere revisioner har vist, at der er udfordringer på

tilskudsområdet. Denne undersøgelse bekræfter, at der fortsat er store udfordringer på

området, og at der er behov for forbedringer i den statslige tilskudsforvaltning.

Tilrettelæggelsen af undersøgelsen



III.

4. Statsrevisorerne har anmodet os om at undersøge ministeriernes brug af ”lukkede” tilskuds-

puljer. ”Lukkede” tilskudspuljer kan forstås som tilskud, hvortil der er opstillet krav og kriteri-

er, som medfører, at kun udvalgte parter kan indgå i ansøgerkredsen til midlerne.

Begrebet ”lukkede” tilskudspuljer bliver ikke anvendt i statens lovgivningsarbejde. ”Lukkede”

puljer er heller ikke et bevillingsretligt begreb, og der foreligger ikke en fast definition af, hvil-

ke former for tilskud der er omfattet af begrebet.

Finansudvalget, spørgsmål

397

Finansudvalget har den 25. au-

gust 2014 bedt 3 ministerier

komme med en redegørelse

om deres brug af de ”lukkede

puljer”.

Vi har gennemgået 3 ministeriers redegørelser til Finansudvalget, jf. boks 1, og Kammerad-

vokatens undersøgelse af Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forholds

puljeadministration. Derudover har vi holdt møder med Finansministeriet og Ministeriet for

Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold. Vi har på den baggrund valgt at definere

5”lukkede” tilskudspuljer som:

Tilskud, hvor ansøgerkredsen er blevet afgrænset af tilskudsyder i udmøntningen af tilskuds-

ordningen, og/eller tilskud, hvor en mangelfuld offentliggørelse af tilskudsmuligheden har

medført, at ansøgerkredsen i praksis er blevet afgrænset fra muligheden for at søge tilskud-

det.

5. For en lang række tilskud gælder det, at ansøgerkredsen er afgrænset i tilskuddets mate-

rielle hjemmel, dvs. at ansøgerkredsen eller modtagerkredsen fremgår af anmærkningerne

til finansloven, i en tilskudslov eller i en bekendtgørelse for den specifikke tilskudsordning.

Disse tilskud er ikke en del af vores definition på ”lukkede” tilskudspuljer, da afgrænsningen

er resultatet af politiske aftaler og ikke administrationens afgørelser.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2014 nr. 8: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af "lukkede" tilskudspuljer.pdf

BOKS 1. SVAR TIL FINANSUDVALGET OM BRUG AF LUKKEDE PULJER

3 ministerier har i svar til Folketingets Finansudvalg forholdt sig til betegnelsen ”lukkede puljer”. Ingen

af de 3 ministerier mener at have ”lukkede puljer”, men fremhæver, at de har eller har haft tilskuds-

typer, hvor ansøgerkredsen er blevet afgrænset.

Udenrigsministeriet

har puljer målrettet tematiske indsatser, hvor administrationen af puljerne er ud-

lagt til bestemte paraplyorganisationer, og hvor ansøgerkredsen i praksis afgrænses til ansøgere, der

er medlem af organisationerne.

En pulje på 42 mio. kr. kunne fx kun søges af Danske Handicaporganisationers medlemsorganisatio-

ner. Midlerne i puljen er målrettet initiativer til fremme af handicappedes forhold i udviklingslandene.

Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter

har puljer til specifikke eller tematiske indsatser, der kun kan

søges af en afgrænset ansøgerkreds, som skønnes at have særligt behov for midlerne eller har spe-

cifikke faglige forudsætninger.

En pulje på 21 mio. kr. kunne fx kun ansøges af kommuner med ghettoområder. Puljen er målrettet

indsatser mod ghettoområder.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse

har haft puljer, der udelukkende har været udmeldt til en af-

grænset og på forhånd fast defineret gruppe af potentielle ansøgere. Ministeriet har betegnet puljer-

ne som ”tildelingspuljer”.

Et samlet beløb på 3,9 mio. kr. blev fx uddelt til henholdsvis Astma-Allergi Danmark og Rigshospitalet,

uden at ministeriet offentliggjorde puljen.

Tilskudstyper

6. Både begreberne

puljer

tilskud

anvendes i staten og i lovgivningen. Staten administre-

rer et stort antal tilskudsordninger med forskellige formål, omfang og kompleksitet. I forbin-

delse med Finansministeriets afbureaukratiseringsprogram ”Enkel administration i staten” ud-

arbejdede Økonomistyrelsen i 2010 en kortlægning af statens tilskudsadministration. I kort-

lægningen fremhævede Økonomistyrelsen, at der ikke tidligere er udarbejdet en systema-

tisk analyse af området på trods af områdets økonomiske væsentlighed. I kortlægningen ind-

deler Økonomistyrelsen tilskudsformerne i 3 overordnede grupper:



tilskud til personer

tilskud til institutioner og andre organisationer

tilskud via statslige udlån og garantier.

Det er ikke alle tilskudsformer, der vil være relevante at medtage i vores undersøgelse, da vi,

jf. vores forståelse af ”lukkede” tilskudspuljer, har valgt udelukkende at se på de ordninger,

hvor tilskudsyder afgrænser ansøgerkredsen i udmøntningen, eller hvor tilskudsyder afgræn-

ser kredsen ved offentliggørelsen af tilskuddet. Vores undersøgelse vil derfor være afgræn-

set til at omfatte:

Tilskudsmidler, som tilskudsyder fordeler efter ansøgning, og hvor der er en vis grad af kon-

kurrence om midlerne. Det drejer sig om tilskud til projekter og programmer eller driftstilskud

ydet til institutioner og andre organisationer. Det vil typisk være tilskud under bevillingstyper-

ne ”reservationsbevillinger” eller ”anden bevilling”.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2014 nr. 8: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af "lukkede" tilskudspuljer.pdf

7. Afgrænsningen medfører, at vi ikke medtager nedenstående tilskudsformer i undersøgel-

sen:



tilskudsordninger, der fordeles på baggrund af objektive kriterier i lovgivningen, fx tilskud

til enkeltpersoner i form af fx børnetilskud og boligsikring

taxametertilskud, fx til skoler og universiteter, og bygningstilskud

EU-tilskudsmidler

driftstilskud til selvejende institutioner, som er fastsat på finansloven, fx tilskud til Kofoeds

Skole

tilskud, der ydes som investering, fx til transport

tilskud til statslige udlån og garantier.

Periodemæssig afgrænsning af undersøgelsen

8. Vores undersøgelse vil tage udgangspunkt i statsregnskabet for 2013 og finansloven for

2014. Finder vi tilskudsordninger med en administrativt afgrænset ansøgerkreds, vil vi under-

søge, hvor længe tilskudsordningen har eksisteret, hvor længe afgrænsningen har fundet

sted, og hvorfor ministeriet benytter afgrænsningen. Alle ministerier vil indgå i undersøgelsen

for at afdække, om de tidligere har anvendt en praksis med at afgrænse ansøgerkredsen i

udmøntningen af tilskud – og i bekræftende fald, hvorfor de ikke længere anvender den prak-

sis.

Statens vejledning om effektiv tilskudsforvaltning

9. I undersøgelsen vil vi tage udgangspunkt i, at ministerierne forvalter tilskuddene i overens-

stemmelse med Økonomistyrelsens ”Vejledning om effektiv tilskudsforvaltning” fra juni 2011.

Vejledningen indeholder en ramme og en aktivitetsmæssigt opdeling i 3 faser af de forskel-

lige opgaver, som ligger i forvaltningen af tilskuddene. Figur 1 viser rammen og faseopde-

lingen af tilskudsforvaltningen og en markering af, i hvilke faser tilskudsyder kan afgrænse

ansøgerkredsen.

Figur 1. Rammen og den aktivitetsmæssige opdeling af forvaltningen af tilskud, og hvor der kan ske en afgrænsning af ansøger-

kredsen

I tilskudsforvaltningen i

administrationsfasen kan

ansøgerkredsen afgrænses som

følge af en snæver annoncering

I lov eller tekstanmærkning

er ansøgerkredsen afgrænset

Design

Politisk ramme

Design

Prædesign

Administration

Opfølgning

Evaluering

Opfølgning

Afrapportering

I tilskudsforvaltningen i

designfasen kan ansøgerkredsen

afgrænses yderligere

Erfaringsopsamling

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af Økonomistyrelsens ”Vejledning om effektiv tilskudsadministration” fra juni 2011.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2014 nr. 8: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af "lukkede" tilskudspuljer.pdf

Det fremgår af figur 1, at der overordnet er 3 faser i tilskudsforvaltningen:



Design,

som har delfaserne ”Politisk ramme” og ”Prædesign”. Designfasen er den fase,

hvor ordningen fastlægges, og hvor administrationsprocessen tænkes igennem af tilskuds-

yderen.

Administration,

som er de administrative arbejdsgange forbundet med tildeling af tilskud-

dene.

Opfølgning,

som har delfaserne ”Evaluering” og ”Afrapportering”. I denne fase opsamles

erfaringer for ordningen som helhed og viden om, hvorvidt de samfundsmæssige effekter

er opnået.



Det fremgår også af figuren, at der principielt er 3 steder i forvaltningsprocessen, hvor der

kan ske en afgrænsning af ansøgerkredsen:



Ansøgerkredsen kan afgrænses allerede i den politiske ramme for tilskuddet. Ansøger-

kredsen kan være afgrænset i tilskudslovgivningen, af bestemmelserne i anmærkningen

til finansloven eller af andre overordnede tilkendegivelser om tilskuddet.

Ansøgerkredsen kan også blive afgrænset i udmøntningen af tilskuddet. Hvis ansøger-

kredsen ikke allerede er afgrænset i lovgivningen, kan tilskudsyder foretage afgrænsnin-

gen i tilrettelæggelsen af tilskudsforvaltningen.

I administrationen kan tilskudsyder i praksis afgrænse ansøgerkredsen i selve annonce-

ringen, hvis annonceringen ikke når ud til gruppen af potentielle ansøgere.



10. En afgrænsning af ansøgerkredsen, som foregår i den politiske ramme, ligger uden for

denne undersøgelse.

11. Ud over den afgrænsning af ansøgerkredsen, der kan foregå som vist i figur 1, vil tilskuds-

yder foretage en prioritering mellem ansøgningerne i tildelingen af midlerne. Prioriteringen

skal foregå efter en række opstillede kriterier. Denne del af forvaltningsprocessen vil ikke ind-

gå i vores undersøgelse.

Undersøgelsens hoveddele

12. Undersøgelsens hovedformål vil være at vurdere, om tilskud, som tildeles efter ansøg-

ning og i konkurrence med andre ansøgere, og hvor ansøgerkredsen er afgrænset af tilskuds-

yder, bliver forvaltet i overensstemmelse med principperne for god tilskudsforvaltning.

Hovedformålet med undersøgelsen besvarer Statsrevisorernes spørgsmål c. Vi undersøger,

om ministerierne forvalter tilskud, som bliver tildelt efter ansøgning, og hvor ansøgerne er i

konkurrence med øvrige ansøgere om midlerne, i overensstemmelse med de forvaltnings-

mæssige regler og principper, herunder reglerne i forvaltningsloven og principperne for god

tilskudsforvaltning. Vi forventer at besvare Statsrevisorernes anmodning i 3 hoveddele:

For det første vil vi undersøge alle 20 ministeriers overblik over tilskud på deres eget ressort-

område, og hvilke af tilskuddene der bliver tildelt efter ansøgning og i konkurrence, jf. tabel 1.

Med udgangspunkt i vores definition af ”lukkede” tilskudspuljer belyser vi omfanget af denne

type af tilskud i ministerierne. Denne del af undersøgelsen vil også omfatte et overblik over

aktørerne i forvaltningen af tilskuddene i de 20 ministerier. Ministeriernes fordeling af tilskud

er meget forskellig, både hvad angår antal og volumen, ligesom tilskudsforvaltningen er til-

rettelagt forskelligt. Enkelte ministerier har fx tilskudsordninger, som bliver forvaltet af eks-

terne aktører, herunder NGO’er. I denne del af undersøgelsen besvarer vi Statsrevisorernes

spørgsmål a.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2014 nr. 8: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af "lukkede" tilskudspuljer.pdf

For det andet vil vi undersøge, om ministerierne sikrer, at forvaltningen sker i overensstem-

melse med de forvaltningsmæssige regler og principper, når tilskudsyder foretager en af-

grænsning af ansøgerkredsen i udmøntningen af tilskuddet, jf. tabel 1. I denne del af under-

søgelsen har vi fokus på den afgrænsning, som er tilsigtet, og som sker i designet af admi-

nistrationen af tilskuddet. Ifølge vores definition af ”lukkede” tilskudspuljer og som vist i fi-

gur 1 kan afgrænsningen af ansøgerkredsen finde sted på forskellige tidspunkter i forvalt-

ningsprocessen. I vurderingen af, hvilke overvejelser der ligger til grund for afgrænsningen,

vil vi tage udgangspunkt i, om ministerierne lever op til principperne for god tilskudsforvalt-

ning. Når ministerierne forvalter tilskudsordninger, hvor ansøgerkredsen bliver afgrænset,

vil vi som udgangspunkt fastsætte vores revisionskriterier ud fra forvaltningsloven (lovbe-

kendtgørelse nr. 433 af 22. april 2014), lov om offentlighed i forvaltningen (lov nr. 606 af

12. juni 2013), budgetvejledningen, ”Vejledning om effektiv tilskudsadministration” og prin-

cipperne for god forvaltningsskik. Hvis vi i undersøgelsen finder tilskudsydere, som fraviger

god tilskudsadministration, vil vi undersøge årsag og eventuel begrundelse. I denne del af

undersøgelsen besvarer vi Statsrevisorernes spørgsmål b. Vi berører også vinkler af Stats-

revisorernes spørgsmål d, idet vi belyser, hvilke overvejelser ministerierne har haft om for-

holdet mellem afgrænsningen af ansøgerkredsen og muligheden for at opnå en god effekt

af tilskudsmidlerne.

For det tredje undersøger vi, om potentielle ansøgere til et tilskud har lige mulighed for at

blive oplyst om muligheden for at søge tilskuddet, og om det er muligt for potentielle ansø-

gere at få indsigt i kriterierne for tilskudsordningen, jf. tabel 1. Hvis hele kredsen af potenti-

elle ansøgere – og derved også de bedst egnede – i praksis skal have viden om muligheden

for at søge tilskud, skal ministerierne på tilfredsstillende vis sikre sig, at alle har lige mulig-

hed for at blive bekendt med tilskudsmuligheden og de tilknyttede kriterier. Formålet med

denne del af undersøgelsen er at belyse, om og i hvilken grad ministerierne sikrer, at der er

åbenhed og gennemsigtighed omkring muligheden for at søge tilskudsmidler.

Statsrevisorerne spørger i deres anmodning, om brugen af ”lukkede” tilskud sikrer, at samfun-

det opnår størst mulig effekt af de udbetalte tilskudsmidler. Vi kan ikke svare på, om effek-

ten af tilskudsmidler, der uddeles gennem ”lukkede” puljer er større end effekten af tilskuds-

midler, der uddeles på anden vis. Tidligere undersøgelser af tilskudsforvaltningen i staten

har vist, at ministerierne endnu har meget sparsomme data på effekten af de uddelte tilskuds-

midler. En besvarelse af Statsrevisorernes spørgsmål d vil kræve, at vi kan isolere tilskuds-

formen som den eneste variable faktor mellem ellers sammenlignelige projekter og tilskuds-

modtagere, hvilket ikke er muligt. Vores undersøgelse vil således ikke indeholde en fuldstæn-

dig besvarelse af spørgsmål d.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2014 nr. 8: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af "lukkede" tilskudspuljer.pdf

Tabel 1 viser, hvilke metoder vi anvender i de forskellige dele af undersøgelsen, hvilke til-

skudsordninger vi undersøger, og hvilke ministerier der indgår i undersøgelsen.

Tabel 1. Overblik over aktører, tilskudsformer og metoder i undersøgelsen

Statsrevisorernes

spørgsmål

Spørgsmål a

Vi undersøger

Om ministerierne har

overblik over tilskud

på deres eget ressort-

område, og hvilke af

tilskuddene der tilde-

les efter ansøgning

og i konkurrence.

Om ministerierne sik-

rer, at forvaltningen

sker i overensstem-

melse med de forvalt-

ningsmæssige regler

og principper, når der

foretages en afgræs-

ning af ansøgerkred-

sen i udmøntningen

af tilskuddet.

Om potentielle ansø-

gere til et tilskud har

lige mulighed for at

blive oplyst om mulig-

heden for at søge til-

skuddet, og om det er

muligt.

Tilskudsformer

Tilskudsmidler, der

fordeles efter ansøg-

ning, og hvor der er

en hvis grad af kon-

kurrence om midler-

ne, jf. vores afgræns-

ning.

Den del af tilskuds-

midlerne i kortlægnin-

gen, hvor ansøger-

kredsen er blevet af-

grænset af tilskuds-

yder i udmøntningen

af tilskudsordningen.

Ministerier

Alle 20 ministerier.

Metodebrug

Kortlægning primært

gennem spørgeske-

maer til alle ministe-

rier.

Spørgsmål b, c og d

De ministerier, der

anvender denne type

tilskud.

Udtagning af en stik-

prøve blandt den del

af tilskudsmidlerne i

kortlægningen, hvor

ansøgerkredsen er

blevet afgrænset af

tilskudsyder i udmønt-

ningen.

Spørgsmål c

Tilskudsmidler, som

tilskudsyder fordeler

efter ansøgning, og

hvor der er en vis

grad af konkurrence

om midlerne.

Antallet af ministerier

afhænger af resulta-

terne fra kortlægnin-

gen.

Udtagning af en stik-

prøve med udgangs-

punkt i kortlægningen.

Det fremgår af tabel 1, at undersøgelsen omfatter en kortlægning af tilskudsordninger i alle

ministerier og 2 forskellige stikprøver, som vi anvender i anden og tredje del af undersøgel-

sen. Vi kan endnu ikke fastlægge, hvilke ministerier der kommer til at indgå i anden og tredje

del af undersøgelsen. Det vil blive fastlagt, når vi har indsamlet data til kortlægningen. Kort-

lægningens resultater vil også påvirke størrelsen af stikprøverne.

13. Vi skal for god ordens skyld understrege, at der undervejs vil kunne ske ændringer i for-

hold til det skitserede oplæg.

Lone Strøm