Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2014 nr. 4: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af statens selvstændige offentlige virksomheder og selskaber.pdf

Statsrevisorerne 2014
4
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

tilrettelæggelsen af en større

undersøgelse af statens selvstændige

offentlige virksomheder og selskaber

September

2014

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2014 nr. 4: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af statens selvstændige offentlige virksomheder og selskaber.pdf

TILRETTELÆGGELSESNOTAT TIL STATSREVISORERNE

Tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af statens selvstændige offentlige

virksomheder og selskaber

9. september 2014

RN 1108/14

Indledning

1. Statsrevisorerne anmodede på deres møde den 25. juni 2014 om en undersøgelse af sta-

tens selvstændige offentlige virksomheder og selskaber. Dette notat beskriver, hvordan en

større undersøgelse vil kunne tilrettelægges.

Undersøgelsen kan gennemføres, så Rigsrevisionen kan afgive en beretning til Statsreviso-

rerne medio 2015.

II.

Baggrund

2. Statsrevisorerne har anmodet Rigsrevisionen om at sammenligne, hvad der kendetegner

organiseringen af henholdsvis selvstændige offentlige virksomheder og statslige aktiesel-

skaber, og hvilke fordele og ulemper anvendelsen af disse styreformer giver for staten.

3. Statsrevisorerne stillede følgende spørgsmål:

a) Hvilke strategier og politikker lægger Finansministeriet til grund for valget af styreform?

b) Hvilken betydning har virksomhedernes organisering for gennemførelsen af de politiske

mål og løsning af de samfundsmæssige (sektorpolitiske) opgaver?

c) Hvilken betydning har virksomhedernes organisering i forhold til muligheden for at gen-

nemføre en effektiv forretningsmæssig drift?

d) Hvordan fører ministerierne tilsyn med virksomhedernes samfundsmæssige (sektorpoli-

tiske) opgavevaretagelse?

e) Hvordan sikrer ejerministerierne en effektiv forretningsmæssig drift i sammenhæng med

de sektorpolitiske opgaver, som selskaberne også skal varetage?

f) Hvilken betydning har styreformerne for virksomhedernes regnskabsaflæggelse, revision

og Folketingets indseende med virksomhederne?

4. En lang række statslige opgaver varetages af virksomheder, der er organiseret i selskabs-

form eller lignende former. Pr. 1. september 2014 ejer staten ifølge Finansministeriet direkte

andele i følgende virksomheder/selskaber:



5 selvstændige offentlige virksomheder (SOV’er)

2 selvstændige forvaltningsenheder (fonde)

11 statslige aktieselskaber (staten er majoritetsaktionær)

8 aktieselskaber med statslig deltagelse (staten er minoritetsaktionær)

3 interessentskaber.

I dette notat anvendes ”selska-

ber” som en samlebetegnelse

for:



SOV’er



selvstændige forvaltnings-

enheder (fonde)



statslige aktieselskaber

(uanset statens ejerandel)



interessentskaber



DR.

Samlebetegnelsen anvendes

ikke, hvor det er nødvendigt at

skelne mellem de forskellige

organiseringsformer.

Herudover ejer staten DR, der er en selvstændig offentlig institution.

Tabel 1 viser Finansministeriets opgørelse over statens aktieposter mv.

Tabel 1. Finansministeriets opgørelse over statens aktieposter mv.

Ressortministerium

År for oprettelse

Nettoomsætning

(2013-tal)

(Mio. kr.)

957

3.975

192

73.105

502

3.604

2.450

1.088

Statens

ejerandel

Statslige aktieselskaber

Bornholmstrafikken Holding A/S

Dansk Jagtforsikring A/S

Danske Spil A/S

Det Danske Klasselotteri A/S

DONG Energy A/S

Finansiel Stabilitet A/S

Statens Ejendomssalg A/S

Statens og Kommunernes Indkøbs

Service A/S

Sund og Bælt Holding A/S

TV2 Danmarks A/S

Vestjysk Bank A/S*

)

Transportministeriet

Miljøministeriet

Finansministeriet

Erhvervs- og Vækstministeriet

Finansministeriet

2005

1999

1948

1992

2006

2008

1997

1994

2005

1988

2008

100 %

51 %

80 %

100 %

59 %

100 %

55 %

100 %

81 %

Transportministeriet

Kulturministeriet

Finansministeriet

Selvstændige offentlige virksomheder mv.

Danpilot

DSB

Eksport Kredit Fonden

Energinet.dk

Naviair

Nordsøenheden

Vækstfonden

Øvrige selskaber med statslig ejerandel

AFT 2005 A/S

Air Greenland A/S

Basisbank A/S

Dansk Bibliotekscenter A/S

Københavns Lufthavne A/S*

)

Metroselskabet I/S

Nordunet A/S

Postnord AB

SAS AB*

)

Udviklingsselskabet By & Havn I/S

Aarhus Letbane I/S

Erhvervs- og Vækstministeriet

Transportministeriet

Erhvervs- og Vækstministeriet

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet

Transportministeriet

Erhvervs- og Vækstministeriet

Kulturministeriet

2013

1999

1995

2005

2010

2014

2001

1925

365

11.356

738

9.774

1.036

4.181

100 %

Finansministeriet

Kulturministeriet

Finansministeriet

Transportministeriet

Uddannelses- og Forskningsministeriet

Transportministeriet

Finansministeriet

Transportministeriet

2005

2002

2013

1991

1990

2007

1993

1995

1946

2007

2012

1.182

144

157

3.645

1.125

113

39.533

42.182

418

<1 %

25 %

39 %

42 %

22 %

40 %

14 %

45 %

47 %

Naturstyrelsen.

Moderniseringsstyrelsen.

Nordsøenheden vil i forlængelse af lov nr. 527 af 28. maj 2014 blive stiftet som en SOV i efteråret 2014.

Basisbank planlægger i 3. kvartal 2014 at gennemføre en rettet aktiemission, der vil reducere statens ejerandel fra knap 2 % til knap 1 %.

Staten vil i medfør af principaftalen mellem Københavns Kommune og regeringen om metro til Ny Ellebjerg via Sydhavnen samt udbygning af Nordhavnen

(14. maj 2014) overdrage 40 procentpoint af sin ejerandel til Københavns Kommune. Staten vil i medfør af Aftale mellem regeringen, Dansk Folkeparti, Socia-

listisk Folkeparti og Enhedslisten om: Metro, letbane, nærbane og cykler (12. juni 2014) trække sig ud af anlægsselskabet.

Staten vil i medfør af Aftale mellem regeringen, Dansk Folkeparti, Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten om: Metro, letbane, nærbane og cykler (12. juni

2014) afvikle sit ejerskab i Aarhus Letbane I/S.

Ud over disse selskaber har staten ejerandele i Cultura Screening A/S og en række selskaber, der har modtaget forprojektkapital fra godkendte innovations-

miljøer.

)

Børsnoterede selskaber.

Kilde: Statens selskaber 2013, Statens selskaber 2014, relevant lovgivning og årsrapporter. Rigsrevisionen har tilføjet DR til opgørelsen. Kolonnen år for opret-

telse er en opgørelse, som Rigsrevisionen har udarbejdet.

5. Fælles for de statslige aktieselskaber, SOV’er, de selvstændige forvaltningsenheder (fon-

de) og interessentskaberne er, at deres driftsøkonomi og formue er udskilt fra finansloven,

og at selskaberne generelt ikke er underlagt de statslige budget- og bevillingsregler.

Staten er dog på forskellig vis økonomisk involveret i selskaberne. Staten har først og frem-

mest foretaget kapitalindskud ved dannelsen eller på det tidspunkt, hvor staten involverer sig.

Staten har i flere tilfælde også økonomiske engagementer, der knytter sig til selskabernes

drift, fx i form af kontraktbetalinger, garantiforpligtelser eller statslige genudlån.

6. Selskaberne er kendetegnet ved, at de ikke indgår i det almindelige ministerielle hierarki,

men er underlagt en selvstændig ledelse med en bestyrelse og en direktion.

7. Figur 1 viser udviklingen i antallet af statens selskaber.

Figur 1. Udviklingen i antallet af statens selskaber

(Antal)

1993

2003

2014

Kilde: Udarbejdet af Rigsrevisionen på baggrund af tal fra publikationerne Staten som aktionær fra

2004 og Statens selskaber 2014 samt oplysninger fra Finansministeriet. Figuren omfatter både

aktieselskaber, interessentskaber, SOV’er, selvstændige forvaltningsenheder (fonde) og DR.

Som det fremgår af figur 1 havde staten i 1993 ejerandele i 48 selskaber mod 28 selskaber

pr. 1. januar 2003 og 30 selskaber pr. 1. september 2014. Udviklingen i antallet af statens

selskaber fra 1993 til 2014 har været influeret af, at staten på den ene side har etableret nye

selskaber eller erhvervet aktier i eksisterende selskaber og på den anden side har afviklet

sit engagement i andre selskaber.

8. Rigsrevisionen har tidligere gennemført forvaltningsrevisionsundersøgelser i en række af

statens selskaber. Rigsrevisionen har inden for de seneste 10 år gennemført 9 undersøgel-

ser af statslige aktieselskaber, 4 undersøgelser af SOV’er (primært DSB), 2 undersøgelser

af interessentskaber og 1 undersøgelse, der omhandler statslige fonde.

I de fleste af undersøgelserne har fokus primært været på den forretningsmæssige drift af

selskaberne, herunder om selskaberne er drevet omkostningseffektivt. Enkelte af undersø-

gelserne har i mindre grad også berørt spørgsmålet om, hvorvidt selskaberne varetager de

sektorpolitiske hensyn, de er forpligtet til. Det har dog ikke været hovedformålet med under-

søgelserne at undersøge, om selskaberne varetager de sektorpolitiske hensyn.

De hidtil gennemførte undersøgelser har som hovedregel fokuseret på ét selskab. Rigsrevi-

sionen gennemførte senest en tværgående beretning om statslige selskaber i 1994. Beret-

ningen handlede om omdannelsen af 8 statsstyrelser til aktieselskaber i perioden 1989-1994.

Regulering af og vejledninger vedrørende selskaberne og det statslige ejerskab

9. Reguleringen af aktieselskaber og ministeriernes udøvelse af ejerskabet i aktieselskaber

følger af selskabsloven. De statslige aktieselskaber er dermed organiseret på et privatretligt

grundlag på lige fod med almindelige aktieselskaber. Aktieselskaberne er derudover med

enkelte undtagelser omfattet af egne love eller aktstykker, der er vedtaget i forbindelse med

oprettelsen af aktieselskabet eller i forbindelse med statens køb af aktier i selskabet.

10. De enkelte SOV’er (herunder de 2 selvstændige forvaltningsenheder (fonde), som har

en række ligheder med SOV’er) er oprettet ved og reguleres af separate særlove, fx lov om

DSB og lov om Naviair. Disse love regulerer også statens ejerskab af SOV’erne. SOV’er er

dermed ikke underlagt selskabsloven, men fungerer på aktieselskabslignede vilkår. Det kom-

mer bl.a. til udtryk ved, at en række af selskabslovens bestemmelser er gengivet i de sær-

love, der gælder for SOV’erne.

11. Interessentskabet (I/S) er en virksomhedsform, hvor alle deltagerne hæfter personligt,

uden begrænsning og solidarisk for virksomhedens forpligtelser. I modsætning til et aktiesel-

skab er der ikke tale om en begrænset hæftelse. Et interessentskab er omfattet af lov om

visse erhvervsdrivende virksomheder. Interessentskabet er en stort set ureguleret organisa-

tionsform, hvor regler om selskabets ledelse, regnskabsforhold mv. frit kan fastlægges i in-

teressentskabskontrakten, der indgås mellem interessenterne. De interessentskaber, som

staten er involveret i, er ligesom SOV’erne oprettet ved særlove, der bl.a. indeholder bestem-

melser om selskabernes ledelse og statens ejerskab.

12. For alle selskabstyperne gælder det, at deres aktiviteter i flere tilfælde desuden er om-

fattet af sektorlovgivning, der har betydning for selskabernes virke, fx lov om jernbane og lov

om færgefart.

13. SOV’erne og aktieselskaberne har adgang til at oprette datterselskaber i aktieselskabs-

form, hvilket både SOV’er og aktieselskaber har gjort. Fx ejer Energinet.dk aktieselskabet

Gaslager A/S, ligesom DONG Energy A/S ejer en lang række datterselskaber.

14. Regelgrundlaget for selskaberne og statens ejerskab er nærmere behandlet og fortolket

i publikationen Statslige aktieselskaber – tilsyn, ansvar og styring fra 2003. Publikationen

blev udarbejdet af et tværministerielt udvalg, hvor Finansministeriet varetog formandsskabet.

15. Ud over det juridiske grundlag er statens varetagelse af ejerskabet i selskaberne om-

fattet af principperne i publikationen Staten som aktionær fra 2004. Publikationen, der lige-

ledes er udarbejdet af et tværministerielt udvalg med Finansministeriet som formand, inde-

holder en række retningslinjer for og anbefalinger til, hvordan staten skal agere som ejer i

forhold til aktieselskaber. Langt størstedelen af anbefalingerne er også relevante for SOV’er-

ne og interessentskaberne. Publikationen Staten som aktionær er i øjeblikket under opdate-

ring. En opdateret udgave forventes udgivet i efteråret 2014. Finansministeriet har oplyst, at

størstedelen af principperne og anbefalingerne fra Staten som aktionær fra 2004 fortsat vil

blive videreført, idet der dog i en række tilfælde vil ske justeringer og præciseringer, navnlig i

forhold til anbefalingerne om ministeriernes udøvelse af ejerskabet.

16. Det fremgår af Staten som aktionær, at den statslige ejer i udgangspunktet skal opføre

sig som enhver anden ejer, herunder ikke mindst respektere, at selskabets bestyrelse og

direktion har ansvaret for at drive selskabet og træffe beslutninger ud fra, hvad der bedst

tjener det pågældende selskab.

Et væsentligt princip, der ligger til grund for selskabsformen er det såkaldte armslængde-

princip, jf. boks 1.

BOKS 1. ARMSLÆNGDEPRINCIPPET

Armslængdeprincippet bygger på, at der skal være en passende distance mellem selskabets ejer-

ministerium og selskabets bestyrelse og direktion. Det betyder konkret, at ejerministeriet normalt hver-

ken kan eller bør påtage sig den faktiske ledelse af statslige selskaber.

Armslængdeprincippet skal på den ene side sikre det enkelte selskabs ledelse mulighed for at have

fuldt fokus på opnåelse af forretningsmæssige målsætninger, mens princippet på den anden side

skal give den statslige forvaltning mulighed for at fokusere på de politiske hensyn, der knytter sig til

det enkelte selskabs aktiviteter.

Armslængdeprincippet finder i forhold til udøvelsen af ejerskabet anvendelse uanset sel-

skabstype. For visse af SOV’erne findes der i lovgivningen dog visse begrænsninger i for-

hold til at agere fuldstændig uafhængigt af staten som ejer. Fx skal Energinet.dk i henhold til

lov om Energinet.dk have sine investeringsplaner godkendt af klima-, energi- og bygnings-

ministeren.

Selskabernes forretningsmæssige og sektorpolitiske formål

17. Det overordnede formål for de statslige selskaber, uanset selskabsform, er som oftest

fastlagt i den lov eller det aktstykke, der ligger til grund for statens økonomiske engagement

i de pågældende selskaber. For en lang række af selskaberne (og langt de fleste af aktie-

selskaberne) er det vedtægtsfastsatte formål alene forretningsmæssigt, dvs. at selskaberne

skal drives forretningsmæssigt med henblik på at skabe størst mulig værdi for ejerne. Et en-

tydigt forretningsmæssigt formål er nødvendigt i de tilfælde, hvor de statslige selskaber dri-

ver virksomhed i konkurrence med andre private selskaber.

Det forretningsmæssige formål står i visse tilfælde ikke alene. Det gælder fx selskaber, hvor

der i lovgivningen er defineret supplerende sektorpolitiske målsætninger. Det kan fx være

opretholdelse eller udbygning af infrastruktur, post- eller luftbefordring, erhvervsfremme, øko-

nomisk stabilisering eller public service-oplysning.

Det fremgår af Staten som aktionær, at sektorpolitiske målsætninger og hensyn så vidt mu-

ligt skal isoleres og adskilles fra selskabets forretningsmæssige drift, fx gennem sektorlov-

ning, i kontrakter, via koncessioner eller lignende. Staten som aktionær anvender i den for-

bindelse begrebet ”indkapsling”. Indkapslingen skal sikre, at selskaberne og ministerierne i

udøvelsen af det statslige ejerskab kan koncentrere sig om at forfølge de forretningsmæs-

sige målsætninger, sideløbende med at staten gennem sædvanlig myndighedsudøvelse

fører tilsyn med, at selskaberne efterlever gældende (sektor)lovgivning og/eller indgåede

kontrakter.

I boks 2 er vist et eksempel på indkapsling af sektorpolitiske hensyn.

BOKS 2. EKSEMPEL PÅ INDKAPSLING AF SEKTORPOLITISK HENSYN VEDRØRENDE FÆR-

GEBETJENING AF BORNHOLM

Det sektorpolitiske hensyn om at sikre en given færgebetjening af Bornholm følger af lov om færgefart

§ 2, stk. 6. Heraf fremgår det, at transportministeren sikrer den samfundsbegrundede færgebetjening

med passagerer, post og gods til og fra Bornholm. Den samfundsbegrundede færgebetjening sker

efter udbud.

Udbuddet har resulteret i en kontrakt mellem Transportministeriet og rederiet Færgen, som er delvist

ejet af det statslige aktieselskab Bornholmstrafikken Holding A/S. Kontrakten indeholder en række

nærmere bestemmelser om, hvordan færgebetjeningen skal udføres, så de sektorpolitiske hensyn

tilgodeses. Kontrakten indkapsler dermed de sektorpolitiske hensyn. Indkapslingen medfører, at rede-

riet kan koncentrere sig om færgedriften ud fra en forretningsmæssig målsætning, samtidig med at

Transportministeriet skal sikre, at selskabet lever op til de sektorpolitiske målsætninger, som er kon-

kretiseret i kontrakten.

Ifølge publikationen Staten som

aktionær (2004) indebærer et

aktivt ejerskab bl.a. en stilling-

tagen til selskabernes udvikling,

resultater, strategiske overvejel-

ser samt et overordnet tilsyn,

der som udgangspunkt bygger

på offentligt tilgængeligt mate-

riale.

18. Staten udfylder ofte flere roller i forhold til de statslige selskaber. Staten udfylder først og

fremmest rollen som ejer. Som ejer er det ministeriets opgave at sikre, at lovformål mv. føl-

ges. Ministeriet skal desuden reagere, hvis statens midler i selskabet er truet. Ministeriet skal

derudover udøve et tilsyn med udgangspunkt i et aktivt ejerskab, som det fremgår af Staten

som aktionær. Hvad et aktivt ejerskab indebærer, må vurderes konkret i forhold til det enkel-

te selskab. Det afhænger bl.a. af selskabets situation, statens ejerandel, og af i hvilket om-

fang ministeren har adgang til information fra selskabet.

Staten kan i andre tilfælde optræde som fx tilsynsmyndighed eller aftalepart (fx trafikkøber)

hos selskabet. De forskellige roller kan både repræsentere forretningsmæssige såvel som

sektorpolitiske hensyn. Det indebærer, at der kan opstå modsætninger mellem de forskellige

hensyn og i sidste ende mellem staten og det statslige aktieselskabs interesser.

For at håndtere de modsatrettede interesser bør der ifølge Staten som aktionær være etable-

ret en klar adskillelse mellem de forskellige roller og en tydelig angivelse af, hvilke målsæt-

ninger staten forfølger inden for de forskellige roller. Det kan fx ske ved, at der gennemføres

organisatorisk adskillelse internt i ministerier, så det er tydeligt, hvornår det enkelte ministe-

rium optræder som henholdsvis ejer, kontraktpart eller tilsynsmyndighed, eller ved at ejer-

skabet til et selskab placeres i et andet ministerium end det, der har ressort i forhold til (sek-

tor)lovgivning.

Tabel 2 viser udvalgte selskabers formål og sektorpolitiske hensyn samt hvilken myndighed,

der fører tilsyn med de sektorpolitiske målsætninger.

Tabel 2. Eksempler på selskabers formål og organisering af statens roller

Ejer

DSB

Transport-

ministeriet

Formål

Forretnings-

mæssigt

Indkapsling af sektorpolitik

Forhandlet kontrakt om of-

fentlig trafik.

Visse bestemmelser i lov

om jernbane, bl.a. om at

DSB skal kunne stille tog-

materiel til rådighed for an-

dre jernbanevirksomheder

efter transportministerens

bestemmelse.

Danske

Spil A/S

Finans-

ministeriet

Forretnings-

mæssigt

Lov om spil og anden lov-

givning indeholder bestem-

melser, der vedrører Dan-

ske Spil A/S, bl.a. om be-

grænsning af ludomani og

tilbagebetalingsprocenter.

Tilsyn

Transportmini-

steriet har til op-

gave at føre til-

syn med opfyl-

delsen af kon-

trakten og lov

om jernbane.

Spillemyndighe-

den under Skat-

teministeriet har

til opgave at fø-

re tilsyn med ef-

terlevelsen af

lov om spil mv.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af relevant lovgivning.

III.

Tilrettelæggelsen af undersøgelsen

19. De statslige selskaber har forskellige formål og baggrund og opererer i vidt forskellige

brancher. En direkte sammenligning af selskabernes finansielle resultater og opgaveløsning

er derfor vanskelig. Selskaberne har imidlertid – uanset hvilken selskabsform de har – en

forpligtelse til at leve op til det eller de fastsatte formål, det være sig både forretningsmæs-

sigt og sektorpolitisk.

Vi vil i undersøgelsen have fokus på at vurdere grundlaget for og overvejelserne bag den

valgte selskabsform. Vurderingen vil både ske ud fra et systemperspektiv, ved at vi ser på

det overordnede grundlag i form af regler og rammebetingelser, og ud fra en vurdering af

det specifikke beslutningsgrundlag, der ligger til grund for en række konkrete selskabsdan-

nelser. Derudover vil vi vurdere, om staten som ejer og tilsynsmyndighed sikrer de bedst mu-

lige betingelser for, at selskaberne på den ene side er økonomisk veldrevne, samtidig med

at de samfundsmæssige opgaver og hensyn tilgodeses.

Vi vil besvare Statsrevisorernes anmodning således:

Det overordnede formål med undersøgelsen vil være at undersøge, om organiseringen og

styringen af de statslige selskaber understøtter, at de samfundsmæssige opgaver løses,

samtidig med at selskaberne har en effektiv forretningsmæssig drift.

20. Undersøgelsen forventes at indeholde 3 hoveddele:

For det

første

vil vi undersøge

grundlaget for anvendelsen af de forskellige selskabsformer.

Det indebærer en kortlægning af, hvad der kendetegner de forskellige selskabsformer, som

staten anvender. Som led heri indgår en sammenligning af regelgrundlaget for SOV’er, stats-

lige aktieselskaber og interessentskaber. Denne del af undersøgelsen indebærer en teore-

tisk sammenligning af de rammebetingelser henholdsvis SOV’er, aktieselskaber og interes-

sentskaber har for at drive deres virksomhed. Det indebærer også en gennemgang af den

regnskabs- og revisionsmæssige kontrol med selskaberne og en vurdering af Folketingets

mulighed for via ministeren at have indseende med selskaberne, fx i tilfælde, hvor selska-

berne har etableret datterselskaber. Denne del af undersøgelsen vil samtidig omfatte en gen-

nemgang af, hvilke strategier og politikker Finansministeriet har vedrørende valg af styre-

form på selskabsområdet, herunder hvornår det er mest hensigtsmæssigt at anvende SOV-,

aktieselskabs- eller interessentskabsformen. I denne sammenhæng vil også indgå en per-

spektivering i forhold til anvendelsen af bestyrelser i institutioner inden for statsregnskabet.

Endelig vil denne del af undersøgelsen vise udviklingen i anvendelsen af de forskellige sel-

skabsformer. Formålet med første del af undersøgelsen vil primært være at besvare spørgs-

mål a og f i statsrevisoranmodningen.

For det

andet

vil vi undersøge

beslutningsgrundlaget for oprettelsen af udvalgte konkrete

selskaber.

Hensigten er at vurdere, hvad ministerierne har lagt til grund ved de konkrete

selskabsdannelser. Denne del af undersøgelsen vil omfatte specifikt udvalgte SOV’er og

aktieselskaber. Undersøgelsen vil kortlægge, hvorfor den ene selskabsform er valgt frem

for den anden, og hvad der ligger til grund for valg af ejerministerium. Undersøgelsen inde-

bærer samtidig en vurdering af, om ministerierne/tilsynsmyndighederne har tilrettelagt en

målrettet og hensigtsmæssig ramme for styringen af selskaberne. Det undersøges i den

forbindelse, hvad ministerierne ved de konkrete selskabsdannelser har gjort for at sikre sel-

skabet de bedst mulige betingelser for at løse de sektorpolitiske opgaver. Det undersøges

samtidig, hvad ejerministerierne gør, fx via økonomiske mål, for at sikre, at selskabet har

en effektiv forretningsmæssig drift. Det indebærer bl.a. en gennemgang af arbejdet med

at sammensætte en kompetent bestyrelse og at etablere hensigtsmæssige rammer for ko-

ordinering mellem bestyrelsen og ejeren. Denne del af undersøgelsen indebærer endelig

en afdækning af, om ministerierne har sikret en hensigtsmæssig indkapsling af sektorpoliti-

ske mål og en hensigtsmæssig organisering af statens roller. Formålet med anden del af

undersøgelsen vil være at besvare spørgsmål b, c og e i statsrevisoranmodningen.

For det

tredje

vil vi undersøge,

hvordan ministeriet eller tilsynsmyndigheden i praksis følger

op på udvalgte SOV’ers og aktieselskabers økonomiske og sektorpolitiske resultater.

Denne

del af undersøgelsen omfatter en vurdering af, om ministerierne i udøvelsen af deres ejer-

skab fører et dækkende tilsyn med SOV’ernes og aktieselskabernes forretningsmæssige

drift. Samtidig vil denne del af undersøgelsen omfatte en vurdering af, om de relevante sek-

torministerier (tilsynsmyndigheder) har gennemført et dækkende tilsyn med eventuelle sek-

torpolitiske opgaver, som selskaberne i henhold til (sektor)lovgivningen skal varetage. For-

målet med tredje del af undersøgelsen vil primært være at besvare spørgsmål d i statsrevi-

soranmodningen.

Afgrænsnings- og metodeovervejelser

21. Den første del af undersøgelsen vedrører Finansministeriet og tværgående udvalg, som

historisk har arbejdet med regler og styringsprincipper vedrørende selskaberne. Denne del af

undersøgelsen indeholder desuden en sammenligning af regler og rammebetingelser, bl.a.

for de 3 selskabskategorier: SOV’er, aktieselskaber og interessentskaber.

Den resterende del af undersøgelsen vedrører ministeriernes arbejde med etableringen af

selskaberne samt varetagelse af ejerskab og tilsyn. Undersøgelsen vil omfatte alle de ”selv-

stændige offentlige virksomheder mv.”, som er oplistet i tabel 1, dog med undtagelse af

Nordsøenheden, som er under etablering. Rigsrevisionens undersøgelse vil imidlertid også

omfatte en sammenligning med 3 statslige aktieselskaber. Interessentskaberne, som staten

er involveret i, vil ikke indgå i denne del af undersøgelsen, da statens engagement i 2 af sel-

skaberne er under afvikling, og da Rigsrevisionen i 2014 har afgivet en beretning, der ved-

rører Metroselskabet.

I forhold til grundlaget for anvendelsen af de forskellige selskabsformer og forarbejderne til

oprettelsen af de konkrete selskaber vil undersøgelsen omfatte det materiale, der historisk

ligger til grund for beslutningerne. Det vil i visse tilfælde omfatte materiale, der rækker ad-

skillige år tilbage i tiden.

I forhold til spørgsmålene om, hvordan ministeriet eller tilsynsmyndigheden i praksis følger

op på udvalgte selskaber, vil undersøgelsen som udgangspunkt omfatte årene fra 2012 til

2014.

22. Den norske stat ejer væsentlig flere selskaber end den danske stat og har indsamlet en

række erfaringer på området. Det kommer bl.a. til udtryk ved, at det norske finansministerium

har udviklet forskellige styringskoncepter, som bl.a. vedrører sammenhængen mellem sel-

skabernes sektorpolitiske mål og forretningsmæssige drift. Vi vil, hvor det er relevant, inddra-

ge erfaringer fra Norge i undersøgelsen.

23. Statsrevisorerne har i anmodningen (spørgsmål b og c) bedt Rigsrevisionen om at be-

svare spørgsmålet om, hvilken betydning virksomhedernes organiseringsform har for hen-

holdsvis gennemførelsen af de politiske mål og løsning af de samfundsmæssige (sektorpoli-

tiske) opgaver og for gennemførelsen af en effektiv forretningsmæssig drift.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at det ikke umiddelbart er muligt entydigt at afdække en

direkte sammenhæng mellem selve organiseringsformen og selskabernes evne til at løse

de samfundsmæssige opgaver såvel som evnen til at sikre en effektiv forretningsmæssig

drift. I stedet vil vi som angivet i punkt 20 (i undersøgelsens del 2) undersøge, hvad

ministe-

rierne

har gjort for at sikre, at de enkelte selskaber har de bedst mulige betingelser for at

løse de samfundsmæssige opgaver, samtidig med at de har en effektiv forretningsmæssig

drift.

IV.

Afslutning

24. Hvis Statsrevisorerne ønsker det, vil Rigsrevisionen iværksætte en større undersøgelse,

der tager udgangspunkt i de rammer, vi har skitseret i dette notat. Vi skal dog for god ordens

skyld understrege, at der undervejs vil kunne ske ændringer i forhold til det skitserede oplæg.

Vi forventer, at vi kan afgive en beretning til Statsrevisorerne medio 2015.

Lone Strøm