Statsrevisorerne beretning SB5/2013 - Bilag 4: Rigsrevisionens notat af 25. september 2015

Forsvarsudvalget 2013-14
SB 5 4
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

beretning om Forsvarets procedurer

for anskaffelse af større materiel

Oktober

2015

Statsrevisorerne beretning SB5/2013 - Bilag 4: Rigsrevisionens notat af 25. september 2015

FORTSAT NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Opfølgning i sagen om Forsvarets procedurer for anskaffelse af større materiel

(beretning nr. 5/2013)

25. september 2015

RN 1408/15

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om Forsvarets procedurer for anskaffel-

se af større materiel, som blev indledt med en beretning i 2013. Vi har tidligere behandlet

sagen i notat til Statsrevisorerne af 10. april 2014.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

KONKLUSION

Forsvarsministeriet og de underlagte myndigheder har siden beretningen arbejdet

med at forbedre procedurerne for anskaffelse af større materiel. Rigsrevisionen fin-

der initiativerne tilfredsstillende og vurderer, at væsentlige dele af sagen kan afslut-

tes.

Rigsrevisionen baserer konklusionen på følgende:



Forsvarsministeriet har minimeret usikkerheder i aktstykkernes oplysninger om

den angivne tid, pris og kvalitet.

Totalomkostninger skal fremover indgå i alle aktstykker, hvor det er relevant.

Departementets statusrapportering og overblik over igangværende projekter er

styrket.

Forsvarsministeriets Materiel og Indkøbsstyrelses opdaterede bestemmelser om

materielanskaffelser er nu samlet på en hjemmeside, og det er præciseret, at be-

stemmelserne skal følges.

Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelses interne bestemmelser vedrø-

rende projektafslutningsrapporter er tilfredsstillende.

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Fortsat notat



Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på www.rigsrevisionen.dk



Flere af Forsvarsministeriets og myndighedernes initiativer er dog først implemente-

ret for nylig, hvorfor Rigsrevisionen har vanskeligt ved at vurdere, om procedurerne

efterleves. Rigsrevisionen vil fortsat følge udviklingen og orientere Statsrevisorerne

om:



Forsvarsministeriets og de underlagte myndigheders praksis for at vurdere gevin-

ster i forbindelse med projektafslutningsrapporter.

Statsrevisorerne beretning SB5/2013 - Bilag 4: Rigsrevisionens notat af 25. september 2015

Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i december 2013 en beretning om Forsvarets procedurer for an-

skaffelse af større materiel. Beretningen handlede om de initiativer, Forsvaret siden 2010

har taget for at forbedre anskaffelsesprocessen vedrørende større materiel på baggrund af

en række tidligere materielanskaffelser, der viste sig at blive dyrere end forudsat, forsinket

og kvalitetsmæssigt forringet.

Beretningen viste, at Forsvaret siden 2010 har taget flere initiativer til at forbedre anskaffel-

sesprocessen vedrørende større materiel. Forsvaret har bl.a. taget et omfattende projekt-

styringsværktøj i brug. Derudover har Forsvarsministeriet udbygget og skærpet tilsynet

med de større materielanskaffelser.

Beretningen viste også, at Forsvaret endnu ikke var helt færdig med at færdigudvikle og

tilpasse projektstyringsværktøjerne, ligesom Forsvaret endnu ikke var kommet i gang med

at evaluere på de enkelte materielanskaffelser. Endelig viste beretningen, at Forsvarsmini-

steriets tiltag for at styrke tilsynet med større materielanskaffelser fortsat kan forbedres.

Dette gælder for Forsvarets kvartalsvise materielstatusrapporter til departementet og for

Forsvarsministeriets aktstykker til Finansudvalget, som fortsat bør forbedres og præciseres.

Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, bemærkede de, at de fandt det positivt, at

Forsvaret fortsat arbejdede med at forbedre anskaffelsesfunktionen. Statsrevisorerne kon-

staterede dog, at der fortsat var problemer med at professionalisere anskaffelse af materiel

til rette tid, pris og kvalitet og problemer med at rapportere til Forsvarsministeriet og at si-

kre kvaliteten af oplysninger i aktstykker til Finansudvalget. Statsrevisorerne fandt, at For-

svarets fremskridt og indsats på området for anskaffelse af større materiel ikke var helt til-

fredsstillende.

3. På baggrund af beretningen og Statsrevisorernes bemærkninger har vi fulgt op på føl-

gende punkter:

Opfølgningspunkt

Et opfølgningspunkt afsluttes,

når Statsrevisorerne på bag-

grund af indstilling fra Rigsrevi-

sionen vurderer, at myndighe-

dernes initiativer er tilfredsstil-

lende.

Status

Behandles i dette notat.

Forsvarsministeriets tilretning af aktstykkeproces-

sen, så man sikrer størst mulig sikkerhed i oplys-

ninger om den angivne tid, pris og kvalitet af mate-

rielanskaffelsen.

Forsvarsministeriets angivelse af totalomkostnin-

ger i aktstykkers sagsfremstilling.

Forsvarsministeriets og Forsvarets arbejde med at

fastsætte et tidspunkt for, hvornår materielanskaf-

felsesprojekter senest skal være oprettet i status-

rapporteringen.

Forsvarets arbejde med at færdiggøre de sidste

retningslinjer i forvaltningsgrundlaget for projekt-

styring af materielanskaffelser.

Forsvarets procedurer for opfølgning på anskaffel-

sesprojekter, herunder Forsvarets inddragelse af

gevinstrealisering.

Behandles i dette notat.

4. Vi redegør i dette notat for resultaterne af opfølgningen på de punkter, der ikke tidligere

er afsluttet.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

Statsrevisorerne beretning SB5/2013 - Bilag 4: Rigsrevisionens notat af 25. september 2015

II.

Forsvarsministeriets initiativer

5. Vi gennemgår i det følgende Forsvarsministeriets initiativer i forhold til de udestående

opfølgningspunkter.

6. Rigsrevisionen har siden afgivelsen af notat til Statsrevisorerne af 10. april 2014 fulgt

området gennem møde og brevveksling med Forsvarsministeriet og Forsvarsministeriets

Materiel- og Indkøbsstyrelse. Vi har afventet Forsvarsministeriets arbejde med de åbent-

stående punkter i sagen, herunder ministeriets initiativer vedrørende forbedret styring af

aktstykker.

Forsvarsministeriets tilretning af aktstykkeprocessen, så man sikrer størst mulig

sikkerhed i oplysninger om den angivne tid, pris og kvalitet af materielanskaffelsen

7. Statsrevisorerne bemærkede, at Forsvaret fortsat havde problemer med at sikre kvalite-

ten af oplysninger i aktstykker til de bevilgende myndigheder. Det fremgik af notat til Stats-

revisorerne af 10. april 2014, at Rigsrevisionen ville følge Forsvarsministeriets arbejde med

at tilrette den interne aktstykkeproces, så usikkerheder i oplysninger om den angivne tid,

pris og kvalitet reduceres, og ministeriets arbejde med at sikre, at ministeriet fremover i

aktstykkerne vil tydeliggøre de konkrete usikkerhedspunkter, der på indstillingstidspunktet

måtte være vedrørende anskaffelserne.

8. Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse implementerede i november 2014 op-

daterede bestemmelser vedrørende den overordnede styring af materielanskaffelser, som

fastsætter rammer for fremgangsmåden ved anskaffelse af materiel og klarlægger sam-

menhængen til projektledelsesprocesserne.

9. Bestemmelserne beskriver ansvar og opgaver vedrørende planlægning og initiering af

anskaffelser, analyse af muligheder samt implementering og afslutning af materielanskaf-

felser. Bestemmelserne er en opdatering og præcisering af tidligere bestemmelser, og en

af ændringerne er, at det er præciseret, at bestemmelsen skal følges.

10. Det fremgår af bestemmelsen, at materielanskaffelser skal hjemles via et aktstykke,

hvis den planlagte økonomiske ramme overstiger 60 mio. kr., eller hvis Forsvarsministeriet

har besluttet, at anskaffelsen kan have en særlig politisk interesse. Det fremgår endvidere,

at aktstykket skal indeholde en budgetramme, en forventet tidsplan, den forventede kvalitet

og oplysninger om eventuelle risici, som har betydning for tid, pris og kvalitet.

11. Forsvarsministeriets departement har fra foråret 2015 desuden besluttet at styrke det

interne tilsyn med materielområdet, så der bl.a. skal foretages en tættere og mere syste-

matisk opfølgning på aktstykker og lukning af disse. Departementet har bl.a. præciseret

budgetvejledningens bestemmelser om, hvad der er en væsentlig fordyrelse, kvalitativ æn-

dring eller forsinkelse.

En væsentlig ændring i pris defineres som en ændring på 10 % eller mere af totaludgiften

og min. 6 mio. kr.

En væsentlig kvalitativ ændring defineres ved at være en substantiel ændring af projektet,

altså hvis projektet skifter karakter. Det vil fx være en væsentlig ændring, hvis der anskaf-

fes et andet antal enheder eller en anden type enheder (fx semiautomatisk i stedet for au-

tomatisk), eller hvis dele af projektet ikke gennemføres, som det var forudsat i aktstykket.

Et eksempel på en væsentlig ændring er anskaffelsen af selvbeskyttelsesudstyr til fly, som

blev ændret til kun at omfatte en del af det forudsatte udstyr på grund af eksportrestriktio-

ner og utilstrækkelig teknisk modenhed på en del af udstyret.

Statsrevisorerne beretning SB5/2013 - Bilag 4: Rigsrevisionens notat af 25. september 2015

Forsvarsministeriet og Finansministeriet har igangværende drøftelser om, hvornår en for-

sinkelse er væsentlig. Forsvarsministeriet definerer indtil videre en væsentlig forsinkelse

som mere end 6 måneder. Dvs. at hvis et projekt burde være afsluttet i 2015 men der fal-

der betalinger i juli 2016 eller senere, bør det forelægges for Finansudvalget som en væ-

sentlig ændring. En tidsmæssig overskridelse af bevillingsrammens finansår vil ikke være

en væsentlig forsinkelse, hvis der er angivet et år for (operativ) ibrugtagning/overdragelse,

og dette ikke er overskredet eller påvirkes af forsinkelsen. Fx ville en forsinkelse på 1 år for

et anlægsprojekt ikke være væsentligt, hvis bevillingsrammen går fra 2015 til 2016, men

ibrugtagningen/indflytningen først er angivet til 2017, og ibrugtagningen stadig vil kunne

ske til tiden på trods af forsinkelsen i det økonomiske afløb.

12. Tilsynet vil blive styrket ved, at der skabes et samlet overblik over alle igangværende

aktstykker på Forsvarsministeriets område. Dette skal ske ved, at de relevante styrelser

hver måned i Excel-ark udfylder status for aktstykker med fokus på ændringer i pris, tid og

kvalitet i projekterne. Alle ændringer (ikke kun de væsentlige) skal rapporteres i oversigten

til departementet månedsvist, og det skal angives i bemærkningerne i oversigten, om der

er tale om væsentlige ændringer. Når aktstykkeprojekterne er afsluttet, vil der blive fulgt op

på, om de også er blevet lukket.

13. For at sikre størst mulig sikkerhed i oplysninger om den angivne pris, tid og kvalitet i

aktstykker er Forsvarsministeriet endvidere gået over til at forelægge såkaldte sene akt-

stykker. Det indebærer, at aktstykkerne først forelægges efter, at et eventuelt udbud er af-

sluttet, så informationerne i aktstykket bliver så korrekte som muligt. Hvis der er behov for

at forelægge et aktstykke inden et udbud, skal usikkerhedspunkter i projektet anføres i akt-

stykket.

14. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Forsvarsministeriet vil minimere usikkerhe-

der i aktstykkernes oplysninger om den angivne pris, tid og kvalitet, og at ministeriet frem-

over i aktstykkerne vil tydeliggøre de konkrete usikkerhedspunkter, der på indstillingstids-

punktet måtte være vedrørende anskaffelserne. Rigsrevisionen finder det desuden tilfreds-

stillende, at ministeriet internt har præciseret, hvornår der er tale om væsentlige ændrin-

ger, som kræver fornyet forelæggelse for Finansudvalget, og at ministeriets tilsyn med

igangværende aktstykker styrkes. Rigsrevisionen vurderer på den baggrund, at denne del

af sagen kan afsluttes

Forsvarsministeriets angivelse af totalomkostninger i aktstykkers sagsfremstilling

15. Det fremgik af Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne af 10. april 2014, at Rigsrevisi-

onen ville følge Forsvarsministeriets arbejde med at medtage totalomkostninger i aktstyk-

kernes sagsfremstilling. Det fremgik af beretningen, at behovet for at vurdere total- og le-

vetidsomkostninger både er relevant i forhold til at vælge den økonomisk mest fordelagtige

løsning og til at udarbejde et estimat for de efterfølgende driftsudgifter.

16. Som en del af departementets styrkede opfølgning på aktstykker skal de samlede ud-

gifter ved anskaffelsen (totalomkostninger) anføres i aktstykket. Da aktstykkerne fremover

først forelægges efter, at et eventuelt udbud er afsluttet, vurderer Rigsrevisionen, at dette i

kombination med departementets øgede tilsyn vedrørende aktstykkerne skaber grundlag

for, at oplysningerne om totalomkostninger i aktstykkerne bliver så præcise som muligt.

17. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Forsvarsministeriet har styrket opfølgning

og tilsyn samt præciseret, at anskaffelsens totalomkostninger skal fremgå af aktstykket.

Rigsrevisionen vurderer, at denne del af sagen kan afsluttes.

Statsrevisorerne beretning SB5/2013 - Bilag 4: Rigsrevisionens notat af 25. september 2015

Forsvarsministeriets og Forsvarets arbejde med at fastsætte et tidspunkt for, hvor-

når materielanskaffelsesprojekter senest skal være oprettet i statusrapporteringen

18. Statsrevisorerne bemærkede, at der fortsat er problemer med at udarbejde materielsta-

tusrapporteringer til departementet. Det fremgik af Rigsrevisionens notat til Statsrevisorer-

ne af 10. april 2014, at Rigsrevisionen ville følge Forsvarsministeriets arbejde med at fast-

sætte et tidspunkt for, hvornår materielanskaffelsesprojekter senest skal være oprettet i

statusrapporteringen.

19. Forsvarsministeriet har udarbejdet et udkast til et direktiv, der sætter rammerne for den

kvartalsvise statusrapportering vedrørende større materielanskaffelser. Det fremgår heraf,

at formålet med den kvartalsvise materielstatusrapportering vedrørende større materielan-

skaffelser er todelt, idet rapporteringen har til formål at udgøre et valideret grundlag for den

løbende ledelsesinformation og ministerens kvartalsvise orientering af forsvarsforligskred-

sen om status på materielområdet. Direktivet skal således bidrage til ministeriets systema-

tiske materieltilsyn, herunder det løbende tilsyn med Forsvarsministeriets Materiel- og Ind-

købsstyrelses styringsinteressante materielanskaffelser. Fx vurderes det, om anskaffelser-

ne forløber som planlagt, og at disse gennemføres i overensstemmelse med gældende

hjemmel, herunder politiske aftaler og tiltrådte aktstykker, samt i overensstemmelse med

den økonomiske ramme, den planlagte tidshorisont og de operative og strukturelle behov.

Når direktivet endnu ikke er besluttet, skyldes det de igangværende omlægninger af ledel-

sesstrukturen som følge af det seneste forsvarsforlig. Disse omlægninger har også betyd-

ning for beslutnings- og ledelsesstrukturen vedrørende materielanskaffelser.

Den kvartalsvise materielstatusrapportering vedrørende større materielanskaffelser er for-

ankret ved Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse, der ligeledes er sekretariat

herfor. Materiel- og Indkøbsstyrelsen har ansvaret for indhentning af bidrag fra Værnfælles

Forsvarskommando. På baggrund heraf – og i koordination med Værnfælles Forsvarskom-

mando – gives herefter en ”samlet trafiklysvurdering” af de enkelte projekters status. På

baggrund heraf fremsender Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse en samlet

kvartalsvis materielstatusrapportering vedrørende større materielanskaffelser til Forsvars-

ministeriet. Rapporteringen er således forankret ét sted for at sikre entydigt rapporterings-

ansvar og dermed også et entydigt ansvar for koordination af bidragene til rapporteringen

og ansvar for, at den endelige rapportering til Forsvarsministeriet fremstår opdateret, enty-

dig og konsolideret.

20. Rigsrevisionen kan konstatere, at materielanskaffelsesprojekter som hovedregel opta-

ges i rapporteringen, når departementets bemyndigelse til at gå i udbud eller indhente til-

bud foreligger. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at procedurerne for, hvornår pro-

jekter optages i statusrapporteringen til departementet, er præciseret. Rigsrevisionen vur-

derer på den baggrund, at denne del af sagen kan afsluttes.

Forsvarets arbejde med at færdiggøre de sidste retningslinjer i forvaltningsgrundla-

get for projektstyring af materielanskaffelser

21. Statsrevisorerne bemærkede, at Forsvaret fortsat havde problemer med at færdiggøre

projektstyringsværktøjer til materielanskaffelser og med at anvende disse værktøjer aktivt

og konsekvent. Det fremgik af Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne af 10. april 2014,

at Rigsrevisionen ville følge Forsvarets arbejde med at færdigudvikle de sidste retningslin-

jer vedrørende projektstyringen.

Statsrevisorerne beretning SB5/2013 - Bilag 4: Rigsrevisionens notat af 25. september 2015

22. Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse har på et møde med Rigsrevisionen

gennemgået de aktiviteter, der er iværksat siden beretningen. Ét af initiativerne er, at For-

svarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse har samlet alle relevante dokumenter vedrø-

rende materielanskaffelser på én hjemmeside. Hjemmesiden tager afsæt i bestemmelsen

for materielanskaffelser og beskriver således processerne fra start til slut. På hjemmesiden

er der indarbejdet links til relevante dokumenter, formularer, skabeloner, vejledninger, pro-

cesbeskrivelser og relaterede bestemmelser. Det er desuden præciseret, at bestemmel-

serne skal følges.

Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse forventer, at de nyeste tiltag omkring an-

vendelsen af projektledelse er implementeret inden udgangen af 2015. Udviklingen inden

for anvendelse af projektledelse ses som en fortsat proces, der jævnligt vil medføre løben-

de opdateringer.

23. Rigsrevisionen kan konstatere, at Forsvaret har opdateret forvaltningsgrundlaget siden

beretningens udarbejdelse. Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse har samlet

alle interne bestemmelser om materielanskaffelser på én hjemmeside, og det er præcise-

ret, at bestemmelserne skal følges. Rigsrevisionen finder Forsvarsministeriets initiativer til-

fredsstillende og vurderer på den baggrund, at denne del af sagen kan afsluttes.

Forsvarets procedurer for opfølgning på anskaffelsesprojekter, herunder Forsvarets

inddragelse af gevinstrealisering

24. Statsrevisorerne bemærkede, at Forsvaret fortsat havde problemer med at udarbejde

projektafslutningsrapporter, og at Forsvaret bør overveje at udarbejde gevinstrealiserings-

rapporter, der kan dokumentere anskaffelsernes indflydelse på Forsvarets evne til at løse

sine opgaver.

Forsvarsministeren oplyste i ministerredegørelsen bl.a., at der i forbindelse med projektaf-

slutning nu forelå et forvaltningsgrundlag, som indebar, at der ved afslutning af de enkelte

aktstykker ville finde en opfølgning sted i forhold til anskaffelsesforløb, målopfyldelse (her-

under om anskaffelsen har haft den ønskede effekt) og bevillingsafløb. Det fremgik af

Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne af 10. april 2014, at Rigsrevisionen ville følge

Forsvarets procedurer for opfølgning på anskaffelsesprojekter.

25. Rigsrevisionen har gennemgået Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelses nu-

værende forvaltningsgrundlag for afslutning af projekter. Det fremgår i dag af de interne

bestemmelser, at der forud for projekterne skal udarbejdes en businesscase. Når projek-

terne afsluttes, skal der udarbejdes en rapport, der fremlægger projektets samlede resultat

i forhold til den godkendte businesscase, herunder økonomiske forhold, tidsplan, kvalitet

og sammenhæng med Forsvarets behov. Der er ligeledes udarbejdet skabeloner for pro-

jektafslutningsrapportens format og indhold. Forsvarsministeriet har supplerende oplyst, at

det har været hensigten først at starte med gevinstrealisering på it-området og derefter ud-

vikle gevinstrealisering inden for de øvrige kapacitetsområder. Rigsrevisionen kan konsta-

tere, at det af principperne og rammerne for it-governance i Forsvarsministeriet nu frem-

går, at der skal være fokus på gevinster og gevinstrealisering, og at gevinster, der kan væ-

re finansielle som ikke-finansielle, skal være tydeligt beskrevet i businesscasen

26. Rigsrevisionen har anmodet om at få fremsendt eksempler på projektafslutningsrap-

porter, som viser, hvordan Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse i praksis eva-

luerer og vurderer gevinsterne ved anskaffelserne. Forsvarsministeriets Materiel- og Ind-

købsstyrelse har på den baggrund fremsendt et eksempel vedrørende en ny beskyttelses-

udrustning. Det er Rigsrevisionens vurdering, at der fortsat er behov for at arbejde videre

med praksis for at vurdere projekternes gevinster, idet evalueringen i det konkrete tilfælde

ikke indeholdt en vurdering af resultatet i forhold til de forventede gevinster, men blot hen-

viste til de forventede gevinster i businesscasen.

Statsrevisorerne beretning SB5/2013 - Bilag 4: Rigsrevisionens notat af 25. september 2015

27. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Forsvarsministeriet har arbejdet med at få

fokus på gevinstrealisering i it-projekter, og at erfaringerne herfra forventes udvidet til an-

dre områder. Rigsrevisionen vurderer, at denne del af sagen kan afsluttes.

28. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelses

interne bestemmelser vedrørende projektafslutningsrapporter i dag er tilfredsstillende, men

at der er behov for at forbedre praksis. Rigsrevisionen vil fortsat følge udviklingen og orien-

tere Statsrevisorerne om Forsvarsministeriets og de underlagte myndigheders praksis for

at vurdere gevinster i forbindelse med projektafslutningsrapporter.

Lone Strøm