Statsrevisorerne beretning SB5/2013 - Bilag 2: Forsvarsministerens redegørelse af 10. marts 2014

Forsvarsudvalget 2013-14
SB 5 2
Offentligt

Statsrevisorernes Sekretariat

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

FORSVARSMINISTEREN

10. marts 2014

Ministerredegørelse til Statsrevisorerne vedrørende beretning nr. 5/2013 om

Forsvarets procedurer for anskaffelse af større materiel

Jeg fremsender hermed min redegørelse til beretning nr. 05/2013 om Forsvarets procedurer

for anskaffelse af større materiel. Redegørelsen omhandler de foranstaltninger og overvejel-

ser, som beretningen har givet anledning til på Forsvarsministeriets område. Redegørelsen

er samtidig sendt til rigsrevisor.

Jeg konstaterer med tilfredshed, at statsrevisorerne og Rigsrevisionen anerkender de mange

tiltag, der siden 2010 er foretaget for at styrke Forsvarets procedurer omkring indkøb af

materiel.

Jeg noterer mig, at Statsrevisorerne finder, at Forsvarets fremskridt og indsats på området

for anskaffelse af større materiel ikke er helt tilfredsstillende. Jeg tager statsrevisorernes

kritik til efterretning og har særligt noteret mig de fire nedennævnte områder, som Statsre-

visorerne peger på, at der fortsat er problemer med:

1. At sikre kvaliteten af oplysningerne til de bevilgende myndigheder – fx er Thetis-

projektet til modernisering af inspektionsskibene forlænget 4 år.

2. At udarbejde materielstatusrapporteringer til departementet.

3. At færdiggøre projektstyringsværktøjer til materielanskaffelser – og med at anvende

disse værktøjer aktivt og konsekvent.

4. At udarbejde projektafslutningsrapporter. Endvidere bør Forsvaret overveje at udar-

bejde gevinstrealiseringsrapporter, der kan dokumentere anskaffelsernes indflydelse

på Forsvarets evne til at løse sine opgaver.

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

HOLMENS KANAL 42

1060 KØBENHAVN K

TELEFON: 33 92 33 20

TELEFAX: 33 32 06 55

MAIL: [email protected]

WEB: www.FMN.DK

CVR: 25-77-56-35

EAN: 5798000201200

Statsrevisorerne beretning SB5/2013 - Bilag 2: Forsvarsministerens redegørelse af 10. marts 2014

Styrke gennemførelsen af større materielanskaffelser

Statsrevisorernes beretning anbefaler indledningsvist, at der fortsat er behov for at styrke

gennemførelsen af større materielanskaffelser.

Jeg er enig i statsrevisorernes anbefaling om, at der fortsat er behov for at styrke gennem-

førelsen af større materielanskaffelser, og som det også vil fremgå af dette ministersvar,

arbejder Forsvarsministeriet og Forsvaret til stadighed på at styrke procedurerne for anskaf-

felse af større materiel.

Jeg kan i øvrigt oplyse, at Forsvaret på flere områder arbejder for at implementere Rigsrevi-

sionens anbefalinger. Forsvarets Materieltjeneste har bl.a. oprettet et program vedrørende

”Systematisering af Portefølje-, program-, projekt- Og Risikostyring”. Programmet har til

formål at skabe yderligere struktur og sammenhæng i Forsvarets Materieltjenestes styring

af portefølje, programmer, projekter og risici.

Kvaliteten af oplysningerne til de bevilgende myndigheder

Statsrevisorernes beretning anbefaler, at Forsvarsministeriet bør tydeliggøre usikkerhed for-

bundet med projektets tid, pris og kvalitet i de tilfælde, hvor aktstykket forelægges for Fi-

nansudvalget, inden der er afholdt udbud. Rigsrevisionen finder endvidere, at ministeriet bør

redegøre for projekternes totalomkostninger i aktstykkernes sagsfremstilling.

Jeg er enig i, at det bør fremgå, såfremt man er bekendt med, at der er usikkerhed forbun-

det med projektets tid, pris og kvalitet, især når aktstykket forelægges for Finansudvalget,

inden der er afholdt udbud. Jeg kan i den forbindelse oplyse, at Forsvaret i 2. halvår 2013

generelt har ændret Forsvarets interne aktstykkeproces. Det er fremover hensigten, at der

som udgangspunkt fremsendes bevillingsindstillinger til Folketingets Finansudvalg efter, at

der er foretaget tilbudsevaluering, og før Forsvaret underskriver en given kontrakt. Herved

forventes en højere grad af kvalificering af aktstykkernes angivelse af behov, funktionel løs-

ning, tidsplan - herunder tidspunkt for operativ idriftsættelse af det indkøbte materiel –

samt økonomi.

I de tilfælde, hvor der er behov for at fremsende bevillingsindstilling til Folketingets Finans-

udvalg inden, der er gennemført tilbudsevaluering, vil Forsvarsministeriet være opmærksom

på at tydeliggøre de usikkerheder, der ved indstillingstidspunktet kan være forbundet med

projektets tid, pris og kvalitet.

I forhold til anbefalingen om at redegøre for projekters totalomkostninger kan jeg oplyse, at

vurdering af totalomkostninger er en naturlig del af Forsvarets business case, der beskriver

investeringsgrundlaget, herunder behov og lønsomhed. Totalomkostnings- og levetidsbe-

Statsrevisorerne beretning SB5/2013 - Bilag 2: Forsvarsministerens redegørelse af 10. marts 2014

tragtninger er afhængige af den reelle anvendelse af materiellet. Erfaringen tilsiger, at ope-

rativ indsættelse af militært materiel igennem længere perioder og under forskellige geogra-

fiske og klimatiske forhold samt overfor forskellige typer af modstandere har betydning for

slid og behov for opgradering at materiellet. Dette betyder, at både investeringsgrundlaget

samt driftsprofil ændres, hvorved der afviges fra systemernes oprindelige levetidsbetragt-

ninger. Levetidsbetragtninger i aktstykker vil således under alle omstændigheder være ba-

seret på en række forudsætninger.

Jeg kan også oplyse, at Forsvaret fremadrettet i forbindelse med indstillinger vedrørende

materielanskaffelser vil angive totalomkostnings- og levetidsbetragtninger i aktstykkernes

sagsfremstilling.

Jeg noterer mig, at statsrevisorerne nævner THETIS projektet som eksempel på, at der fort-

sat er problemer med at sikre kvaliteten af oplysninger til de bevilligende myndigheder, og

jeg tager kritikken til efterretning. Som jeg har oplyst over for Finansudvalget, skyldtes for-

sinkelsen, at Forsvarets Materieltjeneste primo 2012 i forbindelse med udbud af luftvars-

lingsradaren konstaterede, at leveringstiden var væsentlig længere end forventet, og ved

kontraktindgåelsen november 2012 måtte det accepteres, at radarsystemet først kunne le-

veres i marts 2014. Endvidere ønskede forsvaret at koordinere kapacitetsvidereførelsen med

implementeringen af den nye skibsbaserede helikopter af typen Sea Hawk (SH60), der kræ-

ver en modifikation af THETIS-klassen. Forsvaret ønskede desuden at gennemføre kapaci-

tetsvidereførelsen, så indflydelsen på aktiviteterne i Nordatlanten og beredskabet ved Grøn-

land reduceres mest muligt.

Det fremgår af beretningen, at Rigsrevisionen finder, at orienteringen af Finansudvalget

vedr. forsinkelsen på THETIS-projektet skete på et sent tidspunkt i forhold til, at forsinkel-

sen var kendt i en længere periode. Jeg tager denne kritik til efterretning.

Materielstatusrapporteringer

I statsrevisorernes beretning anbefales, at Forsvarets materielstatusrapporteringer fortsat

styrkes, og at retningslinjerne for materielstatusrapporteringerne præciseres, ligesom der er

behov for en strammere praksis i forhold til rapporteringerne.

Jeg har noteret mig Rigsrevisionens anbefaling om, at materielstatusrapporteringen med

fordel kan videreudvikles. Forsvarsministeriet og Forsvaret er derfor i dialog om at revidere

og opdatere kriterier for medtagelse af projekter i materielstatusrapporteringen. Der ses

endvidere på tiltag, der kan nedbringe procestiden for den enkelte rapportering, således at

Forsvarsministeriet kontinuerligt har en relevant og opdateret status for igangværende an-

skaffelser. Endvidere kan jeg oplyse, at der i dialog med Forsvaret vil blive fastsat et sene-

ste tidspunkt for, hvornår materielanskaffelsesprojekter skal være oprettet i rapporteringen.

Statsrevisorerne beretning SB5/2013 - Bilag 2: Forsvarsministerens redegørelse af 10. marts 2014

De iværksatte initiativer ses således at understøtte den strammere praksis, som Rigsrevisio-

nen anbefaler.

Projektstyring og projektstyringsværktøjer til materielanskaffelser

I statsrevisorernes beretning er der en række anbefalinger, der vedrører Forsvarets projekt-

styring og udviklingen af projektstyringsværktøjer. Statsrevisorernes beretning anbefaler, at

Forsvaret sikrer, at projektstyringsværktøjer forankres i organisationen, samt at de anven-

des aktivt og konsekvent i organisationen. Herudover finder Rigsrevisionen, at Forsvaret

med fordel kan udarbejde retningslinjer for en samlet evaluering af de enkelte anskaffelses-

projekter, efter at disse er taget i drift. Rigsrevisionen finder desuden, at fokus på at udar-

bejde retningslinjer (både i første faser og for afslutningen) kan bidrage til styring af anskaf-

felsen, men også til, at Forsvaret får opsamlet erfaringer, som kan anvendes i forbindelse

med fremtidige projekter. Beretningen anbefaler desuden, at Forsvarets Materieltjeneste i

videst muligt omfang anvender interne projektledere. Endelig anbefaler beretningen, at der

til hvert projekt bør være tilknyttet to businesscases. Forsvarets businesscase, der udarbej-

des i projekternes idéfase og ejes af den operative kommando, samt en projekt businessca-

se, der udarbejdes i planlægningsfasen, efter projektorganisationen er etableret og ejes af

styregruppen.

Jeg kan i den forbindelse oplyse, at Forsvaret er enig i Rigsrevisionens anbefalinger vedrø-

rende projektstyring og projektstyringsværktøjer. Forsvarets Materieltjenestes etablering af

det tidligere omtalte program

ses netop at styrke forankringen og den aktive og konse-

kvente anvendelse af projektstyringen i organisationen. Programmet vil ligeledes understøt-

te anbefalingen om, at der er behov for yderligere specifikke retningslinjer og vejledninger

til gennemførelsesfasen.

Forsvarets Materieltjeneste er i forhold til anbefalingen om at få udviklet retningslinjer til

brug for projektafslutningen i færd med at opdatere forvaltningsgrundlaget således, at dette

også omfatter en såkaldt ”beslutningsbriefing 3” omhandlende afslutning af det konkrete

projekt. Der vil i denne forbindelse blive fastlagt en standard for den projektafslutningsrap-

port, som skal danne grundlag for beslutningsbriefingen. Forsvaret har oplyst, at Forsvarets

Materieltjeneste siden Rigsrevisionen afsluttede dataindsamlingen allerede har udarbejdet

projektafslutningsrapporter for 20 større materielanskaffelser og har mere end 20 projektaf-

slutningsrapporter, der pt. er under udarbejdelse.

Forsvaret har oplyst, at man er enig med Rigsrevisionen i, at Forsvarets Materieltjeneste i

videst muligt omfang bør anvende interne projektledere. Forsvarets Materieltjenestes be-

manding og variationen i omfanget af materielanskaffelsesprojekter betyder dog, at Forsva-

”Systematisering af Portefølje-, program-, projekt- Og Risikostyring”

Statsrevisorerne beretning SB5/2013 - Bilag 2: Forsvarsministerens redegørelse af 10. marts 2014

rets Materieltjeneste også fremadrettet vil have behov for at kunne anvende eksterne pro-

jektledere. Forsvarets Materieltjeneste anvender som hovedregel interne projektledere på

de største og strategisk vigtigste projekter, såsom fregatprojektet, anskaffelse af pansrede

mandskabsvogne og skibsbaseret helikopter.

I forhold til anvendelsen af to businesscases er Forsvaret enig i revisionens anbefaling og vil

i forbindelse med større materielanskaffelser anvende en strategisk businesscase benævnt

”Forsvarets Businesscase”, som udgør beslutningsgrundlaget for investeringer på strategisk

niveau, og en projektbusinesscase, som anvendes internt ved Forsvarets Materieltjeneste

Forsvarets Materieltjeneste er således i den afsluttende fase med opdatering og færdiggø-

relse af forvaltningsgrundlaget og procedurerne i forbindelse med materielanskaffelser. Det

er Forsvarets opfattelse, at der dermed er skabt det fornødne grundlag for en systematisk

anvendelse af de besluttede projektstyringsværktøjer.

Projektafslutningsrapporter og gevinstrealiseringsrapporter

Af statsrevisorernes beretning fremgår en række anbefalinger vedr. projektafslutningsrap-

porter og gevinstrealiseringsrapporter. I beretningen fremgår det, at Forsvarsministeriet bør

overveje at supplere de fastsatte aktivitets- og outputmål med egentlige gevinstrealise-

ringsmål i forhold til, om særligt væsentlige anskaffelser opfylder de operative krav og for-

udsætninger, der lå til grund for beslutningen om indkøbet.

Beretningen anbefaler endeligt, at Forsvaret med fordel kan evaluere det leverede materiel,

efter at det har været i drift i en periode, samt at Forsvaret ved udarbejdelse af gevinstrea-

liseringsrapporter bør inddrage en vurdering af kvaliteten af de behovsopgørelser, der lå til

grund for prioriteringen og gennemførelsen af materielanskaffelsen.

Forsvarsministeriet finder i den forbindelse, at gevinstrealiseringsmål kan være relevante,

men at de forudsætter, at beslutningsgrundlaget for materielanskaffelsen kan danne grund-

lag for en styringsrelevant opfølgning, fx på nøgletal for operativ rådighedsgrad eller lignen-

de. Overvejelser om styringsrelevant opfølgning på materielanskaffelser i sammenhæng

med en resultatkontrakt må derfor vurderes konkret i hvert enkelt tilfælde.

Jeg kan endvidere oplyse, at Forsvarets Materieltjeneste som nævnt ovenfor er i den afslut-

tende fase med opdatering og færdiggørelse af forvaltningsgrundlaget og procedurerne i

forbindelse med materielanskaffelser, herunder også grundlaget for projektafslutningsrap-

porter.

Forsvaret har oplyst, at man enig i beretningens anbefaling om at gennemføre evaluering af

det leverede materiel, når det er i drift – en evaluering som allerede ses gennemført i ram-

Statsrevisorerne beretning SB5/2013 - Bilag 2: Forsvarsministerens redegørelse af 10. marts 2014

men af materielstatusrapporteringen. Materielstatusrapporteringen indeholder til det formål

både den aktuelle status for materiellet og den operative kommandos vurdering i forhold til

opgaveløsningen.

I forhold til Rigsrevisionens anbefaling vedrørende vurdering af kvaliteten af behovsopgørel-

serne, er Forsvaret ligeledes enig, idet vurderingen dog anses for at være en del af en - til

stadighed - igangværende proces. Som tidligere nævnt i forbindelse med angivelse af total-

omkostninger i aktstykker, så er der stor variation i anvendelsen af Forsvarets materiel. Det

sker ofte, at materiellet anvendes i en anden sammenhæng, end det der var forudset i op-

gørelsen af behovet ved anskaffelsen. Forsvaret ser derfor behovsopgørelsen – og kvaliteten

af denne - i lyset af grundlaget på anskaffelsestidspunktet.

I forbindelse med projektafslutninger er forvaltningsgrundlaget for aktstykkelukninger også

færdiggjort. Der vil i forbindelse med afslutning af de enkelte aktstykker ske en opfølgning

på:

- Anskaffelsesforløb,

- målopfyldelse, herunder om anskaffelsen har haft den ønskede effekt/gevinst for

Forsvaret,

- bevillingsafløb.

Jeg kan endvidere oplyse, at Forsvaret vil indhente erfaringer med projektevalueringer fra

andre relevante, offentlige eller private myndigheder og virksomheder. På baggrund heraf

vil Forsvaret vurdere, hvorledes der kan skabes værditilvækst ved anvendelse af gevinstrea-

liseringsrapporter.

Samlet set er jeg af den opfattelse, at de anførte tiltag vil bidrage til, at Forsvarets proces

for anskaffelse af større materiel bringes op på et tilfredsstillende niveau inden for de områ-

der, som Statsrevisorerne har fundet ikke er helt tilfredsstillende.

Med venlig hilsen

Nicolai Wammen