Statsrevisorerne beretning SB2/2013 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 21. februar 2014

Finansudvalget 2013-14
SB 2 3
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

beretning om sygehusbyggerier II

Marts

2014

Statsrevisorerne beretning SB2/2013 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 21. februar 2014

§ 18, STK. 4-NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Vedrører:

Statsrevisorernes beretning nr. 2/2013 om sygehusbyggerier II

Ministeren for sundhed og forebyggelses redegørelse af 21. januar 2014

21. februar 2014

RN 402/14

1. Dette notat handler om de initiativer, som ministeren for sundhed og forebyggelse og re-

gionsrådene har iværksat som følge af Statsrevisorernes bemærkninger og beretningens

indhold og konklusioner. Ministeren har redegjort for initiativerne og har indhentet udtalelser

fra regionsrådene i alle 5 regioner.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

KONKLUSION

Ministeren for sundhed og forebyggelse oplyser, at Ministeret for Sundhed og Fore-

byggelse finder det afgørende, at effektiviseringskravet for de nye sygehuse realise-

res i henhold til tilsagnsbetingelserne. Ministeriet vil i tilsynet med regionernes afrap-

portering på effektivisering have et særligt fokus på, om der opnås sikkerhed for, at

regionerne arbejder med og styrer efter at gennemføre reelle effektiviseringer i over-

ensstemmelse med tilsagnsbetingelserne. Ministeriet vil ultimo 2014 evaluere, om den

opdaterede regnskabsinstruks og administrationsgrundlag fra maj 2013 tilvejebringer

den nødvendige gennemsigtighed til at følge regionernes effektiviseringer.

Regionsrådene oplyser, at de tager beretningen til efterretning. Regionsrådene finder

generelt, at de har arbejdet med effektiviseringer fra starten af byggerierne. Desuden

oplyser Region Hovedstaden og Region Midtjylland, at de har lagt et omfattende ar-

bejde i bl.a. at udarbejde koncepter og analyser som grundlag for effektiviseringerne.

Region Sjælland, Region Syddanmark og Region Midtjylland oplyser, at det efter de-

res opfattelse ikke er meningsfuldt at efterspørge detaljerede opgørelser over forven-

tede effektiviseringsgevinster samt planerne for at indhøste disse.

Rigsrevisionen finder det ikke tilfredsstillende, at regionerne på baggrund af beret-

ningens konklusioner øjensynligt ikke påtænker at iværksætte initiativer ud over dem,

som beretningen behandlede. Det er Rigsrevisionens vurdering, at regionernes til-

gang til at effektivisere sygehusdriften stadig er ugennemsigtig. Der er derfor fortsat

risiko for, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses krav om effektiviseringer er-

stattes med generelle besparelser på driften af sygehusene. Rigsrevisionen finder det

dog tilfredsstillende, at Region Syddanmark har iværksat et systematisk opfølgnings-

arbejde på effektiviseringsgevinsterne.

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Eventuelt

fortsat(te) notat(er)

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på www.rigsrevisionen.dk

Statsrevisorerne beretning SB2/2013 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 21. februar 2014

Rigsrevisionen vil fortsat følge udviklingen og orientere Statsrevisorerne om:



Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses evaluering af, om den opdaterede regn-

skabsinstruks og administrationsgrundlag fra maj 2013 tilvejebringer den nødven-

dige gennemsigtighed til at følge regionernes effektiviseringer

regionernes arbejde med at effektivisere sygehusdriften i de kvalitetsfondsstøtte-

de sygehusbyggerier.



Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i oktober 2013 en beretning om sygehusbyggerier II. Beretningen

handlede om Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses og regionernes fokus på, at driften

i regionernes nye sygehusbyggerier, som har fået endeligt tilsagn om tilskud fra Kvalitetsfon-

den, bliver effektiviseret.

Beretningen viste, at ministeriet i de tidlige faser af sygehusbyggerierne ikke havde haft til-

strækkeligt fokus på at sikre, at driften i de nye sygehuse indfrier målene om effektivisering.

Beretningen viste også, at ministeriet ikke tidligt havde fastlagt klare rammer for, hvordan re-

gionerne skal opgøre effektiviseringerne, og hvordan ministeriet og regionerne skal følge op.

Endelig viste beretningen, at det er ugennemsigtigt, hvordan regionerne mere konkret vil rea-

lisere effektiviseringerne. Flere projekter var langt i byggeriet, uden at regionerne kunne re-

degøre for, på hvilket grundlag centrale beslutninger var truffet. Der er derfor en høj risiko for,

at regionerne har truffet valg i de tidlige faser, som kan gøre det sværere at realisere effek-

tiviseringerne.

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, bemærkede de, at det er bekymrende, at

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse og regionerne ikke har sikret tilstrækkelig styring

af, hvor, hvordan og i hvilket omfang der skal ske effektiviseringer. Utilstrækkelig styring in-

debærer risiko for, at regionerne erstatter kravet om effektiviseringer med generelle bespa-

relser på driften af sygehusene. Dette vil kunne forringe behandlingskvaliteten og bygninger-

nes funktionalitet og vil være i strid med betingelserne for at få tilskuddet. Statsrevisorerne

fandt det i den forbindelse væsentligt, at ministeriet og regionerne har fokus på målene om

effektivisering i forbindelse med sygehusbyggerier, og at ministeriet har fokus på, hvordan

tilsagnsbetingelsen om effektivisering af driften af de nye sygehuse bliver indfriet.

4. Dette notat indeholder Rigsrevisionens vurdering af de initiativer, som Ministeriet for Sund-

hed og Forebyggelse og regionsrådene har iværksat som følge af beretningen.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

Statsrevisorerne beretning SB2/2013 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 21. februar 2014

II.

Gennemgang af ministerens redegørelse

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses fokus på målene og indfrielse af tilsagnsbe-

tingelsen om effektivisering

5. Beretningen viste, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse først i maj 2013 præcisere-

de rammerne for at opgøre effektiviseringerne og fastlagde et koncept for, hvilke oplysninger

regionerne skal udarbejde, så ministeriet har mulighed for at følge op. Det manglende kon-

cept for opfølgning betød, at ministeriet ikke i tilstrækkelig grad havde fulgt op på regionernes

arbejde med at realisere effektiviseringer.

6. Statsrevisorerne bemærkede, at det er væsentligt, at Ministeriet for Sundhed og Forebyg-

gelse har fokus på målene om effektivisering i forbindelse med sygehusbyggerier, og at mi-

nisteriet har fokus på, hvordan tilsagnsbetingelsen om effektivisering af driften af de nye sy-

gehuse bliver indfriet.

7. Ministeren for sundhed og forebyggelse oplyser, at Ministeriet for Sundhed og Forebyg-

gelse finder det afgørende, at effektiviseringskravet for de nye sygehuse realiseres i henhold

til tilsagnsbetingelserne. Ministeriet vil i tilsynet med regionernes afrapportering på effekti-

visering have et særligt fokus på, om der opnås sikkerhed for, at regionerne arbejder med

og styrer efter at gennemføre reelle effektiviseringer i overensstemmelse med tilsagnsbetin-

gelserne. Det er ministeriets vurdering, at der med den opdaterede regnskabsinstruks og ad-

ministrationsgrundlag fra maj 2013 er tilvejebragt et godt koncept for ministeriets opfølgning.

Ministeriet noterer i den sammenhæng, at Rigsrevisionen har vurderet, at ministeriets opda-

terede administrationsgrundlag og regnskabsinstruks for kvalitetsfondsmidlerne til sygehus-

byggerierne danner et godt grundlag for tilsynet.

Ministeriet vil ved udgangen af 2014 evaluere, om opfølgningskonceptet fra maj 2013 virker

efter hensigten og tilvejebringer den fornødne gennemsigtighed om effektiviseringsarbejdet.

Ministeriet vil ved udgangen af 2014 have et passende erfaringsgrundlag, hvor alle 5 regio-

ner vil være repræsenteret, idet ministeriet på det tidspunkt har modtaget afrapportering fra

11 af de 15 projekter med et effektiviseringskrav (Ny akutmodtagelse i Slagelse har ikke et

effektiviseringskrav og tæller derfor ikke med).

Ministeren er enig med Rigsrevisionen i, at det havde været formålstjenligt, hvis konceptet

for ministeriets tilsyn med og rammerne for opgørelse af effektiviseringerne var blevet kon-

kretiseret tidligere end i maj 2013. Det er dog ministeriets opfattelse, at grundlaget for opfølg-

ningen på effektiviseringsgevinster er udarbejdet og konkretiseret i takt med fastlæggelsen

af den politiske ramme for opfølgning og efterfølgende udmøntet i administrative forskrifter.

8. Beretningen viste, at projektet i Aalborg burde have fået fastlagt et større nominelt effek-

tiviseringskrav, og at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse derfor ikke administrerede ef-

fektiviseringskravet efter ekspertpanelets hensigt.

9. Ministeren for sundhed og forebyggelse oplyser, at det er centralt, at der i alle sager er

sket en omregning af procentforlaget fra ekspertpanelet til et konkret effektiviseringskrav i

mio. kr. i forbindelse med de endelige regeringstilsagn. I forhold til projektet Aalborg oplyser

ministeren, at der er sket en fejl. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har derfor i brev

af 20. december 2012 fremsendt et nyt effektiviseringskrav for projektet i Aalborg til Region

Nordjylland. Effektiviseringskravet stiger fra 160 mio. kr. til 172 mio. kr. (2011-priser).

10. Beretningen viste, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses opfølgningskoncept kun-

ne blive styrket ved, at der stilles krav om, at regionerne skal fastlægge et baselinebudget

for hvert enkelt hovedområde.

Statsrevisorerne beretning SB2/2013 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 21. februar 2014

Ministeren for Sundhed og forebyggelse oplyser, at det ikke vil være hensigtsmæssigt at fast-

lægge et baselinebudget for hvert enkelt hovedområde. Sygehusområdet gennemgår løben-

de forandringer i budgetforudsætninger med hensyn til patientgrundlag, behandlingsmetoder,

prioriteringer og organisationsmodeller på og mellem sygehuse. Disse forandringer i budget-

forudsætninger betyder, at fastlæggelsen af et bruttobudget på et højere detaljeringsniveau

i uhensigtsmæssig grad vil kunne sløre opfølgningen på det fremadrettede arbejde med at

sikre, at sygehusinvesteringerne medfører strukturelle, tekniske og organisatoriske forandrin-

ger.

Det er fortsat Rigsrevisionens opfattelse, at ministeriets opfølgningskoncept vil kunne blive

styrket ved, at der stilles krav om, at regionerne skal fastlægge et baselinebudget for hvert

enkelt hovedområde.

11. Beretningen viste, at regionerne i 2012 fik mulighed for at låne til energieffektiviseringer,

som giver sygehusbyggerierne mulighed for at få et mere energirigtigt byggeri. Der var med

låneadgangen ikke stillet yderligere krav til regionernes effektiviseringskrav. Rigsrevisionen

anbefalede, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse og Økonomi- og Indenrigsministeri-

et tog stilling til, om det er hensigtsmæssigt, at projekter, der anvender låneadgangen, ikke

får stillet yderligere krav til de effektiviseringsgevinster, som projekterne skal løfte.

12. Ministeren for sundhed og forebyggelse oplyser, at Ministeriet for Sundhed og Forebyg-

gelse har drøftet problemstillingen med Økonomi- og Indenrigsministeriet. Reglerne for låne-

adgang til energieffektiviseringer i sygehusbyggerierne er fastlagt i brev fra Økonomi- og In-

denrigsministeriet, hvor det fremgår, at den effektivisering, som regionerne opnår ved at eta-

blere byggerierne efter bygningsklasse 2020, ikke lægges oven i det enkelte projekts gene-

relle effektiviseringskrav, der følger af de endelige tilsagn til kvalitetsfondsstøttede byggeri-

er. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse vurderer, at det ikke vil være hensigtsmæssigt

at ændre reglerne for energilånepuljen, så projekter, der anvender låneadgangen til energi-

effektiviseringer, får stillet yderligere krav til de effektiviseringsgevinster, som projekterne skal

løfte. Dels fordi 5 projekter allerede har søgt, og flere er i gang med at udarbejde ansøgnin-

ger på det nuværende regelgrundlag, dels fordi effektiviseringsgevinsterne ved energipuljen

er marginale i forhold til de oprindelige effektiviseringskrav, som de enkelte kvalitetsfonds-

projekter er pålagt i regeringens endelige tilsagn.

13. Rigsrevisionen vil følge Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses evaluering af, om den

opdaterede regnskabsinstruks og administrationsgrundlaget tilvejebringer den nødvendige

gennemsigtighed til at følge regionernes effektiviseringer.

Regionernes fokus på målene om effektivisering

14. Beretningen viste, at regionerne i de tidlige faser ikke har haft et tilstrækkeligt fokus på

effektiviseringsmålene for de færdige byggerier. De fysiske rammer i byggerierne bliver ge-

nerelt låst efter programfasen, og projekterne bør derfor have taget grundlæggende stilling

til dimensionering og design, som skal bidrage til effektivisering af den fremtidige drift, inden

udgangen af programfasen. Beretningen viste også, at der løbende sker forandringer inden

for sundhedsområdet, der kan påvirke arbejdet med effektiviseringerne. Derfor bør der væ-

re en plan for projekterne, der konkretiserer og underbygger forventningerne til effektiviserin-

gerne. Endelig viste beretningen, at flere regioner har udarbejdet koncepter til at realisere ef-

fektiviseringer, men at disse er på et overordnet niveau, hvor det ikke er gennemsigtigt, hvor-

dan de kan bidrage til at underbygge og kvalificere forventningerne til effektiviseringerne.

15. Statsrevisorerne bemærkede, at det er bekymrende, at regionerne ikke har sikret tilstræk-

kelig styring af, hvor, hvordan og i hvilket omfang der skal ske effektiviseringer. Statsreviso-

rerne finder det derfor væsentligt, at regionerne har fokus på målene om effektivisering i for-

bindelse med sygehusbyggerier.

Statsrevisorerne beretning SB2/2013 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 21. februar 2014

16. Regionsrådene oplyser, at de tager beretningen til efterretning, men at de ikke kan gen-

kende kritikken i beretningen. Regionerne finder, at de har arbejdet med driftseffektivitet fra

starten af byggerierne, idet driftseffektivitet var et af de kriterier, der blev lagt vægt på, da re-

gionerne vurderede de indkomne projektforslag.

Region Hovedstaden og Region Midtjylland oplyser, at der er lagt et omfattende arbejde i at

udarbejde koncepter, gennemføre undersøgelser, analyser og vurderinger samt inddrage bru-

gerne som grundlag for arbejdet med effektiviseringer. Region Sjælland oplyser, at regionen

har lagt sporene for effektivisering i psykiatriplanen, og udmøntningen af effektiviseringsge-

vinsterne vil blive indarbejdet i psykiatriens budget for 2015 og frem.

17. Det fremgik af beretningen, at Rigsrevisionen havde gennemgået koncepterne, bruger-

gruppernes arbejde, psykiatriplanen mv. Det var i den forbindelse Rigsrevisionens vurdering,

at arbejdet var på et overordnet niveau, hvor det ikke er gennemsigt, hvordan koncepterne

mv. kan bidrage til at underbygge og kvalificere forventningerne til effektiviseringerne.

Rigsrevisionen kan konstatere, at regionsrådene ikke har oplyst, om de forventer at iværk-

sætte initiativer ud over dem, som Rigsrevisionen behandlede i beretningen.

18. Region Sjælland, Region Syddanmark og Region Midtjylland oplyser, at det efter deres

opfattelse ikke er meningsfuldt at efterspørge detaljerede opgørelser over forventede effek-

tiviseringsgevinster og planerne for at indhøste disse. Det er regionernes opfattelse, at for-

udsætningerne løbende ændrer sig, og en for tidlig planlægning vil indebære, at der er be-

tydelig risiko for, at de nye sygehuse ikke matcher fremtidens behandlingsbehov.

Region Midtjylland oplyser desuden, at en konkretisering af effektiviseringer først påbegyn-

des 3-5 år før indflytning.

19. Det fremgik af beretningen, at det efter Rigsrevisionens opfattelse ikke er afgørende, at

planerne er detaljerede, men at de skal være udformet, så det bliver muligt for regionerne af

styre efter dem. Det fremgik også af beretningen, at Rigsrevisionen fandt, at arbejdet med ef-

fektiviseringsgevinsterne er en dynamisk proces, hvor der kan ske forskydninger mellem ho-

vedområderne for effektivisering, eller at nye hovedområder kan komme til.

Rigsrevisionen kan konstatere, at regionsrådene ikke har oplyst, om de forventer at iværk-

sætte initiativer ud over dem, som Rigsrevisionen behandlede i beretningen.

20. Region Sjælland, Region Syddanmark og Region Midtjylland oplyser, at det er deres op-

fattelse, at konklusionerne i beretningen i for høj grad baserer sig på en spørgeskemaunder-

søgelse. Især Region Syddanmark og Region Midtjylland finder ikke, at der i tilstrækkelig

grad er inddraget projektspecifikt materiale.

21. Det fremgik af beretningen, at Rigsrevisionens undersøgelse især baserede sig på regio-

nernes projektspecifikke materiale. Gennemgangen af det projektspecifikke materiale viste

dog, at der var behov for at understøtte undersøgelsen med en spørgeskemaundersøgelse,

som især belyste, hvilke oplysninger projekterne har om udgangspunktet og forventninger-

ne til byggerierne, når de er færdige.

22. Region Sjælland peger på, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses koncept for re-

gionernes afrapportering på effektiviseringer – hvor der løbende vil blive rapporteret både til

ministeriet og regionsrådene – vil sikre indfrielse af tilsagnsbetingelserne om effektiviserin-

ger.

Statsrevisorerne beretning SB2/2013 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 21. februar 2014

Region Syddanmark oplyser, at regionen i juni 2013 har iværksat et systematisk opfølgnings-

arbejde på effektiviseringsgevinsterne. Der er således etableret en møderække mellem re-

gionens sundhedsstab og sygehusenes drift- og byggeorganisationer. Formålet med møder-

ne er at følge op på sygehusenes arbejde med at realisere effektiviseringskravene, herun-

der at sikre, at kravene i tide indarbejdes i udformningen af byggeriet.

23. Rigsrevisionen kan samlet konstatere, at regionsrådene generelt finder, at regionerne al-

lerede har iværksat de nødvendige initiativer, der skal sikre, at regionerne har fokus på ar-

bejdet med effektiviseringer, hvorfor regionsrådene ikke har planer om at iværksætte nye

initiativer.

Rigsrevisionen finder det ikke tilfredsstillende, at regionerne på baggrund af beretningens

konklusioner øjensynligt ikke påtænker at iværksætte initiativer ud over dem, som beretnin-

gen behandlede. Det er Rigsrevisionens vurdering, at regionernes tilgang til at effektivisere

sygehusdriften stadig er ugennemsigtig. Der er derfor fortsat risiko for, at Ministeriet for Sund-

hed og Forebyggelses krav om effektiviseringer erstattes med generelle besparelser på drif-

ten af sygehusene. Rigsrevisionen finder det dog tilfredsstillende, at Region Syddanmark har

iværksat et systematisk opfølgningsarbejde på effektiviseringsgevinsterne.

Rigsrevisionen vil fortsat følge regionernes arbejde med at effektivisere sygehusdriften.

III.

Næste skridt i sagen

24. Rigsrevisionen vil følge udviklingen på følgende områder:



Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses evaluering af, om den opdaterede regnskabs-

instruks og administrationsgrundlag fra maj 2013 tilvejebringer den nødvendige gennem-

sigtighed til at følge regionernes effektiviseringer

regionernes arbejde med at effektivisere sygehusdriften i de kvalitetsfondsstøttede syge-

husbyggerier.



Lone Strøm