Statsrevisorerne beretning SB2/2013 - Bilag 2: Ministeren for sundhed og forebyggelses redegørelse af 21. januar 2014

Finansudvalget 2013-14
SB 2 2
Offentligt

Holbergsgade 6

DK-1057 København K

T +45 7226 9000

F +45 7226 9001

[email protected]

sum.dk

Ministeren for sundhed og forebyggelse

Dato: 21. januar 2014

Enhed: Sundhedsøkonomi

Sags nr.: 1300235

Dok. nr.: 1346752

Statsrevisorerne

Prins Jørgens Gård 2

Christiansborg

DK-1240 København K

Redegørelse til Statsrevisorerne vedr. beretning nr. 2/2013 om sygehus-

byggerier II

Statsrevisorerne har den 9. oktober 2013 afgivet bemærkninger til Rigsrevisio-

nens beretning nr. 2/2013 om sygehusbyggerier II. Ministeriet for Sundhed og

Forebyggelse redegør i det følgende for de foranstaltninger og overvejelser,

som henholdsvis Statsrevisorernes bemærkninger (punkt 1) og Rigsrevisio-

nens beretning (punkt 2-5) giver anledning til.

Ministeriets redegørelse vedrørende delelementerne i Statsrevisorernes

bemærkninger og Rigsrevisionens beretning

Statsrevisorernes bemærkninger:

Statsrevisorerne finder det bekymrende, at Ministeriet for Sundhed og Fo-

rebyggelse og regionerne ikke har sikret tilstrækkelig styring af, hvor, hvor-

dan og i hvilket omfang der skal ske effektiviseringer.

Utilstrækkelig styring indebærer risiko for, at regionerne erstatter kravet om

effektiviseringer med generelle besparelser på driften af sygehusene. Det-

te vil kunne forringe behandlingskvaliteten og bygningernes funktionalitet

og vil være i strid med betingelserne for at få tilskuddet.

Statsrevisorerne finder det i den forbindelse væsentligt:

•

at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse og regionerne har fokus

på målene om effektivisering i forbindelse med sygehusbyggerierne

at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har fokus på, hvordan til-

sagnsbetingelsen om effektivisering af driften af de nye sygehuse bli-

ver indfriet.

•

1) Statsrevisorernes kritik af Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses

utilstrækkelige styring med realisering af effektiviseringskravene

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse finder det afgørende, at effektivise-

ringskravet på de nye sygehuse realiseres i henhold til tilsagnsbetingelserne.

Det er Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses vurdering, at der med den

opdaterede regnskabsinstruks og administrationsgrundlag af maj 2013 er tilve-

jebragt et godt fundament, der skaber gennemsigtighed om regionernes arbej-

Statsrevisorerne beretning SB2/2013 - Bilag 2: Ministeren for sundhed og forebyggelses redegørelse af 21. januar 2014

Side 2

de med effektiviseringskravene i kvalitetsfondsprojekterne. Dette fundament

skal nu stå sin prøve og ministeriet vil i tilsynet med regionernes afrapportering

på effektiviseringsarbejdet have særlig fokus på, om der opnås betryggelse

for, at regionerne arbejder med og styrer efter at gennemføre reelle effektivise-

ringer i overensstemmelse med tilsagnsbetingelserne.

Ministeriet vil evaluere, om opfølgningskonceptet af maj 2013 virker efter hen-

sigten og tilvejebringer den fornødne gennemsigtighed om effektiviseringsar-

bejdet, når der foreligger et passende erfaringsgrundlag på regionernes afrap-

porteringer, hvilket forventeligt er ultimo 2014.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har indtil videre modtaget afrapporte-

ring på effektiviseringskravet fra fire projekter (Viborg og DNU, Aalborg og

Kolding). Regionerne har oplyst, hvornår de forventer at fremsende før-

ste/næste afrapportering på effektiviseringskravet i henhold til bestemmelser-

ne i regnskabsinstruksen. På den baggrund forventer ministeriet at have mod-

taget afrapportering fra 11 af de 15 projekter med et effektiviseringskrav inden

udgangen af 2014, hvoriblandt alle fem regioner vil være repræsenteret.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har noteret sig, at Rigsrevisionen ved

flere lejligheder blandt andet i beretning nr. 2/2013 om sygehusbyggerier II

samt brev fra rigsrevisoren af 3. juli 2013 til departementschefen for Ministeriet

for Sundhed og Forebyggelse har vurderet, at ministeriets opdaterede admini-

strationsgrundlag og regnskabsinstruks for kvalitetsfondsmidlerne til sygehus-

byggerierne af maj 2013 danner et godt grundlag for tilsynet. Herunder at det

på positiv vis konkretiserer, hvordan ministeriet vil følge op på, at effektivise-

ringskravet bliver realiseret.

2) Rigsrevisionens kritik af at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse

ikke tilstrækkeligt tidligt udarbejdede et koncept for opgørelse af effekti-

viseringer

Rigsrevisionen bemærker i sin beretning, at Ministeriet for Sundhed og Fore-

byggelse på et tidligere tidspunkt end i maj 2013 burde have udarbejdet et

koncept, som konkretiserer, hvordan ministeriet vil følge op, og som tydeliggør

rammerne for at opgøre effektiviseringerne. I den forbindelse anfører Rigsrevi-

sionen, at ved tidligt at fastlægge et koncept ville det blive klart for regionerne,

hvilke krav der stilles til at dokumentere effektiviseringerne, og samtidig ville

det blive synliggjort, at fokus på effektiviseringer er vigtigt.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse er enig med Rigsrevisionen i, at det

havde været formålstjenstligt, hvis konceptet for ministeriets tilsyn med og

rammerne for opgørelse af effektiviseringerne var blevet konkretiseret tidligere

end maj 2013. Det er dog ministeriets opfattelse, at grundlaget for opfølgning

på effektiviseringsgevinster er udarbejdet og konkretiseret i takt med fastlæg-

gelsen af den politiske ramme for opfølgning og efterfølgende udmøntet i ad-

ministrative forskrifter. De overordnede rammer for investeringer i en ny syge-

husstruktur har været genstand for politiske drøftelser og er fastlagt i økono-

miaftalerne mellem regeringen og Danske Regioner for årene 2008, 2010,

2012 og 2013.

Ny akutmodtagelse i Slagelse fik ikke tildelt et effektiviseringskrav ved tilsagnet

Statsrevisorerne beretning SB2/2013 - Bilag 2: Ministeren for sundhed og forebyggelses redegørelse af 21. januar 2014

Side 3

3) Rigsrevisionens opfordring til at indføre krav om, at regionerne skal

fastlægge et baselinebudget for hvert enkelt indsatsområde

Det fremgår af beretningen, at Rigsrevisionens mener, konceptet for opfølg-

ning på effektiviseringsgevinster kunne blive styrket ved et krav om, at regio-

nerne skal fastlægge et baselinebudget for hvert enkelt indsatsområde.

Ministeriet har som overordnet hensyn lagt til grund, at opfølgning på effektivi-

seringskravene har som formål at skabe gennemsigtighed om regionernes ar-

bejde og derigennem opnå betryggelse for, at regionerne kan realisere effekti-

viseringsgevinsterne i overensstemmelse med tilsagnsbetingelserne.

Ministeriet har vurderet, at det ikke vil være hensigtsmæssigt at fastlægge et

baselinebudget for hvert enkelt indsatsområde. Dette valg bygger bl.a. på, at

ministeriet anerkender, at sygehusvæsenet løbende gennemgår forandringer i

budgetforudsætninger mht. patientgrundlag, behandlingsmetoder, prioriterin-

ger og organisationsmodeller på og mellem sygehuse. Disse forandringer i

budgetforudsætninger betyder, at fastlæggelsen af baseline for et bruttobudget

på et højere detaljeringsniveau i uhensigtsmæssig grad vil kunne sløre opfølg-

ningen på det fremadrettede arbejde med at sikre, at sygehusinvesteringerne

medfører strukturelle, tekniske og organisatoriske forandringer.

Ministeriet bemærker, at det internationalt set er ambitiøst med en tilgang,

hvor der opstilles effektiviseringskrav fra start. En første vurdering af uden-

landske erfaringer, udført af Boston Consulting Group, tydede på, at den dan-

ske tilgang med at stille krav om konkret afkast af kvalitetsfondsinvesteringen

gennem fastsættelsen af et konkret effektiviseringskrav fra start er væsentlig

og markant.

4) Rigsrevisionens opfordring til yderligere effektiviseringskrav til de

projekter, der anvender låneadgangen til energieffektiviseringer

Det fremgår af beretningsudkastet, at Rigsrevisionen anbefaler, at Ministeriet

for Sundhed og Forebyggelse og Økonomi- og Indenrigsministeriet tager stil-

ling til, om det er hensigtsmæssigt, at projekter, der anvender låneadgangen til

energieffektiviseringer, ikke får stillet yderligere krav til de effektiviseringsge-

vinster, som projekterne skal løfte.

./.

Ministeriet har noteret sig denne anbefaling og drøftet problemstillingen med

Økonomi- og Indenrigsministeriet. Udtalelse fra Økonomi- og Indenrigsministe-

riet er vedlagt (bilag 1).

Reglerne for låneadgang til energiinvesteringer i sygehusbyggerierne er fast-

sat i brev fra Økonomi- og Indenrigsministeriet af 29. juni 2012. Reglerne er

fastsat efter forhandlinger mellem Danske Regioner, Finansministeriet, Øko-

nomi- og Indenrigsministeriet samt Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse

og er yderligere defineret i et modelpapir.

Det følger af aftalen mellem ovenstående parter vedrørende betingelserne for

håndteringen af lånerammen for energiinvesteringer, at den effektivisering,

som regionerne opnår ved at etablere byggerierne efter ”bygningsklasse

Statsrevisorerne beretning SB2/2013 - Bilag 2: Ministeren for sundhed og forebyggelses redegørelse af 21. januar 2014

Side 4

”2020”, ikke lægges oven i det enkelte projekts generelle effektiviseringskrav,

der følger af de endelige tilsagn til kvalitetsfondsstøttede sygehusbyggerier.

Indtil videre har Region Midtjylland ansøgt om låneadgang til energiinvesterin-

ger for alle deres kvalitetsfondsbyggerier (Viborg, DNV og DNU), mens Region

Syddanmark har ansøgt om låneadgang til energiinvesteringer for Kolding og

Aabenraa. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har vurderet, at ansøg-

ningerne fra Region Midtjylland og Region Syddanmark hver især har været til-

fredsstillende samlet set og på den baggrund indstillet til Økonomi- og Inden-

rigsministeriet, at de godkendes. Økonomi- og Indenrigsministeriet har med-

delt Region Midtjylland forhåndsgodkendelse på deres ansøgninger og Region

Syddanmark har fået meddelt endelig godkendelse af ansøgningerne til pro-

jekterne i Kolding og Aabenraa.

Baseret på de første ansøgninger vurderes det, at effektiviseringsgevinsterne

ved energipuljen er marginale i forhold til de oprindelige effektiviseringskrav,

som de enkelte kvalitetsfondsprojekter er pålagt i regeringens endelige tilsagn.

Energilånepuljen udgør 2,3 pct. af den samlede investeringsramme, regioner-

ne skal betale lånene tilbage og baseret på de første ansøgninger har regio-

nerne en forholdsvis lang tilbagebetalingstid på energiinvesteringerne.

Eksempelvis forventer Region Midtjylland, at de energibesparende tiltag, der

iværksættes på DNU for at opnå klassificering som ”bygningsklasse 2020”, vil

medføre en årlig økonomisk driftsbesparelse på 1 mio. kr., hvilket giver en til-

bagebetalingstid på 38 år for investeringerne. Den forventede årlige driftsbe-

sparelse på 1 mio. kr. ved energieffektiviseringerne skal holdes op i mod, at

DNU ved tilsagnet fra ekspertpanelet blev pålagt et effektiviseringskrav på 445

mio. kr. (09-PL)

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse vurderer samlet, at det ikke vil være

hensigtsmæssigt at ændre reglerne for energilånepuljen, så projekter, der an-

vender låneadgangen til energieffektiviseringer, får stillet yderligere krav til de

effektiviseringsgevinster, som projekterne skal løfte. Dels fordi 5 projekter alle-

rede har søgt og flere øvrige projekter er i gang med at udarbejde ansøgninger

på det nuværende regelgrundlag. Dels fordi effektiviseringsgevinsterne ved

energipuljen er marginale i forhold til de oprindelige effektiviseringskrav, som

de enkelte kvalitetsfondsprojekter er pålagt i regeringens endelige tilsagn.

5) Rigsrevisionens vurdering af, at projektet i Aalborg skal tildeles et

større nominelt effektiviseringskrav

Rigsrevisionen påpeger i sin beretning, at projektet i Aalborg bør tildeles et

større nominelt effektiviseringskrav, da det samlede driftsbudget for de afde-

linger, der skal flytte ud i det nye byggeri i Aalborg, er steget fra baselineåret

(regnskab 2010) til nu.

I forhold til projekternes effektiviseringskrav er det en central pointe, at der i al-

le sager er sket en omregning af procentforslaget fra ekspertpanelet til et kon-

kret effektiviseringskrav i mio.kr. i forbindelse de endelige regeringstilsagn. Det

skal sikre et entydigt og klart mål og grundlag for regionens konkrete arbejde

med at realisere gevinsterne over de følgende år. Derfor ligger projekternes

Statsrevisorerne beretning SB2/2013 - Bilag 2: Ministeren for sundhed og forebyggelses redegørelse af 21. januar 2014

Side 5

nominelle effektiviseringskrav som udgangspunkt helt fast, og ændres ikke lø-

bende i takt med ændringer i det underliggende driftsgrundlag, da det ville væ-

re vanskeligt styrbart.

Der er imidlertid sket en fejl i beregningen af det nominelle effektiviseringskrav

for Aalborg, da beregningen af baselinebudgettet for Aalborg, har vist sig ikke

at være retvisende for de afdelinger og funktioner, der er tiltænkt en placering i

nybyggeriet. Fejlen beror på, at det nordjyske sundhedsvæsen frem til og med

2010 var organiseret med to selvstændige sektorer (ortopædkirurgi og anæ-

stesi) på tværs af sygehusene, som hver havde deres egen ledelse og budget.

Fra og med 2011 blev sektorerne nedlagt som selvstændige enheder og deres

budgettet blev overført til sygehusene, hvilket indebar, at budgettet for Aalborg

Sygehus steg betragteligt fra 2010 til 2011. Ved beregningen af baselinebud-

gettet for Aalborg, som skete med udgangspunkt i regnskab 2010, skulle Aal-

borgs forholdsmæssige andele af de to selvstændige sektorer have været

medregnet, men det var ikke tilfældet.

./.

Region Nordjylland har i den fremsendte redegørelse af 11. november 2013

opgjort det korrekte baselinebudget for projektet i Aalborg indeholdende alle

de afdelinger og funktioner, der fysisk placeres i nybyggeriet (bilag 2).

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har i brev af 20. december 2013 (bi-

lag 3) fremsendt et nyt effektiviseringskrav for projektet i Aalborg til Region

Nordjylland. Effektiviseringskravet stiger fra 160 mio. kr. til 172 mio. kr. (2011

pl), hvilket beror på det korrekte baselinebudget for projektet i Aalborg som op-

lyst af Region Nordjylland.

6) Statsrevisorernes og Rigsrevisionens kritik af regionernes utilstræk-

kelige styring med realisering af effektiviseringskravene

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har ovenfor redegjort for de tiltag,

som ministeriet har taget efter Rigsrevisionens beretning.

Herudover har ministeriet indhentet udtalelser til beretningen fra regionsråde-

ne i de fem regioner.

Udtalelser fra regionsrådene

./.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har, jf. § 18, stk. 3, i lov om revision

af statens regnskaber, indhentet udtalelser fra regionsrådene. Udtalelserne fra

de fem regionsråd er vedlagt.

Et eksemplar af denne redegørelse inkl. bilag er sendt til rigsrevisor.

Der er vedlagt følgende bilag til redegørelsen:

Bilag 1: Notat om lånepulje til energiinvesteringer fra Økonomi og Inden rigs-

ministeriet

Bilag 2: Redegørelse fra Region Nordjylland for driftsudgifterne af de funktio-

ner, der samles i nybyggeriet

Bilag 3: Brev til Region Nordjylland vedr. nyt effektiviseringskrav for Aalborg

Universitetssygehus

Bilag 4: Udtalelse fra Region Hovedstaden

Statsrevisorerne beretning SB2/2013 - Bilag 2: Ministeren for sundhed og forebyggelses redegørelse af 21. januar 2014

Side 6

Bilag 5: Udtalelse fra Region Sjælland

Bilag 6: Udtalelse fra Region Syddanmark

Bilag 7: Udtalelse fra Region Midtjylland

Bilag 8: Udtalelse fra Region Nordjylland

Med venlig hilsen

Astrid Krag