Statsrevisorerne beretning SB17/2013 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 1. juni 2016

Klima-, Energi- og Bygningsudvalget 2013-14
SB 17 5
Offentligt

Rigsrevisionens notat om beretning om

Bygningsstyrelsens anvendelse

af totaløkonomi i statslige

byggeprojekter

Juni 2016

Statsrevisorerne beretning SB17/2013 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 1. juni 2016

FORTSAT NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Opfølgning i sagen om Bygningsstyrelsens anvendelse af totaløkonomi i statslige

byggeprojekter (beretning nr. 17/2013)

1. juni 2016

RN 1503/16

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om Bygningsstyrelsens anvendelse af to-

taløkonomi i statslige byggeprojekter, som blev indledt med en beretning i 2014. Vi har tid-

ligere behandlet sagen i notat til Statsrevisorerne af 24. oktober 2014.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

KONKLUSION

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Transport- og Bygningsministeriet (her-

under Bygningsstyrelsen) og Finansministeriet har iværksat initiativer for at sikre, at

forberedelsen af statslige byggeprojekter frem over indeholder totaløkonomiske vur-

deringer og beregninger, herunder som minimum beregninger af det fremadrettede

energiforbrug. Da budgetvejledningen nu tydeligere stiller krav om, at byggeaktstyk-

ker skal gengive gennemførte totaløkonomiske vurderinger og beregninger af byg-

geriet, forventer Rigsrevisionen, at der fremover i højere grad vil være oplysninger

om et byggeris totaløkonomi i aktstykker. Rigsrevisionen finder initiativerne tilfreds-

stillende og vurderer, at sagen kan afsluttes.

Rigsrevisionen baserer konklusionen på følgende:



Bygningsstyrelsen har indført nye interne procedurer for at sikre, at styrelsen i

relevant omfang bruger og dokumenterer totaløkonomiske vurderinger og bereg-

ninger i byggeriets forskellige faser.

Bygningsstyrelsen har indført nye interne procedurer for at sikre, at der fremover

rapporteres om totaløkonomi i styrelsens aktstykker, og har siden maj 2014 rap-

porteret om gennemførte totaløkonomiske vurderinger og beregninger i styrel-

sens aktstykker.

Bygningsstyrelsen har udviklet et nyt paradigme for styrelsens arbejde med total-

økonomi. Dette omfatter bl.a. et beregningsværktøj, som kan understøtte, at der

bruges ensartede, sammenlignelige og let kontrollerbare metoder og fælles for-

udsætninger for beregning af totaløkonomi, og som kan styrke indsamlingen af

erfaringsdata.

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Fortsat notat

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på www.rigsrevisionen.dk



Statsrevisorerne beretning SB17/2013 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 1. juni 2016



Bygningsstyrelsen har gennemgået vejledningsgrundlaget og udarbejdet redska-

ber, som kan understøtte offentlige bygherrers konkrete brug af totaløkonomiske

vurderinger og beregninger.

Finansministeriet og Bygningsstyrelsen har sikret overensstemmelse mellem bud-

getvejledningens bestemmelser og Bygningsstyrelsen bekendtgørelse og vejled-

ning vedrørende totaløkonomi.



Bygningsstyrelsen

har siden

medio 2015 hørt under Trans-

port- og Bygningsministeriet.

Før var styrelsen organiseret

under Klima-, Energi- og Byg-

ningsministeriet (nu Energi-,

Forsynings- og Klimaministe-

riet).

Reglerne for totaløkonomi

fremgår af bekendtgørelse nr.

1179 af 4. oktober 2013 om

kvalitet, OPP og totaløkonomi i

offentligt byggeri og den dertil-

hørende vejledning.

Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i maj 2014 en beretning om Bygningsstyrelsens anvendelse af to-

taløkonomi i statslige byggeprojekter. Beretningen handlede om Bygningsstyrelsens brug

af totaløkonomiske vurderinger og beregninger i styrelsens egne byggeprojekter og om

styrelsens varetagelse af det generelle myndighedsansvar vedrørende totaløkonomi.

Et byggeprojekts totaløkonomi omfatter udgifterne til anlæg (byggeri) samt alle fremtidige

udgifter til drift og vedligeholdelse af bygningen. Statslige bygherrer kan bruge vurderinger

og beregninger af et byggeprojekts totaløkonomi til at sammenligne forskellige projektløs-

ninger med henblik på at reducere projektets totaløkonomi.

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, kritiserede de Bygningsstyrelsens mangel-

fulde vurdering af totaløkonomi i styrelsens byggeprojekter. Statsrevisorerne konstaterede,

at Folketinget således ikke har haft et tilstrækkeligt grundlag for at beslutte, hvilke bygge-

projekter der ud fra en totaløkonomisk vurdering er mest fordelagtige for staten. Statsrevi-

sorerne fandt endvidere, at Bygningsstyrelsens vejledningsindsats i anvendelse af totaløko-

nomi var helt utilstrækkelig.

4. På baggrund af beretningen og Statsrevisorernes bemærkninger har vi fulgt op på føl-

gende punkter:

Et opfølgningspunkt afsluttes,

når Statsrevisorerne på bag-

grund af indstilling fra Rigsrevi-

sionen vurderer, at myndighe-

dernes initiativer er tilfredsstil-

lende.

Opfølgningspunkt

Bygningsstyrelsens arbejde med at indføre interne

procedurer, som sikrer, at totaløkonomi i relevant

omfang anvendes og dokumenteres i byggeriets

forskellige faser.

Resultatet af Bygningsstyrelsens arbejde med at

indføre interne procedurer, der sikrer, at der frem-

over rapporteres om totaløkonomi i aktstykker.

Erfaringerne fra det metodeudviklingsprojekt om

totaløkonomi, som Bygningsstyrelsen har igang-

sat.

Resultatet af Bygningsstyrelsens arbejde med at

gennemgå vejledningsgrundlaget og udarbejde

redskaber, som kan understøtte den konkrete an-

vendelse af totaløkonomi hos offentlige bygherrer.

Resultatet af Finansministeriets og Bygningssty-

relsens arbejde med at sikre overensstemmelse

mellem budgetvejledningens bestemmelser og

Bygningsstyrelsen bekendtgørelse og vejledning

vedrørende totaløkonomi.

Status

Behandles i dette notat.

5. Vi redegør i dette notat for resultaterne af ovenstående punkter.

6. Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

Statsrevisorerne beretning SB17/2013 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 1. juni 2016

II.

Transport- og Bygningsministeriets og Finansministeriets initiativer

7. Vi gennemgår i det følgende Transport- og Bygningsministeriets (herunder Bygningssty-

relsens) og Finansministeriets initiativer i forhold til opfølgningspunkterne. Gennemgangen

er baseret på dokumentation indhentet fra Bygningsstyrelsen samt den nye budgetvejled-

ning og de underliggende retningslinjer for udformning af bygge- og anlægsaktstykker.

8. Rigsrevisionen har siden afgivelsen af notat til Statsrevisorerne af 24. oktober 2014 fulgt

området gennem brevveksling og møder med Bygningsstyrelsen. Vi har bl.a. afventet Byg-

ningsstyrelsens nye procedurer og vejledningsmateriale for brug og dokumentation af total-

økonomiske vurderinger samt Finansministeriets opdatering af budgetvejledningen og nye

retningslinjer for udformning af bygge- og anlægsaktstykker.

Bygningsstyrelsens interne procedurer for totaløkonomi i egne byggesager

9. Statsrevisorerne bemærkede, at Bygningsstyrelsens vurdering af totaløkonomien i sty-

relsens byggeprojekter var mangelfuld. Statsrevisorernes kritik baserede sig bl.a. på, at Byg-

ningsstyrelsen i ingen af de 5 undersøgte byggeprojekter havde efterlevet bestemmelserne

for totaløkonomi.

10. Bygningsstyrelsen har ved udgangen af 2015 indført nye procedurer for brug og doku-

mentation af totaløkonomiske vurderinger og beregninger. Formålet med de nye procedu-

rer er at sikre, at totaløkonomiske vurderinger og beregninger gennemføres i relevant om-

fang i Bygningsstyrelsens egne byggeprojekter og dokumenteres løbende. De nye proce-

durer er beskrevet i Bygningsstyrelsens vejledningsmateriale, som er offentliggjort på

www.bygst.dk sammen med bl.a. et nyt beregningsværktøj – ”LCCbyg” – til brug for ar-

bejdet med totaløkonomi.

11. Vores gennemgang af de nye procedurer viser, at der nu er faste og tydelige krav til

Bygningsstyrelsens arbejde med totaløkonomi. Der er således krav til, hvad arbejdet med

totaløkonomi indebærer i byggeprojektets forskellige faser, hvilke omkostningsfaktorer der

skal gennemføres totaløkonomiske vurderinger og/eller beregninger af, faste metoder til,

hvordan henholdsvis totaløkonomiske vurderinger og beregninger skal gennemføres, og

hvordan arbejdet med totaløkonomi skal dokumenteres. Bygningsstyrelsen oplyser, at de

nye procedurer er taget i brug pr. 1. januar 2016 i alle nye statsbyggesager, ligesom reg-

lerne som udgangspunkt er taget i brug ved faseskift i forbindelse med eksisterende sager.

12. Bygningsstyrelsen har desuden skærpet kravene til rapportering om totaløkonomi i le-

delsesforelæggelser og har indført et kontrolpunkt vedrørende totaløkonomi i styrelsens

overordnede kontrolkoncept, hvor det kontrolleres, om der foreligger totaløkonomiske vur-

deringer af projektet.

13. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Bygningsstyrelsen har indført nye interne

procedurer for at sikre, at styrelsen i relevant omfang bruger og dokumenterer totaløko-

nomiske vurderinger og beregninger i byggeriets forskellige faser.

Rapporteringer om totaløkonomi i aktstykker om byggesager

14. Statsrevisorerne bemærkede, at Folketinget ikke havde haft et tilstrækkeligt grundlag

for at beslutte, hvilke byggeprojekter der ud fra en totaløkonomisk vurdering var mest for-

delagtige for staten. Statsrevisorernes kritik baserede sig bl.a. på, at Bygningsstyrelsen i

ingen af aktstykkerne til Finansudvalget vedrørende en række byggerier havde redegjort

for de totaløkonomiske vurderinger af byggeprojekterne.

Omkostningsfaktorer

er ele-

menter i et byggeprojekt, som

påvirker udgifterne til byggeri/

anlæg samt drift og vedlige-

hold. Bygningsstyrelsens over-

sigt over omkostningsfaktorer

omfatter bl.a. design (fx arki-

tektur og konstruktionsprincip-

per), opnåelse af energiramme

(fx varmeforsyning, ventilation

og vinduer) og overflader (fx

gulve).

Statsrevisorerne beretning SB17/2013 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 1. juni 2016

15. Bygningsstyrelsens standardaktstykke, som skal lægges til grund for alle styrelsens

byggeaktstykker, har siden maj 2014 indeholdt et fast afsnit, hvor der skal redegøres for

totaløkonomiske vurderinger og beregninger af projektet. Derudover har Finansministeriet

ved udgangen af 2015 udarbejdet retningslinjer for udformning af bygge- og anlægsakt-

stykker, som fastsætter, at i aktstykker om byggeprojekter skal resultatet af en eventuel to-

taløkonomisk vurdering fremgå, og at der som minimum skal fremgå beregninger af det

fremadrettede energiforbrug.

16. Bygningsstyrelsen har, siden beretningen blev afgivet i maj 2014, udarbejdet 5 akt-

stykker om byggeprojekter til Folketingets Finansudvalg.

17. Vi har gennemgået, hvordan der i aktstykkerne er redegjort for gennemførte totaløko-

nomiske vurderinger og beregninger. Gennemgangen viser, at de 5 aktstykker indehol-

der et afsnit, hvor der redegøres overordnet for eventuelle gennemførte totaløkonomiske

vurderinger og/eller beregninger i projektet. I aktstykkerne beskrives, hvilke dele af projek-

tet der er foretaget sådanne vurderinger og/eller beregninger af, og i de tilfælde, hvor det

ikke er sket, begrundes dette, fx hvis der ikke har været mulighed for at vælge mellem al-

ternative løsninger.

18. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Bygningsstyrelsen har indført nye interne

procedurer for at sikre, at der fremover rapporteres om totaløkonomi i styrelsens aktstyk-

ker, og at styrelsen siden maj 2014 har rapporteret om gennemførte totaløkonomiske vur-

deringer og beregninger i styrelsens aktstykker.

Bygningsstyrelsens metodeudviklingsprojekt om totaløkonomi

19. Det fremgik af beretningen, at Bygningsstyrelsens bekendtgørelse og vejledning fra

2013 ikke var tilstrækkelige til at fremme brugen af totaløkonomi. Bygningsstyrelsen havde

ikke fastsat entydige regler for brugen af totaløkonomi, og den enkelte bygherre og rådgi-

ver fik ikke anvist et klart og operationelt vejlednings- og kontraktgrundlag, der kunne under-

støtte de totaløkonomiske vurderinger og beregninger. Rigsrevisionen fandt det derfor sær-

deles velbegrundet, at Bygningsstyrelsen igangsatte et metodeudviklingsprojekt om total-

økonomi for bl.a. at styrke indsamlingen af erfaringsdata.

Beregningsværktøjet

”LCCbyg”

skal bruges til total-

økonomiske beregninger i Byg-

ningsstyrelsen. ”LCCbyg” bru-

ger fælles beregningsforudsæt-

ninger for bl.a. beregningsperi-

ode, levetid, kalkulationsrente

og prisudvikling.

20. Bygningsstyrelsen har i 2015 udviklet et nyt paradigme for arbejdet med totaløkonomi.

Paradigmet er beskrevet i vejledningen for Bygningsstyrelsens arbejde med totaløkonomi i

statsbyggesager og er implementeret i Bygningsstyrelsen i efteråret 2015. Paradigmet om-

fatter bl.a. en totaløkonomisk log og beregningsværktøjet ”LCCbyg”. Bygningsstyrelsen har

fulgt udviklingen af ”LCCbyg”, som Statens Byggeforskningsinstitut har udviklet for Trafik-

og Byggestyrelsen. Ifølge Bygningsstyrelsen er de foreløbige erfaringer med ”LCCbyg” po-

sitive, og styrelsen vurderer, at ”LCCbyg” kan være med til at understøtte, at der bruges ens-

artede, sammenlignelige og let kontrollerbare beregningsmetoder og fælles beregningsfor-

udsætninger. Ifølge Bygningsstyrelsen kan ”LCCbyg” på sigt lette arbejdet for projektledere

og rådgivere og desuden give bedre muligheder for erfaringsopsamling.

21. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Bygningsstyrelsen har udviklet et nyt para-

digme for styrelsens arbejde med totaløkonomi.

Bygningsstyrelsens vejledninger og redskaber om totaløkonomi til andre offentlige

bygherrer

22. Statsrevisorerne fandt, at Bygningsstyrelsens vejledningsindsats i anvendelse af total-

økonomi har været helt utilstrækkelig. Dette baserede Statsrevisorerne bl.a. på, at Bygnings-

styrelsens vejledninger ikke understøttede anvendelsen af totaløkonomiske beregninger, da

de fx ikke angiver en kalkulationsrente, konkrete metoder til energiberegninger og i øvrigt

er delvist forældede.

Statsrevisorerne beretning SB17/2013 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 1. juni 2016

23. Det fremgik af beretningen, at Bygningsstyrelsen ikke klart havde defineret indholdet af

totaløkonomiske vurderinger og beregninger i bekendtgørelsen fra 2013. Herudover havde

Bygningsstyrelsen kun i begrænset omfang fastsat minimumskrav for brugen af totaløko-

nomiske vurderinger og beregninger. Det var i vid udstrækning overladt til de enkelte byg-

herrer at fastsætte, hvordan og i hvilket omfang totaløkonomiske vurderinger og beregnin-

ger skulle bruges.

24. Bygningsstyrelsen har i 2015 besluttet at stille en beskrivelse af egen metode for hånd-

tering af totaløkonomi i statsbyggeri til rådighed for andre offentlige bygherrer. Bygningssty-

relsens interne vejledningsmateriale og beregningsværktøjet ”LCCbyg” er således offentligt

tilgængelige på www.bygst.dk. Bygningsstyrelsen har derudover udarbejdet og offentliggjort

vejledningsmateriale til andre offentlige bygherrer.

25. Vores gennemgang af Bygningsstyrelsens vejledningsmateriale til andre offentlige byg-

herrer viser, at styrelsen anbefaler andre offentlige bygherrer at bruge samme metode som

Bygningsstyrelsen eller alternativt at udvikle egne politikker og metoder for arbejdet med to-

taløkonomi. Bygningsstyrelsen anbefaler, at andre offentlige bygherrer fastlægger metoder,

som er tilpasset egne behov, men som også sikrer ensartede, kvalitetssikrede og operatio-

nelle metoder med fælles referencegrundlag og fælles beregningsforudsætninger.

26. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Bygningsstyrelsen har udarbejdet redskaber,

som kan understøtte offentlige bygherrers konkrete brug af totaløkonomiske vurderinger og

beregninger.

Bygningsstyrelsens og budgetvejledningens regler for brug af totaløkonomi

27. Det fremgik af beretningen, at der ikke var fuld overensstemmelse mellem Bygningssty-

relsens bekendtgørelse og budgetvejledningens regler for totaløkonomi.

28. Finansministeren oplyste i sin redegørelse til beretningen, at Finansministeriet og Byg-

ningsstyrelsen i forbindelse med næste udgave af budgetvejledningen ville sikre, at der er

overensstemmelse mellem budgetvejledningens bestemmelser og Bygningsstyrelsens be-

kendtgørelse og vejledning vedrørende totaløkonomi.

29. Finansministeriet har udarbejdet en ny udgave af budgetvejledningen, som trådte i kraft

pr. 1. januar 2016. Vores gennemgang af den nye budgetvejledning viser, at reglerne heri

om totaløkonomi er præciseret, så budgetvejledningen er i overensstemmelse med Byg-

ningsstyrelsens bekendtgørelse fra 2013. Det fremgår nu tydeligere af budgetvejledningen,

at der kun skal redegøres for totaløkonomi i aktstykker, hvis der er foretaget totaløkonomi-

ske vurderinger, og at totaløkonomiske vurderinger skal gennemføres i relevant omfang.

Det fremgår derudover fortsat af budgetvejledningen, at der som minimum skal foretages

totaløkonomiske beregninger for energiforbrug.

30. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Finansministeriet og Bygningsstyrelsen har

sikret overensstemmelse mellem budgetvejledningens bestemmelser og Bygningsstyrel-

sens bekendtgørelse og vejledning vedrørende totaløkonomi.

Lone Strøm