Statsrevisorerne beretning SB17/2013 - Bilag 2: Klima-, energi- og bygningsministerens redegørelse af 30. juni 2014

Klima-, Energi- og Bygningsudvalget 2013-14
SB 17 2
Offentligt

Statsrevisorernes Sekretariat

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Ministerredegørelse til beretning nr. 17/2014 "Beretning til statsrevisorer-

ne om Bygningsstyrelsens anvendelse af totaløkonomi i statslige bygge-

projekter"

Jeg skal hermed afgive svar til Statsrevisorerne vedr. ”Beretning om

Bygnings-

styrelsens anvendelse af totaløkonomi i statslige byggeprojekter

”.

Jeg noterer mig Statsrevisorernes kritik af, at Bygningsstyrelsen

•

i ingen af aktstykkerne til Finansudvalget vedrørende 19 byggerier har re-

degjort for de totaløkonomiske vurderinger af projekterne,

•

i ingen af 5 undersøgte byggeprojekter har efterlevet bestemmelserne for

totaløkonomi og

•

i sine vejledninger ikke understøtter anvendelsen af totaløkonomiske bereg-

ninger

Kritikken har givet anledning til:

•

at Bygningsstyrelsen indfører interne procedurer, der sikrer rapportering om

totaløkonomi i aktstykker i henhold til kravene i Budgetvejledningen,

•

at Finansministeriet og Klima-, Energi- og Bygningsministeriet gennemfører

en harmonisering af budgetvejledningens regler og bekendtgørelsen på om-

rådet,

•

at Bygningsstyrelsen i egne byggerier dels har skærpet dokumentationskra-

vene til rådgivernes totaløkonomiske vurderinger og dels indfører procedu-

rer, som sikrer, at der i relevant omfang foretages og dokumenteres total-

økonomiske vurderinger og beregninger i byggeriets forskellige faser og

•

at Bygningsstyrelsen gennemgår behovet dels for at supplere den eksiste-

rende bekendtgørelse og vejledning med yderligere tolkningsbidrag og dels

for at udarbejde redskaber, der kan understøtte den konkrete anvendelse af

totaløkonomi hos offentlige bygherrer. Det skal ske under hensyn til fortsat

metodefrihed og ønsket om tilbageholdenhed med øget regulering.

Generelle bemærkninger

Jeg enig i, at totaløkonomiske betragtninger bør indgå som et væsentligt ele-

ment i bestræbelserne på at sikre tilvejebringelse af bygninger, der er omkost-

ningseffektive, når der ses på både bygge- og driftsomkostninger. Jeg har der-

for bedt Bygningsstyrelsen om fremadrettet at have øget fokus på totaløkonomi.

Det gælder både i forhold til egne byggeprojekter og til styrelsens myndigheds-

opgaver.

Der gælder to forskellige sæt af regler vedrørende anvendelsen af totaløkonomi

i offentlige byggerier. Ifølge budgetvejledningen kræves det, at der i relevant

Ministeren

30. juni 2014

Statsrevisorerne beretning SB17/2013 - Bilag 2: Klima-, energi- og bygningsministerens redegørelse af 30. juni 2014

omfang skal redegøres for totaløkonomiske beregninger/vurderinger af projek-

tets anlægs- og driftsøkonomi i forbindelse med aktstykkeforelæggelse. Akt-

stykke skal forelægges i byggesager over 100 mio. kr.

Det andet sæt af regler følger af Lov om Offentlig Byggevirksomhed (LOB) og

den dertil knyttede bekendtgørelse. Her kræves det, at der i relevant omfang

skal foretages totaløkonomiske vurderinger og s om minimum beregninger for så

vidt angår energi.

De to regelsæt finder naturligt anvendelse i forskellige faser af byggeriet. Mens

LOB og bekendtgørelsen stiller krav til totaløkonomiske overvejelser i alle byg-

geriets faser, er budgetvejledningens krav alene relevante for de faser, der lig-

ger forud for aktstykkeforelæggelsen og vil altså primært vedrøre de indledende

faser i et byggeri. I de tidlige faser kan der således hovedsageligt foreligge to-

taløkonomiske vurderinger/beregninger på det helt overordne de plan. Det vil for

Bygningsstyrelsens vedkommende bl.a. være vurderinger af, hvorvidt der skal

vælges offentligt-privat partnerskab (OPP), privat lejemål eller statsbyggeri. I

denne tidlige fase er det således ikke relevant at redegøre for totaløkonomiske

vurderinger på bygningsdele, da disse først besluttes i den senere projekte-

ringsfase.

Efterlevelsen af regler for totaløkonomiske vurderinger i aktstykker

Rigsrevisionens kritik af, at der ikke i tilstrækkelig grad er redegjort for totaløko-

nomiske vurderinger/beregninger i aktstykker, tages til efterretning. Jeg er enig

med Rigsrevisionen i, at dette har været uhensigtsmæssigt og ikke har været i

overensstemmelse med gældende regelsæt. Det skal dog bemærkes, at den

manglende omtale i aktstykker ikke nødvendigvis er ensbetydende med, at to-

taløkonomiske vurderinger ikke er foretaget i forbindelse med Bygningsstyrel-

sens indledende overvejelser og beslutninger om valg af løsning. Bygningssty-

relsen indfører som konsekvens af kritikken interne procedurer, der sikrer, at

der fremover rapporteres om totaløkonomiske overvejelser, vurderinger og be-

regninger ved aktstykkeforelæggelse i overensstemmelse med kravene i Bud-

getvejledningen.

Jeg noterer mig desuden Statsrevisorernes anerkendelse af, at Bygningsstyrel-

sen har redegjort for totaløkonomiske beregninger i aktstykker vedrørende otte

byggeprojekter organiseret som offentlig-privat partnerskab (OPP) eller offent-

lig-privat samarbejde (OPS). Årsagen til, at der ved disse projekter er redegjort

for totaløkonomiske beregninger er, at der har kunnet opstilles relevante alter-

nativer at sammenligne med. Ved universitetsbyggerier, som udgør langt ho-

vedparten af Bygningsstyrelsens statsbyggerier, foreligger ofte ikke et konkret

relevant alternativ i form af OPP eller privat lejemål at sammenligne med.

I følge Bygningsstyrelsens oplysninger har det tilsyneladende været en udbredt

praksis, at offentlige bygherrer ikke har redegjort for totaløkonomi i aktstykker-

ne. Det viser Bygningsstyrelsens gennemgang af 54 aktstykker i finansårene

2009/2010 til 2013/2014.

I den forbindelse har jeg noteret mig, at Klima-, Energi- og Bygningsministeriet

og Finansministeriet agter at gennemføre en generel harmonisering af budget-

vejledningens og bekendtgørelsens regler for totaløkonomi.

Bygningsstyrelsens efterlevelse af reglerne om totaløkonomi i LOB i egne byg-

gesager

Jeg noterer mig endvidere Statsrevisorernes og Rigsrevisionens kritik af, at

Bygningsstyrelsen ikke i tilstrækkeligt omfang har dokumenteret, at der er fore-

taget totaløkonomiske vurderinger/beregninger i de fem undersøgte byggesa-

ger. Kritikken sker på baggrund af en vurdering af Bygningsstyrelsens efterle-

KLIMA-, ENERGI- OG

BYGNINGSMINISTERIET

Side 2

Statsrevisorerne beretning SB17/2013 - Bilag 2: Klima-, energi- og bygningsministerens redegørelse af 30. juni 2014

velse af reglerne i den tidligere bekendtgørelse, BEK nr. 1117 af 23. september

2010, som var gældende i perioden frem til den 15. oktober 2013.

Bygningsstyrelsen (ved det tidligere Universitets- og Bygningsstyrelsen) har ved

flere lejligheder tilkendegivet, at Erhvervs- og Byggestyrelsens daværende reg-

ler ikke kunne efterleves i praksis. Det er Bygningsstyrelsens opfattelse, at to-

taløkonomiske beregninger kun giver mening, når der for det første foreligger

relevante alternative løsningsmuligheder, hvilket der ofte kun gør på relativt be-

grænsede områder, og når der for det andet foreligger tilstrækkeligt valide erfa-

ringsdata for de identificerede alternative løsningsmuligheder. Ved en række af

de undersøgte byggerier er byggeprogrammet allerede fastlagt i kraft af projekt-

konkurrencer, og for disse gælder således, at rummet for totaløkonomiske over-

vejelser er betydeligt indskrænket, når væsentlige beslutninger omkring bygge-

riet allerede er truffet. Det er særligt på universitetsområdet, at de store projek-

ter indledes med projektkonkurrencer. De dagældende regler tog endvidere ikke

højde for, at det er særdeles vanskeligt at gennemføre detaljerede og menings-

fulde totaløkonomiske beregninger pga. mangel på bredt anvendelige metoder

og beregningsværktøjer og ikke mindst manglede erfaringsdata for levetider og

driftsudgifter for relevante alternative løsningsmuligheder.

I lyset heraf har Bygningsstyrelsen i forbindelse med egne byggeprojekter priori-

teret at arbejde med totaløkonomi inden for områderne energioptimering, stink-

skabsudbud, laboratoriestandarder, OPP, lokaliseringsløsninger og vurdering af

eje kontra privat lejemål. Prioriteringen er foretaget under hensyn til relevans,

praktisk gennemførlighed og værdi i forhold til ressourceindsatsen . Behovet for

prioritering har været skærpet dels af fusionen mellem Slots- og Ejendomssty-

relsen og Universitets- og Bygningsstyrelsen i 2011, som har medført behov for

en generel integration og harmonisering af regler og praksis, og dels af en sær-

lig stor og ressourcekrævende byggeproduktion i perioden som følge af en sær-

lig bevilling på 6 mia. kr. til renovering og nybyggeri af universitetslaboratorier.

Jeg er ikke desto mindre enig med Rigsrevisionen i, at der med fordel kunne

have været en mere eksplicit og dokumenteret vurdering samt beskrivelse af,

hvordan der i Bygningsstyrelsen har været arbejdet med området. Det bemær-

kes dog, at den manglende dokumentation ikke er ensbetydende med, at total-

økonomiske vurderinger ikke har fundet sted i forbindelse med de mange be-

slutninger, som foretages under gennemførslen af en byggesag.

Sideløbende med Rigsrevisionens undersøgelse har Bygningsstyrelsen haft fo-

kus på at stramme op på dokumentationskravene til rådgivernes totaløkonomi-

ske vurderinger. Denne indsats er blevet yderligere forstærket som følge af

Rigsrevisionens beretning. Bygningsstyrelsen har endvidere oplyst, at der frem-

adrettet indføres interne procedurer, der sikrer, at der i relevant omfang foreta-

ges og dokumenteres totaløkonomiske vurderinger og beregninger i forbindelse

med egne byggeprojekter.

Bygningsstyrelsens myndighedsopgaver vedrørende totaløkonomi

I forbindelse med ændringen af Lov om Offentlig Byggevirksomhed i 2011 blev

loven udvidet til også at gælde regioner og kommuner, der således blev omfat-

tet af kravet om totaløkonomiske vurderinger/beregninger.

Ved etableringen af Bygningsstyrelsen i oktober 2011 blev ansvaret for Lov om

Offentlig Byggevirksomhed, herunder reglerne om totaløkonomi, overført fra Er-

hvervs- og Byggestyrelsen under Økonomi- og Erhvervsministeriet til Bygnings-

styrelsen under Klima-, Energi- og Bygningsministeriet. Bygningsstyrelsen for-

anledigede herefter en revision af regelgrundlaget, der førte til en revideret be-

kendtgørelse, BEK nr. 1179, som trådte i kraft 15. oktober 2013. Bygningssty-

relsen udarbejdede i den forbindelse en vejledning til bekendtgørelsen . En så-

KLIMA-, ENERGI- OG

BYGNINGSMINISTERIET

Side 3

Statsrevisorerne beretning SB17/2013 - Bilag 2: Klima-, energi- og bygningsministerens redegørelse af 30. juni 2014

dan forelå ikke i tilknytning til den tidligere bekendtgørelse fra Erhvervs- og

Byggestyrelsen.

Det er min opfattelse, at man således med denne revision er kommet et stykke

ad vejen i retning af at udbrede arbejdet med totaløkonomi hos offentlige byg-

herrer og også med at understøtte arbejdet med totaløkonomi i praksis. Samti-

dig er kravene til den totaløkonomiske indsats gjort mere opnåelige. Jeg vurde-

rer således ikke, at der vil være behov for at ændre den nuværende bekendtgø-

relse med tilhørende vejledning med henblik på f.eks. at afskaffe metodefrihe-

den i forhold til totaløkonomiske vurderinger eller at skærpe minimumskravene.

Understøttelsen af indsatsen i form af vejledningsmateriale og konkrete redska-

ber kan dog styrkes yderligere, og jeg noterer mig, at Statsrevisorerne kritiserer

Bygningsstyrelsens vejledninger i relation til Lov om Offentlig Byggevirksomhed

for at være delvist forældede og for ikke at understøtte anvendelsen af total-

økonomiske beregninger.

Jeg har på den baggrund bedt Bygningsstyrelsen om at gennemgå vejlednings-

grundlaget, dels for at vurdere, i hvilken udstrækning der som supplement til

den eksisterende vejledning er behov for yderligere tolkningsbidrag ift. be-

kendtgørelsen og dels for at undersøge mulighederne for at udarbejde redska-

ber, som kan understøtte den konkrete anvendelse af totaløkonomi hos offentli-

ge bygherrer.

Disse redskaber kan bl.a. tilvejebringes med udgangspunkt i de værktøjer og

procedurer, som Bygningsstyrelsen internt udvikler og afprøver i egne sager,

således at den praktiske anvendelighed sikres. Bygningsstyrelsen vil tillige ind-

hente erfaringer fra andre bygherrers arbejde med totaløkonomi.

De konkrete værktøjer vil have karakter af tilbud, som det vil være frivilli gt at

benytte sig af.

Endelig kritiserer Rigsrevisionen Bygningsstyrelsen for med den nye bekendt-

gørelse BEK nr. 1179 ikke at have fastsat en bestemt metode , herunder mini-

mumskrav, for offentlige bygherrers anvendelse af totaløkonomi. Det er i den

forbindelse min holdning, at der bør udvises tilbageholdenhed med yderligere

regulering af byggeriet, hvis ikke anvendelighed og nytteværdien af regulerin-

gen er tydeligt dokumenteret. Dels er der som nævnt endnu ikke tilstrækkeligt

gode værktøjer og data, der kan anvendes som kravgrundlag, og dels peger

bl.a. Produktivitetskommissionen på behovet for en regeloprydning i forhold til

byggeriet som helhed og det offentlige byggeri i særdeleshed. Bygningsstyrel-

sens arbejde med at styrke regelgrundlaget bør derfor sikre metodefrihed, så

offentlige bygherrers arbejde med totaløkonomi fortsat kan tilrettelægges ud fra

hvad der i den enkelte byggesag er relevant, tilfører viden til beslutningsproces-

serne og i øvrigt er praktisk gennemførligt.

Denne redegørelse er ligeledes sendt til rigsrevisor.

Med venlig hilsen

Rasmus Helveg Petersen

KLIMA-, ENERGI- OG

BYGNINGSMINISTERIET

Side 4