Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2012 nr. 12: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af universiteternes stigende egenkapital

Statsrevisorerne 2012
12
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

tilrettelæggelsen af en større

undersøgelse af universiteternes

stigende egenkapital

November

2012

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2012 nr. 12: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af universiteternes stigende egenkapital

RIGSREVISORS FAKTUELLE NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af universiteternes stigende egenkapital

5. november 2012

RN A111/12

Indledning

1. Statsrevisorerne anmodede på deres møde den 29. august 2012 Rigsrevisionen om at

undersøge universiteternes stigende egenkapital og årsagerne hertil mv. Anmodningen blev

bl.a. begrundet med, at universiteterne i 2011 havde et samlet overskud på 786 mio. kr. og

ved udgangen af 2011 en samlet egenkapital på 5,1 mia. kr.

Statsrevisorerne stillede følgende 7 spørgsmål:

1. På hvilket grundlag og efter hvilke principper modtager universiteterne bevillinger og eks-

tern finansiering?

2. Hvordan og hvornår er universiteternes høje egenkapital fremkommet. Er det fx sket på

bekostning af undervisningsaktiviteter?

3. I hvilket omfang er universiteternes formue adskilt uigenkaldeligt fra statens formue, og

hvem tilfalder formuen i tilfælde af ophør?

4. Hvilke begrundelser har universiteterne for opbygning af egenkapital, og hvordan vurde-

rer Rigsrevisionen disse begrundelser?

5. Er universiteternes økonomistyring sammenlignelig med andre statslige institutioners?

6. Er universiteterne for ivrige efter at opbygge egenkapital, eller kan der identificeres et

reelt behov for reserver, fx ved bortfald af globaliseringspuljen (i alt 5,2 mia. kr. til forsk-

ningsområdet i årene 2007-2012)?

7. Kunne flere af midlerne med rette bruges til at forbedre kvaliteten i undervisning og forsk-

ning?

2. Vi har vurderet, at det vil være hensigtsmæssigt at besvare spørgsmålene som en del af

en større undersøgelse, da det er nødvendigt for os at analysere området nærmere, hvis vi

skal kunne vurdere sammenhængen mellem universiteternes generering af overskud, stigen-

de egenkapital og økonomistyring. I det følgende vil vi skitsere, hvordan en større undersø-

gelse kan tilrettelægges og tidsrammen herfor. Vi vil først ganske kort beskrive universiteter-

nes egenkapital og overskud nærmere samt de rammer, som universiteterne skal styre deres

økonomi inden for.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2012 nr. 12: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af universiteternes stigende egenkapital

II.

Universiteternes egenkapital og overskud

Universiteterne overgik

til selveje i 2003, men

Danmarks Pædagogi-

ske Universitet (i dag

en del af Aarhus Uni-

versitet) og Danmarks

Tekniske Universitet

var allerede blevet

selvejende i henholds-

vis 2000 og 2001.

3. Alle 8 universiteter er statsfinansierede selvejende institutioner og har i 2012 en budget-

teret omsætning på ca. 25 mia. kr., heraf er ca.

⅔

direkte finanslovsbevillinger. Universite-

ternes størrelse varierer meget, og det gør deres budgetterede omsætning også (mellem

750 mio. kr. og 8 mia. kr. i 2012).

4. I 2011 havde universiteterne som sektor med 786 mio. kr. det største samlede overskud

i deres tid som selvejende institutioner. Samlet set har sektoren haft et overskud på 1,8 mia.

kr. i perioden 2005-2011, heraf knap 1,3 mia. kr. alene i de seneste 2 år.

Universiteternes omsætning er da også øget kraftigt i perioden, og derfor er det relevant at

se på udviklingen i universiteternes resultater som andel af omsætningen. Det illustreres i

figur 1, hvor vi også viser udviklingen for udvalgte universiteter, da der blandt universiteter-

ne er stor forskel på, hvordan deres resultater har udviklet sig i perioden 2005-2011. Det skal

dog bemærkes, at man bør være varsom med at sammenligne perioderne før og efter 2007

på grund af fusionerne i 2007.

Figur 1. Resultat som andel af omsætningen i universitetssektoren samt på udvalgte univer-

siteter i perioden 2005-2011

10%

-2%

-4%

Universitetssammen-

lægninger

I 2007 blev universi-

tetslandskabet foran-

dret væsentligt, da

12 universiteter blev

sammenlagt til de nu-

værende 8. Samtidig

blev en stor del af de

13 sektorforskningsin-

stitutioner sammenlagt

med universiteterne.

Københavns Universitet

Syddansk Universitet

Copenhagen Business School

I alt

Note: Hovedparten af universiteternes åbningsbalancer er fra 2005, og vi benytter derfor regnskabs-

tal fra 2005 og frem. I 2005 og 2006 indgår 12 universiteter, og i de øvrige år 8 universiteter.

Kilde: Universiteternes årsrapporter.

Figur 1 viser, at universitetssektoren som helhed (rød kurve) har haft overskud i alle år med

undtagelse af 2005, hvor sektoren havde et underskud på 0,2 % af omsætningen. I de øvri-

ge år har sektoren haft et overskud fra 0,1 % af omsætningen i 2008 (dvs. i praksis balance

mellem indtægter og udgifter) til 3,2 % af omsætningen i 2011.

Som det også fremgår af figuren, er der forskel på resultatet som andel af omsætningen på

de universiteter, vi har valgt at vise. Fx har Syddansk Universitet stort set haft balance i øko-

nomien fra 2007 til 2010 og kun haft et større overskud i 2011, hvorimod Copenhagen Bu-

siness School har haft et overskud på mellem 2 % og 9 % af omsætningen i alle årene und-

tagen i 2005, hvor universitetet havde et underskud på 1,4 % af omsætningen. Københavns

Universitet havde overskud i 2006 og 2007, underskud i 2008 og 2009 og så igen overskud

i 2010 og 2011 (4,4 % i 2011).

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2012 nr. 12: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af universiteternes stigende egenkapital

5. Uddannelsesministeriet har i forbindelse med sit tilsyn med universiteterne haft fokus på

sektorens overskud (mindreforbrug) og har bl.a. analyseret årsagerne til universiteternes

overskud i 2011. Denne analyse viser, at overskuddet er næsten 7 gange så stort som bud-

getteret. Ifølge ministeriet skyldes overskuddet efter universiteternes udsagn i højere grad

uventede indtægter end nedgang i forbrug som følge af udskydelse af aktiviteter. Nogle uni-

versiteter fremhæver dog fx i deres årsrapporter, at overskuddene skal ses som en polstring

mod en mulig bevillingsnedgang i 2013 som følge af udløbet af globaliseringsmidlerne.

6. Universiteterne er ”født” med en egenkapital. Dvs. at de fleste universiteter havde egen-

kapital med sig, da de blev omdannet til selvejende institutioner. Universiteternes egenkapi-

tal er dog generelt steget siden – både målt i kroner og som andel af omsætningen – særligt

som følge af overskuddene i 2010 og 2011.

7. Størrelsen på universiteternes egenkapital varierer meget. Danmarks Tekniske Universitet

(DTU) har den absolut største egenkapital, der udgør ca. 43 % af sektorens samlede egen-

kapital. I figur 2, der viser udviklingen i sektorens egenkapital som andel af omsætningen

i perioden 2005-2011, har vi derfor valgt at afbilde egenkapitaludviklingen i sektoren både

med og uden DTU.

Figur 2. Universiteternes egenkapital som andel af omsætningen i perioden 2005-2011

25%

Egenkapital

er en be-

regnet størrelse af for-

skellen mellem univer-

siteternes regnskabs-

mæssige aktiver og

regnskabsmæssige

gæld. Da aktiver kan

bestå af fx bygninger,

driftsinventar og ma-

skinel, kan egenkapi-

talen være helt eller

delvist bundet i fx fast

ejendom.

20%

15%

10%

I alt

I alt ekskl. DTU

Note: Hovedparten af universiteternes åbningsbalancer er fra 2005, og vi benytter derfor regnskabs-

tal fra 2005 og frem. I 2005 og 2006 indgår 12 universiteter, og i de øvrige år 8 universiteter.

Kilde: Universiteternes årsrapporter.

Figur 2 viser, at sektorens egenkapital som andel af omsætningen toppede med 23 % i

2006, hvorefter den faldt til 17 % i 2009. I de seneste år er den igen steget og udgjorde

21 % af den samlede omsætning ved udgangen af 2011. Ser vi på egenkapitalen for sek-

toren ekskl. DTU, er den samlede egenkapital i sektoren vokset fra 5 % af omsætningen i

2005 til 14 % ved udgangen af 2011. Samlet har universiteterne godt 5 mia. kr. i egenkapi-

tal, men hvis vi ser bort fra DTU, udgør universiteternes egenkapital godt 3 mia. kr. i 2011.

Det skal bemærkes, at der kan være bindinger på egenkapitalen i form af bygninger, ud-

styr og inventar.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2012 nr. 12: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af universiteternes stigende egenkapital

III.

Rammerne for universiteternes økonomistyring

8. Et universitet kan efter universitetsloven frit disponere inden for sit formål ved anvendelse

af tilskud, indtægter og kapital under ét, men det er naturligvis en betingelse, at universite-

tet overholder tilskudsbetingelser og disponeringsregler og varetager de opgaver, som det

har fået tilskud til. Universiteterne er underlagt reglerne i universitetsloven, tilskuds- og revi-

sionsbekendtgørelsen for universiteterne og lovgivning om statens regnskabsvæsen samt

de dispositionsregler for statsfinansierede selvejende institutioner, der følger af budgetvej-

ledningen. Ifølge universitetsloven kan universiteterne opspare tilskud til anvendelse inden

for institutionens formål i følgende finansår. Universiteterne kan således frit overføre over-

skud og underskud mellem årene. Der er i regelsættene ikke centrale krav til eller retnings-

linjer for størrelsen af universiteternes egenkapital eller deres over- eller underskud.

9. Uddannelsesministeriet og universiteterne har løbende drøftet spørgsmålet om universi-

teternes egenkapital. Det har bl.a. betydet, at Uddannelsesministeriet bestilte revisionsfirma-

et PricewaterhouseCoopers (PwC) til at analysere universiteternes behov for egenkapital

og likviditet. I boks 1 præsenterer vi udvalgte pointer fra PwC’s rapport om universiteternes

egenkapital.

BOKS 1. UDVALGTE POINTER FRA PWC’S RAPPORT ”VURDERING AF UNIVERSITETERNES

EGENKAPITAL OG LIKVIDITET”

Formålet med at have en egenkapital er ifølge PwC forskelligt for private virksomheder og universi-

teter. Hvor private virksomheder bl.a. skal skabe økonomisk fremgang og derfor har behov for at kun-

ne vise en egenkapital, bør universiteterne så vidt muligt ikke ophobe kapital, da samfundet må for-

vente, at de midler, der stilles til rådighed for universiteterne i en given periode, også bruges fornuf-

tigt og forsvarligt i den pågældende periode.

PwC tager i sin vurdering af universiteternes behov for egenkapital afsæt i universiteternes samlede

risiko opgjort som summen af universiteternes driftsmæssige og finansielle risiko. Ifølge PwC’s ana-

lysemodel skal universiteternes behov for egenkapital dermed bestemmes ud fra en vurdering af uni-

versiteternes risiko for udsving i indtægterne – her både de markedsbestemte indtægter (fx antallet

af studerende) og basistilskuddet. Basistilskuddet er underlagt, hvad PwC refererer til som en ”politisk”

risiko, dvs. risikoen for, at skiftende regeringer ændrer universiteternes tilskud og rammebetingelser.

Den finansielle risiko finder PwC, at universiteterne har svært ved at gøre noget ved, da finansierin-

gen af branchen er fast.

Bl.a. på grund af den politiske risiko anbefaler PwC i rapporten et mål for universiteterne om en egen-

kapital på ca. 15 % af omsætningen – fordelt på en fast egenkapital på 7,5 % og en udsvingsmargen

på 7,5 %. Udsvingsmargenen skal kunne absorbere nedadgående indtægter.

Kilde: PricewaterhouseCooper, februar 2009.

Finansministeriet udar-

bejdede sammen med

bl.a. Uddannelsesmini-

steriet rapporten ”Selv-

ejende institutioner –

styring, regulering og

effektivitet”, som er en

analyse af selvejeom-

rådet.

Selvejerapporten fra

2009

10. Samtidig med PwC’s arbejde på universitetsområdet arbejdede Finansministeriet med

en udredning af selvejeområdet, hvor der også blev præsenteret forskellige hensyn til selv-

ejende institutioners behov for egenkapital. Spørgsmålet om universiteternes egenkapital

er dermed blevet behandlet både i en analyse af selvejende institutioner og specifikt i rela-

tion til universiteterne, men det har som nævnt ikke resulteret i, at ministerierne har udformet

krav eller angivet retningslinjer for, hvilket niveau universiteternes egenkapital skal have.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2012 nr. 12: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af universiteternes stigende egenkapital

IV. Tilrettelæggelse af en større undersøgelse af universiteternes stigende egen-

kapital

11. Statsrevisorernes 7 spørgsmål peger på både faktuelle forhold og vurderingspunkter

vedrørende universiteternes økonomi og egenkapital. Samlet ser vi spørgsmålene koncen-

trere sig om opbygningen og sammensætningen af universiteternes egenkapital og univer-

siteternes styring af deres økonomi. I det følgende uddyber vi, hvordan vi vil undersøge dis-

se forhold.

I første del af undersøgelsen vil vi for hvert af de 8 universiteter undersøge, hvilke bindin-

ger der er på egenkapitalen, og hvordan, hvornår og hvorfor universiteterne har opbygget

egenkapital fra 2005 og frem. Vi vil også undersøge, hvilke planer (fx investeringsplaner)

universiteterne har for egenkapitalen, og sammenligne niveauet for universiteternes egen-

kapital med niveauet for egenkapital på andre statsfinansierede selvejende institutioner in-

den for uddannelsessektoren – fx professionshøjskoler og erhvervsskoler. Indledningsvist

vil vi redegøre for principperne for finansieringen af universiteternes aktiviteter og for de ju-

ridiske aspekter i forhold til ejerskab af universiteternes formuer. Vi besvarer Statsrevisorer-

nes spørgsmål 1-4 i denne del.

I undersøgelsens anden del vil vi snævre vores fokus ind på de store overskud, sektoren

som helhed har genereret i 2010 og 2011. Vi vil her gå i dybden med universiteternes for-

klaringer på akkumuleringen af overskud i disse år. Vi vil tage fat i universiteternes økono-

miske styring ved at undersøge, om overskuddene er tilsigtede eller utilsigtede og i den for-

bindelse, om overskuddene er udtryk for fx udfordringer ved at tilpasse kapaciteten til stigen-

de omsætning (bl.a. flere studerende og flere forskningsindtægter), udfordringer ved at prog-

nosticere og budgettere præcist eller andre forhold i den finansielle styring, herunder be-

vidst opsparing. Vi forventer, at forklaringerne på overskuddene vil variere på de forskelli-

ge universiteter, og ud fra en afvejning af universiteternes begrundelser for overskuddene

vil vi på udvalgte universiteter undersøge forskellige elementer af økonomistyringen. I den-

ne del af undersøgelsen besvarer vi Statsrevisorernes spørgsmål 5-7.

I forhold til økonomistyring har Statsrevisorerne anmodet Rigsrevisionen om at undersøge,

om universiteternes økonomiske styring er sammenlignelig med andre statslige institutioners

økonomistyring. Da statsinstitutionernes økonomistyring typisk hænger tæt sammen med

karakteren af deres opgaver, vil en sammenligning af økonomistyringen på henholdsvis uni-

versiteterne og andre statsinstitutioner blive meget overordnet – også selv om vi sammen-

ligner med andre uddannelsesinstitutioner. Vi foreslår derfor, at vi alene sammenligner uni-

versiteterne indbyrdes, for at vi kan øge dybden i analyserne af universiteternes økonomi-

styring og dennes konsekvenser for overskudsdannelsen på universiteterne. Herudover vil

vi også sammenligne økonomistyringen i universitetssektoren som helhed med almindelige

principper for god økonomistyring.

12. Vi forventer, at en analyse, der kobler universiteternes egenkapital med elementer i de-

res økonomistyring, vil give os grundlag for at vurdere begrundelserne for universiteternes

stigende egenkapital. I den sammenhæng vil vi dog ikke vurdere universiteternes eventuel-

le behov for at investere i fx uddannelse og forskning.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2012 nr. 12: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af universiteternes stigende egenkapital

Afslutning

13. Hvis Statsrevisorerne ønsker det, vil Rigsrevisionen iværksætte en større undersøgelse,

der tager udgangspunkt i de rammer, som vi har skitseret. Vi forventer, at vi kan afgive en

beretning til Statsrevisorerne i sommeren 2013.

14. Vi skal for en god ordens skyld understrege, at der undervejs kan ske ændringer i tilret-

telæggelsen og afgrænsningen af undersøgelsen i forhold til det skitserede oplæg.

Lone Strøm