Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 6. december 2016

Finansudvalget 2012-13
SB 11 5
Offentligt

Rigsrevisionens notat om beretning om

tilskud til forskning,

udvikling og demonstration

på energiområdet

December 2016

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 6. december 2016

FORTSAT NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Opfølgning i sagen om tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energi-

området (beretning nr. 11/2012)

6. december 2016

RN 712/16

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om tilskud til forskning, udvikling og de-

monstration på energiområdet, som blev indledt med en beretning i 2013. Vi har tidligere

behandlet sagen i notat til Statsrevisorerne af 25. oktober 2013.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

KONKLUSION

Rigsrevisionen finder Energi-, Forsynings- og Klimaministeriets og Uddannelses- og

Forskningsministeriets tiltag for at opstille konkrete mål for tilskudsydernes effekt og

evaluere effekterne af energiforskning, -udvikling og -demonstration på tværs af mi-

nisterier og tilskudsydere tilfredsstillende og vurderer, at sagen kan afsluttes.

Rigsrevisionen baserer konklusionen på følgende:

•

Der er opstillet konkrete målbare mål for både Energiteknologisk Udviklings- og

Demonstrationsprogram, ForskEL og for Innovationsfonden.

Klimaministeriet har gennemført og vil fremover gennemføre tværgående evalu-

eringer af tilskudsydernes effekt under ministeriets ressorts indsats.

Innovationsfonden har udviklet en evalueringsramme med delmål og effektmål

på porteføljeniveau, der gør det muligt at evaluere effekterne af fondens investe-

ringer.

Klimaministeriet og Uddannelsesministeriet har gennemført en fælles evaluering

af sammenhængen i tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energi-

området samt en brugerkortlægning for statslige tilskudsprogrammer.

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Fortsat notat

•

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på www.rigsrevisionen.dk

•

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 6. december 2016

Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i maj 2013 en beretning om tilskud til forskning, udvikling og de-

monstration på energiområdet. Beretningen handlede om det daværende Klima-, Energi-

og Bygningsministeriets (nu Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet) og det daværende

Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelsers (nu Uddannelses- og

Forskningsministeriet) tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet.

Formålet med undersøgelsen var at vurdere, om ministerierne og tilskudsyderne styrede

og administrerede tilskuddene effektivt. Undersøgelsen omfattede de 4 største tilskuds-

ydere: Energiteknologisk Udviklings- og Demonstrationsprogram (EUDP) og ForskEL un-

der Energi-, Forsynings, og Klimaministeriets (herefter Klimaministeriet) ressort og Det

Strategiske Forskningsråds programkomite for bæredygtig udvikling og Højteknologifonden

under Uddannelses- og Forskningsministeriets (herefter Uddannelsesministeriet) ressort.

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, bemærkede de, at styringen af tilskuddene

havde været utilfredsstillende, idet ministerierne ikke havde fastsat en samlet strategi eller

konkrete mål for området. Statsrevisorerne anbefalede, at ministerierne evaluerede effek-

terne af energiforskning, -udvikling og -demonstration på tværs af ministerier og tilskuds-

ydere. Statsrevisorerne konstaterede desuden, at ministeriernes administration af tilskud-

dene var mindre effektiv, idet tilskudsadministrationen forekom unødigt kompliceret.

4. På baggrund af beretningen og Statsrevisorernes bemærkninger har vi fulgt op på føl-

gende punkter:

Et opfølgningspunkt afsluttes,

når Statsrevisorerne på bag-

grund af indstilling fra Rigsrevi-

sionen vurderer, at myndighe-

dernes initiativer er tilfredsstil-

lende.

Opfølgningspunkt

Klimaministeriets og Uddannelsesministeriets initi-

ativer for at sikre, at de administrative procedurer

for tilskudsyderne skal være så enkle og ensartede

som muligt på tværs af de 2 ministerområder un-

der hensyntagen til de forskellige tilskudsyderes

lovgrundlag og formål.

Klimaministeriets og Uddannelsesministeriets over-

vejelser om at opstille konkrete mål for tilskudsyder-

nes indsats.

Klimaministeriets og Uddannelsesministeriets arbej-

de med at evaluere effekterne af energiforskning,-

udvikling og -demonstration på tværs af ministerier

og tilskudsydere.

Status

Afsluttet i forbindelse med notat til Statsrevisorerne

af 25. oktober 2013.

Behandles i dette notat.

5. Vi redegør i dette notat for resultaterne af opfølgningen på de punkter, der ikke tidligere

er afsluttet.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

II.

Klimaministeriets og Uddannelsesministeriets initiativer

6. Vi gennemgår i det følgende Klimaministeriets og Uddannelsesministeriets initiativer i for-

hold til de udestående opfølgningspunkter. Gennemgangen er baseret på møde, samtaler

og skriftlig korrespondance med Klimaministeriet og Uddannelsesministeriet og på redegø-

relser og materiale fra Klimaministeriet og Uddannelsesministeriet.

7. Rigsrevisionen har siden afgivelsen af notat til Statsrevisorerne af 25. oktober 2013 fulgt

området gennem brevveksling og møde med Klimaministeriet og Uddannelsesministeriet.

Vi har afventet de 2 ministeriers arbejde med at gennemføre en fælles evaluering og opstil-

le konkrete mål. Vedrørende opstilling af mål har vi bl.a. afventet, at der i efteråret 2015

kom en ny bestyrelse for EUDP, og at der i efteråret 2016 blev vedtaget en ny strategi for

perioden 2016-2019, der bl.a. omfatter effektmål for EUDP’s indsats.

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 6. december 2016

Opstilling af konkrete mål for tilskudsydernes indsats

8. Statsrevisorerne bemærkede, at styringen af tilskuddene havde været utilfredsstillende,

idet ministerierne ikke havde fastsat en samlet strategi eller konkrete mål for området.

9. Det fremgik af beretningen, at ministerierne og tilskudsyderne til en vis grad styrede til-

skuddene til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet effektivt. De enkelte

tilskudsydere havde strategier, men ikke konkrete mål for indsatsen. På tværs af ministeri-

erne fandtes der hverken en fælles strategi eller konkrete mål for tilskuddene. Rigsrevisio-

nen anbefalede på den baggrund, at ministerierne overvejede at udarbejde en samlet stra-

tegi og opstille konkrete mål for indsatsen.

10. Det fremgik af Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne af 25. oktober 2013, at klima-

ministeren og uddannelsesministeren havde overvejet at udarbejde en samlet strategi og

opstille konkrete mål for den samlede indsats, men at ministrene vurderede, at det ikke var

hensigtsmæssigt at opstille en samlet strategi. Det fremgik yderligere af notatet, at Rigsre-

visionen anerkendte, at de strategiske overvejelser må tage udgangspunkt i de enkelte til-

skudsyderes regelgrundlag, og at disse bindinger gør det vanskeligere at udarbejde en fæl-

les strategi. Rigsrevisionen anbefalede dog fortsat, at ministerierne opstillede konkrete mål

for indsatsen.

Opstilling af konkrete mål for ForskEL

11. Energistyrelsen og Energinet.dk har i sine redegørelser oplyst, at der for ForskEL er

gennemført en række initiativer for at opstille konkrete mål for resultaterne af støttegivnin-

gen under ForskEL-programmet.

Vores gennemgang af redegørelsen samt baggrundsmateriale om opstilling af mål for For-

skEL fra Energinet.dk viser, at Energinet.dk fra 2016 har arbejdet med måling og målsæt-

ninger inden for rammerne af virksomhedens egne målstyringsværktøjer. Der er med dette

arbejde indført en succesindikator (Key Performance Indicator (herefter KPI)) der gør, at

ForskEL-programmets værdiskabelse skal kunne måles 2-4 gange årligt.

Metoden er baseret på et spørgeskema med 29 spørgsmål om de enkelte projekters tek-

nologiske resultater, bidrag til klima- og energimål, videnskabelse, udbredelse af resultater

samt risikovillighed. Spørgeskemaet besvares af projekterne selv og af en ekstern evalua-

tor. På baggrund af besvarelserne udregnes der en målopfyldelsesgrad for projekterne,

hvor et resultat på 100 % er lig målopfyldelse. Energinet.dk forventer at gennemføre en

evaluering af KPI-konceptet i 2017 med henblik på behovet for revurdering af konceptet.

Opstilling af konkrete mål for EUDP

12. Fastsættelse af konkrete mål for EUDP’s støttegivning indgik i arbejdet med at forny

EUDP’s strategi for perioden 2016-2019, der blev igangsat ultimo 2015. EUDP beskriver i

strategien, at EUDP vil anvende et sæt vurderingskriterier og effektmål til udmøntning af

støtten. Vurderingskriterierne anvendes ved udvælgelsen af projekter til støtte og ved af-

slutning af projekter, mens effektmålene anvendes løbende og ved fremtidig evaluering af

EUDP. Vurderingskriterierne og effektmålene er knyttet til de energipolitiske målsætninger,

som EUDP skal understøtte, jf. lov om EUDP.

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 6. december 2016

Tabel 1. Eksempler på vurderingskriterier og effektmål for EUDP’s indsats

Energipolitisk målsætning

Klima- og miljøhensyn

EUDP vurderingskriterie tilknyttet den

enkelte målsætning

Projektets bidrag til reduktion af klimagas-

ser og andre miljøhæmmende faktorer.

Effektmål for EUDP’s indsats frem til og med

2019

Projekter med målsætning om, at de bidrager

substantielt til bedre klima og miljø skal kvali-

tativt gøre rede for dette bidrag. Minimum 8

ud af 10 af projekterne skal føre til det resul-

tat, som er tilstræbt i ansøgningen eller bedre.

Projekterne skal have beskæftigelseseffekter,

der som minimum overstiger historisk niveau

målt på seneste evaluering.

Projekterne skal have meromsætningseffekter,

der som minimum overstiger historisk niveau

målt på seneste evaluering.

Projekterne skal have eksportmeromsætnings-

effekter, der som minimum overstiger historisk

niveau målt på seneste evaluering.

Projekterne skal have effekter i form af publika-

tioner i ”peer-reviewed journals”, der som mi-

nimum overstiger historisk niveau målt på se-

neste evaluering.

Vækst og beskæftigelse

Projektets økonomiske effekter genereret

inden for 1-5 år efter afslutning målt på om-

sætning, eksport og beskæftigelse.

Forskning, der forbedrer

udvikling og demonstration

af en energiteknologi

Forskning af faglig høj kvalitet i forbindelse

med et konkret udviklingsforløb for en tek-

nologi.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af EUDP-Strategi 2016-2019.

Det fremgår af EUDP’s strategi, at EUDP vil arbejde videre med at justere og systemati-

sere dataindsamlingen, så effekterne kan dokumenteres. EUDP vil desuden i samarbejde

med de øvrige forsknings-, udviklings- og demonstrationsprogrammer under Energi-, For-

synings- og Klimaministeriet løbende forbedre indsatsen, hvor det er muligt. EUDP lægger i

denne forbindelse særligt vægt på at igangsætte en proces, der sikrer datagrundlaget for

indikatorerne for effektmålene, samt at anvende en mere kvalitativ og deskriptiv tilgang til

den mindre del af EUDP’s indsats, der bærer præg af netværks- og videnhjemtagseffekter.

Opstilling af konkrete mål for Innovationsfonden

13. Innovationsfonden blev stiftet den 1. april 2014 ved sammenlægning af Det strategiske

Forskningsråd, Rådet for Teknologi og Innovation og Højteknologifonden. Det fremgår af

redegørelsen fra Styrelsen for Forskning og Innovation, at Innovationsfondens sekretariat i

løbet af 2015 har arbejdet med at opstille effektkæder og effektmål af fondens aktiviteter.

I juni 2016 offentliggjorde Innovationsfonden en publikation om effektmåling af Innovations-

fondens projekter. Innovationsfonden har med strategiarbejdet opstillet 8 effektmål på por-

teføljeniveau, der er knyttet til det overordnede mål om at øge vækst og beskæftigelse i

Danmark, samt de 5 delmål for fonden, som er fastlagt i lov om Danmarks Innovationsfond.

For hvert af Innovationsfondens 8 effektmål på porteføljeniveau er der fastlagt fagligt grund-

lag og forslag til målemetode til brug for opgørelse af effekterne.

Innovationsfondens elmål er at

bidrage til:

• innovative virksomheder i

vækst

• højtuddannede i den private

sektor

• private investeringer i forsk-

ning og udvikling

• kobling af god forskning og

innovation

• løsning på samfundsudfor-

dringer.

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 6. december 2016

Tabel 2. Eksempler på Innovationsfondens effektmål

Målsætning

Virksomhederne i fondens portefølje skal

vokse og øge deres værdiskabelse mar-

kant.

Målemetode (forslag)

Virksomhedernes værdiskabelse måles

som værditilvækst i alt og pr. fuldtidsansat

(arbejdsproduktivitet). Om muligt sammen-

holdes den øgede værdiskabelse med fon-

dens investering.

Projekternes peer reviewed-publikationer

kortlægges med hensyn til tidsskrifternes

rangering, antal citationer og eventuelt im-

pact.

I projekter finansieret af fonden skal der

gennemsnitligt publiceres 5 artikler i de

bedste (top 1 %) tidsskrifter pr. 100 mio.

kr., fonden investerer.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Innovationsfonden.

Vurdering

14. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Klimaministeriet og Uddannelsesministeriet

har opstillet relevante KPI’er, vurderingskriterier og effektmål for de undersøgte tilskuds-

ydere. Rigsrevisionen vurderer på den baggrund, at denne del af sagen kan afsluttes.

Evaluering af effekterne af energiforskning, -udvikling og -demonstration på tværs

af ministerier og tilskudsydere

15. Statsrevisorerne anbefalede, at ministerierne evaluerede effekterne af energiforskning,

-udvikling og -demonstration på tværs af ministerier og tilskudsydere.

16. Beretningen viste, at de enkelte tilskudsydere i varierende omfang havde evalueret ef-

fekterne af deres tilskud. Derimod havde ministerierne ikke tværgående evalueret effekten

af tilskuddene – hverken inden for eller på tværs af ministerierne.

17. Klimaministeren og uddannelsesministeren oplyste i deres redegørelser, at de på bag-

grund af Statsrevisorernes anbefaling ville igangsætte en forundersøgelse for at afdække,

hvordan der kunne foretages en evaluering af støtten til forskning, udvikling og demonstra-

tion på energiområdet, som tog hensyn til tilskudsydernes forskellige formål og mål. I den

anledning inviterede de Rigsrevisionen til en dialog om tilrettelæggelsen af evalueringen.

18. Rigsrevisionen deltog i februar 2014 i et møde med Styrelsen for Forskning og Innova-

tion og Energistyrelsen om fælles evaluering af forskning, udvikling og demonstration på

energiområdet. På mødet gav Rigsrevisionen kommentarer til de 2 styrelsers oplæg til tvær-

gående evaluering af støtte til energiforskning, -udvikling og -demonstration og understre-

gede bl.a. vigtigheden af at opstille konkrete mål, og at evalueringer gennemføres af uaf-

hængige parter. Rigsrevisionen opfordrede desuden til tættere koordination og erfarings-

udveksling mellem tilskudsyderne.

Evaluering af programmer under Klimaministeriet

19. Energistyrelsen har som led i denne opfølgning oplyst, at EUDP, Energinet.dk og Dansk

Energi i 2015 fik gennemført en tværgående evaluering af programmerne under Klimamini-

steriet: EUDP, ForskEL og ELFORSK. Evalueringen dækker perioden 2007-2014 og er gen-

nemført af et uafhængigt konsulentkonsortium. Formålet med den tværgående evaluering

var at opgøre resultaterne og effekterne af den samlede programindsats og de enkelte pro-

grammers bidrag set i forhold til den overordnede energi- og vækstpolitik.

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 6. december 2016

På baggrund af erfaringerne fra den tværgående evaluering fra 2015 udarbejdede konsu-

lentkonsortiet et notat om elementer til en fremtidig evalueringstilgang for tilskudsyderne

under Klimaministeriet. Notatet skal indgå som grundlag for programmernes egne overve-

jelser om, hvordan programmerne fremadrettet kan evalueres. Det er i den forbindelse af-

talt, at de 3 programmer under Klimaministeriet hvert 4. år foretager en tværgående evalu-

ering af programmernes effekter på basis af fælles overvejelser om evalueringstilgangen.

Evaluering af Innovationsfonden

20. Med etableringen af Innovationsfonden i 2014 blev det besluttet, at Innovationsfondens

bestyrelse hvert 3. år skal udarbejde en strategi med effektmål. Herudover skal Innovations-

fonden koordinere sin bevillingsfunktion med andre relevante offentlige og private bevillings-

myndigheder, herunder regionale myndigheder. Koordineringsforpligtelsen gælder både

sammensætningen af virkemidler og temaer samt tilrettelæggelsen af administrationen.

Innovationsfonden har som led i sin strategi udviklet en evalueringsramme med forskellige

evalueringstyper rettet mod forskellige tidshorisonter for Innovationsfondens investeringer.

Evalueringsrammen er bl.a. baseret på effektmål som beskrevet ovenfor. Innovationsfon-

den oplyser, at fonden med udgangspunkt i de vedtagne delmål og effektmål på portefølje-

niveau løbende vil evaluere effekten af sin indsats.

Tværgående evaluering

21. Klimaministeriet og Uddannelsesministeriet har som opfølgning på Rigsrevisionens be-

retning fået udarbejdet en uafhængig evaluering af sammenhængen og arbejdsdelingen i

energiforskningen på tværs af de 2 ministeriers tilskudsydere. Evalueringen omfatter 2 rap-

porter: en brugerkortlægning og en sammenhængsanalyse. Bruger- og anvendelseskort-

lægningen havde til formål at kortlægge virksomhedernes brug af de forskellige støtteord-

ninger og sammenhængene mellem dem. Kortlægningen dannede desuden udgangs-

punkt for en uddybende kvalitativ undersøgelse af de bagvedliggende årsager til de møn-

stre og tendenser, der er for brugen af støtteordningerne på tværs af ministerierne. Den

kvalitative undersøgelse af sammenhængen mellem tilskudsordningerne til forskning, ud-

vikling og demonstration på energiområdet pegede på en relativt klar arbejdsdeling og ko-

ordination på tværs af ordningerne uden uhensigtsmæssige overlap. Styrelsen for Forsk-

ning og Innovation og Energistyrelsen har oplyst, at den gennemførte evaluering ikke giver

anledning til ændringer i den indbyrdes koordination mellem de 2 ministeriers ordninger.

Energistyrelsen og Styrelsen for Forskning og Innovation oplyser begge i deres redegørel-

ser, at de fremadrettet vil videreføre den tætte koordination med udbyderne af de enkelte

energiordninger på tværs af ministerier med henblik på at imødegå eventuel usikkerhed

om de enkelte støtteorganers profil og indbyrdes rollefordeling.

Vurdering

22. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Klimaministeriet har gennemført og frem-

over vil gennemføre tværgående evalueringer af tilskudsydernes effekt under ministeriets

resort. Rigsrevisionen finder det også tilfredsstillende, at Innovationsfonden har udarbejdet

en evalueringsramme med effektmål, der gør det muligt at evaluere effekterne af fondens

investeringer. Rigsrevisionen finder det desuden tilfredsstillende, at Klimaministeriet og

Uddannelsesministeriet har fået gennemført en fælles evaluering på tværs af statslige til-

skudsordninger for forskning, udvikling og demonstration på energiområdet, og at de også

fremover vil have fokus på koordination af de enkelte støtteprogrammer. Rigsrevisionen

vurderer på den baggrund, at denne del af sagen kan afsluttes.

Lone Strøm