Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

Finansudvalget 2012-13
SB 10 1
Offentligt

10/2012

Beretning om

borgerrettet forebyggelse på

sundhedsområdet

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

10/2012

Beretning om

borgerrettet forebyggelse på

sundhedsområdet

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2013

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Ministeren for sundhed og forebyggelse afgiver en redegørelse til beretningen. Ministerens kommentarer til de indhentede

udtalelser fra regionsrådene indgår i redegørelsen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske i oktober 2013.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2012, som afgives i april 2014.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-404-9

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 16. april 2013

BERETNING OM BORGERRETTET FOREBYGGELSE PÅ SUNDHEDSOMRÅDET

Kommunerne har siden 2007 haft ansvaret for at etablere forebyggende sundheds-

tilbud til borgerne. Forebyggelse involverer typisk indsats over for faktorer som kost,

rygning, alkohol og motion (KRAM-faktorerne), der har betydning for udvikling af en

række folkesygdomme, fx kræft, type 2-diabetes, lungelidelser og hjerte-kar-sygdom-

me.

De 11 kommuner, som indgår i denne undersøgelse, har alle udarbejdet en sund-

hedspolitik, men det er forskelligt, hvor ambitiøs den er, og hvor langt kommunerne

er med implementeringen. Kommunerne bør prioritere forebyggelsesindsatsen i for-

hold til nationale mål og anbefalinger og i forhold til de forskellige sundhedsfaglige

udfordringer, der er blandt borgerne i kommunen. Flere kommuners forebyggende

indsats på alkoholområdet er fx alene rettet mod unge og ikke mod voksenmålgrup-

pen, som denne undersøgelse omhandler.

Statsrevisorerne konstaterer, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse og regio-

nerne i perioden 2007-2012 har taget en række initiativer til at rådgive om forebyg-

gelse og til at styrke folkesundheden, og at Sundhedsstyrelsen har udviklet værktø-

jer til at understøtte den kommunale prioritering på området.

Statsrevisorerne finder det imidlertid ikke tilfredsstillende, at der mangler overordne-

de mål for udviklingen i folkesundheden, og at Ministeriet for Sundhed og Forebyg-

gelse ikke mere systematisk følger op på, hvordan kommunerne løser opgaven.

Statsrevisorerne forventer, at ministeriet:



medvirker til at opstille nationale mål for kommunernes forebyggelsesarbejde

etablerer en mere systematisk opfølgning, der også kan bruges i kommunernes

opfølgning på forebyggelsesindsatsen

tydeliggør de sundhedsøkonomiske gevinster af den borgerrettede forebyggel-

sesindsats.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Kristian Jensen

Mogens Jensen

Klaus Frandsen



Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

Beretning til Statsrevisorerne om

borgerrettet forebyggelse på

sundhedsområdet

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevi-

sorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar

2012. Beretningen vedrører finanslovens § 16. Mini-

steriet for Sundhed og Forebyggelse.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

Indholdsfortegnelse

II.

Introduktion og konklusion ........................................................................................... 1

Indledning .................................................................................................................... 5

Baggrund .............................................................................................................. 5

Formål, afgrænsning og metode ........................................................................... 6

Rammer for den borgerrettede forebyggelse i kommunerne ....................................... 9

Rammer for kommunernes indsatser.................................................................... 9

Økonomiske incitamenter for borgerrettet forebyggelse ..................................... 14

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses opfølgning på den borgerrettede

forebyggelse .............................................................................................................. 18

Opfølgning på befolkningens sundhedstilstand .................................................. 18

Opfølgning på kommunernes indsatser .............................................................. 19

Effekter af indsatser ............................................................................................ 21

Vejledning og rådgivning............................................................................................ 23

Sundhedsstyrelsens vejledning og rådgivning .................................................... 23

Regionernes vejledning og rådgivning ................................................................ 25

III.

IV.

Bilag 1. Kommunernes borgerrettede forebyggelsesindsatser ........................................... 28

Bilag 2. Ordliste ................................................................................................................... 29

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

Beretningen vedrører finanslovens § 16. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Lars Løkke Rasmussen: november 2001 - november 2007

Jakob Axel Nielsen: november 2007 - februar 2010

Bertel Haarder: februar 2010 - oktober 2011

Astrid Krag: oktober 2011 -

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

INTRODUKTION OG KONKLUSION

I. Introduktion og konklusion

1. Denne beretning handler om borgerrettet forebyggelse og sundhedsfremme (herefter fore-

byggelse), dvs. forebyggelse af, at raske mennesker bliver syge. Kommunerne fik ansvaret

for den borgerrettede forebyggelse i forbindelse med kommunalreformen i 2007. Beretningen

behandler Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses rolle med hensyn til at sætte rammer,

overvåge området og formidle viden til kommunerne. Endvidere behandler beretningen re-

gionernes forpligtelse til at yde rådgivning om borgerrettet forebyggelse til kommunerne. Rigs-

revisionen har igangsat undersøgelsen på eget initiativ i juli 2012.

2. Formålet med borgerrettet forebyggelse er at forebygge, at der opstår sygdomme, der

kræver livslang behandling og/eller indlæggelse på sygehus. Kost, rygning, alkohol og mo-

tion (KRAM-faktorerne) er faktorer, der har betydning for udvikling af en række folkesygdom-

me som fx kræft, type 2-diabetes, lungelidelser og hjerte-kar-sygdomme. Flere af sygdom-

mene er kroniske og kan resultere i livslang behandling, tab af livskvalitet for den enkelte og

i for tidlig død. Der er desuden samfundsmæssige omkostninger ved usund livsstil gennem

udgifter til behandling og gennem afledte omkostninger ved tab af produktivitet som følge

af sygefravær, førtidspension eller for tidlig død.

3. Det overordnede formål med undersøgelsen er at vurdere, hvordan Ministeriet for Sund-

hed og Forebyggelse, Sundhedsstyrelsen og regionerne understøtter kommunernes borger-

rettede forebyggelse. Det har Rigsrevisionen undersøgt ved at besvare følgende spørgsmål:



Medvirker Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse til at sætte rammer for kommunernes

borgerrettede forebyggelse?

Følger Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse op på den borgerrettede forebyggelse?

Sikrer Sundhedsstyrelsen og regionerne, at kommunerne har relevant og anvendelig vi-

den til rådighed i forebyggelsesarbejdet?

Borgerrettet forebyg-

gelse

har til formål at

medvirke til, at syg-

domme og ulykker ikke

opstår. Det sker fx ved,

at kommuner etablerer

indsatser, der retter sig

mod faktorerne Kost,

Rygning, Alkohol og

Motion (KRAM).

Sundhedsfremme

handler om at fremme

den enkeltes sundhed

og folkesundheden ge-

nerelt. Det kan bl.a. gø-

res ved at skabe ram-

mer, der fremmer bor-

gernes resurser, triv-

sel og velvære, fx ved

at fremme muligheder

for fysisk aktivitet.

I denne undersøgelse

dækker forebyggelse

både forebyggelse og

sundhedsfremme.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Rammer for sund le-

vevis

omhandler både

fysiske rammer, trivsel

i forskellige miljøer og

muligheder for at væl-

ge det sunde. Sunde

rammer handler fx om

at give gode rammer

for fysisk aktivitet på

plejecentre, i skoler og

i daginstitutioner, så

både ude- og indearea-

ler inspirerer til fysisk

aktivitet. Endvidere

handler sunde rammer

fx om en alkohol- og

rygepolitik på en ar-

bejdsplads eller en be-

vægelsespolitik for bør-

nene i kommunens

skoler eller daginstitu-

tioner.

UNDERSØGELSENS HOVEDKONKLUSION

Kommunerne har til opgave at skabe rammer for sund levevis og etablere fore-

byggende og sundhedsfremmende tilbud til borgerne. Blandt de 11 kommuner,

der er med i Rigsrevisionens undersøgelse, er flere godt på vej til at udfylde

denne rolle, men der er også kommuner, der ikke er nået så langt. Der er forskel

på de sundhedsfaglige udfordringer, den enkelte kommune står over for. Nogle

kommuner har fx relativt mange borgere, der ryger, og/eller mange borgere, der

er overvægtige. Rigsrevisionen finder det væsentligt, at prioriteringen af den

borgerrettede forebyggelse i kommunerne sker med udgangspunkt i den enkel-

te kommunes udfordringer og nationale anbefalinger om, hvilke indsatser der

virker.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse og regionerne har i perioden 2007-2012

taget en række initiativer til at styrke folkesundheden via forebyggelse på om-

råderne kost, rygning, alkohol og motion. I 2008 blev der fx nedsat en forebyg-

gelseskommission, der kom med en række anbefalinger, og i 2009 fremlagde

den daværende regering en sundhedspakke, der havde en overordnet målsæt-

ning om, at danskernes gennemsnitslevealder skulle hæves med 3 år over en

10-årig periode.

Sundhedsstyrelsen har udviklet gode værktøjer til at understøtte den kommu-

nale planlægning og prioritering på området. Kommunerne fik i 2011 adgang til

data om borgernes sundhed og trivsel gennem sundhedsprofilen. I 2012 ud-

sendte Sundhedsstyrelsen såkaldte forebyggelsespakker med anbefalinger til,

hvilke indsatser der er erfaring for virker. Ministeriet for Sundhed og Forebyg-

gelse har afsat midler til et center (”Center for Forebyggelse i praksis”), der un-

der ledelse af KL fra 2013 skal understøtte og monitorere implementeringen af

forebyggelsespakkerne i kommunerne.

I perioden 2007-2012 har ministeriets rammesætning og opfølgning på området

dog været svagt funderet, idet Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse ikke har

sat overordnede mål for udviklingen i folkesundheden, ligesom ministeriet ikke

systematisk har fulgt op på, hvordan kommunerne udfylder opgaven.

Det er Rigsrevisionens samlede vurdering, at opstilling af mål for folkesundhe-

den og en stærkere opfølgning på området kan bidrage til at synliggøre udvik-

lingen og understøtte prioriteringen af den borgerrettede forebyggelse på lands-

plan og i den enkelte kommune.

Rigsrevisionen anbefaler:



at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse i højere grad sætter retning for

kommunernes forebyggelsesarbejde ved at medvirke til at udvikle nationa-

le mål

at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse fastholder fokus på og udbyg-

ger synliggørelsen af konsekvenserne ved ikke at forebygge på KRAM-om-

rådet, som det fx gøres i forebyggelsespakkerne

Sundhedsprofilen

be-

skriver danskernes triv-

sel, sundhed og syg-

domme. Sundhedspro-

filen er en undersøgel-

se, der er baseret på

bl.a. spørgeskemaer

til borgerne.

Sundhedsprofilen kan

fx give kommunen vi-

den om:



hvor mange borge-

re der ryger dagligt

og ønsker hjælp til

rygestop



hvor mange borge-

re med risikabel al-

koholadfærd som

ønsker at nedsætte

deres alkoholforbrug



hvor mange borge-

re der er fysisk in-

aktive, og som øn-

sker at være mere

fysisk aktive.



Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

INTRODUKTION OG KONKLUSION



Sundhedsaftaler

at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse medvirker til at udbygge viden

om udgifter til borgerrettet forebyggelse med henblik på at skabe mere ind-

sigt i prioriteringen af området

at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse i samarbejde med kommuner-

ne etablerer et grundlag for en mere systematisk opsamling af data, der kan

bruges til at følge op på den borgerrettede forebyggelse i kommunerne

at regionerne i dialog med kommunerne afklarer indholdet af regionernes

rådgivning om borgerrettet forebyggelse, fx i regi af sundhedsaftalerne, så

kommunerne ved, hvad de kan forvente af regionernes rådgivning.



Regionerne og kom-

munerne skal indgå

aftaler om arbejdsde-

lingen og samarbejdet

på 6 obligatoriske om-

råder. Områderne er

ud over forebyggelse

og sundhedsfremme

bl.a. indsatsen for

mennesker med

sindslidelser.

Hovedkonklusionen er baseret på følgende delkonklusioner:

Medvirker Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse til at sætte rammer for kommuner-

nes borgerrettede forebyggelse?

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har medvirket til at sætte rammer for kom-

munernes borgerrettede forebyggelse. Det er bl.a. sket gennem faglige anbefalinger

til indsatser omkring kost, rygning, alkohol og motion i de såkaldte forebyggelsespak-

ker, som Sundhedsstyrelsen udsendte i 2012.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har sammen med KL etableret ”Center for

Forebyggelse i praksis” fra april 2013. Centret skal rådgive kommunerne om imple-

menteringen af forebyggelsespakkerne og monitorere, om anbefalingerne bliver im-

plementeret i kommunerne.

I perioden 2007-2012 har der ikke på nationalt niveau været fastsat overordnede mål

vedrørende kost, rygning, alkohol og motion.

Den kommunale medfinansiering af sygehusenes udgifter medvirker til at give kom-

munerne økonomiske incitamenter til at arbejde med borgerrettet forebyggelse. Med-

finansieringen udgør dog ikke et stærkt incitament, fordi gevinsterne ved mindre brug

af sundhedsvæsnet har relativt langsigtede perspektiver.

Et andet økonomisk incitament til at igangsætte indsatser i kommunerne er mulighe-

den for at få del i statslige puljemidler til forebyggelse. Undersøgelsen har vist, at det

varierer, i hvilket omfang kommunerne søger puljemidler.

Princippet i kommu-

nal medfinansiering

af sundhedsudgifter

er, at jo flere indlagte

borgere, kommunen

har på sygehusene,

des større vil kommu-

nens udgifter være.

For at mindske udgif-

terne til indlagte bor-

gere tilskyndes kom-

munen til at forebygge.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Følger Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse op på den borgerrettede forebyggel-

se?

Befolkningens sundhedstilstand og udviklingen i befolkningens kost-, ryge-, alkohol-

og motionsvaner bliver fulgt af Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, bl.a. gennem

Sundhedsstyrelsen og Statens Institut for Folkesundhed.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har i perioden 2007-2012 ikke foretaget sy-

stematiske opfølgninger på, hvilke indsatser kommunerne har haft vedrørende bor-

gerrettet forebyggelse. Der blev dog foretaget en kortlægning af kommunernes fore-

byggelsesindsats i 2008.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse medvirker til en systematisk opfølgning på

virkningen af forskellige rygestopaktiviteter, men der sker ikke en opfølgning på effek-

ten af kommunernes indsatser omkring kost, alkohol og motion.

Sikrer Sundhedsstyrelsen og regionerne, at kommunerne har relevant og anvendelig

viden til rådighed i forebyggelsesarbejdet?

Sundhedsstyrelsen yder vejledning og rådgivning til kommunerne gennem kampag-

ner, publikationer og andre rådgivningsaktiviteter, fx konferencer, temadage og dia-

logmøder. Rådgivningen omhandler hovedsageligt vidensformidling, anbefalinger og

retningslinjer.

Regionerne yder tillige vejledning og rådgivning til kommunerne gennem temadage,

kurser, koordinering af netværk og andre lokale rådgivningsaktiviteter.

Kommunerne i undersøgelsen gør brug af den rådgivning og vejledning, som hen-

holdsvis Sundhedsstyrelsen og regionerne stiller til rådighed, og kommunerne finder

den relevant og anvendelig. Særligt i sundhedsprofilerne har kommunerne fået et brug-

bart monitorerings- og planlægningsværktøj. Indholdet af regionernes rådgivning va-

rierer, og kommunerne har forskellige forventninger til, hvad regionernes rådgivning

bør indeholde.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

INDLEDNING

II. Indledning

Baggrund

4. Baggrunden for, at Rigsrevisionen i denne undersøgelse har fokus på kost, rygning, alko-

hol og motion, er, at det er faktorer, der har indflydelse på udviklingen af en række folkesyg-

domme som fx kræft, type 2-diabetes, lungelidelser og hjerte-kar-sygdomme. Mange af syg-

dommene er kroniske og kan medføre livslang behandling, tab af livskvalitet for den enkel-

te og for tidlig død. Forebyggelseskommissionen vurderede i 2009, at usund kost, rygning,

alkohol og for lidt idræt og motion er årsag til ca. 40 % af alle sygdomme og tidlige døds-

fald.

5. Sundhedsstyrelsen henviser til beregninger af sundhedsøkonomiske konsekvenser af ryg-

ning, der viser, at rygning medfører et årligt nettomerforbrug i sundhedsvæsnet på ca. 3,5

mia. kr., jf. Sundhedsstyrelsens ”Forebyggelsespakke – Tobak” fra 2012. Derudover med-

fører rygning et produktionstab for samfundet som følge af sygefravær, førtidspension eller

for tidlig død. Ligeledes er der fx omkostninger ved et stigende antal patienter med type 2-

diabetes. Antallet af diabetikere er mere end fordoblet siden 1997. Ifølge Sundhedsstyrel-

sens ”Tal på diabetes i kommunerne” havde ca. 256.000 danskere diagnosen diabetes ved

udgangen af 2008, heraf havde ca. 90 % type 2-diabetes. Type 2-diabetes udvikles bl.a. på

grund af overvægt og andre livsstilsfaktorer.

Lovgivningsmæssige rammer for borgerrettet forebyggelse

6. De lovgivningsmæssige rammer for borgerrettet forebyggelse beskriver, hvordan ansvar

og roller er fordelt mellem Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, Sundhedsstyrelsen, re-

gioner og kommuner.

7. Bestemmelserne om borgerrettet forebyggelse er beskrevet i sundhedslovens § 119, der

definerer, at det primært er en kommunal opgave at skabe sunde rammer og etablere fore-

byggende sundhedstilbud til borgerne.

”§ 119. Kommunalbestyrelsen har ansvaret for ved varetagelsen af kommunens op-

gaver i forhold til borgerne at skabe rammer for en sund levevis.

Stk. 2. Kommunalbestyrelsen etablerer forebyggende og sundhedsfremmende tilbud

til borgerne.

Stk. 3. Regionsrådet tilbyder patientrettet forebyggelse i sygehusvæsenet og i praksis-

sektoren mv. samt rådgivning mv. i forhold til kommunernes indsats efter stk. 1 og 2.”

8. Sundhedsloven skelner mellem borgerrettet og patientrettet forebyggelse. Kommunernes

forebyggelsesopgaver omfatter:



borgerrettet

indsats, der skal forebygge, at sygdom og ulykker opstår blandt alle borgere

patientrettet

indsats, der skal forebygge, at en sygdom udvikler sig yderligere, og begræn-

se eller udskyde komplikationer.

Forebyggelse af type

2-diabetes

Sund kost og en pas-

sende daglig fysisk ak-

tivitet er ifølge Sund-

hedsstyrelsen centralt

i forebyggelsen af type

2-diabetes. Forebyg-

gelsen kan fx foregå

gennem information,

indsatser i daginstitu-

tioner og i skoler og

gennem indsatser i fx

den kommunale sund-

hedstjeneste eller på

arbejdspladser. Ram-

mer og tilbud, der un-

derstøtter sund livsstil,

kan være cykelmulig-

heder, motionsstier o.l.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

INDLEDNING

Denne undersøgelse omhandler alene den borgerrettede forebyggelse og omfatter alle vok-

sne borgere. Kommunerne har det primære ansvar for den borgerrettede forebyggelse, mens

de deler ansvaret for den patientrettede forebyggelse med regionerne.

9. Sundhedsloven beskriver ikke, hvilke typer tilbud kommunerne skal tilbyde borgerne, lige-

som der ikke stilles detaljerede krav til, hvordan kommunerne skal skabe rammer for sund

levevis. Det er op til den enkelte kommunalbestyrelse at vurdere, hvilke tilbud der skal iværk-

sættes, og hvordan der skal arbejdes med at skabe rammer for sund levevis.

10. Det fremgår af sundhedsloven, at den regionale og kommunale opgaveløsning skal va-

retages i samspil med de statslige myndigheder. Det fremgår af lovbemærkningerne til sund-

hedslovens § 119, at de centrale myndigheder vil bistå med overvågning, overordnede ret-

ningslinjer, dokumentation, vidensformidling mv. Sundhedsstyrelsen udgav i 2007 en vejled-

ning om borgerrettet forebyggelse, der vedrører § 119 i sundhedsloven. Vejledningen om-

handler principielle aspekter af det kommunale forebyggelsesarbejde, bl.a. organisering og

brug af metoder.

11. Det er ikke kun sundhedsloven, der har betydning for den borgerrettede forebyggelse i

kommunerne. Anden sektorlovgivning indeholder bestemmelser, der vedrører kommunernes

indsats, og udgør dermed en del af rammerne for forebyggelsesindsatsen. Boks 1 indehol-

der eksempler på lovgivning, der sætter rammer for den borgerrettede forebyggelse.

Lov om røgfri miljøer

Revisionen af rygelo-

ven i august 2012 in-

debærer, at enkelt-

mandskontorer ikke

længere er omfattet af

undtagelsesbestem-

melser, ligesom al ryg-

ning på institutioner

med børn og unge un-

der 18 år – både inden-

for og udenfor – forby-

des.

BOKS 1. EKSEMPLER PÅ LOVGIVNING, DER SÆTTER RAMMER FOR DEN BORGERRETTEDE

FOREBYGGELSE

Planloven

Gennem lokalplaner kan kommunen fastsætte retningslinjer for opførelse og indretning af faciliteter til fysisk

aktivitet.

Restaurationsloven

Kommunen har myndighedsopgaven med at udstede alkoholbevillinger.

Rygeloven

Lov om røgfri miljøer omfatter arbejdspladser, institutioner, skoler, uddannelsesinstitutioner og indendørs lo-

kaliteter, hvor der er offentlig adgang. Desuden omfatter loven kollektive transportmidler og taxaer. Hoved-

reglen i loven er, at det ikke er tilladt at ryge indendørs på offentlige steder.

Det er kommunens ansvar at tilrettelægge forebyggelsesindsatsen med baggrund i lovgivnin-

gen.

Formål, afgrænsning og metode

12. Det overordnede formål med undersøgelsen er at vurdere, hvordan Ministeriet for Sund-

hed og Forebyggelse, Sundhedsstyrelsen og regionerne understøtter kommunernes borger-

rettede forebyggelse.

Det har Rigsrevisionen undersøgt ved at besvare følgende spørgsmål:



Medvirker Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse til at sætte rammer for kommunernes

borgerrettede forebyggelse?

Følger Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse op på den borgerrettede forebyggelse?

Sikrer Sundhedsstyrelsen og regionerne, at kommunerne har relevant og anvendelig vi-

den til rådighed i forebyggelsesarbejdet?



Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

INDLEDNING

13. Som udgangspunkt for undersøgelsen har vi interviewet og indhentet oplysninger fra 11

kommuner om deres borgerrettede forebyggelsesindsatser i perioden 2007-2012. Der er fo-

retaget en skønsbaseret udvælgelse af de 11 kommuner ud fra et ønske om at favne varia-

tionen blandt alle landets kommuner på en række faktorer, fx antal rygere, kommunens ud-

giftsbehov og indbyggertallet i kommunen. Udvælgelsen er derfor sket ud fra sundhedspro-

fildata og kommunale nøgletal. I hver kommune har vi foretaget 1 interview med den leder,

der har ansvaret for området, og medarbejdere, der arbejder med forebyggelse, fx forebyg-

gelseskoordinatorer og planlægningskonsulenter.

De 11 kommuner har bidraget med en kortlægning, dels af deres arbejde med at skabe ram-

mer for sund levevis, dels af de tilbud, kommunen har givet borgerne i perioden 2007-2012.

Derudover har kommunerne oplyst, hvilke statslige puljemidler de har søgt i perioden til bor-

gerrettet forebyggelse, der er rettet mod voksne og KRAM-faktorerne. Kommunerne har end-

videre oplyst, om de har fået del i de søgte puljemidler.

Vi har ligeledes interviewet de 5 regioner og indhentet oplysninger fra den enkelte region om

regionens aktiviteter inden for rådgivning af kommunerne om borgerrettet forebyggelse i pe-

rioden 2007-2012. Derudover baserer undersøgelsen sig på dokumentation fra og interviews

med Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse og Sundhedsstyrelsen.

Vi har desuden foretaget en gennemgang af relevant lovgivning, retningslinjer, regeringspro-

grammer mv., der vedrører de overordnede rammer for den borgerrettede forebyggelse.

14. Rigsrevisionens undersøgelse dækker perioden fra 2007, hvor kommunalreformen tråd-

te i kraft, til og med 2012. Undersøgelsen inddrager kun indsatser vedrørende voksne. Vi har

valgt at undersøge indsatserne over for voksne, da det giver mulighed for at rette undersø-

gelsen mod de forskelle, der er i kommunernes tilbud, når der ikke stilles centrale krav til ind-

hold, metoder og kvalitet i forebyggelsesindsatserne. Forebyggelsesindsatser rettet mod

børn er i højere grad reguleret, bl.a. gennem bekendtgørelse om forebyggende sundheds-

ydelser for børn og unge. Afgrænsningen betyder, at indsatser over for børn og unge ikke

indgår i materialet fra kommunerne eller i afgrænsningen af puljerne på området. Disse ind-

satser udgør en væsentlig del af de kommunale forebyggelsesaktiviteter. Indsatser rettet

mod børn og unge er desuden vigtige fokusområder i Sundhedsstyrelsens arbejde. De inter-

views, vi har gennemført i kommunerne, peger desuden på, at flere kommuner finder det

vigtigt at prioritere forebyggelsesindsatserne tidligt i livet for at få bedre effekt i sundhedstil-

standen på længere sigt.

15. Borgerrettet forebyggelse handler ud over KRAM-faktorerne bl.a. også om mental sund-

hed. Flere kommuner har i de senere år haft særligt fokus på mental sundhed, der fx hand-

ler om at forebygge stress og psykiske lidelser. Undersøgelsens fokus på KRAM-faktorerne

er valgt, fordi faktorerne har en væsentlig betydning for folkesundheden, og fordi vi formoder,

at kommunerne er veletablerede på disse områder, idet viden om faktorernes betydning for

folkesundheden har været kendt i en del år.

16. Undersøgelsen kortlægger de statslige puljemidler på finanslovens § 16.21, der vedrø-

rer borgerrettet forebyggelse, voksne og KRAM-faktorerne. Det er ikke muligt at redegøre

for det økonomiske omfang af den borgerrettede forebyggelsesindsats i kommunerne. Kom-

munerne opgør deres nettodriftsudgifter til sundhedsfremme og forebyggelse i de kommuna-

le regnskaber som ét tal, hvor der også indgår udgifter til patientrettet forebyggelse.

17. Endelig omfatter undersøgelsen indsatser og puljer inden for Ministeriet for Sundhed og

Forebyggelses område. Andre aktører er også med til at påvirke rammerne for en sund leve-

vis. Det gælder bl.a. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, Social- og Integrations-

ministeriet og Beskæftigelsesministeriet, som også har puljer og indsatser, der vedrører fo-

rebyggelse. Kostområdet hører primært under Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiske-

ri. Forebyggelsespakken, der vedrører mad og måltider, og som udkom i efteråret 2012, er

udarbejdet af Fødevarestyrelsen for Sundhedsstyrelsen.

Undersøgelsens

11 kommuner er:

Vesthimmerland

Aalborg

Norddjurs

Favrskov

Fredericia

Kerteminde

Køge

Lolland

Ishøj

København

Bornholm.

Forebyggende sund-

hedsydelser for børn

og unge

Det fremgår af be-

kendtgørelse nr. 1344

af 3. december 2010,

at kommunerne bl.a.

skal tilbyde sygdoms-

forebyggende og sund-

hedsfremmende foran-

staltninger over for bør-

nene i deres hjem, dag-

institution, kommunale

dagpleje og skole.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

INDLEDNING

Sund By Netværket

er et frivilligt forum for

samarbejde om udvik-

ling, koordinering og

implementering af det

lokale folkesundheds-

arbejde. 56 kommuner

og 2 regioner er med-

lemmer.

Af andre aktører på forebyggelsesområdet, som ikke indgår i denne undersøgelse, kan fx

nævnes de praktiserende læger, netværk (fx Sund By Netværket), forsknings- og uddannel-

sesinstitutioner, frivillige organisationer og erhvervslivet.

18. Beretningen har været forelagt Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, og regionerne

har haft mulighed for at kommentere på de dele af beretningen, der vedrører de regionale

opgaver. Vi har i videst muligt omfang indarbejdet deres bemærkninger.

19. Bilag 1 viser en oversigt over kommunernes borgerrettede forebyggelsesindsatser. Bilag

2 viser en oversigt over udvalgte ord og begreber.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

RAMMER FOR DEN BORGERRETTEDE FOREBYGGELSE I KOMMUNERNE

III. Rammer for den borgerrettede forebyg-

gelse i kommunerne

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har medvirket til at sætte rammer for kom-

munernes borgerrettede forebyggelse. Det er bl.a. sket gennem faglige anbefalinger

til indsatser omkring kost, rygning, alkohol og motion i de såkaldte forebyggelsespak-

ker, som Sundhedsstyrelsen udsendte i 2012.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har sammen med KL etableret ”Center for

Forebyggelse i praksis” fra april 2013. Centret skal rådgive kommunerne om imple-

menteringen af forebyggelsespakkerne og monitorere, om anbefalingerne bliver im-

plementeret i kommunerne.

I perioden 2007-2012 har der ikke på nationalt niveau været fastsat overordnede mål

vedrørende kost, rygning, alkohol og motion.

Den kommunale medfinansiering af sygehusenes udgifter medvirker til at give kom-

munerne økonomiske incitamenter til at arbejde med borgerrettet forebyggelse. Med-

finansieringen udgør dog ikke et stærkt incitament, fordi gevinsterne ved mindre brug

af sundhedsvæsnet har relativt langsigtede perspektiver.

Et andet økonomisk incitament til at igangsætte indsatser i kommunerne er mulighe-

den for at få del i statslige puljemidler til forebyggelse. Undersøgelsen har vist, at det

varierer, i hvilket omfang kommunerne søger puljemidler.

Rammer for kommunernes indsatser

20. Rigsrevisionens undersøgelse af rammer for den borgerrettede forebyggelse i kommu-

nerne har vist følgende:



De nationale initiativer på området sætter i varierende grad rammer for kommunernes

borgerrettede forebyggelse. Enkelte initiativer i perioden 2007-2012 indeholder således

en række overordnede målsætninger og anbefalinger. Det gælder bl.a. sundhedspakken

fra 2009, som fulgte op på flere af Forebyggelseskommissionens anbefalinger. Endvide-

re gælder det ”Kræftplan III” fra 2010, som indeholder anbefalinger, der skal styrke fore-

byggelsen af kræft.

Sundhedsstyrelsens forebyggelsespakker er et af de seneste initiativer, der skal styrke

kommunernes borgerrettede forebyggelsesindsatser. Forebyggelsespakkerne bygger på

den aktuelt bedste viden om effektive forebyggelsesindsatser.



Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

RAMMER FOR DEN BORGERRETTEDE FOREBYGGELSE I KOMMUNERNE



Der er ikke i alle de undersøgte kommuners sundhedspolitikker sat mål for den borgerret-

tede forebyggelse.

Alle 11 kommuner arbejder med borgerrettet forebyggelse, men i varierende omfang. Det

er forskelligt, hvor stor vægt kommunerne har på de enkelte KRAM-faktorer.



21. Rigsrevisionen har undersøgt, om der i perioden 2007-2012 har været en national stra-

tegi for den borgerrettede forebyggelsesindsats. Med en national strategi menes målsætnin-

ger med målbare mål for de forskellige indsatsområder. Rigsrevisionen vurderer, at nationa-

le mål kan bidrage til at skabe en fælles ramme for den borgerrettede forebyggelse, der har

betydning for prioriteringen og tilrettelæggelsen af indsatsen i den enkelte kommune.

22. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har medvirket til at iværksætte forskellige initia-

tiver, der vedrører den borgerrettede forebyggelse. Figur 1 viser, hvilke initiativer der er iværk-

sat i perioden 2007-2012.

Figur 1. Nationale initiativer, der sætter rammer for kommunernes indsatser i perioden 2007-2012

Januar 2008

Forebyggelses-

kommissionen

Juni 2012

Forebyggelses-

pakker

Oktober 2009

”Sundhedspakke 2009”

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2002-2010

”Sund hele livet”

April 2009

Forebyggelses-

kommissionens rapport

November 2010

”Kræftplan III”

De forskellige initiativer, der fremgår af figur 1, er:

”Sund hele livet”

23. Den daværende regering udgav i 2002 programmet ”Sund hele livet – nationale mål og

strategier for folkesundheden 2002-2010” (herefter ”Sund hele livet”). Programmet indeholdt

overordnede mål om længere levetid, højere livskvalitet og social lighed i sundhed. Endvide-

re var programmet målrettet forskellige områder, fx daginstitutionerne, skolerne, arbejdsplad-

serne og sundhedsvæsnet. Programmet havde en række mål og indikatorer for forskellige

faktorer, bl.a. rygning, alkohol og fysisk aktivitet. Programmet blev udviklet, før kommunerne

overtog den borgerrettede forebyggelse. Der har ikke været udarbejdet et nationalt folkesund-

hedsprogram, siden kommunalreformen trådte i kraft.

Forebyggelseskommissionen og ”Sundhedspakke 2009”

24. Den daværende regering nedsatte i 2008 en forebyggelseskommission, der skulle ana-

lysere og fremsætte forslag til en styrket forebyggelsesindsats. Forebyggelseskommissionen

udgav i 2009 en rapport med 52 anbefalinger til et bedre liv, der bl.a. handlede om forhøjel-

se af afgifter på tobak og alkohol. Derudover kom kommissionen med anbefalinger til statens,

regionernes og kommunernes indsatser. Forebyggelseskommissionens anbefalinger førte

bl.a. til en national handlingsplan for forebyggelse, der var indeholdt i regeringens ”Sund-

hedspakke 2009”. Heraf fremgik 30 konkrete elementer, bl.a. advarselsbilleder på tobakspro-

dukter og styrkelse af formidlingen af viden om, hvilke forebyggelsesindsatser der virker. Det

overordnede mål for handlingsplanen var, at danskernes levetid skulle forlænges med 3 år

over en 10 årig-periode. Handlingsplanen stillede dog ingen konkrete krav til eller målsæt-

ninger om kommunernes varetagelse af den borgerrettede forebyggelse.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

RAMMER FOR DEN BORGERRETTEDE FOREBYGGELSE I KOMMUNERNE

I 2011 foretog Sundhedsstyrelsen i samarbejde med Fødevarestyrelsen en status over Fo-

rebyggelseskommissionens 52 anbefalinger. Statussen viste stor variation i fremdriften. Nog-

le anbefalinger var på statustidspunktet allerede opfyldt, mens der endnu ikke var startet på

andre anbefalinger.

”Kræftplan III”

25. ”Kræftplan III” blev vedtaget i november 2010 i forbindelse med finansloven for 2011. Den

indeholder som ”Kræftplan II” fra 2005 anbefalinger, der skal styrke forebyggelsen, så færre

danskere rammes af sygdommen. Det sker bl.a. gennem en række opfordringer til kommu-

nerne om at øge fokus på fysisk aktivitet. Sundhedsministeren udsendte på den baggrund i

1. halvdel af 2011 et brev til samtlige kommuner, der opfordrer kommunerne til at tænke øget

fysisk aktivitet ind i den kommunale planlægning. I brevet tilskyndes kommunerne ligeledes

til at formulere klare målsætninger for forebyggelsesindsatsen med udgangspunkt i kommu-

nens sundhedsprofil. Den kommunale sundhedsprofil giver overblik over, hvilke udfordringer

der er i den enkelte kommune, og hvordan de forebyggelige risikofaktorer – herunder KRAM

– er fordelt i befolkningen. Derfor er det vigtigt, at sundhedspolitikken og de målsætninger

for forebyggelsesindsatsen i kommunen, der er indeholdt i sundhedspolitikken, er udledt af

sundhedsprofilen.

Forebyggelsespakker

26. I 2012 udsendte Sundhedsstyrelsen forebyggelsespakker, der består af faglige anbefa-

linger til en styrket kommunal forebyggende indsats. Sundhedsstyrelsen har samlet den ak-

tuelt bedste viden i forhold til at skabe en systematisk og effektiv forebyggelsesindsats. For-

målet med pakkerne er at styrke folkesundheden gennem en kommunal forebyggelsesind-

sats af høj faglig kvalitet. Forebyggelsespakkerne består alene af anbefalinger, og der op-

stilles ikke mål for eller krav til kommunernes forebyggelse.

Anbefalingerne til kommunerne er beskrevet i følgende 9 forebyggelsespakker, der bl.a. hand-

ler om KRAM-faktorerne:



tobak

alkohol

fysisk aktivitet

mad og måltider

mental sundhed

seksuel sundhed

hygiejne

indeklima i skoler

solbeskyttelse.

Anbefalingerne i fo-

rebyggelsespakker-

er opdelt i et grund-

og et udviklingsniveau

og er rettet mod:



rammer (fx kommu-

nale planer og poli-

tikker)



tilbud (fx rådgivning

til borgeren)



information og un-

dervisning (fx op-

lysning og markeds-

føring af kommuna-

le forebyggelsestil-

bud)



tidlig opsporing (fx

rådgivning over for

overvægtige, der

har risiko for at ud-

vikle hjerte-kar-syg-

domme).

De anbefalede indsatser i forebyggelsespakkerne er opdelt i et grund- og et udviklingsniveau.

grundlæggende indsatser

kan styrke kvaliteten af forebyggelsen på kort sigt, idet det of-

te er muligt at organisere indsatserne inden for kommunens eksisterende rammer.

Indsatser på et udviklingsniveau

er mere langsigtede, idet de typisk forudsætter udvikling af

kompetencer, opsøgende arbejde, og at der bliver indgået partnerskaber.

”Center for Forebyggelse i praksis”

27. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har afsat 13 mio. kr. i perioden 2012-2015 til et

nyt ”Center for Forebyggelse i praksis”. Centrets formål er at bidrage til kommunernes im-

plementering af effektive og virksomme forebyggelsesindsatser. Udgangspunktet er Sund-

hedsstyrelsens forebyggelsespakker. I centrets arbejde indgår monitorering af, om kommu-

nerne implementerer forebyggelsespakkerne. Centret er placeret i KL og har en styregrup-

pe, som vil udstikke rammer for centrets opgaver. Sundhedsstyrelsen er formand, og KL er

næstformand for styregruppen.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

RAMMER FOR DEN BORGERRETTEDE FOREBYGGELSE I KOMMUNERNE

Kommunernes planlægning af borgerrettet forebyggelse

28. Rigsrevisionen har undersøgt, hvordan de nationale initiativer kommer til udtryk i kom-

munernes planlægning og prioritering af den borgerrettede forebyggelse.

29. Rigsrevisionens gennemgang af kommunernes sundhedspolitikker og interviews med

kommunerne viser, at programmet ”Sund hele livet” og Forebyggelseskommissionens anbe-

falinger i flere kommuner har været inspirationskilde for udviklingen af kommunernes sund-

hedspolitikker. Alle 11 kommuner i undersøgelsen har udarbejdet en sundhedspolitik. Sund-

hedspolitikkerne beskriver den politiske prioritering på området.

Der er stor variation i opbygningen og indholdet af kommunernes sundhedspolitikker, men

fælles for dem er, at fokus på kost, rygning, alkohol og motion indgår. Størstedelen af kom-

munerne har valgt at opbygge deres sundhedspolitik omkring konkrete indsatsområder, fx

KRAM-faktorerne og social ulighed i sundhed, mens en mindre del af sundhedspolitikkerne

er opbygget omkring særlige målgrupper.

30. Enkelte af de undersøgte kommuner begyndte allerede at arbejde med en sundhedspo-

litik i 2006, dvs. året inden de overtog ansvaret for den borgerrettede forebyggelse. De fle-

ste havde dog først en færdig sundhedspolitik i 2007 eller 2008. De kommunale sundheds-

politikker gælder typisk i en periode på 2-5 år. Af nogle af kommunernes sundhedspolitikker

fremgår det ikke, hvornår eventuelle mål skal være indfriede, eller hvornår politikken skal re-

videres. Undersøgelsen har vist, at flere kommuner har revideret – eller er ved at revidere –

deres 1. sundhedspolitik. Af bilag 1 fremgår et skema, der summerer resultatet af Rigsrevi-

sionens gennemgang af kommunernes borgerrettede forebyggelsesindsatser. Heraf frem-

går det bl.a., at 6 af kommunerne er i gang med 2. generation af sundhedspolitikker.

31. Alle de kommunale sundhedspolitikker, som Rigsrevisionen har gennemgået, beskriver

målsætninger for det kommunale sundhedsarbejde, fx ”sundhed for alle” eller ”sundheden

skal styrkes”. Ikke alle kommuner har opstillet målbare mål i forlængelse heraf. 6 af kommu-

nerne har enten opstillet mål eller udarbejdet handleplaner for ét eller flere af indsatsområ-

derne inden for borgerrettet forebyggelse. 5 kommuner har ikke opstillet mål eller udarbejdet

handleplaner. I interviewene har enkelte kommuner givet udtryk for, at sundhedspolitikkerne

i praksis ikke bliver brugt som et redskab til at prioritere indsatsen.

32. Interviews og materiale fra de 11 kommuner har bl.a. vist, at alle kommuner har både

individrettede indsatser og indsatser for at skabe rammer for sund levevis. Alkohol er den

faktor, som der arbejdes mindst med inden for borgerrettet forebyggelse i de 11 kommuner.

5 kommuner har individrettede tilbud målrettet alle vedrørende alkohol i form af individuelle

samtaler om alkoholforbrug. Det skal nuanceres med, at flere af kommunerne har oplyst,

at deres forebyggende indsats på alkoholområdet er rettet mod unge og ikke mod voksen-

målgruppen, som denne undersøgelse omhandler. 2 af de 11 kommuner har en alkoholpoli-

tik, og 2 kommuner har en handleplan, der vedrører alkohol. 7 af kommunerne har hverken

en alkoholpolitik eller en handleplan, der vedrører alkohol, jf. bilag 1.

Det er endvidere forskelligt, hvor langt kommunerne er kommet med at skabe rammer for

sund levevis. I de første år, efter kommunerne overtog opgaven, har vægten ligget på de in-

dividrettede tilbud, fx individuelle samtaler om kost og motion, eller på holdtilbud. Flere kom-

muner oplyser, at de i stigende grad har fokus på at skabe rammer for sund levevis, da det

berører mange flere borgere og hjælper til at gøre det sunde valg til et lettere valg.

I boks 2 er vist eksempler på kommunale forebyggelsesindsatser, både individuelle indsat-

ser og indsatser for at skabe sunde rammer.

Overordnede ret-

ningslinjer for de

kommunale sund-

hedspolitikker

Der er efter sundheds-

lovens § 119 ikke krav

om, at kommunerne

skal have en sund-

hedspolitik, men det

fremgår af lovbemærk-

ninger til sundhedslo-

ven, at kommunerne

forventes at udarbejde

flerårige planer for om-

rådet, ligesom kommu-

nerne gør på andre

driftsområder. Sund-

hedsstyrelsen anbefa-

lede også kommuner-

ne at udarbejde en

sundhedspolitik, da

kommunerne overtog

hovedansvaret for fore-

byggelse og sundheds-

fremme i 2007. Ende-

lig har Ministeriet som

led i ”Kræftplan III” ind-

skærpet over for kom-

munerne, at de bør ar-

bejde med klare mål-

sætninger for forebyg-

gelsesindsatsen.

Individrettede tilbud

er fx samtaler med en

konsulent om sundhed

generelt eller specifikt

om kost, rygning, al-

kohol eller motion. In-

dividuelle tilbud kan

også være holdtilbud

om kost, rygning og

motion.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

RAMMER FOR DEN BORGERRETTEDE FOREBYGGELSE I KOMMUNERNE

BOKS 2. EKSEMPLER PÅ KOMMUNALE INDSATSER OM RYGNING OG ALKOHOL

Rygning

Tværkommunal tobaksstrategi

7 kommuner samarbejder bl.a. om at fremme røgfrie miljøer og om at forebygge rygestart blandt bor-

gerne.

Retningslinjer for rygning

Herunder bl.a. rygeforbud i alle kommunale bygninger og biler.

Kom og Kvit

Fleksibelt og gratis rygestopforløb udviklet af Kræftens Bekæmpelse. Forløbet indeholder en indleden-

de samtale med en rygestoprådgiver, jævnlige møder med andre rygere, der ønsker at stoppe med

at ryge, og frivillige telefonopringninger, sms’er og e-mail.

Alkohol

Motiverende samtaler

Uddannelse af personale til at tale om alkoholvaner i mødet med borgerne.

Alkoholkampagne

Lokal udmøntning af Sundhedsstyrelsens alkoholkampagne gennem formidling af information.

Politik om borgerrettet alkoholforebyggelse

Alkoholpolitik, som fokuserer på kommunens borgerrettede funktioner, kommunens institutioner, råd-

givning og behandling samt begrænsning af tilgang til alkohol.

Materialet fra kommunerne viser, at der ikke nødvendigvis er sammenhæng mellem høj fore-

komst af fx rygere og overvægtige, og at kommunen har etableret et individuelt tilbud på om-

rådet. Fx har 2 kommuner – på trods af en høj andel af rygere – ingen individrettede indsat-

ser med fokus på rygning. Disse kommuner har oplyst, at de har valgt at prioritere de midler,

de har til borgerrettet forebyggelse, til informationsindsatser til børn og unge og til at styrke

forankring af rygepolitikker på kommunens egne arbejdspladser.

33. Kommunerne prioriterer også deres midler til forebyggelse ved at etablere individuelle

tilbud til særlige målgrupper. Én af de 11 kommuner har udelukkende indsatser målrettet bor-

gere, der er 70 år eller ældre. Andre kommuner har målrettet dele af deres kost- og motions-

tilbud til særlige grupper, fx arbejdsløse, mænd eller ansatte i kommunen. Ligeledes bliver

rygestoptilbud i overvejende grad givet til særlige målgrupper.

34. Det fremgår af de interviews, som Rigsrevisionen har gennemført i kommunerne, at fo-

rebyggelsespakkerne vil blive retningsgivende for, hvilke indsatser kommunerne skal sætte

i gang. Forebyggelsespakkerne vil blive inddraget, når kommunerne planlægger og priorite-

rer, hvilke borgerrettede forebyggelsesindsatser der skal sættes i gang. Det vil fx ske, når de

enkelte kommuner skal forny deres sundhedspolitikker. I forbindelse med at kommunerne

har modtaget forebyggelsespakkerne, har de, eller vil de vurdere, hvor langt de er nået i for-

hold til de anbefalede indsatser.

Kommunerne har forskellige sundhedsmæssige udfordringer. Én kommune kan fx have sær-

lige udfordringer, der vedrører overvægt, mens en anden kommunes udfordringer særligt ved-

rører alkohol. For nogle kommuner vil det derfor være en større opgave at implementere fo-

rebyggelsespakkerne end for andre. Ud over at udfordringerne er forskellige, er nogle kom-

muner nået længere med at skabe sunde rammer for borgerne end andre kommuner. Nog-

le kommuner har fx indgået aftaler med forpagtere af cafeteriaer i sportshaller om at sælge

sund mad. Andre kommuner har enten ikke prioriteret sund mad i sportshaller eller har fun-

det det vanskeligt at komme i gang med at indgå nye aftaler med sportshallerne. I Sundheds-

styrelsens ”Forebyggelsespakke – Mad & måltider” indgår det som en anbefaling på udvik-

lingsniveau, at der kan udarbejdes lokale handleplaner om fx samarbejde med idrætsfore-

ninger og andre brugere om forpagtningsaftaler med henblik på at fremme sund mad.

Social ulighed og

risikofaktorer

Forekomsten af ryge-

re, fysisk inaktive bor-

gere og borgere med

dårlige kostvaner er

tæt forbundet med en

række socioøkonomi-

ske faktorer. Lavere

indkomst- og uddan-

nelsesniveau er typisk

forbundet med en hø-

jere forekomst af risiko-

faktorerne.

Det betyder for eksem-

pel, at andelen af bor-

gere, der ryger dagligt,

og borgere, der er

overvægtige, typisk er

højere blandt borgere,

der alene har afsluttet

folkeskolen, end den

er hos borgere med en

lang videregående ud-

dannelse.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

RAMMER FOR DEN BORGERRETTEDE FOREBYGGELSE I KOMMUNERNE

Økonomiske incitamenter for borgerrettet forebyggelse

35. Rigsrevisionens undersøgelse af, hvilke økonomiske incitamenter der er for borgerrettet

forebyggelse, har vist følgende:



Den aktivitetsbaserede kommunale medfinansiering af sundhedsudgifter er tænkt som

et incitament for kommunerne til at prioritere forebyggelse, herunder den borgerrettede

forebyggelse. At medfinansieringen i praksis ikke udgør et stærkt incitament kan skyldes,

at de økonomiske gevinster ved at investere i borgerrettet forebyggelse er usikre og lig-

ger relativt langt ude i fremtiden. Endvidere kan kommunerne også have andre motiver

ud over de økonomiske, idet de fx også vægter borgernes trivsel.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse søger bl.a. i forebyggelsespakkerne at synliggø-

re omkostningerne ved ikke at forebygge. Det gør ministeriet gennem udregninger, der

belyser de kommunale omkostninger, der er forbundet med fx rygning.

Puljemidler til borgerrettet forebyggelse giver kommunerne incitamenter til at arbejde med

konkrete indsatsområder. De statslige puljer kan være med til at initiere udvikling og sæt-

te gang i nye projekter i kommunen.

Der er forskel på, hvor aktive kommunerne er til at søge puljemidler. Nogle kommuner

prioriterer at søge mange puljer og indretter en stor del af deres forebyggelsesindsats ef-

ter disse. Andre prioriterer ikke at søge puljer, enten fordi puljerne ikke vedrører kommu-

nens fokusområder, eller fordi der i kommunen ikke kan afses resurser til at udarbejde

puljeansøgninger.



36. For at tilskynde kommunerne til at investere i den forebyggende indsats skulle kommu-

nerne fra 2007 som led i kommunalreformen medfinansiere deres borgeres behandling i

sundhedsvæsnet. Kommunernes medfinansiering omfattede indtil 2012 et grundbeløb og et

aktivitetsafhængigt tilskud. Fra 1. januar 2012 blev loven ændret, hvilket betød, at grundtil-

skuddet blev afskaffet mod et højere aktivitetsafhængigt tilskud. Fra 2012 betaler kommuner-

ne 34 % af behandlingstaksten – dog maks. 14.000 kr. pr. indlæggelse og 1.400 kr. pr. am-

bulant besøg. For besøg hos praktiserende speciallæger betaler kommunen 34 % af hono-

raret – dog maks. 1.400 kr. pr. besøg.

37. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har oplyst, at kommunal aktivitetsbestemt med-

finansiering er et generelt incitament for kommunerne til at varetage plejeopgaven og fore-

byggelsen – herunder også den borgerrettede forebyggelse – effektivt.

38. I forhold til den borgerrettede forebyggelse bidrager den kommunale medfinansiering og-

så til at styrke incitamentet, men i praksis er det vanskeligt for den enkelte kommune at ud-

regne de økonomiske gevinster ved at investere i borgerrettet forebyggelse. Det skyldes, at

indsatserne ofte er præget af komplekse årsag-virkningsforhold, hvor det kan være vanske-

ligt at definere årsagen til ændringer på længere sigt. Gevinsterne er svære at fastslå og lig-

ger relativt langt ude i fremtiden. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har oplyst, at den

manglende dokumentation for de kommunale udgifter til forebyggelse bevirker, at de økono-

miske incitamenter på kommunalt niveau generelt er vanskelige at synliggøre.

39. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har via Sundhedsstyrelsen søgt at synliggøre

konsekvenser ved ikke at forebygge på KRAM-området. I styrelsens publikation ”Kommuna-

le omkostninger forbundet med overforbrug af alkohol” fra 2012 er kommunernes årlige mer-

omkostninger opgjort til 3,1 mia. kr. som følge af borgernes overforbrug af alkohol. Af ana-

lysen fremgår det, at kommunerne har en række udgifter, som kan relateres til borgernes

overforbrug af alkohol. Det gælder udgifter via den kommunale medfinansiering til hospitals-

behandling for følger af et stort alkoholforbrug og udgifter til alkoholbehandling. I opgørelsen

er kommunernes omkostninger på det sociale område som følge af borgernes alkoholforbrug

endvidere skønnet.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

RAMMER FOR DEN BORGERRETTEDE FOREBYGGELSE I KOMMUNERNE

Sundhedsstyrelsens forebyggelsespakker søger ligeledes at synliggøre de kommunale om-

kostninger, der er forbundet med fx rygning, jf. pkt. 5.

40. I efteråret 2012 nedsatte regeringen et udvalg, der skal vurdere behovet for at justere in-

citamentsstrukturen på sundhedsområdet. Som en del af dette udvalgsarbejde skal mulighe-

derne for at øge kommunernes tilskyndelse til en mere effektiv forebyggelsesindsats også

undersøges. Den borgerrettede forebyggelse indgår dog ikke i dette udvalgsarbejde.

41. Statslige puljemidler kan også udgøre incitamenter for kommunerne til at prioritere fore-

byggelsesindsatser. Rigsrevisionen har gennemgået, hvilke puljer vedrørende borgerrettet

forebyggelse, voksne og KRAM der hører under Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses

område. Rigsrevisionen har endvidere undersøgt, om puljemidler indgår i kommunernes plan-

lægning og prioritering af den borgerrettede forebyggelse.

42. I perioden 2007-2012 har der været udmøntet i alt 9 puljer under Ministeriet for Sundhed

og Forebyggelse, der er rettet mod den borgerrettede forebyggelse, voksne og KRAM. Pul-

jerne retter sig især mod modtagere af overførselsindkomster og mindre resursestærke grup-

per. Puljerne er vist i tabel 1.

Tabel 1. Forbrug af puljemidler på finanslovens § 16.21 vedrørende borgerrettet forebyggelse, voksne og KRAM

i perioden 2007-2012

(Mio.kr.)

2007

Pulje til styrket sundhedsindsats for socialt udsatte

og sårbare grupper

Forstærket forebyggelsesindsats for mindre resur-

sestærke grupper (”Forebyggelsesindsatser i nær-

miljøet”)

Pulje til styrkelse af den social- og sundhedsfaglige

indsats på alkoholområdet

Pulje til sundhedsfremmeprojekter, herunder alko-

holkampagner og styrket behandlingsindsats mod

alkoholmisbrug (”alkopopspuljen”)

Pulje til initiativer om rygeafvænning

Pulje til styrket kvalitet i alkoholbehandlingen, bl.a.

ved familieorienteret alkoholbehandling

Sundhedsfremmende indsats målrettet udsatte

grupper

Tilskud til vægttab og vægtvedligeholdelse blandt

svært overvægtige voksne

Tilskud til sundhedsfremme og forebyggende mo-

delprojekter for gruppen af socialt udsatte stof- og

alkoholmisbrugere samt hjemløse

I alt

2008

2009

2010

2011

2012

Udgifter i alt

116,9

58,2

103,5

7,1

14,9

21,7

48,7

19,5

431,5

Opgørelsen er baseret på årlige regnskabstal. I tallene indgår samtlige udgifter, dvs. også udgifter til andre end kommuner

og regioner. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har endvidere puljen ”Sundhedsfremme og sygdomsforebyggelse”.

Puljen har gennem en årrække primært givet tilskud til en række foreninger og organisationer på forebyggelsesområdet.

Ifølge ministeriet er det kun få kommuner, der har modtaget støtte fra denne pulje.

Kilde: Regnskabstal fra Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse.

Tabel 1 viser, at der samlet i perioden 2007-2012 er brugt 431,5 mio. kr. på borgerrettet fo-

rebyggelse, voksne og KRAM. Puljemidlerne er primært fordelt gennem ansøgninger. Dvs.

at kommunerne har haft mulighed for at søge om tilskud gennem motiverede ansøgninger.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

RAMMER FOR DEN BORGERRETTEDE FOREBYGGELSE I KOMMUNERNE

Fonden for forebyg-

gelse og fastholdel-

er en del af Styrel-

sen for Fastholdelse

og Rekruttering under

Beskæftigelsesministe-

riet. Fonden støtter ini-

tiativer, der skal fore-

bygge nedslidning, og

initiativer, der skal fast-

holde folk på arbejds-

markedet.

Puljen giver bl.a. til-

skud til arbejdet med

KRAM-faktorer på

kommunale arbejds-

pladser, fx ved at have

fokus på bevægelse i

arbejdsdagen.

43. Kommunerne kan også søge om andre puljemidler, fx fra ”Fonden for forebyggelse og

fastholdelse” under Beskæftigelsesministeriet. I forbindelse med ”Sundhedspakken 2009”

blev der afsat 100 mio. kr. fra denne pulje til sundhedsfremmende projekter på arbejdsplad-

serne.

44. Rigsrevisionen har gennemgået formålsbeskrivelserne for de enkelte puljer. Gennem-

gangen viser, at puljerne i varierende grad har fokus på enkelte KRAM-faktorer eller på alle

KRAM-faktorer. Der er puljer, der fx kun vedrører rygning, og der er puljer, hvor flere fakto-

rer indgår, fx både kost, rygning, alkohol og motion. Idet der er tale om satspuljer, er det pri-

mære fokus udsatte og sårbare grupper og indsatser, der generelt omhandler livsstilsfakto-

rer. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har oplyst, at det er grunden til, at KRAM-fak-

torerne har forskellig betydning i puljerne.

45. I en mindre del af puljerne er der krav om kommunal medfinansiering. Baggrunden for et

sådant krav er at fremme kommunal forankring af indsatsen. Forventningen er desuden, at

kommunal medfinansiering kan fremme forankring af indsatserne ud over projektperioden og

skærpe kommunernes opmærksomhed på gennemførelsen af indsatserne. Ud over at skul-

le tilgodese særlige grupper af borgere har en række af puljerne metodeudvikling eller me-

todeudbredelse som det primære formål, fx at afprøve en ny metode til vægttab. Boks 3 vi-

ser 2 eksempler på puljer.

BOKS 3. EKSEMPLER PÅ PULJER

Puljen ”Forebyggelsesindsatser i nærmiljøet” blev udmøntet i 2010 med det overordnede formål at

styrke trivsel og sundhed generelt blandt mindre resursestærke borgere. For at opnå det overordne-

de formål er der opstillet en række delformål, bl.a. at forbedre målgruppens handlekompetencer og

sundhedsadfærd gennem inddragelse, motiverende metoder og udvikling af sunde rammer. I alt har

12 kommuner fået støtte, og der er udmøntet mellem 5 mio. kr. og 9 mio. kr. til hvert af projekterne.

Puljen ”Tilskud til vægttab og vægtvedligeholdelse blandt svært overvægtige voksne” støtter projek-

ter, som anvender metoden ”små skridt”, der handler om, at de overvægtige via en række små æn-

dringer i hverdagen med hensyn til kost eller motion kan opnå et varigt vægttab. Følgende målgrup-

per er særligt i fokus:

•

personer uden for arbejdsmarkedet

svært overvægtige gravide (både før og efter fødsel)

særligt udsatte erhvervsgrupper – herunder især ufaglærte

personer med anden etnisk baggrund end dansk.

I alt blev der afsat 57,5 mio. kr. i perioden 2007-2010. Ved 1. udmøntning af puljen fik 29 kommuner

støtte, ved 2. udmøntning fik 14 kommuner støtte, og ved 3. udmøntning fik 6 kommuner støtte.

Kilde: Sundhedsstyrelsen.

Økonomiske incitamenters betydning for den borgerrettede forebyggelsesindsats

46. Det er vanskeligt at vurdere de langsigtede effekter af den borgerrettede forebyggelse.

Derfor er det også vanskeligt for kommunerne at vurdere effekten i forhold til den kommuna-

le medfinansiering. Det er ofte uvist, i hvilket omfang en given indsats reelt bevirker en æn-

dret livsstil og medfører en reduktion i de kommunale udgifter til sundhed og andre områder,

fx sygedagpenge.

47. Det fremgår af de kommunale sundhedspolitikker, at borgernes trivsel og sundhed er

væsentlige temaer for kommunerne. Dette er også bekræftet i de interviews, Rigsrevisionen

har gennemført i de 11 kommuner. Det fremgår dog også af Rigsrevisionens interviews, at

den manglende synlighed af økonomiske gevinster ved den borgerrettede forebyggelse kan

resultere i, at den enkelte kommune prioriterer den borgerrettede forebyggelse lavere end

den patientrettede forebyggelse.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

RAMMER FOR DEN BORGERRETTEDE FOREBYGGELSE I KOMMUNERNE

48. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at 10 af de 11 kommuner i undersøgelsen har

søgt midler til borgerrettet forebyggelse. I alt har kommunerne i perioden 2007-2012 ansøgt

om midler til i alt 35 projekter fordelt på de 9 puljer under Ministeriet for Sundhed og Fore-

byggelse, der omhandler borgerrettet forebyggelse, voksne og KRAM.

Det fremgår af Rigsrevisionens interviews med kommunerne, at puljemidler kan være med

til at skabe udvikling og sætte gang i nye projekter i kommunen. Dette er med til at sikre, at

kommunen afprøver nye metoder.

Flere af kommunerne har oplyst, at de kun søger puljer, der lægger sig op ad deres sund-

hedspolitik. Derved kommer puljerne til at understøtte den politik, som kommunen har ved-

taget at føre på området, og bliver i mindre grad styrende for kommunens indsats.

Særligt 2 af de 11 kommuner har fået større del af puljemidler end de andre kommuner set

i forhold til kommunens indbyggertal. Der er forskel på, hvor aktive kommunerne er med hen-

syn til at søge puljemidler. Én kommune har oplyst, at de prioriterer at have kapacitet til at

udarbejde ansøgninger og administrere puljemidlerne for at få så mange resurser og projek-

ter til kommunen som muligt. At nogle kommuner har været aktive med at søge puljemidler

kan være udtryk for, at driftsmidlerne til den borgerrettede forebyggelse har været begræn-

sede. Motivationen til at søge statslige puljer varierer dermed. Ifølge interviewene udgør pul-

jemidler for nogle kommuner en væsentlig del af de resurser, der bliver anvendt på borger-

rettet forebyggelse.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

MINISTERIET FOR SUNDHED OG FOREBYGGELSES OPFØLGNING PÅ DEN BORGERRETTEDE FORE-

BYGGELSE

IV. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses

opfølgning på den borgerrettede forebyggelse

Befolkningens sundhedstilstand og udviklingen i befolkningens kost-, ryge-, alkohol-

og motionsvaner bliver fulgt af Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, bl.a. gennem

Sundhedsstyrelsen og Statens Institut for Folkesundhed.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har i perioden 2007-2012 ikke foretaget sy-

stematiske opfølgninger på, hvilke indsatser kommunerne har haft vedrørende bor-

gerrettet forebyggelse. Der blev dog foretaget en kortlægning af kommunernes fore-

byggelsesindsats i 2008.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse medvirker til en systematisk opfølgning på

virkningen af forskellige rygestopaktiviteter, men der sker ikke en opfølgning på effek-

ten af kommunernes indsatser omkring kost, alkohol og motion.

Opfølgning på befolkningens sundhedstilstand

49. Rigsrevisionens undersøgelse af, hvordan Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse over-

våger befolkningens sundhedstilstand og adfærd i forhold til KRAM-faktorerne, har vist føl-

gende:



Sundhedsstyrelsen har i 2003 og 2004 fulgt op på ”Sund hele livet”, der ifølge program-

met var gældende fra 2002-2010. Herefter er der ikke fulgt op på programmet.

Sundhedsstyrelsen har i perioden 2007-2012 overvåget befolkningens generelle sund-

hedstilstand, bl.a. gennem den nationale sundhedsprofil.



50. Rigsrevisionen har undersøgt, om Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse følger op på

befolkningens sundhedstilstand ved at gennemgå dokumentation for ministeriets og Sund-

hedsstyrelsens opfølgning.

51. Sundhedsstyrelsen har fulgt op på folkesundhedsprogrammet ”Sund hele livet” i 2003 og

2004. Statusrapporten fra 2004 viser bl.a., at styrelsen har fulgt op på udviklingen inden for

kost, rygning, alkohol og fysisk aktivitet. Af statusopfølgningen fra 2003 fremgår det, at der

blev planlagt en status i 2005 og 2009. Disse er dog ikke foretaget.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

MINISTERIET FOR SUNDHED OG FOREBYGGELSES OPFØLGNING PÅ DEN BORGERRETTEDE FORE-

BYGGELSE

52. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse følger desuden udviklingen i befolkningens ge-

nerelle sundhedstilstand og adfærd i forhold til KRAM-faktorerne, bl.a. via sundhedsregistre,

undersøgelsen af rygevaner og sundhedsprofilen. Boks 4 beskriver eksempler på opfølgnin-

ger.

BOKS 4. EKSEMPLER PÅ OPFØLGNING PÅ BEFOLKNINGENS SUNDHEDSTILSTAND

Diabetesregistret

viser tal for forekomsten og udviklingen i diabetes. Registret opdateres årligt og er

aktuelt opdateret til og med 2011.

Rygevaneundersøgelsen

bliver gennemført årligt i et samarbejde mellem Sundhedsstyrelsen, Kræf-

tens Bekæmpelse, Hjerteforeningen og Danmarks Lungeforening. Det er en undersøgelse af dan-

skernes rygevaner og holdninger til rygning. Den er repræsentativ på regioner, køn, alder og uddan-

nelse, og den gennemføres via internettet. Undersøgelsen dokumenterer også, at 400.000 danskere

er holdt op med at ryge siden 2007.

Sundhedsprofilundersøgelsen

er skabt i et samarbejde mellem regionerne, Statens institut for Fol-

kesundhed og Sundhedsstyrelsen. Sundhedsprofilen beskriver danskernes trivsel, sundhed og syg-

domme. Beskrivelsen omfatter derudover helbredsrelateret livskvalitet, sundhedsadfærd, kontakt til

egen læge og sociale relationer. Datamaterialet kan anvendes til sundhedsplanlægning og analyser

af regionale og kommunale forskelle. Sundhedsprofilen 2010 blev dannet ud fra et standardspørge-

skema med 52 fælles spørgsmål. Ud over de obligatoriske spørgsmål er der i sundhedsprofilen mu-

lighed for, at den enkelte region kan formulere et antal spørgsmål, hvis der i regionen – eller blandt

kommunerne i regionen – er behov for det. Næsten 180.000 borgere har i 2010 besvaret spørgeske-

maerne.

Før den nationale sundhedsprofil er monitorering af befolkningens adfærd i forhold til KRAM-

faktorerne bl.a. sket via sundheds- og sygelighedsundersøgelser udført af Statens institut

for Folkesundhed.

Opfølgning på kommunernes indsatser

53. Rigsrevisionens undersøgelse af, om Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse følger op

på, hvilke indsatser der tilbydes i kommunerne, har vist følgende:



Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har via Sundhedsstyrelsen i perioden 2007-

2012 overvåget kommunernes indsatser på ad hoc-basis. Sundhedsstyrelsen gennem-

førte fx en kortlægning af kommunernes indsatser i 2008. Styrelsen har ikke systematisk

indsamlet viden om, hvilke indsatser kommunerne gennemfører.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har afsat midler til monitorering af implemente-

ringen af forebyggelsespakkerne. Det nye ”Center for Forebyggelse i praksis” skal kort-

lægge kommunernes implementering af forebyggelsespakkerne.



54. Der var i perioden 2007-2012 ikke et system, hvor Ministeriet for Sundhed og Forebyg-

gelse samlet og systematisk fulgte med i kommunernes indsatser. Via Statens Institut for

Folkesundhed kan departementet og Sundhedsstyrelsen i kraft af ministeriets rammeaftale

med instituttet bestille undersøgelser, opgørelser mv. Statens Institut for Folkesundhed bi-

drager med evalueringer, metodestudier, erfaringsopsamlinger mv.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

MINISTERIET FOR SUNDHED OG FOREBYGGELSES OPFØLGNING PÅ DEN BORGERRETTEDE FORE-

BYGGELSE

55. Figur 2 viser hovedpunkter i Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses opfølgning på

kommunernes indsatser i perioden 2007-2012.

Figur 2. Hovedpunkter i Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses opfølgning på kommunernes indsatser i perioden 2007-2012

Foråret 2011

De første resultater fra de

kommunale indikatorer

om forebyggelse

Maj 2008

Kortlægning af kommunernes

forebyggelsesindsats

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Maj 2009

Sundhedsstyrelsen

etablerer kommuneudvalg

Efteråret 2012

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse

offentliggør planer om kortlægning af

kommunernes indsatser i

”Center for Forebyggelse i praksis”

De forskellige hovedpunkter, der fremgår af figur 2, er:

Kortlægning af kommunernes forebyggelsesindsats i 2008

56. Sundhedsstyrelsen gennemførte i 2008 en kortlægning af kommunernes forebyggelses-

indsats. Kortlægningen omfattede kommunernes indsats, udviklingsbehov og rådgivningsbe-

hov. Kortlægningen er ikke gentaget siden 2008.

Kommuneudvalg

57. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse følger forebyggelsesaktiviteterne i kommuner-

ne på ad hoc-basis via Sundhedsstyrelsen i forbindelse med netværk, konferencer mv. Her-

til kommer, at departementet løbende har kontakt til bl.a. KL og Sund By Netværket og ad

den vej skaffer sig viden om opgaveløsningen på kommunalt niveau. Fx har Sundhedssty-

relsen i maj 2009 nedsat et kommuneudvalg. Udvalget har til formål at danne ramme om

gensidig orientering og faglig dialog mellem Sundhedsstyrelsen og kommunerne. Kommu-

nerne er repræsenteret i udvalget via KL og med 3 kommuner fra hver region.

Kommunale indikatorer på forebyggelsesområdet

58. Regeringen og KL indgik i 2009 en aftale om at udarbejde en mere sammenhængende

dokumentation for væsentlige kommunale serviceområder, herunder sundhedsområdet. Der-

for har Sundhedsstyrelsen (i samarbejde med Danmarks Statistik) siden 2011 offentliggjort

data vedrørende 27 kommunale sundhedsindikatorer, hvoraf flere omfatter forebyggelse og

voksne.

59. En af indikatorerne angår de kommunale forebyggelsestilbud. Indikatoren angiver, om

kommunerne har et tilbud rettet mod fx overvægt til følgende målgrupper:



borgere generelt

svækkede ældre

børn og unge

borgere med kronisk sygdom

udsatte grupper.

Statistikken udkom første gang i 2011. De kommunale sundhedsindikatorer er et forsøg på at

skabe overblik over, hvordan kommunerne løfter forebyggelsesopgaven. Indikatorerne kan

dog ikke anvendes til at følge de enkelte indsatser i kommunerne. Indikatorerne kan alene

anvendes til at følge udviklingen i befolkningens sundhedstilstand og sundhedsadfærd og

udviklingen i visse kroniske sygdomme.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

MINISTERIET FOR SUNDHED OG FOREBYGGELSES OPFØLGNING PÅ DEN BORGERRETTEDE FORE-

BYGGELSE

Kortlægning af kommunale indsatser i ”Center for Forebyggelse i praksis”

60. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har oplyst, at der med forebyggelsespakkerne

er opstået nye muligheder og et nyt behov for at kortlægge kommunernes indsatser. Der er

planlagt en kortlægning af kommunernes arbejde med implementering af indsatserne i fore-

byggelsespakkerne i ”Center for Forebyggelse i praksis”. Det er planen, at centret skal ind-

samle gode erfaringer fra kommunerne og videreformidle disse til andre kommuner. Herud-

over er det planen, at der skal udvikles enkle monitorerings- og opfølgningsværktøjer, som

kan anvendes til benchmarking kommunerne imellem.

Effekter af indsatser

61. Rigsrevisionens undersøgelse af, om Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse følger op

på effekterne af de kommunale indsatser, har vist følgende:



Via evaluering af puljer får Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse og Sundhedsstyrel-

sen viden om effekter, fx ved afprøvning af bestemte metoder i det kommunale forebyg-

gelsesarbejde.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har ikke i perioden 2007-2012 systematisk ind-

samlet viden om effekterne af indsatserne i kommunerne.

Via ”Rygestopbasen” får Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse viden om effekter af

indsatser til fremme af rygestop. For kost, alkohol og motion findes der ikke tilsvarende

viden. Dette kan ifølge ministeriet bl.a. tilskrives, at indsatserne på disse områder er me-

re komplekse og ikke så standardiserede som rygestopindsatser. Data bliver dermed

mindre sammenlignelige, og simple monitoreringsredskaber kan derved ikke anvendes.



62. Sundhedsstyrelsen bruger puljerne på forebyggelsesområdet til at indsamle viden om af-

prøvning af forskellige metoder i kommunerne. Det sker gennem evalueringer af puljepro-

jekterne. Det er private konsulentvirksomheder, der gennemfører evalueringerne. Ofte sker

en evaluering på tværs af projekterne og søger at klarlægge tværgående tendenser og ud-

viklingstræk med henblik på erfaringsudveksling mellem kommunerne og de øvrige interes-

senter. Der er typisk både en procesevaluering (statusrapport) og en effektevaluering (ende-

lig rapport).

63. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse er med til at finansiere ”Rygestopbasen”, der

har eksisteret siden 1999. Formålet med databasen er at undersøge, hvilke rygestoptilbud

der er mest effektive og forbundet med færrest omkostninger. Resultaterne skal danne grund-

lag for planlægningen af fremtidige rygestoptilbud. ”Rygestopbasen” er et gratis tilbud til ry-

gestopenheder, der ønsker en ekstern evaluering og dokumentation af deres rygestopakti-

viteter. Databasen giver dermed mulighed for at sammenligne resultater på tværs af enhe-

der. Omkring 300 rygestopudbydere i hele landet er tilmeldt ”Rygestopbasen”, heraf har 82

kommuner ifølge Sundhedsstyrelsen tilmeldt kommunale enheder. Resultater fra ”Rygestop-

basen” fremgår af boks 5.

BOKS 5. RESULTATER FRA ”RYGESTOPBASEN”

”Rygestopbasen” har i 2011 samlet følgende resultater fra 4.733 rygere, der har deltaget i et ryge-

stopkursus:



6 ud af 10 deltagere gennemfører et rygestopkursus



68 % er røgfri ved kursets afslutning



39 % er stadig røgfri et halvt år efter at have gennemført et rygestopkursus.

Kilde: Rygestopbasens årsrapport 2011/2012.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

MINISTERIET FOR SUNDHED OG FOREBYGGELSES OPFØLGNING PÅ DEN BORGERRETTEDE FORE-

BYGGELSE

64. Sundhedsstyrelsen bidrager ikke til tilsvarende monitoreringsværktøjer for de andre

KRAM-faktorer. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har oplyst, at opbygning af viden

svarende til ”Rygestopbasen” for kost-, alkohol- og motionsområdet vil kræve videnskabe-

lige undersøgelser, eller at kommunerne indleverer data svarende til ”Rygestopbasen”. Det-

te er vanskeligt, fordi områderne for kost, alkohol og motion er mindre videnskabeligt udvik-

lede, og der foreligger mindre evidensbaseret viden om, hvilke indsatser der virker bedst på

disse områder. Kommunernes indsatser for henholdsvis kost, alkohol og motion er præget

af en høj grad af kompleksitet i tilrettelæggelsen og metodeanvendelsen, hvilket besværlig-

gør en samlet opfølgning.

65. Tilbud til bekæmpelse af overvægt kan generelt være indsatser baseret på meget for-

skellige metoder og med forskellig effekt. I boks 6 er der vist eksempler på variationer i kom-

munale indsatser, der er rettet mod overvægt.

BOKS 6. EKSEMPLER PÅ KOMMUNALE INDSATSER RETTET MOD OVERVÆGT

Motion på recept

Inaktive borgere får tilbudt 1 times motion 2 gange ugentligt i 3 måneder og eventuelt kostvejledning.

102 cm

Støtte og inspiration til at tabe sig fra en vægtstoprådgiver. Forløbet foregår på hold og er inspireret

af ”små skridt”-konceptet.

Indkøbskursus

Et 2-timers kursus i lokale supermarkeder med fokus på at læse og forstå varedeklarationer, ernæ-

ringsmærkninger m.m.

Motion XL

Holdforløb, hvor undervisningen er målrettet svært overvægtige voksne.

Foldere med vandreture

Foldere med vandreture i lokalområdet er udarbejdet for at give borgerne lyst til at bevæge sig i natu-

ren.

66. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har oplyst, at det er vanskeligt at udarbejde en-

tydige årsagssammenhænge imellem kommunale indsatser og deltagernes adfærd på

KRAM-områderne. Det påvirker opfølgningen på effekterne af konkrete indsatser i de på-

gældende kommuner, og fx kan det være svært at koble en given indsats til en given effekt

på grund af udefrakommende påvirkninger, fx effekten af nationale indsatser som kampag-

ner.

67. Rigsrevisionen er enig i, at det er vanskeligt at vurdere entydige årsagssammenhænge,

men finder det relevant, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse får mere viden om ef-

fekterne af forebyggelsesindsatserne i kommunerne.

68. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har oplyst, at ministeriet forventer, at forebyg-

gelsesområdet i kommunerne i de kommende år i højere grad systematiseres og gøres me-

re ensartet, i takt med at forebyggelsespakkerne implementeres, bl.a. ved hjælp af ”Center

for Forebyggelse i praksis”. Ministeriet forventer, at det på længere sigt vil skabe bedre mu-

ligheder for at gennemføre videnskabelige undersøgelser af sammenhængen mellem ind-

satser, resurser og effekter.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

VEJLEDNING OG RÅDGIVNING

V. Vejledning og rådgivning

Sundhedsstyrelsen yder vejledning og rådgivning til kommunerne gennem kampag-

ner, publikationer og andre rådgivningsaktiviteter, fx konferencer, temadage og dia-

logmøder. Rådgivningen omhandler hovedsageligt vidensformidling, anbefalinger og

retningslinjer.

Regionerne yder tillige vejledning og rådgivning til kommunerne gennem temadage,

kurser, koordinering af netværk og andre lokale rådgivningsaktiviteter.

Kommunerne i undersøgelsen gør brug af den rådgivning og vejledning, som hen-

holdsvis Sundhedsstyrelsen og regionerne stiller til rådighed, og kommunerne finder

den relevant og anvendelig. Særligt i sundhedsprofilerne har kommunerne fået et brug-

bart monitorerings- og planlægningsværktøj. Indholdet af regionernes rådgivning va-

rierer, og kommunerne har forskellige forventninger til, hvad regionernes rådgivning

bør indeholde.

Sundhedsstyrelsens vejledning og rådgivning

69. Rigsrevisionens undersøgelse af Sundhedsstyrelsens vejledning og rådgivning af kom-

munerne om borgerrettet forebyggelse har vist følgende:



Sundhedsstyrelsen rådgiver kommunerne om rygning, alkohol og motion. I samarbejde

med Fødevarestyrelsen rådgiver Sundhedsstyrelsen endvidere om kost. Rådgivningen

sker bl.a. gennem kampagner, publikationer, konferencer og netværk.

Sundhedsstyrelsens nationale kampagner virker vejledende og motiverende for kommu-

nerne, som på en række områder igangsætter indsatser i forlængelse af kampagnerne.

Sundhedsstyrelsens publikationer bidrager med relevant og anvendelig viden til kommu-

nerne.



Kommunerne i undersøgelsen benytter Sundhedsstyrelsens rådgivning til at planlægge

og prioritere de kommunale ind

satser.

70. Sundhedsstyrelsens rådgivningsforpligtelse over for kommunerne er beskrevet i sund-

hedsloven og de tilhørende lovbemærkninger. Sundhedsstyrelsen er forpligtet til i dialog med

regioner og kommuner at udarbejde de overordnede retningslinjer og anbefalinger for fore-

byggelsesarbejdet. Formålet med Sundhedsstyrelsens rådgivningsindsats er at sikre kom-

munerne adgang til opdateret viden om, hvad der virker inden for borgerrettet forebyggelse,

og inspirere til, hvordan den kommunale indsats bedst kan tilrettelægges. Det kan bl.a. ske

gennem kampagner, publikationer og andre rådgivnings- og vejledningsaktiviteter.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

VEJLEDNING OG RÅDGIVNING

71. Rigsrevisionen har gennemgået materiale fra Sundhedsstyrelsen, der omhandler Sund-

hedsstyrelsens forebyggelsesaktiviteter vedrørende kost, rygning, alkohol og motion i perio-

den 2007-2012.

72. Sundhedsstyrelsen gennemfører hvert år kampagner, hvoraf flere gennemføres ud fra

et princip om, at de nationale kampagner bør følges op af lokale indsatser. Med afsæt i den-

ne opmærksomhed kan kommunerne gennemføre indsatser, som støtter op om budskabet.

Sundhedsstyrelsen tilbyder kommunerne informations- og oplysningsmateriale for at styrke

sammenhængen med den nationale kampagne og de lokale indsatser. Boks 7 beskriver

Sundhedsstyrelsens alkoholkampagne.

BOKS 7. SUNDHEDSSTYRELSENS ALKOHOLKAMPAGNE

Hvert år i uge 40 sætter Sundhedsstyrelsen fokus på alkohol gennem en landsdækkende kampagne.

Temaet for alkoholkampagnen i 2012 var ”Sæt proppen i og lad dit lys brænde længere”. Kampag-

nen satte fokus på de sundhedsmæssige konsekvenser ved alkohol og byggede på Sundhedssty-

relsens udmeldinger og anbefalinger omkring alkoholindtag – herunder særligt på udmeldingen om

lavrisikogrænsen på henholdsvis 7 genstande for kvinder og 14 for mænd.

Ud over de nationale aktiviteter stillede Sundhedsstyrelsen informations- og oplysningsmateriale til

rådighed for kommunerne for at understøtte sideløbende lokale indsatser.

Kilde: Sundhedsstyrelsen.

I 2012 planlagde Sundhedsstyrelsen i alt 11 kampagner fordelt over hele året. Heraf var 3

kampagner rettet mod voksne borgere og havde KRAM-faktorerne i fokus.

73. En stor del af Sundhedsstyrelsens vejledning og rådgivning af kommunerne foregår des-

uden gennem publikationer. Sundhedsstyrelsen har i perioden 2007-2012 udgivet en række

publikationer vedrørende voksne og KRAM-faktorerne.

Publikationerne handler bl.a. om formidling af forskningsresultater. Ud over vidensformidling

er der fx tale om anbefalinger og retningslinjer som forebyggelsespakkerne. En mindre del

af publikationerne er monitoreringsrapporter.

Endvidere udgiver Sundhedsstyrelsen publikationer, der henvender sig direkte til henholds-

vis borgere og sundhedsfagligt personale, fx pjecen ”Alkohol og operationer – forebyg kom-

plikationer, når du skal opereres”. Sundhedsstyrelsen udgiver også materiale om mere ge-

nerelle og tværgående temaer, som har betydning for, hvordan kommunerne kan udføre bor-

gerrettet forebyggelse. Det kan være i form af generel rådgivning til at kvalificere eller eva-

luere forebyggelsen, fx guider til planlægning eller til øget tværgående samarbejde.

74. Ud over rådgivningsmateriale i form af kampagner og publikationer yder Sundhedssty-

relsen rådgivning gennem nationale konferencer, lokale temadage, dialogmøder, nyheds-

breve mv. Disse aktiviteter er ligeledes med til at formidle faglig viden til kommunerne.

75. Kommunerne i Rigsrevisionens undersøgelse finder Sundhedsstyrelsens kampagner re-

levante og understøttende for deres indsatser. Når Sundhedsstyrelsen gennemfører en na-

tional mediekampagne, skaber det synlighed og sætter fx alkoholmisbrug på dagsordenen.

Det giver et fundament for at gennemføre lokale aktiviteter i kommunerne. Det er dog for-

skelligt, i hvor høj grad kommunerne udnytter de nationale kampagner til også at igangsæt-

te lokale aktiviteter.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

VEJLEDNING OG RÅDGIVNING

76. Endvidere viser Rigsrevisionens undersøgelse, at kommunerne generelt er tilfredse med

den rådgivning, de får gennem Sundhedsstyrelsens publikationer. Kommunerne anvender

bl.a. Sundhedsstyrelsens publikationer, når de skal igangsætte nye initiativer eller indsatser.

Regionernes vejledning og rådgivning

77. Rigsrevisionens undersøgelse af regionernes vejledning og rådgivning har vist følgende:



Regionerne tilbyder rådgivning om den borgerrettede forebyggelse i forskelligt omfang og

med varierende indhold til kommunerne. Rådgivningen foregår bl.a. som temadage og

kurser for kommunernes personale.

Kommunerne i undersøgelsen finder overordnet set den regionale rådgivning relevant og

anvendelig til trods for regionale forskelle i omfang og indhold. Det er ikke klart for alle

kommuner, hvad de kan forvente af den regionale rådgivning, selv om regionens rådgiv-

ningsrolle er defineret i sundhedsaftalen mellem regionen og den enkelte kommune. End-

videre har de 11 kommuner i undersøgelsen forskellige forventninger til regionens rolle.

Sundhedsprofilerne giver den enkelte kommune relevant og anvendelig viden om befolk-

ningens aktuelle sundhedstilstand. Alle kommuner i undersøgelsen finder regionernes

rådgivning om sundhedsprofilerne tilfredsstillende.



78. Sundhedslovens § 119, stk. 3, og den tilhørende vejledning fra Sundhedsstyrelsen fra

2009 beskriver regionernes rådgivningsforpligtelse. Regionerne skal tilbyde rådgivning, der

vedrører kommunernes etablering af sunde rammer og forebyggende tilbud til borgerne. Vej-

ledningen beskriver, at det er en lokal beslutning, hvordan den enkelte region tilrettelægger

sin rådgivning og afstemmer rådgivningen med de kommunale behov, rammer og prioriterin-

ger. Bl.a. beskriver vejledningen, at regionernes rådgivning kan indeholde:



kompetenceudvikling i form af kurser eller temadage

koordinering af netværk om forebyggelse

rådgivning om metodeudvikling og evaluering.

Regionerne har desuden en forskningsforpligtelse, jf. § 194 i sundhedsloven. Regionerne

skal bidrage til, at der genereres ny viden, og til at understøtte, at forebyggelsesindsatser

tilrettelægges i henhold til aktuelt bedste viden om årsager til og udbredelse af sygdom, ef-

fekter af indsatserne og den mest hensigtsmæssige implementering af disse.

I forbindelse med, at det i 2009 blev aftalt at udarbejde sundhedsprofiler, fik regionerne den-

ne opgave.

79. Det fremgår af sundhedsaftalerne, hvordan de enkelte regioner og kommunerne har de-

fineret regionens rådgivningsforpligtelse. Regioner og kommuner skal indgå aftaler om ar-

bejdsdelingen og samarbejdet om bl.a. forebyggelse og sundhedsfremme.

80. Rigsrevisionen har gennemgået de generelle sundhedsaftaler i de 5 regioner for at be-

lyse, hvordan rådgivningsforpligtelsen er defineret. I 4 af de 5 regioner er regionens rolle ved-

rørende rådgivning til kommunerne om borgerrettet forebyggelse defineret i sundhedsafta-

len. Region Hovedstaden har valgt ikke at gøre dette. Det skyldes ifølge regionen, at der ik-

ke har været kommunal tilslutning til, at rådgivning vedrørende borgerrettet forebyggelse blev

en del af sundhedsaftalen. Region Syddanmark har suppleret definitionen i sundhedsaftalen

med en strategi for rådgivningen, der løber fra 2011 til 2014. Regionen og kommunerne er

i fællesskab blevet enige om en række prioriterede temaer, herunder regional sundhedspro-

fil og fysisk aktivitet. Region Syddanmark følger op på strategien med en årlig status.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

VEJLEDNING OG RÅDGIVNING

81. Rigsrevisionen har gennemgået oplysninger og materiale om regionernes arbejde med

sundhedsprofiler og regionernes rådgivningsaktiviteter vedrørende den borgerrettede fore-

byggelse i kommunerne i perioden 2007-2012. Materialet er gennemgået med henblik på at

undersøge, i hvilket omfang regionerne tilbyder kompetenceudvikling, koordinering af net-

værk og rådgivning om metodeudvikling og evaluering. Da der ikke er noget krav til, hvad re-

gionernes rådgivning skal indeholde, er det også forskelligt, hvordan de enkelte regioner har

valgt at prioritere og tilrettelægge rådgivningsindsatsen. Fx er der forskel på, hvordan regio-

nerne formidler resultaterne af sundhedsprofilerne. 4 regioner har tilbudt mundtlig præsenta-

tion i alle kommuner, mens 1 region har valgt ikke at tilbyde dette.

Nogle regioner fokuserer rådgivningsforpligtelsen på enkelte dele, fx temadage, kursusakti-

viteter eller sundhedsprofiler, mens andre regioner forsøger at favne bredere. Ud over for-

skelle i indhold er der også forskel på omfanget af aktiviteter. 1 region afholder fx 2-6 tema-

dage årligt, mens 1 anden region har afholdt 4 temadage i hele perioden 2007-2012.

82. Alle regioner er i gang med eller har planer om at indgå forskningssamarbejde, der er

rettet mod borgerrettet forebyggelse. Boks 8 viser et eksempel på et forskningssamarbejde.

BOKS 8. EKSEMPEL PÅ ET FORSKNINGSSAMARBEJDE I EN REGION

Space – rum til fysisk aktivitet

er et forskningsprojekt, der er udviklet i et samarbejde mellem Region

Syddanmark, kommuner i regionen, Syddansk Universitet mfl. Projektet handler om at skabe viden om

de fysiske rammers betydning for børn og unges aktivitet og sundhed. Projektet arbejder med 4 inter-

ventionsområder:



Aktiv transport

Initiativer, der gør det mere attraktivt at gå eller cykle til skole, fx skiltning.



Skolens udeområder

Med denne indsats skal skolens udeområder gøres til en lokal arena for selvorganiseret leg, idræt

og fysisk aktivitet – såvel i skoletiden som uden for skoletiden.



Playspots

Et playspot kan fx være en junglebane i en skov, et asfalteret område til basketball og rulleskøjte-

løb og en klatrevæg.



Foreningsfitness

Formålet med denne indsats er at få fysisk inaktive i lokalområdet til at dyrke målrettet motion, der

ikke stiller store krav til den enkeltes færdigheder, og som kan indpasses i den enkeltes hverdags-

rytme.

83. Rigsrevisionen er i forbindelse med gennemgangen af materiale om regionernes rådgiv-

ningsaktiviteter stødt på tilfælde af overlap mellem den rådgivning og vejledning, som hen-

holdsvis Sundhedsstyrelsen og regionerne tilbyder. Et eksempel på dette er Region Hoved-

staden, som i sin publikation ”Sundhedsprofil 2010” giver konkrete anbefalinger til, hvad kom-

munerne kan gøre for at nedbringe antallet af rygere, reducere alkoholforbruget, fremme

sunde madvaner og fremme bevægelse. Der er et vist overlap med forebyggelsespakkerne

fra Sundhedsstyrelsen, som er præsenteret i 2012.

84. Da Rigsrevisionen ikke generelt har analyseret regionernes og Sundhedsstyrelsens råd-

givningsmateriale med henblik på at søge efter overlap, giver undersøgelsen ikke grundlag

for at vurdere, i hvilken udstrækning der er tale om overlap.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

VEJLEDNING OG RÅDGIVNING

85. Det fremgår af oplysninger fra Sundhedsstyrelsen, at snitflader mellem regionens og

Sundhedsstyrelsens opgaver i nogen udstrækning behandles i Sundhedsstyrelsens vejled-

ning til sundhedslovens § 119, stk. 3. Sundhedsstyrelsen har i 2010 oprettet et dialogforum

for regional forebyggelse med det formål at danne ramme for faglig dialog og gensidig orien-

tering mellem Sundhedsstyrelsen og regionerne. Forummet mødes 2 gange årligt og drøfter

regionale forebyggelsesopgaver både for den patientrettede og for den borgerrettede fore-

byggelse.

86. Regionerne har oplyst, at de ikke ser noget problem i, at der er overlap mellem den råd-

givning og vejledning, som Sundhedsstyrelsen og regionerne varetager. De finder det rele-

vant, at Sundhedsstyrelsen og regionerne i fællesskab – og dermed med en forstærket ind-

sats – kan understøtte kommunernes forebyggelsesindsats.

87. Alle kommuner i undersøgelsen har udtrykt generel tilfredshed med regionens arbejde

og rådgivning i relation til sundhedsprofilerne. Kommunerne finder, at sundhedsprofilen er

et vigtigt redskab til at planlægge og prioritere, hvilke indsatser der bør lægges vægt på, da

den netop synliggør områder, hvor kommunerne har behov for forebyggelse. Det er vigtigt

for kommunerne, at en præsentation af sundhedsprofilerne er lettilgængelig og entydig, så

det fremgår, hvor kommunen har nogle udfordringer, og hvor der er potentiale for forebyg-

gelse.

88. Kommunerne gør brug af regionernes rådgivning. Såvel kommunerne som regionerne

har givet udtryk for, at langt størstedelen af den rådgivning, der udbydes af regionerne, bli-

ver anvendt af kommunerne. Nogle kommuner ønsker imidlertid ikke regionernes involve-

ring i den borgerrettede forebyggelse. De vil hellere selv klare opgaven. De ser derfor hel-

ler ingen problemer i, at regionen eventuelt ikke tilbyder rådgivning i et videre omfang. En-

kelte kommuner ønsker, at regionerne spiller en større rolle vedrørende den borgerrettede

forebyggelse, fx omkring koordinering af netværk eller opbygning af kompetencer.

89. Kommunerne har oplyst, at de efterhånden har opbygget meget viden om borgerrettet

forebyggelse, siden de overtog opgaven i 2007. De har ansat medarbejdere med kompeten-

cer i borgerrettet forebyggelse og har opnået praktisk erfaring på området. Flere kommuner

og regioner giver udtryk for, at det er blevet sværere for regionerne at rådgive om den bor-

gerrettede forebyggelse, idet regionerne ikke i samme grad som kommunerne er tæt på bor-

gerne.

90. Kommunerne i undersøgelsen har endvidere oplyst, at de har et godt samarbejde med

regionerne omkring den patientrettede forebyggelse ved bl.a. forløbsprogrammer. Flere kom-

muner udtrykker dog, at den patientrettede forebyggelse fylder meget, og at regionens fokus

på denne del kan være med til at flytte fokus fra den borgerrettede forebyggelse i kommu-

nernes samarbejde med regionerne.

91. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at det ikke er klart for alle kommuner i undersø-

gelsen, hvad de kan forvente af den regionale rådgivning, hvilket kommer til udtryk gennem

forskellige holdninger til relevansen af regionernes rådgivning.

92. Regionerne har oplyst, at regionernes rådgivningsforpligtelse med fordel kan styrkes ved

at sætte mere fokus på kommunernes behov for rådgivning.

Rigsrevisionen, den 9. april 2013

Lone Strøm

/Henrik Berg Rasmussen

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

KOMMUNERNES BORGERRETTEDE FOREBYGGELSESINDSATSER

Bilag 1. Kommunernes borgerrettede forebyggelsesindsatser

Kommune

Individuelle tilbud

Individuelt tilbud, kost

Alle

Særlige målgrupper

Individuelt tilbud, rygning

Alle

Særlige målgrupper

Individuelt tilbud, alkohol

Alle

Særlige målgrupper

Individuelt tilbud, motion

Alle

Særlige målgrupper

Sunde rammer

Sundhedspolitik

Generation

Gælder indtil

(- angiver intet slutår)

Målbare mål

Handleplan, kost

Handleplan, rygning

Handleplan, alkohol

Handleplan, fysisk

2015

2014

2013

2012

2014

2010

Mad- og måltidspolitik

Rygepolitik

Alkoholpolitik

Bevægelsespolitik

Puljemidler

Antal ansøgninger i alt

Antal bevilgede ansøgninger

Bevilgede puljemidler i alt, mio. kr.

11,3

3,2

0,5

6,4

17,7

0,3

0,7

0,1

10,2

0,6

Kommunerne kan ud over politikker have andre strukturelle indsatser for at skabe sunde rammer.

Kommunerne har oplyst, hvilke puljemidler de har søgt af de 9 puljer under Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, der er rettet mod borger-

rettet forebyggelse, voksne og KRAM. Hvis kommunen har søgt om puljemidler fra puljer under andre ministerier, er de ikke medtaget.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra kommunerne.

Statsrevisorerne beretning SB10/2012 - Bilag 1: Beretning om borgerrettet forebyggelse på sundhedsområdet

ORDLISTE

Bilag 2. Ordliste

Aktivitetsbestemt kommunal

medfinansiering

Kommunerne medfinansierer deres borgeres behandling i sundhedsvæsnet. Fra 2012

betaler kommunerne 34 % af behandlingstaksten – dog maks. 14.000 kr. pr. indlæggel-

se og 1.400 kr. pr. ambulant besøg. For besøg hos praktiserende speciallæger betaler

kommunen 34 % af honoraret – dog maks. 1.400 kr. pr. besøg.

Er rettet mod raske borgere og skal medvirke til at sikre, at sygdomme og ulykker ikke

opstår.

En række faglige anbefalinger til en styrket kommunal forebyggende indsats udsendt

af Sundhedsstyrelsen i 2012. Anbefalingerne til kommunerne er beskrevet i 9 forebyg-

gelsespakker: tobak, alkohol, fysisk aktivitet, mad og måltider, mental sundhed, seksuel

sundhed, hygiejne, indeklima i skoler og solbeskyttelse.

Er en forkortelse for kost, rygning, alkohol og motion.

Skal forebygge, at en sygdom udvikler sig yderligere. Indsatsen er også rettet mod at

begrænse eller udskyde komplikationer.

Omhandler både fysiske rammer, trivsel i forskellige miljøer og muligheder for at væl-

ge det sunde. Sunde rammer handler fx om at give gode rammer for fysisk aktivitet på

plejecentre, i skoler og i daginstitutioner, så både ude- og indearealer inspirerer til fysisk

aktivitet. Endvidere handler sunde rammer fx om en alkohol- og rygepolitik på en ar-

bejdsplads eller en bevægelsespolitik for børnene i kommunens skoler eller daginstitu-

tioner.

Faktor, der øger sandsynligheden for sygdomme, psykosociale problemer eller ulykker,

fx rygning.

Midler, der årligt reserveres til særlige tiltag på social-, sundheds- og arbejdsmarkeds-

området med henblik på at forbedre vilkårene for modtagere af overførselsindkomster

og svage grupper i samfundet.

Frivilligt forum for samarbejde om udvikling, koordinering og implementering af det lo-

kale folkesundhedsarbejde. 56 kommuner og 2 regioner er medlemmer. Sund By Net-

værket arbejder med at udvikle metoder og modeller for det forebyggende og sundheds-

fremmende arbejde og medvirker til at koordinere netværksdannelse på området.

Regionerne og kommunerne skal indgå aftaler om arbejdsdelingen og samarbejdet på

6 obligatoriske områder. Områderne er ud over forebyggelse og sundhedsfremme bl.a.

indsatsen for mennesker med sindslidelser.

Handler om at fremme den enkeltes sundhed og folkesundheden generelt. Det kan fx

ske ved at skabe rammer, der styrker borgernes resurser, trivsel og velvære, fx ved at

fremme muligheder for fysisk aktivitet. I denne undersøgelse dækker ordet ”forebyggel-

se” både forebyggelse og sundhedsfremme.

Beskriver danskernes trivsel, sundhed og sygdomme. Beskrivelsen omfatter derudover

helbredsrelateret livskvalitet, sundhedsadfærd, kontakt til egen læge og sociale relatio-

ner. Datamaterialet kan anvendes til sundhedsplanlægning og analyser af regionale og

kommunale forskelle. Sundhedsprofilen 2010 blev dannet ud fra et standardspørgeske-

ma med 52 fælles spørgsmål.

Borgerrettet forebyggelse

Forebyggelsespakker

KRAM

Patientrettet forebyggelse

Rammer for sund levevis

(sunde rammer)

Risikofaktor

Satspuljer

Sund By Netværket

Sundhedsaftaler

Sundhedsfremme

Sundhedsprofil