Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 5: Rigsrevisionens notat af 31. august 2015

Finansudvalget 2014-15 (1. samling)
SB 18 5
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

beretning om Kriminalforsorgens

vedligeholdelse af bygninger

September

2015

Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 5: Rigsrevisionens notat af 31. august 2015

FORTSAT NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Opfølgning i sagen om beretning om Kriminalforsorgens vedligeholdelse af bygninger

(beretning nr. 18/2011)

31. august 2015

RN 1502/15

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om Kriminalforsorgens vedligeholdelse

af bygninger, som blev indledt med en beretning i 2012. Vi har tidligere behandlet sagen i

notat til Statsrevisorerne af 28. december 2012.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

KONKLUSION

Kriminalforsorgen har forbedret rammerne for vedligeholdelsen af sine bygninger.

Vedligeholdelsesindsatsen er nu baseret på fast definerede krav til bygningernes

kvalitet og funktion. Rigsrevisionen finder initiativerne tilfredsstillende og vurderer, at

sagen kan afsluttes.

Rigsrevisionen baserer konklusionen på følgende:



Kriminalforsorgen har udarbejdet en rullende 10-års plan for vedligeholdelsen af

fængsler og arresthuse. Kriminalforsorgen har også fastsat mål for bygningsmas-

sen i form af kategoriseringer for kvalitet og funktion, som danner udgangspunkt

for styring og prioritering af vedligeholdelsen af bygningerne.

Kriminalforsorgen har i bygningsanalysen ”Status og analyse for Kriminalforsor-

gens bygninger 2014” opgjort vedligeholdelsesbehovet for fængsler og arrest-

huse ud fra fast definerede krav til bygningernes kvalitet og funktion.

Justitsministeriet har fulgt Kriminalforsorgens arbejde med at forbedre rammerne

for bygningsvedligeholdelsen. Rigsrevisionen vurderer, at ministeriet på det nu-

værende grundlag kan opstille resultatmål for Kriminalforsorgens bygningers til-

stand.

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Fortsat notat

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på www.rigsrevisionen.dk



Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i september 2012 en beretning om Kriminalforsorgens vedligehol-

delse af bygninger. Beretningen handlede om vedligeholdelsen af de danske fængsler og

arresthuse. Rigsrevisionen igangsatte undersøgelsen på eget initiativ i oktober 2011.

Formålet med beretningen var at undersøge, om Kriminalforsorgen og Justitsministeriet hav-

de sikret, at fængsler og arresthuse blev vedligeholdt effektivt i perioden 2008-2011, så de

var i god og sikkerhedsmæssig forsvarlig stand.

Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 5: Rigsrevisionens notat af 31. august 2015

Beretningen viste, at Kriminalforsorgen ikke kunne dokumentere, at fængsler og arresthuse

blev vedligeholdt effektivt, og at Kriminalforsorgen kun havde kortsigtede planer for vedlige-

holdelsen. Kriminalforsorgen havde endvidere ikke fastlagt, hvilken tilstand fængsler og ar-

resthuse skal være i for at kunne imødekomme de nutidige krav til fængsler og arresthuse.

Da ansvaret for at vedligeholde bygningerne er fordelt mellem Kriminalforsorgen samt fæng-

slerne og arresthusene, kræver det en koordineret vedligeholdelsesindsats, hvis bygninger-

ne skal have den ønskede tilstand. Denne koordinering foregik ifølge beretningen ikke i til-

strækkeligt omfang.

Vedligeholdelse

af bygninger

er at udbedre slid og skader.

Opretning

er at udskifte byg-

ningsdele, så levetiden forlæn-

ges.

Kriminalforsorgen opgjorde i 2007 efterslæbet på vedligeholdelse og opretning til henholds-

vis ca. 360 mio. kr. og ca. 1.100 mio. kr. (2012-priser). Det samlede efterslæb på vedlige-

holdelse udgjorde således ca. 1.460 mio. kr. Kriminalforsorgen opgjorde i 2012 efterslæbet

på vedligeholdelse til ca. 290 mio. kr. (2012-priser), men opgjorde ikke efterslæbet på op-

retning på samme måde som i 2007.

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, fandt de det utilfredsstillende, at hverken

Justitsministeriet eller Kriminalforsorgen havde udvist en tilfredsstillende økonomistyring

angående bygningsvedligeholdelsen af fængsler og arresthuse, og at Justitsministeriet ik-

ke i tilstrækkelig grad havde sikret overensstemmelse mellem de politiske målsætninger og

de opnåede resultater.

4. Justitsministeren oplyste i sin redegørelse vedrørende beretningen, at Kriminalforsorgen

ville arbejde på at udforme en langsigtet plan for vedligeholdelsen af fængsler og arrest-

huse og konkrete mål for vedligeholdelsesindsatsen. Kriminalforsorgen ville også styrke

arbejdet med at styre, koordinere og prioritere anvendelsen af resurser til vedligeholdelsen

af sine bygninger. Kriminalforsorgen ville derudover fastlægge kriterier for bygningernes

tilstand.

Et opfølgningspunkt afsluttes,

når Statsrevisorerne på bag-

grund af indstilling fra Rigsrevi-

sionen vurderer, at myndighe-

dernes initiativer er tilfredsstil-

lende.

5. På baggrund af beretningen og Statsrevisorernes bemærkninger har vi fulgt op på føl-

gende punkter:

Opfølgningspunkt

Kriminalforsorgens arbejde med at udarbejde en

langsigtet plan og konkrete mål for vedligeholdel-

sen af fængsler og arresthuse samt arbejdet med

at styrke styringen, koordineringen og prioriterin-

gen af anvendelsen af resurser.

Kriminalforsorgens arbejde med at opgøre det sam-

lede behov for vedligeholdelse af fængsler og ar-

resthuse.

Justitsministeriets arbejde med at forbedre resultat-

kravene til og den løbende målopfølgning på Krimi-

nalforsorgens vedligeholdelsesindsats.

Status

Behandles i dette notat.

6. Vi redegør i dette notat for resultaterne af opfølgningen på disse punkter. Hele sagen og

dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på www.ft.dk/Statsrevisorerne.

II.

Justitsministeriets initiativer

7. Vi gennemgår i det følgende Justitsministeriets, herunder Kriminalforsorgens, initiativer i

forhold til de udestående opfølgningspunkter.

8. Rigsrevisionen har siden afgivelsen af notat til Statsrevisorerne af 28. december 2012

fulgt området ved at afholde et møde med Justitsministeriet og Kriminalforsorgen og ved

dokumentgennemgang.

Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 5: Rigsrevisionens notat af 31. august 2015

Kriminalforsorgens udarbejdelse af en langsigtet plan og konkrete mål for vedlige-

holdelsen

9. Statsrevisorerne kritiserede, at der manglede mål og langsigtede planer for vedligehol-

delsen af fængsler og arresthuse. Statsrevisorerne kritiserede også, at Kriminalforsorgen

manglede værktøjer til at styre og koordinere vedligeholdelsesopgaverne.

10. Kriminalforsorgen har på baggrund af beretningen fastsat mål for den ønskede tilstand

af sine bygninger. Målene for bygningstilstanden er fastsat på grundlag af beskrivelser af

henholdsvis en kvalitetsvurdering af bygningerne i 5 kategorier og en inddeling af bygnin-

gerne i 4 forskellige typer alt efter funktion.

Figur 1. Styringsmål for Kriminalforsorgens bygninger

Kvalitetsvurdering af byg-

ningerne

1) Tilstand svarer til nyopført,

nyistandsat.

2) Tilstand svarer til pænt og

nydeligt vedligeholdt.

3) Tilstand svarer til alminde-

lig slitage.

4) Tilstand svarer til mangel-

fuld og uregelmæssigt ved-

ligeholdt.

5) Tilstand svarer til stærkt

nedslidt/skadet og oftest

vedligeholdelsesmæssigt

forsømt.

(Type 1-bygninger)

Beboelsesbygninger og besøgsbygninger skal have en tilstand svarende til pænt

og nydeligt vedligeholdt.

(Type 2-4-bygninger)

Administrationsbygninger, personalebygninger, idrætsfaciliteter, depotbygninger

mv. skal have en tilstand svarende til almindelig slitage.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af ”Mål for kvalitet af Kriminalforsorgens bygninger”.

Styringsmålene for kvaliteten af Kriminalforsorgens bygninger skal anvendes både i priorite-

ringen af bygge- og vedligeholdelsespuljen og ved opgørelsen af det samlede vedligehol-

delsesbehov.

I bygningsanalysen er der tale om en bygningsfaglig tilgang til bygningernes stand. Hertil

er det meningen, at der skal lægges en fængselsfaglig vurdering, fx hensyn til sikkerheds-

niveau. Kriterier herfor skal fastsættes i Kriminalforsorgens strategi for vedligeholdelse af

bygninger. En fængselsfaglig vurdering skal bl.a. tage højde for forhold som pladstyper, sik-

kerhedsniveau og aktivitetsniveau. Kriminalforsorgen har oplyst til Rigsrevisionen, at stra-

tegien forventes færdig til september 2015.

11. Kriminalforsorgen har på baggrund af Rigsrevisionens beretning også formuleret nye

styringsrammer for vedligeholdelsesindsatsen. Som led heri er der udarbejdet retningslin-

jer for koordination af vedligeholdelsesopgaverne på både centralt og decentralt niveau.

Retningslinjerne beskriver, hvordan Kriminalforsorgen koordinerer og finansierer bygnings-

vedligeholdelsen på decentralt niveau. Formålet med denne koordinering er ifølge Krimi-

nalforsorgen at få en årlig status på de vedligeholdelsesopgaver, der fremhæves i byg-

ningssynene af de enkelte institutioner, og at sikre, at de højst prioriterede opgaver udføres

først.

12. Med udgangspunkt i decentrale vedligeholdelsesplaner og i en byggeteknisk priorite-

ring af vedligeholdelsesopgaverne udarbejder Kriminalforsorgen en rullende 10-års plan

for de centrale bevillinger til bygge- og vedligeholdelsesarbejder. Planen revideres hvert år.

Den første af disse planer dækker perioden 2014-2023.

Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 5: Rigsrevisionens notat af 31. august 2015

13. Rigsrevisionen har som led i opfølgningen på beretningen fået tilsendt 10-års planen

for 2014-2023 og for 2015-2024. Kriminalforsorgen har oplyst, at der lige nu udestår en

konsolidering af planen for 2015-2024. Den består i, at de vedligeholdelsesopgaver, som

områdekontorerne melder ind i deres separate vedligeholdsplaner, slettes fra den centrale

10-års plan, så der ikke sker dobbeltplanlægning på de enkelte opgaver. I forlængelse heraf

foretages den fængselsfaglige vurdering af vedligeholdelsesopgaverne i 10-års planen, hvor

bygningstype og tilstandsniveau igen inddrages.

14. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Kriminalforsorgen nu årligt udarbejder en

10-års plan for bygningsvedligeholdelsen, og at denne indsats prioriteres på baggrund af

fastlagte styringsmål for kvaliteten af bygningerne. Derudover er Kriminalforsorgen i færd

med at udarbejde en strategi, hvor også kriterier for fængselsfaglige vurderinger skal fast-

lægges. Rigsrevisionen vurderer derfor, at denne del af sagen kan afsluttes.

Kriminalforsorgens opgørelse af vedligeholdelsesbehovet

15. Statsrevisorerne kritiserede, at det var uklart, hvilke funktioner bygningerne skulle under-

støtte, og hvilken kvalitet bygningerne skulle have for at fremstå i en god og sikkerhedsmæs-

sig forsvarlig tilstand. Statsrevisorerne fandt det desuden utilfredsstillende, at det var usik-

kert, hvor stort efterslæbet på vedligeholdelse og opretning egentlig var, bl.a. på grund af et

skift i opgørelsesmetoder.

16. I notatet af 28. december 2012 tog Rigsrevisionen justitsministerens oplysning om, at

Kriminalforsorgen ikke længere ville opgøre behovet for opretning, til efterretning. I den for-

bindelse understregede Rigsrevisionen, at det er væsentligt at kende det samlede behov for

den bygningsvedligeholdelse, der ville være nødvendig for at kunne bevare den forudsatte

funktionalitet og kvalitet og for at kunne styre og prioritere indsatsen på en effektiv måde.

Derfor har vi fulgt Kriminalforsorgens opgørelse af det samlede behov for vedligeholdelse,

da det er vigtigt, at Justitsministeriet og Kriminalforsorgen har et overblik over det samlede

behov for vedligeholdelse af fængsler og arresthus, og at dette behov er opgjort i forhold til

de kriterier for bygningernes funktioner og kvalitet, som Kriminalforsorgen fastlægger.

17. Kriminalforsorgen har udarbejdet en status og analyse af Kriminalforsorgens bygninger

2014 (bygningsanalysen). Bygningsanalysen indeholder en opgørelse af det samlede ved-

ligeholdelsesbehov for Kriminalforsorgens bygninger i 2014, en beskrivelse af karakteren

af og udviklingen i vedligeholdelsesbehovet, en opgørelse af vedligeholdelsesbehovet for

de forskellige bygningstyper og en sammenholdelse af bygningernes tilstandsniveau med

Kriminalforsorgens styringsmål, jf. figur 1.

18. Tabel 1 viser andelen af bygningerne, der lever op til Kriminalforsorgens styringsmål.

Tabel 1. Andel af bygninger der i 2014 lever op til styringsmålene, fordelt på

bygningstyper

Opfyldelse af

styringsmål

Type 1-bygninger (fx beboelses- og besøgsbygninger)

Type 2-bygninger (fx administrations-, vagt- og skolebygninger)

Type 3-bygninger (fx personalebygninger og idrætsfaciliteter)

Type 4-bygninger (fx depot- og lagerbygninger)

Kilde: Status og analyse af Kriminalforsorgens bygninger 2014.

38 %

91 %

78 %

79 %

Det fremgår af tabel 1, at det er type 1-bygningerne, der mindst lever op til styringsmålet.

Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 5: Rigsrevisionens notat af 31. august 2015

Rigsrevisionen har bedt Kriminalforsorgen oplyse, hvordan det fremadrettet prioriteres at få

bragt type 1-bygningerne op på det ønskede niveau. Hertil har Kriminalforsorgen oplyst, at

der i 10 års planen i de kommende år vil blive lagt vægt på type 1-bygningerne, så flere af

disse bygninger bringes op på det tilstandsniveau, der er styringsmålet. Dvs. niveau 2 (til-

stand svarer til pænt og nydeligt vedligeholdt). I den forbindelse bemærker Kriminalforsor-

gen, at 56 % af type 1-bygningerne på nuværende tidspunkt har et tilstandsniveau 3 (tilstand

svarer til almindelig slitage).

19. En anden måde at opgøre vedligeholdelsesbehovet er i forhold til forskellige institutions-

typer under Kriminalforsorgen. Det samlede vedligeholdelsesbehov for den kommende 10-

års periode er i 2014 opgjort til ca. 268 mio. kr. Dette svarer til et fald på ca. 30 mio. kr. i

forhold til 2012, hvor vedligeholdelsesbehovet blev opgjort til ca. 299 mio. kr. (2014-priser).

Tabel 2 viser vedligeholdelsesbehovet fordelt på institutionstyper.

Tabel 2. Vedligeholdelsesbehov for 2014 fordelt på institutionstype

Vedligeholdelsesbehov

(mio. kr.)

Lukkede fængsler

Åbne fængsler

Arresthuse

Andre institutioner

Alle institutioner

143

268

Vedligeholdelsesbehov pr. m

(kr.)

1.043

372

1.022

1.000

747

Kilde: Status og analyse af Kriminalforsorgens bygninger 2014, uddrag af tabel 1.

Det fremgår af tabel 2, at de lukkede fængsler har det største vedligeholdelsesbehov op-

gjort i kroner og øre. Opgøres vedligeholdelsesbehovet pr. m

, har lukkede fængsler, ar-

resthuse og andre institutioner dog et omtrent lige stort vedligeholdelsesbehov, mens be-

hovet opgjort pr. m

er væsentligt lavere i de åbne fængsler. Andre institutioner omfatter

Kriminalforsorgens 7 pensioner og 11 afdelinger under Kriminalforsorgen i Frihed.

20. Endvidere fremgår det af bygningsanalysen, at der er tale om et egentligt vedligehol-

delsesmæssigt efterslæb i Kriminalforsorgen. Efterslæbet opgøres til ca. 219 mio. kr. Det

vurderes i analysen, at efterslæbet er blevet mindre i perioden 2012-2014.

21. I flerårsaftalen for Kriminalforsorgen 2008-2011 fik Kriminalforsorgen 80 mio. kr. ekstra

til større renoveringsopgaver i perioden. Herudover er den økonomiske ramme for vedlige-

holdelse af bygningerne i Kriminalforsorgen overordnet sammensat, så der hvert år alloke-

res 50 mio. kr. til en central bygge- og vedligeholdelsespulje. Bevillinger herfra gives til byg-

ge- og vedligeholdelsesopgaver samt udskiftning af sikringsinstallationer efter ansøgning.

Herudover har man i bygningsanalysen beregnet, at institutionerne i perioden 2012-2013

tilsammen har brugt ca. 50 mio. kr. årligt af egne budgetter til bygningsvedligehold.

22. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Kriminalforsorgen har skabt sig et overblik

over det samlede behov for vedligeholdelse af fængsler og arresthus baseret på de krite-

rier for bygningernes funktioner og kvalitet, som Kriminalforsorgen har fastlagt. Rigsrevisio-

nen vurderer derfor, at denne del af sagen kan afsluttes.

Kriminalforsorgen definerer et

vedligeholdelsesefterslæb ud

fra 2 væsentlige indikatorer:

1) Der er store variationer i

vedligeholdelsesbehovet i

en 10-års periode med en

overvægt af prioritet 1-akti-

viteter.

2) Vedligeholdelsesbehovet

omfatter mange genopret-

ningsaktiviteter.

Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 5: Rigsrevisionens notat af 31. august 2015

Justitsministeriets arbejde med at forbedre tilsynet med Kriminalforsorgens vedlige-

holdelsesindsats

23. Statsrevisorerne kritiserede, at Justitsministeriet ikke i tilstrækkelig grad havde sikret

overensstemmelse mellem de politiske målsætninger og de opnåede resultater. Statsrevi-

sorerne forudsatte, at Justitsministeriet ville forbedre styringen og tilvejebringe et samlet

overblik over efterslæbet på vedligeholdelse af Kriminalforsorgens bygninger, ikke mindst,

hvis vedligeholdelse igen skulle blive et emne i en ny flerårsaftale.

Der er i den gældende aftale

om Kriminalforsorgens økono-

mi for 2013-2016 ikke afsat ek-

stra penge til vedligeholdelse.

24. Beretningen viste også, at Justitsministeriet ikke havde fulgt aktivt op på, om fængsler

og arresthuse er i god og sikkerhedsmæssig forsvarlig stand.

25. Vores gennemgang af Justitsministeriets direktørkontrakter for Kriminalforsorgen viser,

at ministeriet i direktørkontrakten for 2013 har sat 2 mål for vedligeholdelsesindsatsen. Der

indgår ikke resultatmål på vedligeholdelsesområdet i direktørkontrakten for 2014 og 2015.

Ifølge Justitsministeriet er baggrunden herfor, at kontrakterne afspejler en nødvendig prio-

ritering af de områder, som departementet vurderer er særligt styringsrelevante på et givent

tidspunkt. Resultatkrav på særlige fokusområder, der ikke alene udvælges ud fra økonomi-

ske kriterier, er typisk ikke flerårige, men udgår, når de er opfyldt, hvorefter departementet

eventuelt fører tilsyn med området på anden vis. Justitsministeriet bemærker, at resultatkra-

vet om vedligeholdelse af bygninger i Kriminalforsorgen er et eksempel herpå.

26. Ud over resultatkravene i direktørkontrakten i 2013 har Justitsministeriets departement

fulgt op på Kriminalforsorgens håndtering af vedligeholdelsesområdet i forhold til de punkter,

som Rigsrevisionen i notat af 28. december 2012 fremhævede som opfølgningspunkter. Til

hvert af punkterne har der været knyttet konkrete aktiviteter til at forbedre styringen af og

grundlaget for vedligeholdelsesindsatsen. Selve opfølgningen herpå er sket halvårligt.

27. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Justitsministeriet på forskellig vis har fulgt

Kriminalforsorgens aktiviteter med henblik på at skabe det styringsmæssige overblik. Med

den styringsramme, herunder dokumentationsgrundlag, som Kriminalforsorgen nu arbejder

indenfor i forhold til vedligeholdelsesindsatsen, vurderer Rigsrevisionen, at Justitsministeriet

har mulighed for en tættere opfølgning på området. Det skyldes, at det nu er muligt at sætte

resultatkrav i forhold til bygningsmassens stand. Rigsrevisionen vurderer på den baggrund,

at denne del af sagen kan afsluttes.

Lone Strøm