Statsrevisorerne beretning SB17/2011 - Bilag 7: Rigsrevisionens fortsatte notat af 4. februar 2020

Finansudvalget 2019-20
SB 17 7
Offentligt

Februar 2020

Rigsrevisionens notat om

beretning om

aktiviteter og udgifter

i praksissektoren

Statsrevisorerne beretning SB17/2011 - Bilag 7: Rigsrevisionens fortsatte notat af 4. februar 2020

Fortsat notat til Statsrevisorerne

Opfølgning i sagen om aktiviteter og udgifter i

praksissektoren (beretning nr. 17/2011)

4. februar 2020

RN 402/20

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om aktiviteter og udgifter i praksis-

sektoren, som blev indledt med en beretning i 2012. Vi har tidligere behandlet sagen i

notater til Statsrevisorerne af 7. februar 2013 og 10. februar 2016.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

Konklusion

Sundheds- og Ældreministeriet og Finansministeriet har afdækket mulighederne for at

ændre honorarsystemet for almen praksis, og viden herfra er inddraget i den seneste

overenskomstaftale for almen praksis.

Rigsrevisionen finder initiativerne tilfredsstillende og vurderer, at denne del af sagen

kan afsluttes.

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Fortsat notat

Sagen afsluttes

Rigsrevisionen baserer denne konklusion på følgende:

•

Sundheds- og Ældreministeriet og Finansministeriet har fået en ekstern ekspert-

gruppe til at udarbejde en forundersøgelse for at afdække mulighederne for at ju-

stere honorarsystemet for almen praksis.

Regionernes Lønnings- og Takstnævn har inddraget viden fra forundersøgelsen di-

rekte i overenskomstaftalen for almen praksis for perioden 2018-2020 i form af et

differentieret basishonorar.

Sundheds- og Ældreministeriet og Finansministeriet vil fortsat følge den faglige ud-

vikling på området tæt, herunder ny forskning om finansieringsmodeller.

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på www.rigsrevisionen.dk

Regionernes Lønnings- og

Takstnævn

•

Regionerne besluttede i 2011, at der var behov for at udvikle et bedre system til udbe-

taling og registrering af sygesikringsydelser. Projektet blev efter et udbud påbegyndt i

januar 2014. Systemet skulle være sat i drift ultimo 2016, men systemet blev forsinket,

hvorefter samarbejdet med leverandøren ophørte ultimo 2019. Regionerne har igang-

sat planlægningen af et nyt projekt, der kan indfri de ambitioner, som projektet oprin-

deligt blev igangsat med.

Regionernes Lønnings- og

Takstnævn består af 9 med-

lemmer, der tilsammen re-

præsenterer Finansministe-

riet, Sundheds- og Ældremi-

nisterie regionerne og kom-

munerne.

Nævnet indgår overenskomst-

aftaler med yderorganisatio-

nerne i praksissektoren.

Statsrevisorerne beretning SB17/2011 - Bilag 7: Rigsrevisionens fortsatte notat af 4. februar 2020

Rigsrevisionen finder det utilfredsstillende, at regionerne endnu ikke har implemente-

ret et bedre system til udbetaling og registrering af sygesikringsydelser, selv om regio-

nerne traf beslutning herom i 2011. Rigsrevisionen vil fortsat følge udviklingen og orien-

tere Statsrevisorerne om:

•

regionernes arbejde med at implementere et nyt afregningssystem til udbetaling

og registrering af sygesikringsydelser.

I. Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i august 2012 en beretning om aktiviteter og udgifter i praksis-

sektoren. Praksissektoren omfatter 8 praksisområder: alment praktiserende læger,

speciallæger, tandlæger, tandplejere, fysioterapeuter, fodterapeuter, kiropraktorer

og psykologer. Disse benævnes ydere, mens deres behandlinger og konsultationer

benævnes ydelser. Beretningen handlede om de overordnede rammer for styringen

af praksissektoren, og hvordan Finansministeriet, Sundheds- og Ældreministeriet og

regionerne sikrer en tilfredsstillende styring af aktiviteter og udgifter i praksissekto-

ren. Rammerne for styringen er bl.a. de centrale overenskomstaftaler mellem Regio-

nernes Lønnings- og Takstnævn og ydernes organisationer.

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, bemærkede de, at Finansministeriet,

Sundheds- og Ældreministeriet og regionerne ikke havde sikret en tilfredsstillende

styring af aktiviteter og udgifter i praksissektoren. Statsrevisorerne fandt det i den

forbindelse utilfredsstillende, at der ikke i højere grad var mulighed for at styre, kon-

trollere og følge op på aktiviteter og udgifter i praksissektoren. Statsrevisorerne be-

mærkede bl.a. konkret, at honorarsystemet betyder, at regionerne har vanskeligt ved

at budgettere udgifterne præcist og har ringe muligheder for at påvirke forbruget,

samt at regionerne ikke har tilfredsstillende muligheder for at kontrollere, om honora-

ret modsvarer den modtagne ydelse.

4. På baggrund af beretningen og Statsrevisorernes bemærkninger har vi fulgt op på

følgende punkter:

Et opfølgningspunkt afsluttes,

når Statsrevisorerne på bag-

grund af indstilling fra Rigsre-

visionen vurderer, at myndig-

hedernes initiativer er tilfreds-

stillende.

Opfølgningspunkt

1. Bestræbelser på at skabe mere ensartede over-

enskomstaftaler på tværs af praksisområderne.

2. Tiltag, der kan sikre regionerne bedre planlæg-

nings- og styringsredskaber i forhold til praksissek-

toren, herunder Sundheds- og Ældreministeriets

og regionernes arbejde med at afdække mulighe-

derne for at justere honorarsystemet for almen

praksis.

3. Tiltag, der kan styrke regionernes kontrolindsats

og forbedre regionernes muligheder for at kontrol-

lere og følge op på aktiviteter og udgifter i praksis-

sektoren, herunder regionernes arbejde med at im-

plementere et nyt afregningssystem.

Status

Afsluttet i forbindelse med notat til

Statsrevisorerne af 10. februar 2016.

Behandles i dette notat.

Statsrevisorerne beretning SB17/2011 - Bilag 7: Rigsrevisionens fortsatte notat af 4. februar 2020

5. Vi redegør i dette notat for resultaterne af opfølgningen på de punkter, der ikke tid-

ligere er afsluttet.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

II. Sundheds- og Ældreministeriets, Finansministeriets

og regionernes initiativer

6. Vi gennemgår i det følgende Sundheds- og Ældreministeriets, Finansministeriets

og regionernes initiativer i forhold til de udestående opfølgningspunkter. Gennem-

gangen er baseret på redegørelser fra Sundheds- og Ældreministeriet, hvis svar er

koordineret med Finansministeriet, og fra Danske Regioner på vegne af de 5 regioner.

Justering af honorarsystemet for almen praksis

7. Statsrevisorerne fandt det ikke tilfredsstillende, at produktivitetsfremgang i prak-

sissektoren som følge af ny teknologi, mere effektive arbejdsprocesser og brug af

hjælpepersonale ikke førte til fald i honorarsatserne.

8. Den daværende minister for sundhed og forebyggelse oplyste i januar 2013 til Stats-

revisorerne, at Regionernes Lønnings- og Takstnævn ville søge at ændre den nuvæ-

rende honorarmodel, så en større del af lægernes honorarer skulle bestå af faste ba-

sishonorarer. Det ville ifølge ministeren sikre, at de økonomiske incitamenter i højere

grad understøttede de sundhedspolitiske målsætninger og minimerede incitamentet

til at maksimere antallet af kontakter mellem læge og patient. Det ville samtidig for-

enkle budgetteringen og planlægningen af udgifterne.

9. Sundheds- og Ældreministeriet og Finansministeriet oplyste i 2016, at der var afsat

187 mio. kr. i perioden 2015-2018 til et forsøg inden for honorarsystemet i almen Prak-

sis.

10. Det fremgik af notat til Statsrevisorerne af 10. februar 2016, at Rigsrevisionen fort-

sat ville følge Finansministeriets, Sundheds- og Ældreministeriets og regionernes ar-

bejde med at afdække mulighederne for at justere honorarsystemet for almen prak-

sis.

Afdækningen af mulighederne for at justere honorarsystemet

11. Sundheds- og Ældreministeriet og Finansministeriet oplyste i 2016, at ministerier-

ne ultimo 2015 satte en ekstern ekspertgruppe til at udarbejde en forundersøgelse,

som skulle gøre det muligt på et fagligt velfunderet grundlag at opstille forslag til ram-

merne for selve forsøget med henblik på dets gennemførelse.

12. Sundheds- og Ældreministeriet og Finansministeriet har oplyst, at der har været

nedsat en følgegruppe for forundersøgelsen bestående af repræsenter fra Syddansk

Universitet, PLO, DSAM, Danske Regioner, KL, Finansministeriet og Sundheds- og

Ældreministeriet. Syddansk Universitet har foretaget et litteraturstudie og udarbej-

det en sammenfatning af forundersøgelsen i december 2016.

Forsøget skulle skabe viden

om, hvordan ændret honore-

ring af de praktiserende læger

kunne understøtte 3 formål:

1. Medvirke til at sikre, at der

arbejdes målrettet med kva-

litetsfremme i almen praksis.

2. Medvirke til at sikre velfun-

gerende, effektive og sam-

menhængende patientforløb

for pateinter med kroniske

sygdomme.

3. Understøtte en udvikling, så

alle borgere har adgang til

samme høje kvalitet i almen

praksis, uanset hvor i landet

de bor.

Statsrevisorerne beretning SB17/2011 - Bilag 7: Rigsrevisionens fortsatte notat af 4. februar 2020

Forundersøgelsen belyste 2 typer honorarændringer:

•

Et honoreringstillæg til lægerne mod levering af konkrete resultater i forhold til én

eller flere af de store grupper af patienter med kroniske sygdomme.

•

En øget basishonorering samlet set, der også vægtes efter socioøkonomiske og

eventuelle geografiske kriterier, herunder bl.a. i forhold til antallet af personer med

kroniske sygdomme, der er tilknyttet den enkelte praksis.

Sundheds- og Ældreministeriet og Finansministeriet har oplyst, at konklusionen på

litteraturstudiet blev, at der ikke blev fundet studier, som undersøger sammenhæn-

gen mellem differentieret basishonorering og kvalitet af behandling. Der blev dog op-

nået kendskab til 2 relevante studier, der finder, at differentiering af basishonorerin-

gen er forbundet med øget tilgang af praksisser i udsatte områder.

Sundheds- og Ældreministeriet og Finansministeriet har oplyst, at gennemgangen

desuden omfattede litteratur om sammenhængen mellem patientkarakteristika på

den ene side og brug af almen praksis og lægernes indkomst på den anden side. Det

blev fremført, at denne litteratur indirekte potentielt kan begrunde differentiering af

basishonorering i forhold til at fremme lige adgang til sundhedsydelser. Gennemgan-

gen belyste også forskellige muligheder for at identificere metoder, mål og variable,

som kan anvendes til at differentiere.

Ny overenskomstaftale og honorarmodel

13. Sundheds- og Ældreministeriet og Finansministeriet har oplyst, at forundersøgel-

sen og det videre arbejde med udarbejdelsen af en ny honorarmodel i 2017 indgik i

overenskomstforhandlingerne om almen praksis. Ved at implementere modellen di-

rekte i overenskomsten kunne den blive implementeret inden for en kortere tidshori-

sont for alle læger under overenskomsten fremfor at afvente et 3-årigt forsknings-

projekt.

14. Den nuværende overenskomst for almen praksis, der blev indgået i september

2017 og trådte i kraft den 1. januar 2018, gælder til og med 2020. Som et nyt tiltag blev

honorarsystemet ændret, så der blev oprettet en pulje på 60 mio. kr. årligt til et diffe-

rentieret basishonorar. 24 mio. kr. fordeles blandt praktiserende læger i lægedæk-

ningstruede områder, mens 36 mio. kr. fordeles til praksis med en patientpopulation

over gennemsnittet i henhold til en statistisk beregnet sammenhæng mellem forbrug

på den ene side og alder, køn og sygelighed på den anden side. Det er aftalt, at det of-

fentlige i en overgangsperiode understøtter ordningen med 90 mio. kr. (40 mio. kr. i

2018, 30 mio. kr. i 2019 og 20 mio. kr. i 2020), og at de praktiserende læger leverer til-

svarende 90 mio. kr. til omfordeling i perioden.

15. Sundheds- og Ældreministeriet og Finansministeriet har oplyst, at intentionen

med dette var at tilskynde praktiserende læger til at slå sig ned i lægedækningstru-

ede områder og/eller at øge sin patientpopulation. Det var dog primært Lægedæk-

ningsudvalgets anbefalinger om differentiering af honoreringen efter patienttyngde

og den brede politiske aftale om lægedækning, der foranledigede ændringen af hono-

rarsystemet i overenskomsten for almen praksis. Forundersøgelsen udgjorde i den

henseende et nyttigt, faktuelt grundlag omkring eksisterende metoder til at differen-

tiere, herunder fordele og ulemper.

Lægedækningsudvalget

Lægedækningsudvalget blev

nedsat i januar 2016 for at

analysere fordelingen af læger

på tværs af landet. Udvalget

skulle analysere relevante for-

hold som fx lægernes alder,

praksisstruktur, aktivitet mv.

samt anbefale initiativer til at

understøtte en bedre forde-

ling af lægeressourcerne på

tværs af landet. Udvalget af-

rapporterede resultater og

anbefalinger i januar 2017.

Statsrevisorerne beretning SB17/2011 - Bilag 7: Rigsrevisionens fortsatte notat af 4. februar 2020

16. Sundheds- og Ældreministeriet og Finansministeriet har oplyst, at det er ministe-

riernes vurdering, at der med den seneste aftale om overenskomst for almen praksis

kan opnås en række af de formål, der var sigtet med et honorarforsøg. Ministerierne

følger desuden den faglige udvikling på området tæt, herunder ny forskning om finan-

sieringsmodeller.

Sundheds- og Ældreministeriet og Finansministeriet har desuden oplyst, at honorar-

systemet i almen praksis aftales via overenskomst mellem arbejdsmarkedets parter.

I den seneste overenskomst for perioden 2018-2020 har parterne aftalt løbende eva-

luering og modeludvikling for flere elementer, bl.a. vedrørende ordningen for differen-

tieret basishonorar.

Opsamling

17. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Sundheds- og Ældreministeriet og Fi-

nansministeriet har fået en ekstern ekspertgruppe til at udarbejde en forundersø-

gelse for at afdække mulighederne for at justere honorarsystemet for almen praksis.

Regionernes Lønnings- og Takstnævn har inddraget viden herfra direkte i overens-

komstaftalen for almen praksis for perioden 2018-2020 i form af et differentieret ba-

sishonorar. Rigsrevisionen finder det endvidere tilfredsstillende, at ministerierne fort-

sat vil følge den faglige udvikling på området tæt, herunder ny forskning om finansie-

ringsmodeller. Rigsrevisionen vurderer på den baggrund, at denne del af sagen kan

afsluttes.

Nyt afregningssystem

18. Statsrevisorerne bemærkede, at regionerne ikke havde tilfredsstillende mulighe-

der for at kontrollere, hvilke ydelser borgerne modtog, og om honoraret modsvarede

den modtagne ydelse. Regionerne modtog årligt mere end 60 mio. regninger fra prak-

sissektoren, og en række forbehold og undtagelser i overenskomstaftalerne medfør-

te, at regionerne ud over systemkontrol også skulle foretage en manuel kontrol og

skønsmæssige vurderinger af regningerne. Dertil kom, at en væsentlig del af kontrol-

len med forbruget – og kompetencen til at sanktionere – blev afgjort i samarbejdsud-

valg med ligelig repræsentation fra regioner og praksissektorens organisationer. Stats-

revisorerne bemærkede i den forbindelse, at kontrollen ikke var tilrettelagt med ud-

gangspunkt i bedste praksis.

19. Regionerne besluttede i 2011, at der var behov for at udvikle et bedre system til

udbetaling og registrering af sygesikringsydelser. Projektet blev efter et udbud påbe-

gyndt i januar 2014. Danske Regioner oplyste i 2016, at alle regioner og kommuner var

gået sammen om at udvikle et fælles afregningssystem. Afregningssystemet skulle

være et nyt it-system, der kunne understøtte regionernes administration, planlæg-

ning, afregning, kontrol og opfølgning på alle praksisområder. Systemet skulle erstat-

te de manuelle analyser, som regionerne foretog. Det betyder, at regionerne frem-

over skal bruge færre resurser på at vurdere regninger, som muligvis ikke skulle have

været betalt. Systemet gør det også nemmere for regionerne at følge op på ydernes

aktiviteter og udgifter. Det var planen, at det nye afregningssystem skulle være im-

plementeret i regionerne ultimo 2016, men implementeringen var blevet forsinket.

20. Det fremgik af notat til Statsrevisorerne af 10. februar 2016, at Rigsrevisionen

fortsat ville følge regionernes arbejde med at implementere et nyt afregningssystem.

Statsrevisorerne beretning SB17/2011 - Bilag 7: Rigsrevisionens fortsatte notat af 4. februar 2020

Forsinkelser i projektet

21. Danske Regioner har oplyst, at projektet ad flere omgange har været ramt af for-

sinkelser. I 2018 blev der tilført en ekstrabevilling til projektet, hvor der også blev sat

et nyt tidspunkt for ibrugtagning – 4. kvartal 2020. Regionerne igangsatte en række

initiativer med det formål at bringe fremdrift i projektet. Dette viste sig dog ikke at væ-

re muligt, og projektets styregruppe vurderede samlet set, at det ikke var realistisk,

at projektet kunne gennemføres. Derfor besluttede regionerne og kommunerne i no-

vember 2019 at stoppe samarbejdet med leverandøren om udviklingen af et nyt af-

regningssystem.

Nyt projekt på vej

22. Danske Regioner har oplyst, at regionsrådene i forbindelse med beslutningen om

at stoppe samarbejdet også godkendte igangsættelsen af et nyt projekt med det for-

mål at anskaffe et nyt administrationssystem og indfri de ambitioner, som projektet

oprindeligt blev igangsat med.

Danske Regioner har oplyst, at projektets formål og kvalitetskrav ikke har ændret ka-

rakter. Funktionaliteten i et nyt administrationssystem, der skal give regionerne mu-

ligheder for en bedre styring og kontrol af afregningen på praksisområdet, er fortsat

gældende. Projektet vil desuden fortsat arbejde hen imod at ensrette arbejdsgange

bl.a. i forhold til overenskomsternes bestemmelser i relation til afregning, herunder

forbedrede muligheder for controlling og benchmarking.

Opsamling

23. Rigsrevisionen finder det utilfredsstillende, at regionerne endnu ikke har imple-

menteret et bedre afregningssystem til udbetaling og registrering af sygesikrings-

ydelser, selv om regionerne traf beslutning herom i 2011. Rigsrevisionen vil fortsat

følge regionernes arbejde med at implementere et nyt afregningssystem.

Lone Strøm