Statsrevisorerne beretning SB17/2011 - Bilag 1: Beretning om aktiviteter og udgifter i praksissektoren

Finansudvalget 2011-12
SB 17 1
Offentligt

17/2011

Beretning om

aktiviteter og udgifter i praksis-

sektoren

Statsrevisorerne beretning SB17/2011 - Bilag 1: Beretning om aktiviteter og udgifter i praksissektoren

17/2011

Beretning om

aktiviteter og udgifter i praksis-

sektoren

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2012

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Finansministeren og ministeren for sundhed og forebyggelse afgiver en redegørelse til beretningen. Ministeren for sundhed

og forebyggelses kommentarer til de indhentede udtalelser fra regionsrådene indgår i redegørelsen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske i februar 2013.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2011, som afgives i april 2013.

Statsrevisorerne beretning SB17/2011 - Bilag 1: Beretning om aktiviteter og udgifter i praksissektoren

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-386-8

Statsrevisorerne beretning SB17/2011 - Bilag 1: Beretning om aktiviteter og udgifter i praksissektoren

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 29. august 2012

BERETNING OM AKTIVITETER OG UDGIFTER I PRAKSISSEKTOREN

Praksissektoren omfatter alment praktiserende læger, speciallæger, tandlæger og

tandplejere, fysioterapeuter, fodterapeuter, kiropraktorer samt psykologer, som ud-

fører konsultationer og behandlinger – helt eller delvist på det offentliges regning. I

2011 udgjorde de offentlige udgifter til ydelser i praksissektoren ca. 13,7 mia. kr.

Der er få overordnede rammer og lovkrav til styringen og regionernes økonomiske

ansvar over for praksissektoren. De specifikke aktiviteter og udgifter fastsættes ved

aftaler efter forhandling mellem Regionernes Lønnings- og Takstnævn og praksis-

sektorens organisationer.

Aktivitetsniveauet i praksissektoren er i høj grad styret af borgernes efterspørgsel,

og der er få begrænsninger på det antal ydelser, som den enkelte borger kan mod-

tage. Honorarsystemet betyder, at der betales for det leverede antal ydelser, og re-

gionerne har derfor vanskeligt ved at budgettere udgifterne præcist og har ringe mu-

ligheder for at påvirke forbruget.

Regionerne har heller ikke tilfredsstillende muligheder for at kontrollere, hvilke ydel-

ser borgerne modtager, og om honoraret modsvarer den modtagne ydelse. Regio-

nerne modtager årligt mere end 60 mio. regninger fra praksissektoren, og en række

forbehold og undtagelser i aftalerne medfører, at der ud over systemkontrol også

foretages manuel kontrol og skønsmæssige vurderinger af regningerne. Dertil kom-

mer, at en væsentlig del af kontrollen med forbruget – og kompetencen til at sank-

tionere – afgøres i samarbejdsudvalg med ligelig repræsentation fra regioner og

praksissektorens organisationer. Statsrevisorerne har i den forbindelse bemærket,

at kontrollen ikke er tilrettelagt med udgangspunkt i bedste praksis.

Statsrevisorerne bemærker, at Finansministeriet, Sundhedsministeriet og re-

gionerne ikke har sikret en tilfredsstillende styring af aktiviteter og udgifter i

praksissektoren.

Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at der ikke i højere grad er mulighed for

at styre, kontrollere og følge op på aktiviteter og udgifter i praksissektoren. Udgifter-

ne til det offentlige sundhedsvæsen har i mange år været under pres, og derfor er det

fx ikke tilfredsstillende, at produktivitetsfremgang i praksissektoren som følge af ny

teknologi, mere effektive arbejdsprocesser og brug af hjælpepersonale ikke fører til

fald i honorarsatserne.

Peder Larsen

Henrik Thorup*

)

Helge Adam Møller

Kristian Jensen

Mogens Jensen

Klaus Frandsen

)

Statsrevisor Henrik Thorup

har ikke deltaget ved behand-

lingen af denne sag på grund

af inhabilitet.

Statsrevisorerne beretning SB17/2011 - Bilag 1: Beretning om aktiviteter og udgifter i praksissektoren

Beretning til Statsrevisorerne om

aktiviteter og udgifter i praksis-

sektoren

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevi-

sorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar

2012. Beretningen vedrører finanslovens § 7. Fi-

nansministeriet og § 16. Ministeriet for Sundhed og

Forebyggelse.

Statsrevisorerne beretning SB17/2011 - Bilag 1: Beretning om aktiviteter og udgifter i praksissektoren

Indholdsfortegnelse

II.

Introduktion og konklusion ........................................................................................... 1

Indledning .................................................................................................................... 5

Baggrund .............................................................................................................. 5

Formål, afgrænsning og metode ........................................................................... 6

Overordnede rammer og krav ...................................................................................... 8

De lovgivningsmæssige rammer og krav .............................................................. 8

Rammer og krav i økonomiaftalerne ................................................................... 12

Regionernes styring af aktiviteter og udgifter mv. ...................................................... 13

Planlægning af antal ydere og ydelser................................................................ 14

Budgetlægning .................................................................................................... 17

Regionernes kontrol og opfølgning ............................................................................ 24

Kontrol af regningernes rigtighed ........................................................................ 25

Årskontrol ............................................................................................................ 26

Administrativ kontrol............................................................................................ 34

III.

IV.

Bilag 1. Bekendtgørelser under sundhedsloven ................................................................. 37

Bilag 2. Ordliste ................................................................................................................... 38

Statsrevisorerne beretning SB17/2011 - Bilag 1: Beretning om aktiviteter og udgifter i praksissektoren

Beretningen vedrører finanslovens § 7. Finansministeriet og § 16. Ministeriet for

Sundhed og Forebyggelse.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre for Finansministeriet:

Thor Pedersen: november 2001 - november 2007

Lars Løkke Rasmussen: november 2007 - april 2009

Claus Hjort Frederiksen: april 2009 - oktober 2011

Bjarne Corydon: oktober 2011 -

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre for Ministeriet for

Sundhed og Forebyggelse:

Lars Løkke Rasmussen: november 2001 - november 2007

Jakob Axel Nielsen: november 2007 - februar 2010

Bertel Haarder: februar 2010 - oktober 2011

Astrid Krag: oktober 2011 -

Pia Olsen Dyhr har været fungerende minister for sundhed og forebyggelse i

Astrid Krags barselsperiode 14. januar 2012 - 9. april 2012.

Statsrevisorerne beretning SB17/2011 - Bilag 1: Beretning om aktiviteter og udgifter i praksissektoren

INTRODUKTION OG KONKLUSION

I. Introduktion og konklusion

1. Denne beretning handler om styring af aktiviteter og udgifter i praksissektoren. Praksissek-

toren omfatter alment praktiserende læger, speciallæger, tandlæger og tandplejere, fysiote-

rapeuter, fodterapeuter, kiropraktorer samt psykologer. I beretningen benævnes disse ydere,

mens behandlinger og konsultationer i praksissektoren benævnes ydelser.

2. Praksissektoren leverer i dag størstedelen af de ydelser, borgerne modtager uden for sy-

gehusvæsenet. De offentlige udgifter til praksissektoren udgjorde i 2011 ca. 13,7 mia. kr.

(løn- og prisniveau 2011). Fra 2001 til 2011 steg udgifterne med ca. 2,5 mia. kr., svarende

til ca. 22 %. Der er således tale om en sektor, som er vokset gennem de seneste 10 år, og

som i dag lægger beslag på betydelige resurser.

3. Rigsrevisionen har igangsat undersøgelsen på eget initiativ i november 2011. Formålet

med beretningen er at kortlægge de overordnede rammer for styringen af praksissektoren,

herunder afdække reguleringen på området, og undersøge, om Finansministeriet, Ministe-

riet for Sundhed og Forebyggelse (herefter Sundhedsministeriet) og regionerne sikrer en til-

fredsstillende styring af aktiviteter og udgifter i praksissektoren.

Det har Rigsrevisionen undersøgt ved at besvare følgende spørgsmål:



Hvilke rammer og krav i lovgivningen og i økonomiaftalerne med regionerne danner

grundlag for styring af aktiviteter og udgifter i praksissektoren?

Kan regionerne på tilfredsstillende vis styre, herunder planlægge og påvirke, aktiviteter

og udgifter i praksissektoren?

Kan regionerne på tilfredsstillende vis kontrollere og følge op på aktiviteter og udgifter i

praksissektoren?

4. Kvaliteten af ydelserne i praksissektoren har ikke været en del af undersøgelsen. Beret-

ningen indeholder derfor ikke en vurdering af kvalitetsstyringen inden for praksissektoren el-

ler af kvaliteten af behandlingen af patienterne.

Statsrevisorerne beretning SB17/2011 - Bilag 1: Beretning om aktiviteter og udgifter i praksissektoren

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Yderorganisationer

De 8 organisationer,

der indgår aftaler på

vegne af yderne i prak-

sissektoren, er:

1. Danske Fysiotera-

peuter.

2. Dansk Kiropraktor

Forening.

3. Dansk Psykolog

Forening.

4. Dansk Tandplejer-

forening.

5. Foreningen af Spe-

ciallæger (FAS).

6. Landsforeningen

af statsaut. Fodte-

rapeuter.

7. Praktiserende Læ-

gers Organisation

(PLO).

8. Tandlægeforenin-

gen.

UNDERSØGELSENS HOVEDKONKLUSION

Praksissektoren er en central del af sundhedsvæsenet, både når det gælder

konsultationer og behandlinger, men også i udgiftsmæssig henseende. Lovgiv-

ningen fastsætter kun få krav, og rammerne for sektoren fastlægges primært i

de aftaler, som indgås mellem praksissektorens yderorganisationer og Regio-

nernes Lønnings- og Takstnævn.

Rigsrevisionen har i denne undersøgelse især haft fokus på at vurdere, om Fi-

nansministeriet, Sundhedsministeriet og regionerne sikrer en tilfredsstillende

styring af aktiviteter og udgifter i praksissektoren. De aftaler, som styringen ba-

serer sig på, er komplekse og forskellige fra område til område. Dette er histo-

risk betinget og er et resultat af forhandlingerne med de enkelte yderes organi-

sationer.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at regionernes indsats for at styre aktiviteter

og udgifter i praksissektoren på det seneste er blevet styrket, og at der på fle-

re områder arbejdes med fremadrettede initiativer. Der er dog forskel på regio-

nerne, og Rigsrevisionen finder det væsentligt, at regionernes indsats på områ-

det fortsat forbedres.

Det er dog også Rigsrevisionens vurdering, at de eksisterende rammer gør det

vanskeligt for regionerne at styre aktiviteter og udgifter i praksissektoren. Der

er således behov for ændrede rammer, der giver regionerne bedre styringsmu-

ligheder. Bl.a. er der behov for at forbedre regionernes muligheder for at kon-

trollere og følge op på de ydelser, der leveres.

Med økonomiaftalen for 2013 mellem regeringen og regionerne er parterne ble-

vet enige om at arbejde for en skærpet aktivitets- og udgiftsstyring af praksis-

sektoren og enige om, at sektoren løbende skal levere produktivitetsforbedrin-

ger.

Samlet set finder Rigsrevisionen, at Finansministeriet og Sundhedsministeriet

i samarbejde med regionerne bør øge indsatsen for at etablere mere hensigts-

mæssige rammer, herunder bedre redskaber til styring, kontrol og opfølgning

på aktiviteter og udgifter i praksissektoren.

Regionernes Løn-

nings- og Takstnævn

Nævnet indgår kollek-

tive aftaler med prak-

sissektorens yderor-

ganisationer. Finans-

ministeren udpeger

nævnets 9 medlem-

mer, der repræsente-

rer Finansministeriet,

Sundhedsministeriet,

regionerne og kommu-

nerne.

Statsrevisorerne beretning SB17/2011 - Bilag 1: Beretning om aktiviteter og udgifter i praksissektoren

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Hovedkonklusionen er baseret på følgende delkonklusioner:

Hvilke rammer og krav i lovgivningen og i økonomiaftalerne med regionerne danner

grundlag for styring af aktiviteter og udgifter i praksissektoren?

Lovgivningen for praksissektoren og økonomiaftalerne med regionerne fastsætter få

overordnede rammer og krav til regionernes styring af aktiviteter og udgifter i praksis-

sektoren. Sundhedsloven fastslår regionernes forsyningspligt og økonomiansvar for

praksissektoren. Specifikke rammer og krav til styringen fastsættes i aftaler mellem

Regionernes Lønnings- og Takstnævn og ydernes organisationer, idet der er tale om

et forhandlingsområde. Rigsrevisionen finder det centralt, at aftalerne giver regioner-

ne mulighed for at styre aktiviteter og udgifter. Regionernes Lønnings- og Takstnævn

bør desuden på de områder, hvor de administrative opgaver er de samme, tilstræbe

mere ensartede aftaler på tværs af praksisområderne. Mere ensartede aftaler vil ef-

ter Rigsrevisionens opfattelse kunne medvirke til at lette regionernes administration af

praksissektoren.

Kan regionerne på tilfredsstillende vis styre, herunder planlægge og påvirke, aktivi-

teter og udgifter i praksissektoren?

Aktivitetsniveauet i praksissektoren er i høj grad styret af borgernes efterspørgsel,

samtidig med at der er få begrænsninger på det antal ydelser, den enkelte yder kan

give borgerne. Regionerne har derfor kun begrænsede muligheder for at påvirke ud-

viklingen i aktiviteter og udgifter i praksissektoren.

Regionerne har ikke selvstændig kompetence til at fastsætte, hvor mange alment

praktiserende læger regionen finder tilstrækkeligt til at dække borgernes behov. På

andre områder har regionerne kompetence til at beslutte antallet af ydere, dog ikke

for tandlæger og tandplejere, hvor der er fri nedsættelsesret.

Det er vanskeligt for regionerne at budgettere udgifterne til praksissektoren præcist.

Det skyldes, at betalingen til yderne i det væsentlige er baseret på afregning for ydel-

ser, hvor regionerne har vanskeligt ved at skønne udviklingen og har begrænsede

muligheder for at påvirke forbruget.

Honorarsystemet indebærer, at der primært betales for det antal ydelser, yderne giver

borgerne. Med få undtagelser er der ikke en øvre grænse for, hvor mange og hvilke

ydelser den enkelte yder kan give til borgerne. Honorarsystemet kan således tilskyn-

de til et højt ydelsesniveau i praksissektoren.

Ny teknologi, effektivisering af arbejdsprocesser og brug af hjælpepersonale kan fø-

re til et fald i ydernes omkostninger. Da honorarsatserne imidlertid ikke reduceres i

takt hermed, får regionerne generelt ikke del i den økonomiske gevinst, der kan væ-

re ved en produktivitetsfremgang i praksissektoren.

Økonomiprotokollaterne i de landsdækkende aftaler med ydernes organisationer har

til formål at dæmpe udgiftsvæksten på de enkelte praksisområder. Der er dog forskel

på protokollaterne på de enkelte områder, og det er ikke alle udgifter i praksissekto-

ren, der er omfattet af protokollaterne. Protokollaterne har kun været i kraft i kort tid,

men grundet deres forskellighed må de forventes at få forskellig effekt på udviklingen i

udgifterne på de enkelte praksisområder og i de enkelte regioner.

Statsrevisorerne beretning SB17/2011 - Bilag 1: Beretning om aktiviteter og udgifter i praksissektoren

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Kan regionerne på tilfredsstillende vis kontrollere og følge op på aktiviteter og udgif-

ter i praksissektoren?

De nuværende rammer giver ikke regionerne tilfredsstillende muligheder for at kon-

trollere og følge op på aktiviteter og udgifter i praksissektoren. Der er tale om et sy-

stem, som er baseret på tillid til, at yderne indberetter de ydelser, der er givet, og re-

gionerne kan ikke kontrollere, om udbetalingen af honorar til yderne modsvarer den

ydelse, borgeren har modtaget.

Regionerne modtager årligt flere end 60 mio. regninger fra yderne. Regionerne kon-

trollerer via systemkontroller, om udbetalingerne er i overensstemmelse med vilkåre-

ne i de landsdækkende aftaler, men en række forbehold og undtagelser i aftalerne

medfører, at regionerne også må gennemføre en manuel kontrol af en del af regnin-

gerne. Da aftalerne er vanskelige at tolke, må der ofte foretages en skønsmæssig

vurdering af, om regningerne er i overensstemmelse med aftalerne. Der er derfor ri-

siko for, at yderne får udbetalt uberettigede honorarer.

Alle regioner er gået sammen om at udarbejde kravspecifikationer til et nyt afregnings-

system. Rigsrevisionen anbefaler, at regionerne i den forbindelse overvejer, om kon-

trollen kan automatiseres yderligere.

En af årsagerne til, at regionerne ikke kan udføre en effektiv kontrol, er, at en væsent-

lig del af kontrollen med ydernes forbrug og kompetencen til at sanktionere yderne er

henlagt til regionernes samarbejdsudvalg, hvori ydernes organisationer indgår.

Grænseværdierne for, hvornår en yder tages ud til kontrol, er sat så højt i de lands-

dækkende aftaler, at ydernes forbrug kan ligge langt over gennemsnitsforbruget, uden

at forbruget undersøges nærmere. Der er desuden forskel på, hvilke sanktioner sam-

arbejdsudvalgene gennemfører over for yderne, ligesom der kan gå lang tid, før sam-

arbejdsudvalget skrider til økonomiske sanktioner.

Regionerne har i stigende omfang gennemført kontrol af afregningen med yderne som

supplement til de automatiske kontroller i afregningssystemet og årskontrollen. Om-

fanget af kontrollen er dog forskelligt fra region til region, ligesom det er forskelligt, i

hvor høj grad regionerne kræver uretmæssigt udbetalte honorarer tilbagebetalt. Rigs-

revisionen finder, at regionerne bør styrke indsatsen på dette område for at sikre tilba-

gebetaling af uretmæssigt udbetalte honorarer og for at opnå en præventiv effekt af

kontrollen.

Samarbejdsudvalg

I hver region er der

nedsat et samarbejds-

udvalg for hvert af de

8 praksisområder.

Samarbejdsudvalget

er sammensat af re-

præsentanter fra re-

gionen og yderorgani-

sationen.

Samarbejdsudvalgene

skal vejlede med hen-

syn til forståelse og an-

vendelse af de lands-

dækkende aftaler og

behandle den årlige

kontrolstatistik mv.

Statsrevisorerne beretning SB17/2011 - Bilag 1: Beretning om aktiviteter og udgifter i praksissektoren

INDLEDNING

II. Indledning

Baggrund

5. Denne beretning handler om, hvorvidt Finansministeriet, Sundhedsministeriet og regioner-

ne sikrer en tilfredsstillende styring af aktiviteter og udgifter i praksissektoren. Praksissekto-

ren omfatter alment praktiserende læger, speciallæger, tandlæger og tandplejere, fysiotera-

peuter, fodterapeuter, kiropraktorer samt psykologer.

6. Praksissektoren leverer i dag størstedelen af de ydelser, borgerne modtager uden for sy-

gehusvæsenet. Den alment praktiserende læge er borgerens første – og i langt de fleste til-

fælde eneste – kontakt til sundhedsvæsenet. I 9 ud af 10 tilfælde afsluttes konsultationen

hos den alment praktiserende læge uden videre behandling. De alment praktiserende læger

behandler således hovedparten af borgernes sundhedsproblemer. Ligeledes er de øvrige be-

handlere i praksissektoren medvirkende til at begrænse tilgangen til sygehusene ved at va-

retage en væsentlig del af behandlingerne. Praksissektoren har derfor stor betydning for den

sundhedsmæssige indsats over for borgerne, og en velfungerende praksissektor er afgøren-

de for en begrænsning af udgiftsvæksten i det øvrige sundhedsvæsen. Af boks 1 fremgår

nogle af regionens administrative opgaver i forhold til praksissektoren.

BOKS 1. ADMINISTRATION AF PRAKSISSEKTOREN

I regionerne er der ca. 205 fuldtidsbeskæftigede med administrationen af praksissektoren. De vareta-

ger mange forskellige opgaver, herunder budgetlægning og planlægning samt opfølgning, økonomi-

rapportering, regnskabsaflæggelse og løbende kontrol af honorarudbetaling til yderne – herunder kon-

trol af regninger fra yderne. En væsentlig opgave er desuden at betjene samarbejdsudvalgene, der

vejleder yderne med hensyn til forståelse og anvendelse af de landsdækkende aftaler og behandler

den årlige kontrolstatistik. Der er ca. 11.900 ydere fordelt på de 8 praksisområder.

7. Praksissektoren er offentligt eller delvist offentligt finansieret. Visse ydelser, fx tandpleje,

fysioterapi, fodterapi og kiropraktik, finansieres af offentlige tilskud og borgernes egenbeta-

ling, mens behandling hos alment praktiserende læge og speciallæge udelukkende finansie-

res af offentlige tilskud.

8. De offentlige udgifter til praksissektoren udgjorde i 2011 ca. 13,7 mia. kr. (løn- og prisni-

veau 2011). Heraf udgjorde udgifterne til de 2 største udgiftsområder – de alment praktise-

rende læger og speciallægerne – ca. 10,3 mia. kr., svarende til ca. 75 % af udgifterne til

praksissektoren. De alment praktiserende læger alene afholdt ca. halvdelen af udgifterne i

2011. De mindste udgiftsområder var fodterapi og kiropraktik, som udgjorde under 1 % af

udgifterne.

9. Udgifterne til praksissektoren steg fra 2001 til 2011 med ca. 2,5 mia. kr., svarende til en

stigning på ca. 22 %. Stigningen har været størst for de alment praktiserende læger (op-

gjort i kr.) med en stigning på ca. 849 mio. kr., mens stigningen procentvis har været størst

for psykologerne med en stigning på 200 %.

Statsrevisorerne beretning SB17/2011 - Bilag 1: Beretning om aktiviteter og udgifter i praksissektoren

INDLEDNING

Stigningen i udgifterne til praksissektoren har ligget over stigningen i det samlede offentlige

forbrug, som i samme periode har været ca. 12 %. Stigningen har dog været lavere end den

generelle stigning i udgifterne til sundhedsvæsenet i perioden. Forklaringer på årsager til

stigningen i udgifter til praksissektoren fremgår af boks 2.

BOKS 2. SUNDHEDSMINISTERIETS FORKLARING PÅ ÅRSAGER TIL STIGNINGEN I UDGIFTER

TIL PRAKSISSEKTOREN

Sundhedsministeriet peger på 4 overordnede årsager til stigningen i udgifter i praksissektoren:



en ændret befolkningssammensætning, herunder flere ældre, som har større behov for behand-

ling og pleje



de medicinsk-teknologiske fremskridt, som har medført nye og flere behandlingsmuligheder



en øget politisk prioritering af området med nye målgrupper og nye ydelser dækket fuldt eller del-

vist af offentlig finansiering



en øget økonomisk vækst i samfundet.

Foruden de 4 overordnede årsager til stigningen i udgifterne, som Sundhedsministeriet peger på, skyl-

des stigningen tillige en forøgelse af honorarsatserne til yderne i praksissektoren.

10. Udviklingen i praksissektoren har været præget af en ændret struktur i sundhedsvæse-

net med specialisering af sygehusbehandlingen og udlægning af nye opgaver, herunder me-

re ambulant behandling, til praksissektoren. Grundlaget for denne udvikling har bl.a. været

den medicinsk-teknologiske udvikling, der har skabt flere muligheder for behandling uden for

sygehusvæsenet. Samtidig har der været en udvikling i retning af, at flest mulige opgaver

skulle løses i det primære sundhedsvæsen – herunder praksissektoren – ud fra princippet

om, at de sundhedsmæssige opgaver bør løses på lavest mulige omkostningsniveau.

11. Hertil kommer, at praksissektoren formentlig vil få en endnu mere central rolle i løsningen

af de fremtidige sundhedsopgaver. Praksissektoren vil således i takt med den medicinsk-tek-

nologiske udvikling kunne overtage stadig flere opgaver fra sygehusvæsenet. Med den de-

mografiske udvikling og stigningen i antallet af kronisk syge er behovet for behandling og

diagnostik steget, bl.a. i praksissektoren, og det vil formentligt fortsat stige. Sammen med

krav om bedre behandling og sammenhængende patientforløb vil dette udfordre styringen

af aktiviteter og udgifter i praksissektoren. Undersøgelsen handler derfor om, hvorvidt regio-

nerne, som administrativ myndighed på området med ansvar for planlægning, kontrol og sty-

ring, har de rette redskaber til at styre aktiviteter og udgifter i praksissektoren. Dette vil væ-

re afgørende for regionernes fremtidige styring og opgaveløsning.

Formål, afgrænsning og metode

12. Formålet med beretningen er at kortlægge de overordnede rammer for styringen af prak-

sissektoren, herunder afdække reguleringen på området, og at undersøge, om Finansmini-

steriet, Sundhedsministeriet og regionerne sikrer en tilfredsstillende styring af aktiviteter og

udgifter i praksissektoren.

Det har Rigsrevisionen undersøgt ved at besvare følgende spørgsmål:



Hvilke rammer og krav i lovgivningen og i økonomiaftalerne med regionerne danner

grundlag for styring af aktiviteter og udgifter i praksissektoren?

Kan regionerne på tilfredsstillende vis styre, herunder planlægge og påvirke, aktiviteter

og udgifter i praksissektoren?

Kan regionerne på tilfredsstillende vis kontrollere og følge op på aktiviteter og udgifter i

praksissektoren?

Statsrevisorerne beretning SB17/2011 - Bilag 1: Beretning om aktiviteter og udgifter i praksissektoren

INDLEDNING

13. Beretningen er opbygget, så kortlægningen af de overordnede rammer og krav, som

danner grundlag for regionernes styring af aktiviteter og udgifter i praksissektoren, fremgår

af kap. 3, regionernes styring af aktiviteter og udgifter mv. i praksissektoren fremgår af kap.

4, og regionernes kontrol og opfølgning fremgår af kap. 5.

Metode og afgrænsning

14. Som led i undersøgelsen har vi gennemgået skriftligt materiale fra Finansministeriet,

Sundhedsministeriet, Danske Regioner og regionerne. Vi har desuden gennemført inter-

views med chefer og medarbejdere fra praksisadministrationen i de 5 regioner. Interviewe-

ne havde særligt fokus på regionernes organisering af administrationen af praksissektoren,

planlægning og budgetlægning, styring og kontrol af praksissektoren samt regionernes frem-

adrettede aktiviteter med henblik på at styrke mulighederne for styring af praksissektoren.

15. Vi har endvidere haft møder med Finansministeriet, Sundhedsministeriet og Danske

Regioner. Disse møder havde fokus på rammer for og krav til regionernes styring af aktivi-

teter og udgifter i praksissektoren. Derudover har der været afholdt møder med yderorga-

nisationerne, der dækker de 8 områder under praksissektoren, jf. pkt. 5. Disse møder hav-

de især fokus på specifikke forhold i aftalerne med organisationerne og på særlige forhold

på de enkelte praksisområder.

16. Endelig har vi gennemgået 70 kontrolsager i regionerne. Sagerne omhandler tilfælde,

hvor yderne er blevet udtaget til kontrol, og der efterfølgende er foretaget en nærmere un-

dersøgelse af niveauet for udgifter og af forbruget af ydelser til borgerne. Kontrolsagerne er

ligeligt fordelt på de 5 regioner og praksisområderne alment praktiserende læger, speciallæ-

ger, tandlæger, fysioterapeuter, kiropraktorer og psykologer. Gennemgangen af sagerne

havde til formål at vurdere regionernes kontrol og sanktionsmuligheder over for yderne i

praksissektoren.

17. Kvaliteten af ydelserne i praksissektoren har ikke været en del af undersøgelsen. Beret-

ningen indeholder derfor ikke en vurdering af kvalitetsstyringen inden for praksissektoren el-

ler af kvaliteten af behandlingen af patienterne. Undersøgelsen er afgrænset til at omfatte de

forhold, som indvirker på regionernes muligheder for at styre udgifterne i praksissektoren.

18. Undersøgelsen har ikke søgt at belyse, hvor stor en del af udgiftsudviklingen der kan til-

skrives regionernes aktivitets- og udgiftsstyring, og hvor stor en del der kan tilskrives andre

faktorer, fx en øget politisk prioritering af de ydelser, der stilles til rådighed i praksissektoren.

19. Yderne i praksissektoren er selvstændigt erhvervsdrivende. Vi har derfor ikke medtaget

en vurdering af ydernes omsætning og indtjening i undersøgelsen. For at oplyse om de al-

ment praktiserende lægers indtjening og omsætning anvender vi de senest kendte tal, som er

baseret på en omkostningsanalyse foretaget af Praktiserende Lægers Organisation i 2009.

20. Borgerne kan frit vælge, om de vil være omfattet af sikringsgruppe 1 eller 2. I sikrings-

gruppe 1 er borgerne tilmeldt en alment praktiserende læge (egen læge), og konsultationer

hos speciallæger kræver en henvisning (undtagen til øjenlæge og ørelæge). I sikringsgrup-

pe 2 skal borgere ikke tilmelde sig en alment praktiserende læge, ligesom der ikke er noget

henvisningskrav til speciallæger mv. Mindre end 0,5 % af borgerne er tilmeldt sikringsgrup-

pe 2. Regionernes udgifter til borgernes behandling er den samme uanset sikringsgruppe.

Rigsrevisionen skelner derfor ikke mellem de 2 grupper i denne undersøgelse.

21. Beretningen har i udkast været forelagt Finansministeriet, Sundhedsministeriet og regio-

nerne, hvis bemærkninger i videst muligt omfang er indarbejdet.

22. Bilag 1 viser de bekendtgørelser, der omtales i beretningen.

Bilag 2 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

Statsrevisorerne beretning SB17/2011 - Bilag 1: Beretning om aktiviteter og udgifter i praksissektoren

OVERORDNEDE RAMMER OG KRAV

III. Overordnede rammer og krav