Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 3: Rigsrevisors notat af 24. november 2011

Forsvarsudvalget 2010-11 (1. samling)
SB 8 3
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

beretning om forsvarets

økonomistyring

December

2011

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 3: Rigsrevisors notat af 24. november 2011

RIGSREVISORS NOTAT TIL STATSREVISORERNE

I HENHOLD TIL RIGSREVISORLOVENS § 18, STK. 4

Vedrører:

Statsrevisorernes beretning nr. 8/2010 om forsvarets økonomistyring

Forsvarsministerens redegørelse af 24. oktober 2011

24. november 2011

RN C102/11

Indledning

1. Beretningen handler om forsvarets økonomistyring, herunder organisatoriske rammer,

styringsredskaber og -processer i relation til planlægning og prioritering af opgaver, forde-

ling af resurser og opfølgning. Beretningen følger samtidig op på den tidligere beretning om

forsvarets anskaffelse og ibrugtagning af it-systemet DeMars (beretning nr. 3/05), hvoraf

det fremgår, at Rigsrevisionen vil foretage en nærmere vurdering af, om DeMars har med-

ført den nødvendige styrkelse af forsvarets økonomistyring, når DeMars er taget fuldt ud i

brug. Endelig handler beretningen om en undersøgelse og vurdering af Forsvarsministe-

riets departements rolle i forhold til forsvarets økonomistyring, herunder departementets

tilsyn og opfølgning på resultatkontrakten. Rigsrevisionen igangsatte selv undersøgelsen i

september 2010.

2. På baggrund af undersøgelsen bemærkede Statsrevisorerne, at de ser med stor alvor

på manglerne i forsvarets økonomistyring.

Statsrevisorerne påtalte, at Forsvarsministeriets departement ikke har udfyldt sin rolle som

overordnet ansvarlig for kvalitetssikring og kontrol i forhold til den økonomiske styring i for-

svaret.

Statsrevisorerne gjorde desuden Folketinget opmærksom på, at der er så væsentlige pro-

blemer i forsvarets økonomistyring, at det kan svække grundlaget for Folketingets priorite-

ringer og beslutninger om opgaver, aktiviteter og resurser i forsvaret.

3. Forsvarsministeren har redegjort for de overvejelser og foranstaltninger, beretningen har

givet anledning til på Forsvarsministeriets område.

II.

Forsvarets økonomistyring

4. Statsrevisorerne bemærkede, at de ser med stor alvor på manglerne i forsvarets økono-

mistyring.

5. Forsvarsministeren oplyser, at Forsvarskommandoen anerkender, at selv om de grund-

læggende styringsopgaver i økonomistyringen nu er på plads, så er der fortsat væsentlige

muligheder for forbedringer i forsvarets økonomistyring.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 3: Rigsrevisors notat af 24. november 2011

Ministeren oplyser, at Forsvarskommandoen siden foråret 2011 har arbejdet på en samlet

økonomistyringsstrategi til forbedring af forsvarets økonomistyring. Forsvarskommandoen

forventer, at økonomistyringsstrategien er færdig i oktober 2011. Strategien tager udgangs-

punkt i 4 grundlæggende værdier:



gennemsigtighed: hvad forsvaret bruger resurserne på

incitamenter: tilskynde til at bruge resurserne rigtigt og effektivt

styrbarhed: tilskynde til enkle og anvendelsesorienterede løsninger

prioritering: fokus på fordeling af knappe resurser til de rette aktiviteter.

I økonomistyringsstrategien har Forsvarskommandoen identificeret 10 udviklingsopgaver,

hvis samlede formål er at skabe en praktisk og effektiv økonomistyring, så økonomifunktio-

nen på tværs af forsvaret kan understøtte løsningen af forsvarets kerneopgaver på en sik-

ker, effektiv og troværdig måde:

styrkelse af mål- og resultatstyring

økonomisk styring på kapaciteter, aktiviteter og opgaver

forbedret budgetmodel og ny budgetproces 2013

udvikling af et flerårigt drifts- og investeringsbudget

forbedring af intern handel

standardisering af økonomistyringen, herunder forbedret og ensartet ledelsesinforma-

tion

7) styrket controlling og bedre økonomiske konsekvensberegninger

8) bedre datakvalitet og regnskabsprocesser

9) fokuseret effektiviseringsprogram

10) kompetenceudvikling.

Udviklingsopgaverne iværksættes løbende i 2011 og 2012 og gennemføres i de kommende

3 år. Ministeren oplyser, at udviklingsopgaverne samlet set vil adressere Rigsrevisionens

kritik og anbefalinger.

6. Jeg finder det tilfredsstillende, at Forsvarskommandoen har taget initiativ til udarbejdelse

af en samlet økonomistyringsstrategi. Jeg vil følge udviklingen.

Forsvarets tilrettelæggelse af økonomistyringen

7. Forsvarsministeren oplyser, at Forsvarskommandoen i forbindelse med gennemgang og

udvikling af den ovennævnte økonomistyringsstrategi vil vurdere behovet for justering i for-

hold til forsvarets virksomhedsmodel og sørge for, at rammerne for forsvarets økonomisty-

ring er klart defineret i underliggende styringsdokumenter, bl.a. ved udvikling af vejledning

og koncept for god økonomistyring i hele forsvaret.

Forsvarskommandoen har oplyst, at de allerede har styrket videndelingen på tværs af for-

svaret gennem nedsættelse af en økonomifaglig gruppe med deltagelse af Forsvarskom-

mandoen og økonomicheferne ved forsvarets myndigheder. Gruppen drøfter udvikling af

forsvarets økonomistyring og fremsætter forslag til den økonomifaglige udvikling inden for

Forsvarskommandoens område. I den økonomifaglige gruppe drøftes desuden myndighe-

dernes anvendelse af virksomhedsmodellen.

8. Jeg finder det tilfredsstillende, at Forsvarskommandoen har igangsat arbejdet med at ud-

arbejde rammerne for forsvarets økonomistyring, og at Forsvarskommandoen har søgt at

styrke videndelingen på tværs af forsvaret. Jeg vil følge udviklingen.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 3: Rigsrevisors notat af 24. november 2011

Forsvarskommandoens styringsredskaber og interne organisering

9. Forsvarskommandoen har oplyst, at de har tilpasset tidsplanen for udarbejdelse af års-

programmet med processen for udarbejdelse af finansloven, så rammer og budget kan ud-

meldes rettidigt.

Endvidere er arbejdet med fastlæggelse af de økonomiske rammer for 2012 for forsvarets

myndigheder iværksat og forventes færdiggjort ultimo oktober 2011. Forsvarskommandoen

vurderer således, at budget og rammer for 2012 vil være udmeldt rettidigt.

Forsvarskommandoen har oplyst, at den nuværende anvendelse af de 2 separate værktøjer

– årsprogram og periodeplan – fremadrettet skal afløses af et flerårigt drifts- og investerings-

budget. Hensigten er bl.a., at forsvarets overordnede økonomi- og resursestyring tilpasses,

så der opnås en mere hensigtsmæssig balance mellem Forsvarskommandoens styrings- og

kontrolbehov og de underliggende myndigheders mulighed for og incitament til at tilrettelæg-

ge og gennemføre de planlagte opgaver bedst muligt. Arbejdet er igangsat og forventes af-

sluttet i 1. halvår 2012. Det nye flerårige styringsværktøj skal være integreret i virksomheds-

systemet DeMars.

I forhold til Rigsrevisionens anbefaling om, at nye tiltag først implementeres, når de igang-

værende tiltag er implementeret og fungerer efter hensigten, har Forsvarskommandoen op-

lyst, at der indgår en tidsplan for implementering af de 10 udviklingsopgaver i økonomisty-

ringsstrategien. Implementeringen vil ikke ske på én gang, men tiltagene iværksættes lø-

bende. For at styrke samarbejde og koordinering internt har Forsvarskommandoen foreta-

get en reorganisering af stabene ved en styrkelse af Økonomistaben, idet arbejdet med re-

sultatkontrakt, årsprogram, økonomiopfølgning og rapportering samt årsrapport er samlet

og forankret i Økonomistaben.

Forsvarskommandoen har desuden igangsat et arbejde, der skal danne grundlag for udar-

bejdelse af en systematiseret ledelsesinformation på tværs af fagstabene.

10. Jeg finder det tilfredsstillende, at Forsvarskommandoen har udarbejdet en tidsplan for

implementeringen af de 10 udviklingsopgaver for dermed at sikre, at der ikke igangsættes

flere udviklingsinitiativer, end det er muligt at gennemføre. Jeg noterer mig samtidig, at den

nuværende anvendelse af de 2 separate værktøjer – årsprogram og periodeplan – fremad-

rettet skal afløses af et nyt flerårigt drifts- og investeringsprojekt. Jeg vil følge udviklingen.

Overordnet budgetstyring

11. Forsvarsministeren oplyser, at ministeren er tilfreds med, at Rigsrevisionens undersø-

gelse viser, at Forsvarskommandoens budgetopfølgning sikrer, at budgetterne bliver over-

holdt. I forhold til den nye budgetmodel oplyser ministeren, at Forsvarskommandoen vil se

på, om der er behov for at justere modellen for at sikre den fornødne fleksibilitet i forhold til

underliggende myndigheder.

12. Jeg finder det tilfredsstillende, at Forsvarskommandoen vil se på eventuelle justeringer

af den nye budgetmodel. Jeg vil følge udviklingen.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 3: Rigsrevisors notat af 24. november 2011

Totalomkostningsprincippet

13. Forsvarsministeren oplyser, at Forsvarsministeriet erkender, at det oprindelige styrings-

koncept, der blev fastlagt i slutningen af 1990’erne, og hvor hovedparten af forsvarets om-

kostninger var forudsat afregnet efter et totalomkostningsprincip, har vist sig at være for kom-

pliceret at udmønte i praksis, ligesom styringsbehovet har ændret sig over årene.

Ministeren har desuden oplyst, at Forsvarskommandoen på den baggrund har foretaget en

forenkling af den interne afregning med henblik på at fokusere på de styringsrelevante ydel-

ser. I forbindelse med de 10 udviklingsopgaver vil Forsvarskommandoen identificere beho-

vet for eventuelle yderligere justeringer af totalomkostningsprincippet. Forsvarskommandoen

henleder endvidere opmærksomheden på, at forbedring af den interne handel og afregning

indgår i ovennævnte udviklingsplan.

14. Med hensyn til nedbrydningen af opgave 6 har Forsvarsministeriet og Forsvarskomman-

doen i januar 2011 iværksat et projekt med det formål at beskrive sammenhængene mellem

forsvarets opgaver og resurseanvendelse. Formålet er at kunne opgøre forsvarets omkost-

ninger forbundet med givne opgaveløsninger og beredskaber samt mer- og mindreomkost-

ninger ved tilpasning heraf. Der skal således skabes et bedre grundlag for fremadrettet at

kunne prioritere forsvarets samlede resurseanvendelse og sikre en konkret sammenhæng

mellem opgaver, aktiviteter og resurser.

15. Jeg finder det tilfredsstillende, at Forsvarskommandoen har foretaget en forenkling af

den interne afregning med henblik på at fokusere på de styringsrelevante ydelser. Jeg vil

snarest muligt følge op på dette. Jeg vil desuden følge udviklingen i Forsvarsministeriets

og Forsvarskommandoens projekt, som har til formål at beskrive sammenhængene mellem

forsvarets opgaver og resurseanvendelse.

III.

Forsvarets virksomhedsstyringssystem DeMars

16. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at forsvaret anvender DeMars til budgetstyring og

regnskabsaflæggelse. Forsvaret anvender dog endnu ikke DeMars til totalomkostningsforde-

ling og fuldt ud til ledelsesinformation, som var baggrunden for at anskaffe DeMars. DeMars

har samlet set kun i mindre grad medført en styrkelse af økonomistyringen som forudsat ved

anskaffelsen.

Forsvarets anvendelse af DeMars til økonomistyring

17. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at forståelsen for DeMars som understøttende for

økonomistyringen er manglefuld hos mange ansatte i centrale stillinger i forsvaret, og at For-

svarskommandoen ikke har integreret centrale styringsredskaber som årsprogrammet og

periodeplanen i DeMars

18. Forsvarsministeren oplyser, at forsvarets DeMars-løsning består af et antal moduler, der

alle anvendes aktivt i den daglige styring. Ministeren er imidlertid enig i Rigsrevisionens kon-

klusion om, Forsvarskommandoen endnu ikke i tilstrækkeligt omfang har opnået den styrkel-

se af økonomistyringen, som var forudsat ved anskaffelsen af DeMars.

Forsvarskommandoen har oplyst, at dette bl.a. skyldes en erkendelse af, at det oprindelige

styringskoncept har vist sig at være for komplekst til at udmønte i praksis, men også at for-

svarets styringsbehov løbende har ændret sig. Det er dog vigtigt at understrege, at DeMars

udgør det primære systemmæssige grundlag for forsvarets økonomistyring. Fx vil det fler-

årige drifts- og investeringsbudget skulle integreres i DeMars.

19. Jeg finder forsvarsministerens overvejelser tilfredsstillende. Jeg vil følge udviklingen i

forsvarets videre arbejde med at opnå den styrkelse af økonomistyringen, som var forudsat

ved anskaffelsen af DeMars.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 3: Rigsrevisors notat af 24. november 2011

Udnyttelse af muligheder og potentiale

20. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at forsvaret ikke anvender DeMars til at totalomkost-

ningsfordele på slutprodukter og støtteprodukter. Dermed anvender Forsvarskommandoen

ikke DeMars i overensstemmelse med det oprindelige formål og får kun i mindre grad styr-

ket forsvarets økonomistyring. Forsvarskommandoen har ikke taget DeMars fuldt ud i brug.

Rigsrevisionens undersøgelse viste desuden, at forsvaret fortsat anvender andre systemer

end DeMars.

Forsvarsministeren oplyser, at i takt med at styringsgrundlaget bliver justeret og operationa-

liseret, vil Forsvarskommandoen tage flere og flere dele af DeMars i brug. For at sikre en

nøje sammenhæng mellem den forretningsmæssige og systemmæssige udvikling har For-

svarskommandoen iværksat en forretningsanalyse, som udgør en struktureret, faseopdelt

ramme for udviklingen af DeMars, og som skal sikre, at Forsvarskommandoens målsætning

om, at DeMars bl.a. bliver mere brugervenligt og i højere grad baseret på SAP-standard-

funktionalitet, realiseres. Første del af forretningsanalysen forventes afsluttet primo 2012,

hvorefter der medio 2012 udarbejdes en implementeringsplan for den videre udvikling af

DeMars.

21. Jeg finder forsvarsministerens initiativer tilfredsstillende. Jeg vil følge Forsvarskomman-

doens videreudvikling af DeMars og brugen heraf.

Kompetencer, uddannelse og brugervenlighed i DeMars

22. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at der mangler uddannelse af brugere af DeMars

på chef- og sagsbehandlerniveau i forsvaret. Dermed sikrer forsvaret ikke, at der er de nød-

vendige kompetencer til at udnytte de muligheder og det potentiale, der er i DeMars til at

understøtte forsvarets økonomistyring.

Forsvarskommandoen har oplyst, at de er opmærksomme på, at brugernes kompetencer

og systemets brugervenlighed har stor betydning for anvendelsen af DeMars. Derfor indgår

disse emner i den førnævnte forretningsanalyse.

23. Jeg finder Forsvarskommandoens initiativer tilfredsstillende. Jeg vil følge udviklingen.

IV.

Departementets tilsyn med forsvarets økonomistyring

24. Statsrevisorerne påtalte, at Forsvarsministeriets departement ikke har udfyldt sin rolle

som overordnet ansvarlig for kvalitetssikring og kontrol i forhold til den økonomiske styring

i forsvaret.

25. Forsvarsministeren oplyser, at Statsrevisorernes bemærkning tages til efterretning, og

redegør for en række tiltag, der har til formål at styrke departementets tilsyn med Forsvars-

kommandoen.

Rammerne for departementets tilsyn med Forsvarskommandoen

26. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at departementet ikke i tilstrækkelig grad har koor-

dineret og sammentænkt deres tilsyn med Forsvarskommandoen.

Forsvarsministeren oplyser, at departementet er et klassisk organiseret departement, hvor

bl.a. økonomi og årsrapporter er forankret i et økonomikontor, og hvor fagkontorerne har

ansvaret for de faglige mål.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 3: Rigsrevisors notat af 24. november 2011

Ministeren oplyser desuden, at departementet i 2010 igangsatte et arbejde med at formu-

lere et samlet koncept for departementets samlede tilsyn. Konceptet omfatter retningslinjer

for væsentlighed og risiko samt for dokumentationen af tilsyn. Dokumentationen for depar-

tementets tilsyn bliver derved mere udførlig og systematisk, og konceptet skal sikre, at de-

partementets tilsyn bliver mere struktureret og sammenhængende, idet kontorernes tilsyn

bliver foretaget inden for rammen af konceptet. Arbejdet med udviklingen af dette nye sam-

lede koncept for departementets tilsyn vil være færdiggjort inden udgangen af 2011. Efter-

følgende vil der med udgangspunkt i konceptet blive udarbejdet en række relevante nøgle-

tal, der vil indgå som en central del af ledelsesinformationen til departementets ledelse.

For at sikre, at departementets tilsyn er koordineret og sammenhængende, har departemen-

tet endvidere nedsat en styregruppe for koordinering af tilsyn, der på kontorchefniveau må-

nedligt følger op på og sikrer, at alle tværdepartementale tilsyn er koordinerede.

27. Jeg finder det tilfredsstillende, at departementet har igangsat et arbejde med udvikling

af et nyt koncept for departementets samlede tilsyn. Jeg vil følge udviklingen.

Forsvarskommandoens resultatkontrakt

28. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at departementet ikke har sikret, at resultatkontrak-

terne for 2008, 2009 og 2010 blev underskrevet inden starten på det år, kontrakten var gæl-

dende for. Med den sene underskrift ultimo året fik kontrakten ikke den styringsmæssige

effekt, som den skulle have haft i relationen mellem departementet og Forsvarskomman-

doen. Kontrakten for 2011 blev dog underskrevet i december 2010. Endelig viste undersø-

gelsen, at der ikke har været tilstrækkelig løbende opfølgning på målene i resultatkontrak-

ten i hverken departementet eller i Forsvarskommandoen.

Forsvarsministeren tager kritikken til efterretning. Ministeren finder anledning til at fremhæve,

at udviklingen af mål- og resultatstyringen på Forsvarskommandoens område har været en

udfordring på grund af Forsvarskommandoens komplekse og mangeartede opgavetyper, der

spænder fra deltagelse i internationale operationer, over nationens suverænitetshævdelse,

til forsvarets bistand til samfundets samlede beredskab og opstilling af operative kapaciteter.

Ministeren oplyser, at departementet og Forsvarskommandoen i 2010 øgede den ledelses-

mæssige involvering i udarbejdelsen af resultatkontrakten for 2011 på afdelingschef- og øko-

nomidirektørniveau. Endvidere er det departementets vurdering, at strukturen i Forsvars-

kommandoens resultatkontrakt for 2011 bedre adresserer de politiske målsætninger i for-

svarsforliget og forsvarets kerneopgaver.

Ministeren oplyser, at departementet og Forsvarskommandoen i fællesskab vil tage initiativ

til yderligere at styrke resultatkontraktens kobling til forsvarsforliget og finansloven.

Forsvarskommandoen har den 7. september 2011 fremsendt deres midtvejsrapportering

på resultatkontrakten for 2011 i overensstemmelse med Forsvarsministeriets interne vejled-

ning på området. Forsvarskommandoen har oplyst, at midtvejsrapporteringen har styrket

det interne fokus på resultatkontrakten og målopfyldelsen heraf.

Endvidere vil departementets årlige opfølgning på resultatkontrakten i forbindelse med ud-

arbejdelsen af Forsvarskommandoens årsrapport, herunder sammenkoblingen mellem op-

nåede resultater og omkostningerne hertil, blive videreført.

29. Jeg finder udviklingen med resultatkontrakten tilfredsstillende og vil følge det videre ar-

bejde.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 3: Rigsrevisors notat af 24. november 2011

V. Forsvarets økonomistyring som grundlag for Folketingets prioriteringer og

beslutninger

30. Statsrevisorerne bemærkede, at der er så væsentlige problemer i forsvarets økonomi-

styring, at det kan svække grundlaget for Folketingets prioriteringer og beslutninger om op-

gaver, aktiviteter og resurser i forsvaret.

31. Forsvarsministeren oplyser, at ministeren finder det helt afgørende, at Folketinget til en-

hver tid kan træffe beslutninger på et retvisende grundlag, og at forsvarets oplysninger dan-

ner et korrekt og gennemsigtigt grundlag for Folketingets prioriteringer.

Ministeren oplyser, at der gennem flere år har været markant fokus på at forbedre økonomi-

styringen i forsvaret, og der arbejdes fortsat målrettet på at styrke økonomistyringen yderli-

gere. Ministeren oplyser, at ministeren er enig med Rigsrevisionen i, at Forsvarsministeriet

nu skal have yderligere styr på sammenhængen mellem opgaver, aktiviteter og resurser, så

der i økonomistyringen fokuseres på alle styringsopgaver.

32. Jeg vil følge Forsvarsministeriets arbejde med at skabe sammenhæng mellem opgaver,

aktiviteter og resurser.

VI.

Afslutning

33. Jeg finder forsvarsministerens redegørelse tilfredsstillende. Jeg noterer mig, at ministe-

ren har taget langt de fleste af konklusionerne i Rigsrevisionens beretning til efterretning, og

at ministeren er enig i beretningens anbefalinger. Jeg finder flere af Forsvarskommandoens

initiativer tilfredsstillende. Jeg konstaterer samtidig, at implementeringen af disse initiativer

vil forløbe over en længere årrække. Jeg vil derfor følge udviklingen på følgende områder:



Forsvarskommandoens arbejde med udvikling og implementering af økonomistyrings-

strategien, herunder de 10 udviklingsopgaver, hvis formål er at skabe en praktisk og ef-

fektiv økonomistyring

Forsvarskommandoens udarbejdelse af rammer for forsvarets økonomistyring, herunder

arbejdet med at styrke videndelingen på tværs af forsvaret

etablering af et nyt flerårigt drifts- og investeringsprojekt, som skal afløse årsprogrammet

og periodeplanen

sikring af sammenhæng mellem de enkelte styringsredskaber og dermed sammenhæng

i økonomistyringen

Forsvarskommandoens forenkling af den interne afregning

forsvarets videre arbejde med at opnå den styrkelse af økonomistyringen, som var for-

udsat ved anskaffelsen af DeMars

Forsvarskommandoens videreudvikling af DeMars og brugen heraf

Forsvarsministeriets departements arbejde med udvikling af et nyt koncept for departe-

mentets samlede tilsyn

Forsvarsministeriets og Forsvarskommandoens videre arbejde med resultatkontrakten

Forsvarsministeriets arbejde med at skabe sammenhæng mellem opgaver, aktiviteter

og resurser.



Jeg vil orientere Statsrevisorerne om resultatet af min opfølgning.

Annie Nørskov

fg.