Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 2: Forsvarsministerens redegørelse af 24. oktober 2011

Forsvarsudvalget 2010-11 (1. samling)
SB 8 2
Offentligt

Statsrevisorernes Sekretariat

Christiansborg

1240 København K

FORSVARSMINISTEREN

24. oktober 2011

MINISTERREDEGØRELSE TIL BERETNING 8/2010 OM FORSVARETS ØKONOMISTYRING

Jeg fremsender hermed min redegørelse til beretning 8/2010 om forsvarets økonomistyring.

Redegørelsen omhandler de overvejelser og foranstaltninger, beretningen har givet anled-

ning til på Forsvarsministeriets område. Redegørelsen er samtidig sendt til rigsrevisor.

Indledende bemærkninger

Jeg tager Rigsrevisionens beretning om forsvarets økonomistyring til efterretning, og jeg er

enig i, at forsvarets økonomistyring forsat ikke har nået et tilfredsstillende niveau.

Jeg bemærker, at økonomistyring, jf. bl.a. Rigsrevisionens vejledning ”God statslig økonomi-

styring”

tager

udgangspunkt i fire indbyrdes afhængige styringsopgaver: Kapacitetsstyring,

finansiel styring, aktivitetsstyring og resultatstyring. Således er finansiel styring bl.a. i form

af bevillingsoverholdelse og budgettering en forudsætning for aktivitetsstyring samt koblin-

gen mellem ressourcer og opgaver.

Jeg noterer mig i den forbindelse, at det er Rigsrevisionens vurdering, at ”forsvaret generelt

har haft en korrekt og sikker bevillingsstyring”, og at ”Forsvarskommandoens regnskab for

2009 samlet set var rigtigt”.

Forsvarskommandoen har også i 2010 aflagt regnskab uden

forbehold. Jeg skal tillige bemærke, at forsvarsforligskredsen i forbindelse med min forgæn-

gers forelæggelse af den forligsbestemte årlige redegørelse for forsvarets økonomi på et

møde den 23. juni 2011 noterede sig, at det er Finans- og Forsvarsministeriets fælles opfat-

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

HOLMENS KANAL 42

1060 KØBENHAVN K

TELEFON: 33 92 33 20

TELEFAX: 33 32 06 55

MAIL: [email protected]

WEB: www.FMN.DK

CVR: 25-77-56-35

EAN: 5798000201200

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 2: Forsvarsministerens redegørelse af 24. oktober 2011

telse, at forsvarets positive økonomiske resultat i 2010 ikke mindst skyldes en stram øko-

nomistyring.

Det vil sige, at de grundlæggende styringsopgaver er på plads, og at der nu kan fokuseres

yderligere på at forbedre sammenhængen mellem den faglige styring og den økonomiske

styring, herunder skabe bedre grundlag for prioriteringer og beslutninger vedrørende forsva-

rets opgaver, ressourcer og aktiviteter.

Forsvarsministeriets departement og Forsvarskommandoen har således gennem en årrække

arbejdet intensivt med at forbedre forsvarets økonomistyring. Implementeringen af en

stærkere og mere fokuseret økonomistyring begyndte i 2009. Forsvarskommandoen har

gennemført en række initiativer, jf. nærmere nedenfor, ligesom departementet i 2010

igangsatte et internt arbejde, der skal medvirke til at sammenkæde departementets samle-

de tilsyn bedre. Departementet indledte samtidig en dialog med Rigsrevisionen om best

practice for, hvordan den samlede tilsynsopgave håndteres, jf. også nærmere nedenfor.

Med udgangspunkt i forsvarsforliget 2010-2014 er der endvidere iværksat flere gennemgri-

bende aktiviteter.

Formålet er at sikre et retvisende billede af det økonomiske forbrug, skabe gennemsigtighed

og grundlag for yderligere effektiviseringer mv. samt sikre sammenhæng mellem mål og

midler.

Forsvarsministeriet, Forsvarskommandoen og Finansministeriet gennemfører i den forbindel-

se i samarbejde med et eksternt konsulentfirma et antal budgetanalyser, herunder en til-

bundsgående analyse af forsvarets økonomistyring. Denne analyse har resulteret i en række

konkrete og implementerbare anbefalinger, der yderligere vil styrke forsvarets økonomisty-

ring. Samtidig arbejdes internt i Forsvarskommandoen på en økonomistyringsstrategi for

forsvaret. Som følge af dette og i lyset af Rigsrevisionens beretning vil forsvaret og For-

svarsministeriet således iværksætte en række yderligere tiltag, som beskrives nedenfor.

Samlet set er det min vurdering, at dette arbejde samtidig vil imødekomme Rigsrevisionens

anbefalinger. Det er dog også klart, at de nye tiltag ikke kan implementeres på én gang,

men vil skulle iværksættes successivt over de kommende år.

Forsvarsministeriet og Forsvarskommandoen har udarbejdet handleplaner, der både omfat-

ter de tiltag, der allerede er iværksat, men også vil sikre implementering og opfølgning på

Rigsrevisionens anbefalinger. Jeg vil nedenfor komme nærmere ind på en række af de til-

tag, der er indeholdt i disse handleplaner.

2/14

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 2: Forsvarsministerens redegørelse af 24. oktober 2011

Redegørelsen er bygget op omkring Statsrevisorernes tre bemærkninger. Ved hver af Stats-

revisorbemærkningerne fremgår også bemærkninger til Rigsrevisionens relevante kapitler

og afsnit.

Foranstaltninger og overvejelser i forhold til Statsrevisorbemærkning 1: ”Stats-

revisorerne

ser med stor alvor på manglerne i forsvarets økonomistyring”.

Jeg tager Statsrevisorernes bemærkning til efterretning, og jeg kan oplyse, at der gennem

flere år har været markant fokus på at forbedre økonomistyringen i forsvaret, og der arbej-

des målrettet på at styrke økonomistyringen yderligere.

Rigsrevisionen anfører overordnet set to kritikpunkter vedr. økonomistyringen: For det før-

ste anføres, at den nødvendige økonomistyring ikke er til stede, og at forsvarets tilrettelæg-

gelse af økonomistyringen ikke er tilfredsstillende. For det andet anfører Rigsrevisionen, at

forsvarets virksomhedsstyringssystem DeMars samlet set kun i mindre grad har medført

styrkelse af økonomistyringen som forudsat ved anskaffelsen.

I det nedenstående fremgår først bemærkninger vedrørende forsvarets økonomistyring og

derefter bemærkninger til DeMars.

1. Forsvarets økonomistyring

Forsvarskommandoen har meddelt Forsvarsministeriet, at Forsvarskommandoen også aner-

kender, at selv om de grundlæggende styringsopgaver i økonomistyringen nu er på plads,

så er der fortsat væsentlige muligheder for forbedring i forsvarets økonomistyring.

Forsvarskommandoen bemærker i forlængelse heraf, at Forsvarskommandoen i de seneste

år har iværksat væsentlige tiltag i relation til forsvarets økonomistyring, jf. ovenstående. Så-

ledes er der i 2009-2011 taget en række initiativer til at styrke økonomistyringen. Især kan

fremhæves forbedring af forsvarets budgetmodel, styrkelse af økonomistyringen i Forsvarets

Materieltjeneste, styrkelse af Forsvarskommandoens budgetopfølgning og økonomirapporte-

ring til forsvarets ledelse samt forenklinger i modellen for intern afregning.

Forsvarskommandoen har siden foråret 2011 arbejdet på en samlet økonomistyringsstrategi

for forbedring af forsvarets økonomistyring. Forsvarskommandoen har meddelt, at økonomi-

styringsstrategien forventes færdig i oktober 2011. Økonomistyringsstrategien tager ud-

gangspunkt i fire grundlæggende værdier:

Gennemsigtighed: Hvad bruger forsvaret ressourcerne på?

Incitamenter: Tilskynde til at bruge ressourcerne rigtigt og effektivt.

3/14

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 2: Forsvarsministerens redegørelse af 24. oktober 2011

Styrbarhed: Tilskynde til enkle og anvendelsesorienterede løsninger.

Prioritering: Fokus på fordeling af knappe ressourcer til de rette aktiviteter.

I økonomistyringsstrategien har Forsvarskommandoen identificeret ti udviklingsopgaver,

hvis samlede formål er at skabe en praktisk og effektiv økonomistyring, så økonomifunktio-

nen på tværs af forsvaret kan understøtte løsningen af forsvarets kerneopgaver på en sik-

ker, effektiv og troværdig måde:

1) Styrkelse af mål- og resultatstyring,

2) Økonomisk styring på kapaciteter, aktiviteter og opgaver,

3) Forbedret budgetmodel og ny budgetproces 2013,

4) Udvikling af flerårigt drifts- og investeringsbudget,

5) Forbedring af intern handel

6) Standardisering af økonomistyringen, herunder forbedret og ensartet ledelsesinformation,

7) Styrket controlling og bedre økonomiske konsekvensberegninger,

8) Bedre datakvalitet og regnskabsprocesser,

9) Fokuseret effektiviseringsprogram samt

10) Kompetenceudvikling.

Forsvarskommandoen har oplyst, at udviklingsopgaverne iværksættes løbende i 2011 og

2012 og gennemføres i de kommende tre år, idet en række af opgaverne dog allerede er

iværksat. Udviklingsopgaverne vil samlet adressere Rigsrevisionens kritik og anbefalinger, jf.

den mere detaljerede gennemgang nedenfor.

Jeg kan tilføje, at Forsvarsministeriet og Forsvarskommandoen i samarbejde med Finansmi-

nisteriet i forbindelse med de ovenfornævnte budgetanalyser iværksatte et projekt i januar

2011 med det formål at beskrive sammenhængene mellem forsvarets aktiviteter og ressour-

ceanvendelse i relation til forsvarets opgaver med opretholdelse af indsættelsesevnen. Dette

projekt er en forudsætning for at foretage økonomisk styring på kapaciteter, aktiviteter og

opgaver, jævnfør økonomistyringsstrategiens udviklingsopgave pkt. 2. Projektet vil dermed

give Forsvarskommandoen bedre muligheder for løbende at prioritere og justere forsvarets

aktiviteter.

A. Forsvarets tilrettelæggelse af økonomistyringen

Rigsrevisionen anfører, at der mangler tilstrækkeligt kendskab til virksomhedsmodellen i

Forsvarskommandoen, og der ikke er tilstrækkelig overensstemmelse mellem Forsvarskom-

mandoens krav til økonomistyring og den måde, den praktiseres på hos niveau II- og III-

myndighederne. Desuden har Forsvarskommandoen ikke klart og entydigt defineret ram-

merne for forsvarets økonomistyring.

4/14

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 2: Forsvarsministerens redegørelse af 24. oktober 2011

Forsvarskommandoen har oplyst, at Forsvarskommandoen i forbindelse med gennemgang

og udvikling af den ovennævnte økonomistyringsstrategi vil vurdere behovet for justering i

forhold til forsvarets virksomhedsmodel og sørge for, at rammerne for forsvarets økonomi-

styring er klart defineret i underliggende styringsdokumenter. Kendskab til og betydning af

forsvarets virksomhedsmodel søges udbredt til forsvarets medarbejdere. Dette vil blandt

andet ske gennem en øget uddannelsesindsats, som iværksættes ultimo 2011.

Med henblik på at højne kvaliteten og effektiviteten samt mindske sårbarheden har For-

svarskommandoen planlagt en standardisering af økonomistyringen, jf. pkt. 6 i de ti udvik-

lingsopgaver ovenfor. I første omgang vil Forsvarskommandoens fokus ligge på udviklingen

af vejledning og koncept for god økonomistyring i hele forsvaret. Konceptet vil indeholde

retningslinjer for budgetlægning, økonomiopfølgning, controlling, ledelsesinformation og

rapportering.

Forsvarskommandoen har endvidere oplyst, at de allerede har styrket videndelingen på

tværs af forsvaret gennem nedsættelse af en økonomifaglig gruppe med deltagelse af For-

svarskommandoen og økonomicheferne ved forsvarets myndigheder. Gruppen drøfter udvik-

ling af forsvarets økonomistyring og fremsætter forslag til den økonomifaglige udvikling in-

den for Forsvarskommandoens område.

Rigsrevisionens rapport anfører, at der ved forsvarets myndigheder har været usikkerhed

om anvendelsen af virksomhedsmodellen. Forsvarskommandoen har bl.a. via drøftelser i

ovennævnte økonomifaglige gruppe fulgt op på myndighedernes kommentarer herom. I ef-

teråret 2011 vil der blive fulgt yderligere op på myndighedernes anvendelse af virksom-

hedsmodellen. Med henblik på en fortsat dialog om de i beretningen identificerede problem-

områder vil myndighederne fremsende en skriftlig uddybning til Forsvarskommandoen. Det

er Forsvarskommandoens vurdering, at de af myndighederne rejste problemområder tillige

håndteres i forbindelse med de ti udviklingsopgaver i Forsvarskommandoens økonomisty-

ringsstrategi.

B. Forsvarskommandoens styringsredskaber og intern organisering

Rigsrevisionen har anført, at Forsvarskommandoen ikke sikrer, at årsprogrammet foreligger

forud for det år, årsprogrammet er gældende for, samt at periodeplanen endnu ikke er im-

plementeret. Desuden anføres, at Forsvarskommandoen ikke sikrer tilstrækkelig sammen-

hæng mellem de enkelte styringsredskaber, og at den interne organisering ikke har under-

støttet sammenhængen mellem forsvarets styringsredskaber.

5/14

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 2: Forsvarsministerens redegørelse af 24. oktober 2011

Forsvarskommandoen har oplyst, at Forsvarskommandoen har tilpasset tidsplanen for udar-

bejdelse af årsprogrammet med processen for udarbejdelse af finansloven, således at ram-

mer og budget kan udmeldes rettidigt. Dette har medvirket til, at årsprogrammet og budget

for 2011 var godkendt inden udgangen af 2010.

De økonomiske rammer for de funktionelle tjenester, hvor der er behov for indgåelse af

kontrakter med økonomiske konsekvenser i fremtidige år, blev for driftsåret 2011 offentlig-

gjort i en foreløbig version allerede i juli 2010, hvilket Forsvarskommandoen vurderede var

rettidigt og i overensstemmelse med god praksis.

Endvidere er arbejdet med fastlæggelse af de økonomiske rammer for 2012 for forsvarets

myndigheder iværksat og forventes færdiggjort ultimo oktober 2011. Forsvarskommandoen

vurderer således, at budget og rammer også for 2012 vil være udmeldt rettidigt.

Efter Rigsrevisionens undersøgelse af økonomistyringen i forsvaret er der udsendt et direktiv

for disponeringer med konsekvenser i fremtidige år, hvilket giver mulighed for tilrettelæg-

gelse af en bedre og mere langsigtet planlægning på anskaffelses- og investeringsområder-

ne. En del af direktivet indeholder retningslinjer for, hvorledes disse disponeringer skal syn-

liggøres i økonomistyringssystemet DeMars. Det er således samlet Forsvarskommandoens

opfattelse, at Rigsrevisionens kritik er imødekommet med de beskrevne tiltag.

I forhold til Rigsrevisionens konstatering af, at periodeplanen endnu ikke er implementeret,

har Forsvarskommandoen oplyst, at den nuværende anvendelse af de to separate værktø-

jer, årsprogram for finansårets budget og periodeplan for den flerårige finansielle planlæg-

ning, fremadrettet skal afløses af ét flerårigt drifts- og investeringsbudget. Hensigten er

blandt andet, at forsvarets overordnede økonomi- og ressourcestyring tilpasses, således at

der opnås en mere hensigtsmæssig balance mellem Forsvarskommandoens styrings- og

kontrolbehov og de underliggende myndigheders mulighed for og incitament til at tilrette-

lægge og gennemføre de planlagte opgaver bedst muligt. Udviklingen af budgetmodel og

–

proces for et flerårigt drifts- og investeringsbudget indgår som et vigtigt element i pkt. 3 og

4 i de ovenfor nævnte ti udviklingsopgaver. Arbejdet er igangsat og forventes afsluttet i før-

ste halvår 2012. Det nye flerårige styringsværktøj skal være integreret i virksomhedssyste-

met DeMars.

I forhold til Rigsrevisionens anbefaling om at nye tiltag først implementeres, når de igang-

værende tiltag er implementeret og fungerer efter hensigten, har Forsvarskommandoen op-

lyst, at der indgår en tidsplan for implementering af de ti udviklingsopgaver i økonomisty-

ringsstrategien. Implementeringen vil ikke ske på én gang, men tiltagene iværksættes lø-

bende. Desuden vil flere tiltag være indbyrdes afhængige, hvilket vil have betydning for de

enkelte projekters færdiggørelse. Forsvarskommandoen vil sikre, at tidsplanen er realistisk,

6/14

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 2: Forsvarsministerens redegørelse af 24. oktober 2011

herunder at der ikke igangsættes flere udviklingsinitiativer, end det er muligt at gennemfø-

re.

For at styrke samarbejde og koordinering internt har Forsvarskommandoen foretaget en re-

organisering af stabene. Reorganiseringen var implementeret og i drift pr. 1. april 2010. Der

er med reorganiseringen sket en styrkelse af Økonomistaben, idet arbejdet med resultatkon-

trakt, årsprogram, økonomiopfølgning - og rapportering samt årsrapport er samlet og foran-

kret i Økonomistaben.

Forsvarskommandoen har desuden igangsat et arbejde, der skal danne grundlag for udar-

bejdelse af en systematiseret ledelsesinformation på tværs af fagstabene i Forsvarskom-

mandoen. Dette arbejde koordineres med øvrige iværksatte tiltag.

C. Budgetstyring

Rigsrevisionen finder, at forsvarets budgetopfølgning på finansrammer generelt sikrer, at

budgetterne bliver overholdt. Endvidere konstaterer Rigsrevisionen, at de operative niveau

II-myndigheder har oplyst, at den nye model med den detaljerede rammestyring

–

efter de-

res vurdering

–

ikke giver tilstrækkelig fleksibilitet til myndighederne i forhold til den løben-

de ændring i budgetforudsætningerne.

Jeg er tilfreds med, at Rigsrevisionen finder, at Forsvarskommandoens budgetopfølgning

sikrer, at budgetterne bliver overholdt.

Med hensyn til den nye budgetmodel, der var gældende fra budgetåret 2010, har Forsvars-

kommandoen oplyst, at et af formålene med etablering af den nye budgetmodel var at sik-

re, at de økonomiske midler afsat til forsvarets kernevirksomhed ikke på en mindre hen-

sigtsmæssig måde bliver anvendt til de mere administrative dele af virksomheden. Forsvars-

kommandoen vil i tilrettelæggelsen af økonomistyringen se på, om der er behov for at juste-

re modellen for at sikre den fornødne fleksibilitet i forhold til underliggende myndigheder.

D. Totalomkostningsprincippet

Rigsrevisionen har anført, at omkostningsrammerne er fejlbehæftede og meldes sent ud i

det år, de skal være styrende for. Satserne til intern afregning er behæftet med usikkerhed.

Hertil kommer, at Forsvarskommandoen ikke i tilstrækkelig grad kan fordele omkostninger

og har store udfordringer med at nedbryde opgave 6.

Forsvarskommandoen har oplyst, at Forsvarskommandoen erkender, at det oprindelige sty-

ringskoncept,

der blev fastlagt i slutningen af 1990’erne, og hvor hovedparten af forsvarets

7/14

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 2: Forsvarsministerens redegørelse af 24. oktober 2011

omkostninger var forudsat afregnet efter et totalomkostningsprincip, har vist sig at være for

kompliceret at udmønte i praksis, ligesom styringsbehovet har ændret sig over årene.

Forsvarskommandoen har desuden oplyst, at Forsvarskommandoen på den baggrund har

foretaget en forenkling af den interne afregning med henblik på at fokusere på de styrings-

relevante ydelser. Det er således for nuværende alene ydelser vedrørende materiel, etablis-

sement og IT, der afregnes. Omkostninger vedrørende produktionen af øvrige ydelser be-

regnes fortsat men fordeles nu efterfølgende mod opgaveløsningen ud fra faste fordelings-

nøgler. De overordnede principper om opgørelse af totalomkostninger forbundet med pro-

duktionen af de respektive ydelser fastholdes således, ligesom der fortsat sker en opsamling

af totalomkostninger forbundet med løsningen af forsvarets opgaver, selvom dette sker på

baggrund af en lidt mere forenklet model. I forbindelse med de ti udviklingsopgaver vil For-

svarskommandoen identificere behovet for eventuelle yderligere justeringer af totalomkost-

ningsprincippet. Forsvarskommandoen henleder endvidere opmærksomheden på, at forbed-

ring af den interne handel og afregning indgår i ovennævnte udviklingsplan.

Forsvarskommandoen har bekræftet, at niveau II og III-myndighederne i 2011 og tidligere i

udgangspunktet har og har haft aftagepligt til de aftalte ydelser fra de funktionelle tjene-

ster. Det er dog muligt for den aftagende niveau II og III-myndighed at aftale justeringer af

planerne for levering af ydelser i løbet af året.

I relation til den interne handel og muligheden for at kunne omdisponere de økonomiske

midler, der er forbundet med produktionen og anskaffelsen, har Forsvarskommandoen

iværksat følgende tiltag:

•

En myndighed skal alene betale for de ydelser, der aftages. Opstår der situationer,

hvor der er kapacitet, der ikke er afsat, skal den producerende myndighed selv beta-

le herfor. Fremadrettet vil udgiften hertil således ikke blive tillagt prisen som et over-

head. Dette princip er indført for budgetprocessen for 2012.

Hvor der er stor variabilitet mellem leverance af en ydelse og udgifterne forbundet

med produktionen eller anskaffelsen heraf, vil den aftagende myndighed fremadret-

tet få budgetrammen tildelt som en ”finansramme” med dertil hørende omdispone-

ringsret. Forsøg hermed vil blive indarbejdet i budgettet for 2013 og efterfølgende

videreudviklet.

•

Med hensyn til nedbrydningen af opgave 6 i lov om forsvar vedrørende styrke produktion

mv., har Forsvarsministeriet og Forsvarskommandoen som nævnt ovenfor i januar 2011

iværksat et projekt med det formål at beskrive sammenhængene mellem forsvarets opgaver

og ressourceanvendelse. Formålet er at kunne opgøre forsvarets omkostninger forbundet

8/14

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 2: Forsvarsministerens redegørelse af 24. oktober 2011

med givne opgaveløsninger og beredskaber samt mer- og mindreomkostninger ved tilpas-

ning heraf. Der skal således skabes et bedre grundlag for fremadrettet at kunne prioritere

forsvarets samlede ressourceanvendelse samt sikre en konkret sammenhæng mellem opga-

ver, aktiviteter og ressourcer.

2. Forsvarets virksomhedsstyringssystem DeMars

Rigsrevisionen konkluderer, at DeMars samlet set kun i mindre grad har medført en styrkel-

se af økonomistyringen som forudsat ved anskaffelsen. Rigsrevisionen anfører derudover, at

styringsredskaberne årsprogram og periodeplan ikke er integreret i DeMars og at forståelse

af DeMars som understøttende for økonomistyringen er mangelfuld hos mange ansatte i

centrale stillinger. Rigsrevisionen konstaterer endvidere, at DeMars ikke er taget fuldt ud i

brug, at forsvaret fortsat anvender andre systemer end DeMars, og at der mangler uddan-

nelse af brugere af DeMars, samt at brugervenligheden er lav pga. kompleksiteten i DeMars.

Forsvarets DeMars løsning består af et antal moduler, der alle anvendes aktivt i den daglige

styring. Det drejer sig f.eks. om regnskab, personaleadministration, bevillingsstyring, mate-

rielforvaltning samt lager- og logistikstyring. Dermed understøtter forsvarets DeMars løsning

aflæggelsen af et rigtigt regnskab og overholdelse af bevilling.

Jeg er imidlertid enig i Rigsrevisionens konklusion om, Forsvarskommandoen endnu ikke i

tilstrækkeligt omfang har opnået den styrkelse af økonomistyringen, som var forudsat ved

anskaffelsen af DeMars.

Forsvarskommandoen har oplyst, at dette bl.a. skyldes en løbende erkendelse af, at det op-

rindelige styringskoncept har vist sig at være for komplekst til at udmønte i praksis, men

også at forsvarets styringsbehov løbende har ændret sig, jf. ovenfor. Det er dog vigtigt at

understrege, at DeMars udgør det primære systemmæssige grundlag for forsvarets økono-

mistyring, og Forsvarskommandoen har understreget, at de konkrete initiativer, som er

iværksat med henblik på præcisering og justering af principperne for økonomistyringen,

som hovedregel skal systemunderstøttes i DeMars. Således vil eksempelvis det flerårige

drifts- og investeringsbudget skulle integreres i DeMars.

I takt med at styringsgrundlaget bliver justeret og operationaliseret, vil Forsvarskommando-

en ibrugtage flere og flere dele af DeMars. For at sikre en nøje sammenhæng mellem den

forretningsmæssige og systemmæssige udvikling har Forsvarskommandoen iværksat en for-

retningsanalyse, som udgør en struktureret, faseopdelt ramme for udviklingen af DeMars,

og som skal sikre, at Forsvarskommandoens målsætning om, at DeMars blandt andet bliver

mere brugervenligt og i højere grad baseret på SAP standardfunktionalitet, realiseres. Første

9/14

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 2: Forsvarsministerens redegørelse af 24. oktober 2011

del af forretningsanalysen forventes afsluttet primo 2012, hvorefter der medio 2012 udar-

bejdes en implementeringsplan for den videre udvikling af DeMars.

Forsvarskommandoen har desuden oplyst, at man er opmærksom på, at brugernes kompe-

tencer og systemets brugervenlighed har stor betydning for anvendelsen af DeMars. Derfor

indgår disse emner i den førnævnte forretningsanalyse. Forsvarskommandoen har udviklet

en evalueringsmetode for måling af DeMars-uddannelsernes effekt, og Forsvarskommando-

en vil på den baggrund inden udgangen af 2011 vurdere, hvordan uddannelsesindsatsen

bedst fokuseres og organiseres.

Foranstaltninger og overvejelser i forhold til Statsrevisorbemærkning 2: ”Stats-

revisorerne påtaler, at Forsvarsministeriets departement ikke har udfyldt sin rol-

le som overordnet ansvarlig for kvalitetssikring og kontrol i forhold til den øko-

nomiske styring i forsvaret”

Jeg tager Statsrevisorernes bemærkning til efterretning og vil i det nedenstående redegøre

nærmere for en række tiltag, der har til formål at styrke departementets tilsyn med For-

svarskommandoen.

Forsvarsministeriets departement har som nævnt gennem flere år haft stort ledelsesmæs-

sigt fokus på at styrke økonomistyringen i forsvaret. Der er således i samarbejde med for-

svarets ledelse blevet iværksat en lang række tiltag for blandt andet at styrke organisatori-

ske forhold og ansættelse af de rigtige kompetencer i forsvaret inden for økonomiområdet.

Gennem en periode har det været nødvendigt for Forsvarsministeriets departement at have

særligt fokus på bevillingsoverholdelsen og på gennemsigtigheden i forsvarets bevilling og

regnskab. Arbejdet med en bedre finansiel styring blev yderligere styrket efter 2008, hvor

Forsvarskommandoen havde et merforbrug i forhold til bevillingen, som forsvaret selv måtte

dække ind. Med Forsvarsforliget 2010

–

2014 fik Forsvarsministeriet sat yderligere fokus på

at styrke og udbygge forsvarets økonomistyring, og der blev iværksat en række budgetana-

lyser.

A. Rammerne for departementets tilsyn med Forsvarskommandoen

Rigsrevisionen anfører, at Forsvarsministeriets departement ikke har ført et tilfredsstillende

tilsyn, og at departementet ikke har udfyldt sin rolle som overordnet ansvarlig for kvalitets-

sikring og kontrol i forhold til den økonomiske styring. Departementet har desuden ikke sik-

ret, at de informationer, forsvaret sender, er tilstrækkeligt målrettede og styringsrelevante.

Jeg noterer mig, at Rigsrevisionen finder, at Forsvarsministeriets departement siden 2008

har haft særligt fokus på den finansielle side af forsvarets økonomistyring. Jeg noterer i den

10/14

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 2: Forsvarsministerens redegørelse af 24. oktober 2011

forbindelse med tilfredshed, at Rigsrevisionen finder, at den finansielle side af forsvarets

økonomistyring nu er på et niveau, hvor Forsvarsministeriets departement bør stille yderli-

gere krav til forsvarets økonomistyring. Jeg er enig i, at det finansielle og regnskabsmæssi-

ge grundlag for en bedre økonomistyring nu er til stede, og jeg er enig i, at der nu kan stil-

les yderligere krav til forsvarets økonomistyring.

Departementet er et klassisk organiseret departement, hvor bl.a. økonomi og årsrapporter

er forankret i et økonomikontor, og hvor fagkontorerne har ansvaret for de faglige mål. Til-

synet er tilrettelagt i de enkelte kontorer og omfatter en lang række forskellige procedurer

og rapporteringen fx omkring finansielle tilsyn, tilsyn med internationale operationer, lønfor-

hold, personaleforhold, økonomistyring samt et koordineret tilsyn med materielrapportering

osv. Forsvarsministeriet fører derudover et koordineret tilsyn med forligsrapporteringen, og

den løbende forligsopfølgning udgør et væsentligt grundlag for departementets faglige sty-

ring af Forsvarskommandoen. Desuden har Forsvarsministeriets departement og Forsvars-

kommandoen indgået en resultatkontrakt, der indeholder en række faglige mål. Forsvarsmi-

nisteriets departement foretager endvidere en grundig kvalitetssikring af Forsvarskomman-

doens årsrapport. Endelig samarbejder Forsvarskommandoen og Forsvarsministeriets depar-

tement om den årlige økonomiske redegørelse, der forelægges og godkendes i regeringen

og hos forligspartierne. Jeg har noteret, at Rigsrevisionen tidligere har vurderet, at depar-

tementets tilsynsprocedurer for 2007 var dækkende, samt at Rigsrevisionen konkluderede,

at departementets tilrettelæggelse af tilsynet i 2008 understøttede den opgave, som mini-

sterområdet var ansvarlig for at løse. Jeg tager til efterretning, at Rigsrevisionen finder, at

dette ikke længere er tilstrækkeligt.

Som tidligere nævnt igangsatte Forsvarsministeriets departement i 2010 et arbejde med at

formulere et samlet koncept for departementets samlede tilsyn. Konceptet omfatter ret-

ningslinjer for væsentlighed og risiko samt for dokumentationen af tilsyn. Dokumentationen

for departementets tilsyn bliver derved mere udførlig og systematisk, og konceptet skal sik-

re, at departementets tilsyn bliver mere struktureret og sammenhængende, idet kontorer-

nes tilsyn bliver foretaget inden for rammen af konceptet. Arbejdet med udviklingen af dette

nye samlede koncept for departementets tilsyn vil være færdiggjort inden udgangen af

2011. Efterfølgende vil der med udgangspunkt i konceptet blive udarbejdet en række rele-

vante nøgletal, som vil indgå som en central del af ledelsesinformationen til departementets

ledelse.

Forsvarsministeriets departement har desuden medio september 2011 lagt departementets

controllerfunktion ind i økonomikontoret med det formål at styrke sammenhængen mellem

økonomi og resultatkontrakter samt styrke fokus på koblingen mellem finansielle og faglige

resultater.

11/14

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 2: Forsvarsministerens redegørelse af 24. oktober 2011

For at sikre, at departementets tilsyn er koordineret og sammenhængende har Forsvarsmi-

nisteriet departement endvidere nedsat en styregruppe for koordinering af tilsyn, der på

kontorchefniveau månedligt følger op på og sikrer, at alle tværdepartementale tilsyn er ko-

ordinerede.

Derudover vil Forsvarsministeriets departement nøje følge Forsvarskommandoens udarbej-

delse og implementering af den handleplan, der skal imødekomme Rigsrevisionens anbefa-

linger i rapporten om forsvarets økonomistyring. Der holdes månedlige møder på kontor-,

afdelings og departementschefsniveau mellem Forsvarskommandoen og Forsvarsministeriets

departement, hvor der følges op på handleplanen. Det er endvidere forventningen, at de

igangværende budgetanalyser af forsvaret vil bidrage med anbefalinger til styrkelse af for-

svarets økonomistyring. Departementet vil nøje følge implementeringen af analysernes an-

befalinger.

B. Forsvarskommandoens resultatkontrakt

Rigsrevisionen anfører, at departementet ikke har sikret, at Forsvarskommandoens resultat-

kontrakt 2008-2010 blev underskrevet inden starten på det år, kontrakten var gældende for.

Endvidere vurderer Rigsrevisionen, at det er hensigtsmæssigt, at departementet og For-

svarskommandoen skærper den ledelsesmæssige bevågenhed på resultatkontrakten, og at

departementet understøtter opstillingen af strategiske styringsmål i resultatkontrakten. En-

delig konstaterer Rigsrevisionen, at der fortsat udestår, at der etableres en tættere kobling

mellem forsvarsforliget, finansloven og resultatkontrakten, samt at der endnu ikke er koblet

forventede omkostninger til mål i resultatkontrakten.

Jeg tager kritikken til efterretning. Jeg finder anledning til at fremhæve, at udviklingen af

mål- og resultatstyringen på Forsvarskommandoens område har været en udfordring på

grund af Forsvarskommandoens komplekse og mangeartede opgavetyper, der spænder fra

deltagelse i internationale operationer, over nationens suverænitetshævdelse, til forsvarets

bistand til samfundets samlede beredskab samt opstilling af operative kapaciteter.

Forsvarsministeriets styring af forsvaret har endvidere i høj grad naturligt haft fokus på ind-

gåelse og implementering af forsvarsforlig samt den løbende opfølgning herpå. De flerårige

forsvarsforlig fastsætter således de politiske målsætninger for forsvarets struktur, opgaver

og udvikling og den dertil hørende økonomi. Forligsopfølgningen fokuserer på, om de i forli-

gene indeholdte politiske målsætninger opfyldes inden for de økonomiske rammer.

Departementet og Forsvarskommandoen øgede i 2010 den ledelsesmæssige involvering i

udarbejdelsen af resultatkontrakten for 2011 på afdelingschef- og økonomidirektørniveau.

Det resulterede i, at resultatkontrakten for 2011 blev indgået i december 2010, som det og-

12/14

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 2: Forsvarsministerens redegørelse af 24. oktober 2011

så fremgår af beretningen. Endvidere er det departementets vurdering, at strukturen i For-

svarskommandoens resultatkontrakt 2011 bedre adresserer de politiske målsætninger i for-

svarsforliget og forsvarets kerneopgaver.

Ud fra de opnåede erfaringer finder departementet, at den strategiske dialog med Forsvars-

kommandoen om grundlaget for udarbejdelsen af resultatkontrakten med fordel kan inte-

greres i drøftelserne med Forsvarskommandoen om udarbejdelsen af mål og resultatkrav i

resultatkontrakten.

Forsvarsministeriets styring af Forsvarskommandoen vil også fremover tage udgangspunkt i

opfølgningen på de indgåede forsvarsforlig jf. ovenfor. Departementet og Forsvarskomman-

doen vil i den forbindelse i fællesskab tage initiativ til yderligere at styrke resultatkontrak-

tens kobling til forsvarsforliget og finansloven. Det omfatter udviklingen af egentlige resul-

tatkrav for visse områder i forsvarsforliget. Således vil der i resultatkontrakt 2012 på en

række områder blive lavet en kobling mellem målene og de forventede omkostninger, hvil-

ket vil ske i henhold til Forsvarskommandoens nye budgetmodel.

Rigsrevisionen har derudover vurderet, at den løbende opfølgning på resultatkontrakten ikke

har været tilstrækkelig

–

hverken i departementet eller Forsvarskommandoen.

Jeg bemærker, at Forsvarskommandoens manglende midtvejsrapportering på resultatkon-

trakten i 2008-2010 må ses i sammenhæng med den sene indgåelse af kontrakten i kon-

traktåret.

Forsvarskommandoen har den 7. september 2011 fremsendt sin midtvejsrapportering på re-

sultatkontrakten for 2011 i overensstemmelse med Forsvarsministeriets interne vejledning

på området. I midtvejsrapporteringen har Forsvarskommandoen redegjort for fremdriften i

opgaveløsningen (opnåede resultater) i første halvår som grundlag for vurderingen af den

forventede målopfyldelse ved udgangen af 2011, herunder særligt afvigelser i forhold til de

opstillede målsætninger. Det er departementets vurdering, at midtvejsrapporteringen styr-

ker den løbende opfølgning på resultatkontrakten. Forsvarskommandoens midtvejsrapporte-

ring på resultatkontrakten i kontraktåret vil derfor blive videreført.

Forsvarskommandoen har oplyst, at midtvejsrapporteringen har styrket den interne fokus på

resultatkontrakten og målopfyldelsen heraf. Midtvejsrapporten har skabt øget bevågenhed i

såvel fagstabe som i forsvarets ledelse. Med midtvejsrapporten er det skabt mulighed for at

få synliggjort de elementer i resultatkontrakten, hvor der måtte være behov for korrigeren-

de handlinger. Samlet set er det Forsvarskommandoens opfattelse, at midtvejsrapporterin-

gen har haft den ønskede virkning i forhold til at skabe en tilstrækkelig opfølgning på resul-

tatkontrakten i Forsvarskommandoen.

13/14

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 2: Forsvarsministerens redegørelse af 24. oktober 2011

Endvidere vil departementets årlige opfølgning på resultatkontrakten i forbindelse med ud-

arbejdelsen af Forsvarskommandoens årsrapport, herunder sammenkoblingen mellem op-

nåede resultater og omkostningerne hertil, blive videreført.

Foranstaltninger og overvejelser i forhold til Statsrevisorbemærkning 3: ”Stats-

revisorerne gør Folketinget opmærksom på, at der er så væsentlige problemer i

forsvarets økonomistyring, at det kan svække grundlaget for Folketingets priori-

teringer og beslutninger

om opgaver, aktiviteter og ressourcer i forsvaret.”

Jeg finder det selvsagt helt afgørende, at Folketinget til enhver tid kan træffe beslutninger

på et retvisende grundlag. Som forsvarsminister ligger mig meget på sinde, at forsvarets

oplysninger danner korrekt og gennemsigtigt grundlag for Folketingets prioriteringer.

Som min redegørelse afspejler, har der gennem flere år været markant fokus på at forbedre

økonomistyringen i forsvaret, og der arbejdes fortsat målrettet på at styrke økonomistyrin-

gen yderligere. På trods af udfordringerne på økonomiområdet noterer jeg mig, at Rigsrevi-

sionen konstaterer, at forsvaret generelt har haft en korrekt og sikker bevillingsstyring. De

grundlæggende styringsopgaver er således på plads i økonomistyringen. Det er dette grund-

lag, det fremtidige arbejde med at forbedre økonomistyringen vil være baseret på. Jeg er

enig med Rigsrevisionen i, at vi nu skal have yderligere styr på sammenhængen mellem op-

gaver, aktiviteter og ressourcer, så vi i økonomistyringen fokuserer på alle styringsopgaver.

Med venlig hilsen

Nick Hækkerup

/Morten Brodersen

14/14