Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 8: Rigsrevisionens fortsatte notat af 29. november 2021

Skatteudvalget 2021-22
SB 13 8
Offentligt

December 2021

Rigsrevisionens notat om

beretning om

SKATs indsats-

strategi (II)

Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 8: Rigsrevisionens fortsatte notat af 29. november 2021

Fortsat notat til Statsrevisorerne

Opfølgning i sagen om SKATs indsatsstrategi (II)

(beretning nr. 13/2010)

29. november 2021

RN 1112/21

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om SKATs indsatsstrategi (II), som

blev indledt med en beretning i 2011. Vi har tidligere behandlet sagen i notater til Stats-

revisorerne af 31. januar 2012, 27. maj 2014, 7. januar 2016 og 1. oktober 2020.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

Konklusion

Skatteministeriet har arbejdet videre med at udvikle nye styringsrelevante mål og må-

linger af borgernes og virksomhedernes efterlevelse af skattereglerne til erstatning for

skattegabsmålet. Rigsrevisionen finder, at ministeriets arbejde har været langsomme-

ligt. Da ministeriet nu har opstillet nye mål og målinger, som indgår i planlægningen af

Skattestyrelsens indsats, vurderer Rigsrevisionen, at sagen kan afsluttes.

Rigsrevisionen baserer konklusionen på følgende:

•

Skatteministeriet har i Skattestyrelsens mål- og resultatplan for 2021 opstillet et mål

om, at 93 % af borgernes og virksomhedernes betalinger af skatter og afgifter skal

være betalt rettidigt i 2021. Formålet med målinger af rettidigheden er, at Skattesty-

relsen kan reducere antallet af fordringer, der sendes til inddrivelse.

Skatteministeriet gennemfører løbende målinger og analyser af regelefterlevelsen

for borgere og virksomheder, som danner grundlag for, at ministeriet kan priorite-

re indsatsen der, hvor den er mest effektiv, med henblik på at sikre høj regelefter-

levelse.

Skatteministeriet arbejder løbende med at måle og dokumentere effekter af Skatte-

styrelsens indsats med det formål at maksimere effekten.

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Fortsat notat

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på

www.rigsrevisionen.dk

•

I. Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i september 2011 en beretning om SKATs indsatsstrategi. Be-

retningen handlede om, hvorvidt SKATs indsatsstrategi levede op til formålet om at

øge skatteydernes regelefterlevelse, herunder om SKATs nye indsatsstrategi samlet

set havde givet de forventede resultater, og om SKAT havde udmøntet indsatsstrate-

gien i indsatsprojekter, der havde ført til øget regelefterlevelse.

Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 8: Rigsrevisionens fortsatte notat af 29. november 2021

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, fandt de det utilfredsstillende, at

SKAT 4 år efter strategiskiftet endnu ikke havde færdigudviklet det overordnede mål

for skattegabet.

Endelig konstaterede Statsrevisorerne, at SKAT fortsat havde en væsentlig opgave

med strategiskiftet, idet SKAT havde anerkendt behovet for at forbedre indsatsstra-

tegien, målstyringen og styringsværdien af skattegabsmålet.

4. På baggrund af beretningen og Statsrevisorernes bemærkninger har vi fulgt op på

følgende punkter:

Et opfølgningspunkt afsluttes,

når Statsrevisorerne på bag-

grund af indstilling fra Rigsre-

visionen vurderer, at myndig-

hedernes initiativer er tilfreds-

stillende.

Opfølgningspunkt

1. Udviklingen i regelefterlevelsen på borger- og

virksomhedsområdet i forbindelse med offentliggø-

relsen af compliancemålingen i 2013.

2. SKATs erfaringer med at sikre den rette balance

mellem vejledning og kontrol i indsatsprojekterne

og resultaterne af de landsdækkende projekter.

3. SKATs videre arbejde med at udvikle skatte-

gabsmålet, herunder nedbrydning af skattegabet i

mere dækkende og styringsrelevante mål.

Status

Afsluttet i forbindelse med notat til

Statsrevisorerne af 27. maj 2014 om

beretning om SKATs indsatsstrategi (II).

Afsluttet i forbindelse med notat til

Statsrevisorerne af 27. maj 2014 om

beretning om SKATs indsatsstrategi (II).

Opfølgningspunktet har også indgået i

beretningen om SKATs kontrolindsats

over for små og mellemstore virksomhe-

der. Beretningen blev afsluttet med notat

til Statsrevisorerne af 9. august 2021

om SKATs kontrolindsats over for små

og mellemstore virksomheder, og punk-

tet blev videreført til Rigsrevisionens op-

følgning i denne sag om SKATs Indsats-

strategi (II). Punktet behandles i dette

notat under opfølgningspunkt 6.

Behandlet og afsluttet med beretning om

SKATs kontrolindsats over for små og

mellemstore virksomheder.

Udviklingen på borgerområdet er afslut-

tet i forbindelse med notat til Statsrevi-

sorerne af 7. januar 2016 om beretning

om SKATs indsatsstrategi (II).

Udviklingen på virksomhedsområdet er

afsluttet i forbindelse med notat til Stats-

revisorerne af 9. august 2021 om beret-

ning om SKATs kontrolindsats over for

små og mellemstore virksomheder.

4. Hvordan SKAT udvælger og opgør resultaterne

af indsatsprojekterne.

5. Udviklingen i regelefterlevelsen på borger- og

virksomhedsområdet i forbindelse med offentliggø-

relsen af compliancemålingen i 2015.

6. Skatteministeriets videre arbejde med at udvikle

nye mål for borgernes og virksomhedernes efterle-

velse af skattereglerne, som skal erstatte det hidti-

dige skattegabsmål.

Behandles i dette notat.

5. Vi redegør i dette notat for resultaterne af opfølgningen på det punkt, der ikke tidli-

gere er afsluttet.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 8: Rigsrevisionens fortsatte notat af 29. november 2021

II. Skatteministeriets initiativer

6. Vi gennemgår i det følgende Skatteministeriets initiativer i forhold til det udeståen-

de opfølgningspunkt. Gennemgangen er baseret på møder og brevveksling med Skat-

teministeriet. Rigsrevisionen har løbende fulgt sagen, senest i august 2020 og august

2021, hvor Skatteministeriet har sendt dokumentation for arbejdet med udvikling af

nye styringsrelevante mål for borgernes og virksomhedernes regelefterlevelse. Side-

løbende hermed har Rigsrevisionen haft møder med Skatteministeriet om ministeriets

overvejelser om udvikling af nye styringsrelevante mål for borgernes og virksomheder-

nes regelefterlevelse.

Skatteministeriets mål for og målinger af borgernes og virksomhedernes

regelefterlevelse

7. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, fandt de det utilfredsstillende, at

SKAT – 4 år efter strategiskiftet i 2007 for SKATs kontrol og vejledning af virksomhe-

der og borgere – endnu ikke havde færdigudviklet det overordnede mål for skattega-

bet. Statsrevisorerne fandt skattegabsmålet mindre styringsrelevant, når det ikke var

nedbrudt i delmål og ikke dækkede alle skatter. Beretningen viste bl.a., at skattegabs-

målet ikke omfattede hverken told, punktafgifter, store virksomheder med mere end

250 ansatte eller sort arbejde.

8. Skatteministeriet har siden beretningens afgivelse besluttet at afskaffe skattegabs-

målet på finansloven med den begrundelse, at det følger af normal praksis for opsæt-

ning af finanslovens hovedkonti, at der kun er overordnede mål på finansloven, og at

konkrete mål indsættes i mål- og resultatplaner. Det har derfor ifølge ministeriet væ-

ret usædvanligt, når finansloven har indeholdt måltal for Skatteforvaltningen, og mini-

steriet besluttede på den baggrund, at konkrete måltal fremover vil blive offentliggjort

i Skattestyrelsens årsrapport. Finansloven har derfor siden 2019 kun indeholdt over-

ordnede mål for Skatteforvaltningen. Rigsrevisionen er enig i, at det er almindelig

praksis, at mål på finanslovens hovedkonti har en mere overordnet karakter.

Derudover fandt Skatteministeriet ikke, at skattegabsmålet var tilstrækkeligt styrings-

relevant. Målet, som det blev opgjort, beskrev udviklingen på skatteområdet på et me-

get overordnet niveau, og dermed blev det vanskeligt at evaluere, om en udvikling

skyldes Skattestyrelsens indsats eller andre forhold. Dertil kom, at målet baserede sig

på målinger for tidligere indkomstår, hvorfor resultatet af skattegabsmålingen ikke

kunne sammenstilles med styrelsens indsats i det samme år. Ifølge ministeriet betød

det, at skattegabsmålet ikke var styringsrelevant og dermed ikke egnet til at indgå i en

årlig mål- og resultatplan.

Skatteministeriet igangsatte på den baggrund et arbejde med at udvikle nye styrings-

relevante mål og målinger for borgernes og virksomhedernes regelefterlevelse, som

skulle kunne understøtte Skattestyrelsens planlægning af kontrol, vejledning og sags-

behandling. Målene skulle udformes, så de tilvejebragte den nødvendige information

for fagområdernes evaluering af indsatsen.

Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 8: Rigsrevisionens fortsatte notat af 29. november 2021

Rettidighed og korrekt-

hed

Skatteministeriet skelner mel-

lem rettidighed og korrekthed

i forhold til borgernes og virk-

somhedernes regelefterlevel-

se. Rettidighed adresserer ret-

tidigheden i betalingen af skat-

ter og afgifter, mens korrekt-

hed vedrører, om borgere og

virksomheder angiver korrekt.

9. Skatteministeriet skelner mellem henholdsvis rettidig betaling og korrekt angivelse

i relation til borgeres og virksomheders regelefterlevelse. Ministeriet har siden beslut-

ningen om afskaffelse af skattegabsmålet besluttet at opstille mål for rettidigheden i

betalinger af skatter og afgifter. I forhold til om borgere og virksomheder angiver kor-

rekt, vil ministeriet ikke opstille egentlige mål for indsatsen. Ministeriet vil i stedet må-

le regelefterlevelsen. Ministeriet begrunder dette med, at det efter ministeriets opfat-

telse er vanskeligt og ikke nødvendigvis meningsfuldt at fastsætte et forventet målni-

veau for korrektheden i borgernes og virksomhedernes angivelser, bl.a. fordi de påvir-

kes af mange forhold, som ikke er direkte relaterede til Skattestyrelsens indsats.

10. Skatteministeriets arbejde med at udvikle mål og gennemføre målinger af regelef-

terlevelsen sker på 3 områder:

•

Skattestyrelsens mål- og resultatplan

Skattestyrelsens løbende complianceundersøgelser mv.

effektmålinger af Skattestyrelsens aktiviteter.

Opgørelse af rettidig

betaling

Rettidigheden opgøres som

værdien af de krav, der er be-

talt inden sidste rettidige be-

talingsdato, i forhold til den

samlede værdi af krav, der er

oprettet til betaling. Opgørel-

sen omfatter alle væsentlige

skatter og afgifter, dog ikke

pensionsafkastskat, pensions-

afgifter og frivillige indbetalte

restskatter.

Skattestyrelsens mål- og resultatplan

11. Af Skatteministeriets mål- og resultatplan for 2021 fremgår det, at ministeriet har

opstillet et mål om, at 93 % af borgernes og virksomhedernes betalinger af skatter og

afgifter skal være betalt rettidigt i 2021. Målet blev fastsat med afsæt i det realiserede

niveau i 2019, hvor 93,2 % af alle skatter og afgifter blev betalt til tiden. Det marginalt

lavere mål for 2021 blev ifølge ministeriet fastsat ud fra ministeriets forventning om, at

COVID-19-situationen ville have indflydelse på borgernes og virksomhedernes evne

til at betale rettidigt på grund af udskydelse af betalingsfrister, coronalån og en gene-

rel forventet lavere vækst i 2020.

Opgørelsen af rettidigheden sker ud fra månedlige opdateringer af målinger for beta-

lingsrettidighed, som indgår i Skattestyrelsens interne KPI’er. Skatteministeriet har op-

lyst, at der nu eksisterer et konsolideret datagrundlag for opgørelsen, som er doku-

menteret og kvalitetssikret i Skattestyrelsen.

Formålet med målinger af rettidigheden er, at Skattestyrelsen kan reducere antallet

af fordringer, der sendes til inddrivelse.

Derudover arbejder Skattestyrelsen med udvalgte strategiske mål for regelefterlevel-

sen i den årlige mål- og resultatplan. De strategiske mål udgør områder, hvor Skatte-

styrelsen har et særligt fokus det givne år. I Skattestyrelsens mål- og resultatplan for

2020 indgår fx et mål om at nedbringe antallet af virksomheder, hvis tilsvar er forelø-

bigt fastsat, fordi virksomhederne ikke har angivet moms, skat og/eller afgifter. De

strategiske fokusområder kan dermed skifte fra år til år, bl.a. afhængigt af det aktuelle

risikobillede.

Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 8: Rigsrevisionens fortsatte notat af 29. november 2021

Skattestyrelsens løbende complianceundersøgelser mv.

12. Skatteministeriet gennemfører årligt stikprøveundersøgelser, herunder målinger

af borgernes og virksomhedernes regelefterlevelse på skatte- og afgiftsområdet – de

såkaldte complianceundersøgelser. Undersøgelserne dækker borgerområdet samt

små og mellemstore virksomheder. Ministeriet har for at supplere det generelle bille-

de af borgernes og virksomhedernes regelefterlevelse i de 2 undersøgelser gennem-

ført specifikke undersøgelser af fx store selskaber, borgere, som ejer værdipapirer,

og borgere, som har store bankoverførsler fra og til udlandet.

Stikprøveundersøgelserne har til formål at give et mere præcist, detaljeret og dækken-

de billede af, om forskellige typer af skatteydere angiver skatter og afgifter korrekt.

Skattestyrelsen bruger bl.a. undersøgelserne til at prioritere kontrol- og vejlednings-

indsatsen mod de områder, hvor styrelsen vurderer, at indsatsen er mest effektiv med

henblik på at sikre høj regelefterlevelse. I dag er størstedelen af alle skatteydertyper

og skattearter med de hidtil gennemførte undersøgelser dækket af én eller flere un-

dersøgelser.

13. Boks 1 viser et eksempel på, hvordan Skattestyrelsen har anvendt en analyse af re-

gelefterlevelsen for virksomhedsområdet til konkrete kontrolaktiviteter rettet mod

skattemæssige udfordringer, som er kortlagt i analysen.

Hvad undersøges/måles

i complianceundersøgel-

serne?

Complianceundersøgelserne

for

borgere

baserer sig på

kontrol af skatteforhold for

1.500 borgere, som er udvalgt,

så de udgør et repræsentativt

udsnit af befolkningen. Antal-

let af borgere med fejl i årsop-

gørelsen og den samlede fejl-

procent opgøres. Derudover

opgøres compliancegraden

som udtryk for den samlede

regelefterlevelse og forskelli-

ge fejltyper.

Complianceundersøgelserne

for

små og mellemstore virk-

somheder

gennemgår virk-

somhedernes moms- og skat-

teforhold. I undersøgelserne

opgøres antallet af virksomhe-

der med fejl og den samlede

fejlprocent. Derudover måles

compliancegraden som udtryk

for den samlede regelefterle-

velse og forskellige fejltyper.

Boks 1

Eksempel på brug af complianceundersøgelsen for virksom-

heder

Ud fra complianceundersøgelsen af små og mellemstore erhvervsvirksomheder anslog

Skattestyrelsen, at ca. 42.000-53.000 virksomheder – svarende til ca. 12-15 % af det

samlede antal virksomheder – stod for mere end 65 % af den samlede værdi af manglen-

de regelefterlevelse, svarende til ca. 5,5 mia. kr. Styrelsen anslog, at dette medførte en

årlig værdi af manglende regelefterlevelse på ca. 1,7 mia. kr. i skat og 0,8 mia. kr. i moms

på grund af sort arbejde udført af registrerede virksomheder og selskaber.

Målingen betød, at Skattestyrelsen valgte at prioritere en indsats med henblik på at ned-

bringe andelen af virksomheder, der bevidst forsøger at omgå reglerne. Styrelsen udsøg-

te virksomheder med flest fejl ud fra en top 10-liste over brancher, hvor der blev begået

flest bevidste fejl. Compliancemålingen viste, at fejlhyppigheden i disse brancher lå me-

re end dobbelt så højt i forhold til gennemsnittet i alle brancher.

Skattestyrelsen har efterfølgende iværksat et kontrolprojekt med fokus på de mest risi-

kofyldte fejltyper med størst skattegab inden for de relevante brancher.

Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 8: Rigsrevisionens fortsatte notat af 29. november 2021

Skattestyrelsens segment-

strategier

Skattestyrelsen har nedbrudt

det samlede mandtal af borge-

re og virksomheder på 15 seg-

menter fordelt på de 4 fagom-

råder Person, Erhverv, Selskab

og Særlig Kontrol. For hvert

segment udarbejdes en seg-

mentstrategi som grundlag for

indsatsen. Segmentstrategien

skal sikre, at der er en langsig-

tet strategi for håndtering af

mandtallets skattemæssige

udfordringer. Som grundlag for

segmentstrategien indgår vi-

den fra effektstudier og målin-

ger af regelefterlevelse. Dette

skal sikre størst mulig effekt

af indsatsen på borgernes og

virksomhedernes regelefter-

levelse.

Effektmålinger af Skattestyrelsens aktiviteter

14. Skatteministeriet arbejder løbende med at måle og dokumentere effekterne af

Skattestyrelsens aktiviteter. Skattestyrelsen har målt effekt på bl.a. person-, virksom-

heds- og momsområdet. Målingerne tager udgangspunkt i, at styrelsen gennemfører

konkrete kontrol-, informations- og vejledningsaktiviteter. Herefter undersøger og

kvantificerer styrelsen de adfærdseffekter, som aktiviteterne har ført til.

De fremadrettede adfærdseffekter af Skattestyrelsens kontrolaktiviteter dokumen-

teres i generelle effektstudier. Studierne er baseret på eksisterende kontrol- og angi-

velsesdata eller opfølgende kontrol af tidligere kontrollerede skatteydere. Erfaringer-

ne fra disse effektstudier opsamles og videreformidles, så de kan anvendes fremad-

rettet i styrelsens segmentstrategier.

15. Boks 2 viser et eksempel på, hvordan en konkret effektmåling har indgået i priori-

teringen af Skattestyrelsens midler og indsats.

Boks 2

Eksempel på brug af effektmåling

Målingen handlede om at undersøge effekten af at ringe til skatteydere, der ikke havde

betalt B-skat til tiden. Baggrunden var, at andelen af skatteyderne, som overholdt beta-

lingsfristen, lå lavt i forhold til andelen på øvrige områder. Der blev derfor taget et initiativ

til at øge andelen, som betalte til tiden. Initiativet medførte, at der i juni 2020 blev i gang-

sat et pilotprojekt, hvor der blev ringet til borgere, der ikke havde betalt B-skat til tiden.

For at evaluere projektet blev projektet gennemført som et kontrolleret forsøg med en

testgruppe og en kontrolgruppe, hvor der blev målt på effekten af at kontakte skatte-

ydere i testgruppen.

Den efterfølgende måling viste, at 243 borgere, som blev kontaktet, fik indbetalt ca. 4

mio. kr., og det blev på den baggrund besluttet at ansætte vikarer til at gennemføre en

større ringekampagne i november 2020.

Afsluttende bemærkninger

16. Skatteministeriet har arbejdet med at udvikle nye styringsrelevante mål og målin-

ger af borgernes og virksomhedernes efterlevelse af skattereglerne til erstatning for

skattegabsmålet. Der er udviklet nye mål og målinger, som i dag dækker størstedelen

af borger- og virksomhedsområdet. Rigsrevisionens opfølgning viser, at de nye mål og

målinger indgår i planlægningen af Skattestyrelsens kontrol og vejledning med henblik

på at øge regelefterlevelsen.

Rigsrevisionen finder, at Skatteministeriets arbejde med at udvikle nye mål og målin-

ger har været langsommeligt. Da ministeriet nu har opstillet nye mål og målinger, som

indgår i planlægningen af Skattestyrelsens indsats, vurderer Rigsrevisionen, at sagen

kan afsluttes.

Lone Strøm