Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 7: Rigsrevisionens fortsatte notat af 1. oktober 2020

Skatteudvalget 2019-20
SB 13 7
Offentligt

Oktober 2020

Rigsrevisionens notat om

beretning om

SKATs indsats-

strategi (II)

Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 7: Rigsrevisionens fortsatte notat af 1. oktober 2020

Fortsat notat til Statsrevisorerne

Opfølgning i sagen om SKATs indsatsstrategi (II)

(beretning nr. 13/2010)

1. oktober 2020

RN 1113/20

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om SKATs indsatsstrategi, som blev

indledt med en beretning i 2011. Vi har tidligere behandlet sagen i notater til Statsrevi-

sorerne af 31. januar 2012, 27. maj 2014 og 7. januar 2016.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

Konklusion

Skatteministeriet har igangsat et arbejde med at udvikle nye styringsrelevante mål for

borgernes og virksomhedernes efterlevelse af skattereglerne. Målene skal erstatte det

hidtidige skattegabsmål, som ministeriet ikke finder tilstrækkeligt styringsrelevant.

Skattegabsmålet, som det hidtil har været opgjort, dækker ikke flere væsentlige skatter

og afgifter og er dermed ikke dækkende for skatteforvaltningens virksomhed. Derud-

over beskriver skattegabsmålet udviklingen på et meget overordnet niveau, og dermed

er det vanskeligt at evaluere, om en udvikling i regelefterlevelsen skyldes skatteforvalt-

ningens indsats eller andre forhold. De nye mål skal vedrøre aspekter af borgernes og

virksomhedernes regelefterlevelse og skal bidrage til grundlaget for Skattestyrelsens

planlægning af kontrol-, vejlednings- og sagsbehandlingsaktiviteter. Målene kan base-

res på målinger af skatteyderadfærd og Skattestyrelsens indsats.

Rigsrevisionen vil fortsat følge udviklingen og orientere Statsrevisorerne om:

•

Skatteministeriets videre arbejde med at udvikle nye mål for borgernes og virksom-

hedernes efterlevelse af skattereglerne, som skal erstatte det hidtidige skattegabs-

mål

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Fortsat notat

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på

www.rigsrevisionen.dk

Pr. 1. juli 2018 blev skattefor-

valtningen i SKAT opsplittet i

7 selvstændige styrelser, her-

under Skattestyrelsen, som i

dag har ansvaret for at udvikle

skattegabsmålet.

I. Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i september 2011 en beretning om SKATs indsatsstrategi. Be-

retningen handlede om, hvorvidt SKATs indsatsstrategi levede op til formålet om at

øge skatteydernes regelefterlevelse, herunder om SKATs nye indsatsstrategi samlet

set havde givet de forventede resultater, og om SKAT havde udmøntet indsatsstrate-

gien i indsatsprojekter, der havde ført til øget regelefterlevelse.

Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 7: Rigsrevisionens fortsatte notat af 1. oktober 2020

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, konstaterede de med tilfredshed, at

indsatsstrategien havde haft positiv effekt på borgernes efterlevelse af reglerne

(compliance). De fandt det dog samtidig utilfredsstillende, at andelen af virksomheder,

der begik fejl, var høj og stigende – fra 42 % i 2006 til 52 % i 2008. Statsrevisorerne

fandt det desuden kritisabelt, at SKAT ikke i tilstrækkelig grad havde gjort det vanske-

ligere for de virksomheder, der bevidst ønskede at snyde.

Statsrevisorerne fandt det også utilfredsstillende, at SKAT på nogle områder havde

fejlvurderet sammensætningen af med- og modspillere og havde anvendt de forkerte

virkemidler over for målgrupperne, og at SKAT 4 år efter strategiskiftet endnu ikke

havde færdigudviklet det overordnede mål for skattegabet.

Endelig konstaterede Statsrevisorerne, at SKAT fortsat havde en væsentlig opgave

med strategiskiftet, idet SKAT havde anerkendt behovet for at forbedre indsatsstra-

tegien, målstyringen og styringsværdien af skattegabsmålet.

Da Statsrevisorerne behandlede sagen i forbindelse med Endelig betænkning af 25.

juni 2014, bemærkede de, at opfølgningen på beretningen viste, at SKAT på en lang

række områder arbejdede på at forbedre indsatsstrategien, men også, at det endnu

ikke havde givet målbare resultater.

4. På baggrund af beretningen og Statsrevisorernes bemærkninger har vi fulgt op på

følgende punkter:

Et opfølgningspunkt afsluttes,

når Statsrevisorerne på bag-

grund af indstilling fra Rigsre-

visionen vurderer, at myndig-

hedernes initiativer er tilfreds-

stillende.

Opfølgningspunkt

1. Udviklingen i regelefterlevelsen på borger- og

virksomhedsområdet i forbindelse med offentliggø-

relsen af compliancemålingen i 2013.

2. SKATs erfaringer med at sikre den rette balance

mellem vejledning og kontrol i indsatsprojekterne og

resultaterne af de landsdækkende projekter.

3. SKATs videre arbejde med at udvikle skattegabs-

målet, herunder nedbrydning af skattegabet i mere

dækkende og styringsrelevante mål.

Status

Afsluttet i forbindelse med notat til Stats-

revisorerne af 27. maj 2014 om beret-

ning om SKATs indsatsstrategi (II).

Afsluttet i forbindelse med notat til Stats-

revisorerne af 27. maj 2014 om beret-

ning om SKATs indsatsstrategi (II).

Behandlet i forbindelse med notat til

Statsrevisorerne af 7. januar 2016 om

beretning om SKATs indsatsstrategi (II)

og videreført i notat af 28. august 2018

til Statsrevisorerne om beretning om

SKATs kontrolindsats over for små og

mellemstore virksomheder. Punktet er

endnu ikke afsluttet.

Behandlet i forbindelse med notat til

Statsrevisorerne af 28. august 2018 om

beretning om SKATs kontrolindsats over

for små og mellemstore virksomheder.

Punktet er endnu ikke afsluttet.

4. Hvordan SKAT udvælger og opgør resultaterne

af indsatsprojekterne.

Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 7: Rigsrevisionens fortsatte notat af 1. oktober 2020

Opfølgningspunkt

5. Udviklingen i regelefterlevelsen på borger- og

virksomhedsområdet i forbindelse med offentliggø-

relsen af compliancemålingen i 2015.

Status

Udviklingen på borgerområdet er afslut-

tet i forbindelse med notat til Statsrevi-

sorerne af 7. januar 2016 om beretning

om SKATs indsatsstrategi (II). Udviklin-

gen på virksomhedsområdet er behand-

let i forbindelse med notat til Statsreviso-

rerne af 28. august 2018 om beretning

om SKATs kontrolindsats over for små

og mellemstore virksomheder og er end-

nu ikke afsluttet.

Behandles i dette notat.

6. SKATs videre arbejde med at udvikle finanslo-

vens skattegabsmål, herunder omfanget af skatte-

arter og skatteydergrupper.

5. Vi redegør i dette notat for resultaterne af opfølgningen på de punkter, der ikke tid-

ligere er afsluttet. Som det fremgår af oversigten, behandles kun pkt. 6 i dette notat,

mens opfølgningen på de uafsluttede forhold i pkt. 3, 4 og 5 sker som led i opfølgnin-

gen på beretningen om SKATs indsats over for små og mellemstore virksomheder.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

II. Skatteministeriets initiativer

6. Vi gennemgår i det følgende Skatteministeriets initiativer i forhold til skattegabs-

målet. Gennemgangen er baseret på møder og brevveksling med ministeriet. Rigsre-

visionen har løbende fulgt sagen, herunder i januar 2019 og januar 2020, hvor mini-

steriet på baggrund af henvendelser fra Rigsrevisionen fremsendte redegørelser for

udviklingen af nye styringsrelevante mål for borgernes og virksomhedernes regelef-

terlevelse. Ministeriet har desuden senest i august 2020 fremsendt en redegørelse

for ministeriets arbejde. Sideløbende har Rigsrevisionen haft møder med ministeriet

om ministeriets overvejelser om udvikling af nye styringsrelevante mål.

Skattegabsmålet

7. Statsrevisorerne fandt det utilfredsstillende, at SKAT – 4 år efter strategiskiftet i

2007 for SKATs kontrol og vejledning af virksomheder og borgere – endnu ikke hav-

de færdigudviklet det overordnede mål for skattegabet. Statsrevisorerne fandt skat-

tegabsmålet mindre styringsrelevant, når det ikke er nedbrudt i delmål og ikke dæk-

ker alle skatter, fx sort arbejde og skatter for store selskaber.

Rigsrevisionen konstaterede i beretningen og i notaterne af 31. januar 2012, 27. maj

2014 og 7. januar 2016, at skattegabsmålet ikke omfattede hverken told, punktafgif-

ter, store virksomheder med mere end 250 ansatte eller sort arbejde. Sort arbejde

indgik tidligere delvist i skattegabsmålet, men SKAT vurderede, at det ikke længere

var hensigtsmæssigt at indregne denne del af skattegabet i målet, da opgørelserne

var for usikre. Rigsrevisionen fandt, at skattegabet på finansloven bør dække så stor

en del af SKATs virksomhed som muligt, da det ellers ikke giver et dækkende billede

af borgernes og virksomhedernes regelefterlevelse.

Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 7: Rigsrevisionens fortsatte notat af 1. oktober 2020

8. Skatteministeren har oplyst, at ministeriet siden afgivelsen af Rigsrevisionens sene-

ste notat i 2016 har besluttet at afskaffe det eksisterende skattegabsmål. Ministeriet

har desuden besluttet, at konkrete måltal for regelefterlevelsen kun skal indgå i Skat-

testyrelsens årlige mål- og resultatplan og ikke på finansloven.

Finansloven har siden 2019 kun indeholdt overordnede mål for skatteforvaltningen.

Skatteministeriet henviser til, at det følger af normal praksis for opsætning af finans-

lovens hovedkonti, at der kun er overordnede mål på finansloven, og at konkrete mål

indsættes i mål- og resultatplaner. Det har derfor ifølge ministeriet været usædvanligt,

når finansloven har indeholdt måltal for skatteforvaltningen, og ministeriet besluttede

på den baggrund, at konkrete måltal fremover vil blive offentliggjort i Skattestyrelsens

årsrapport. Rigsrevisionen er enig i, at det er almindelig praksis, at mål på finanslovens

hovedkonti har en mere overordnet karakter.

9. Baggrunden for, at Skatteministeriet har valgt at afskaffe det hidtidige mål, er iføl-

ge ministeriet, at målet, som det blev opgjort, beskrev udviklingen på skatteområdet

på et meget overordnet niveau, og dermed blev det vanskeligt at evaluere, om en ud-

vikling skyldes skatteforvaltningens indsats eller andre forhold. Dertil kommer, at må-

let baserede sig på målinger for tidligere indkomstår, hvorfor resultatet af skattegabs-

målingen ikke kunne sammenstilles med styrelsens indsats i det samme år. Ifølge mi-

nisteriet var det tidligere skattegabsmål ikke styringsrelevant og dermed ikke egnet

til at indgå i en årlig mål- og resultatplan.

Arbejdet med nye mål for borgernes og virksomhedernes regelefterlevelse

10. Skatteministeriet oplyser, at Skattestyrelsen som erstatning for skattegabsmålet i

samarbejde med Skatteministeriets departement vil udvikle nye mål, der vedrører

aspekter af borgeres og virksomheders regelefterlevelse. De nye mål skal være sty-

ringsrelevante i forhold til skatteforvaltningens indsats, bl.a. til brug for planlægning af

kontrol- og vejledningsaktiviteter. Udviklingen i borgeres og virksomheders regelef-

terlevelse vil blive fulgt i ministeriets årlige publikationer om henholdsvis borgeres,

virksomheders og selskabers skattebetaling.

Skatteministeriet nedsatte i februar 2019 en arbejdsgruppe bestående af departemen-

tet og Skattestyrelsen med henblik på at udarbejde nye mål for borgernes og virksom-

hedernes regelefterlevelse.

11. Skatteministeriets udgangspunkt for arbejdet har været, at mål for regelefterlevel-

sen skal designes, så de tilvejebringer den nødvendige information for, at styrelsens

fagområder løbende kan evaluere deres indsats. Med henblik på at afdække fagom-

rådernes behov er der i 2019 blevet gennemført interviews med underdirektørerne fra

hvert af de 4 fagområder i Skattestyrelsen.

Fagområder

De 4 fagområder er:

•

Personområdet (med an-

svar for personskatterne)

•

Erhverv (med ansvar for

skatter og afgifter for virk-

somheder)

•

Selskab (med ansvar for

selskabsskatter)

•

Særlig kontrol (med ansvar

for bekæmpelse af national

og international skatteund-

dragelse og organiseret

økonomisk kriminalitet).

Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 7: Rigsrevisionens fortsatte notat af 1. oktober 2020

Interviewene viste, at der er behov for, at nye mål kan give hyppigere information om

regelefterlevelse end de eksisterende complianceundersøgelser af regelefterlevelsen,

som er baseret på indkomstår, der ligger relativt langt tilbage i tid. Der er desuden be-

hov for, at målene knytter sig til Skattestyrelsens kontrol-, vejledning- og sagsbehand-

lingsaktiviteter. Desuden har der været et ønske om flere effektmål og mere viden om

den effekt, kontrol- og vejledningsaktiviteterne har på provenu og opdagelsesrisiko.

De nye mål skal desuden tage højde for forskelligheden i skatteydersegmenterne,

idet der er stor forskel på de forskellige segmenter, fx i graden af regelefterlevelse.

Skatteministeriet har oplyst, at der fremover ikke arbejdes efter et samlet mål for re-

gelefterlevelse på tværs af Skattestyrelsen, men i stedet efter flere styringsrelevante

mål, som kan indfange forskellige typer af aktiviteter og adfærd. Målene for Skatte-

styrelsens aktiviteter vil forventeligt vedrøre mål for produktionen, mens målene for

skatteyderadfærden forventes at vedrøre rettidighed og korrekthed i skatteansæt-

telsen.

12. Skatteministeriet har videre oplyst, at Skattestyrelsen i 2019 også igangsatte et ar-

bejde med at kortlægge tilgængelige datakilder, som kan bruges til at opgøre målop-

fyldelsen. Der blev samlet en række kilder fra bl.a. holdningsundersøgelser, undersø-

gelser af regelefterlevelse og eksisterende KPI’er. Det viste sig imidlertid vanskeligt

at udarbejde en dækkende kortlægning af relevante datakilder i 2019, bl.a. fordi flere

datakilder er baseret på gamle og komplekse it-systemer.

Skattestyrelsen har oplyst, at det ikke har været muligt at identificere datakilder, som

er bedre til at måle korrekthed på end dem, Skattestyrelsen allerede kender og anven-

der. Derfor har det på kort sigt ikke været muligt at udarbejde nye mål for regelefter-

levelse i forhold til korrekthed. Tilsvarende har det heller ikke været muligt at udarbej-

de et nyt dækkende mål for rettidighed tidsnok til, at det kunne indgå i mål- og resul-

tatplanen for 2020. Skatteministeriet besluttede derfor at arbejde med udvalgte stra-

tegiske mål for regelefterlevelse i mål- og resultatplanen for 2020 frem for udarbej-

delsen af ét eller flere dækkende mål. De strategiske mål er dermed ikke dækkende

for Skattestyrelsens samlede indsats for øget regelefterlevelse, men udgør områder,

hvor Skattestyrelsen har et særligt fokus det givne år. I Skattestyrelsens mål- og re-

sultatplan for 2020 indgår fx et mål om at nedbringe antallet af virksomheder, hvis til-

svar er foreløbigt fastsat, fordi virksomhederne ikke har angivet moms, skat og/eller

afgifter. De strategiske fokusområder kan dermed skifte fra år til år bl.a. afhængigt af

det aktuelle risikobillede.

13. Rigsrevisionen konstaterer, at Skatteministeriet er i færd med at udvikle nye mål

vedrørende aspekter af borgernes og virksomhedernes regelefterlevelse, som skal

erstatte det hidtidige skattegabsmål. Målene kan baseres på målinger af skattefor-

valtningens indsats og skatteydernes adfærd. Rigsrevisionen vil fortsat følge ministe-

riets arbejde med at udvikle nye mål for regelefterlevelsen som erstatning for skatte-

gabsmålet.

Lone Strøm