Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 27. maj 2014

Skatteudvalget 2013-14
SB 13 4
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

beretning om SKATs indsatsstrategi (II)

Juni

2014

Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 27. maj 2014

FORTSAT NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Opfølgning i sagen om SKATs indsatsstrategi (II) (beretning nr. 13/2010)

27. maj 2014

RN 1407/14

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om SKATs indsatsstrategi (II), som blev

indledt med en beretning i 2011.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

KONKLUSION

Rigsrevisionens opfølgning på beretningen fra 2011 om SKATs indsatsstrategi viser,

at SKAT på nuværende tidspunkt – godt 6 år efter strategiskiftet i 2007 – endnu ikke

fuldt ud har fået rettet op på alle de forhold, som gav anledning til kritik i beretningen.

SKAT har dog gennemført en række initiativer, der adresserer de spørgsmål, beret-

ningen rejste.

Beretningen viste, at andelen af virksomheder, der ikke fulgte skattereglerne, havde

været høj og stigende siden strategiskiftet. Opfølgningen viser, at den negative udvik-

ling på virksomhedsområdet endnu ikke er blevet vendt. Endvidere er skattegabet

ikke færdigudviklet, så det dækker alle skatter og afgifter, ligesom SKATs styrings-

model endnu ikke er implementeret.

SKAT har dog fremhævet, at SKAT i 2011, 2012 og 2013 har overholdt finanslovens

skattegabsmål, som udgør SKATs overordnede mål i forhold til, om borgere og virk-

somheder overholder skattereglerne.

Rigsrevisionen vurderer på denne baggrund, at beretningssagen ikke kan afsluttes på

nuværende tidspunkt, da SKATs initiativer endnu ikke har indfriet alle de forhold, som

blev påpeget i beretningen.

Rigsrevisionen baserer sin konklusion på følgende:



SKATs seneste compliancemåling fra 2013, som vedrører skatteåret 2010, viser,

at SKAT ikke har formået at vende den negative udvikling i virksomhedernes re-

gelefterlevelse.

SKAT har videreudviklet og nedbrudt finanslovens skattegab, så det er mere sty-

ringsegnet. Finanslovens skattegabsmål udelader dog fortsat væsentlige områder

som sort arbejde, punktafgifter, told og virksomheder med mere end 250 ansatte.

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Eventuelt

fortsat(te) notat(er)

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på www.rigsrevisionen.dk



Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 27. maj 2014



SKAT har i 2013 besluttet at udvikle en ny styringsmodel, som implementeres i

løbet af 2014 som erstatning for den hidtidige model, som SKAT ikke fik færdig-

implementeret.

SKAT arbejder endvidere med en segmentstrategi, som indebærer, at SKAT vil

opgøre skattegabet vedrørende samtlige skatter og afgifter og indføre strategier

for alle grupper af skatteydere inden udgangen af 2016.

SKAT er gået bort fra med- og modspillertilgangen, sådan som opdelingen af skat-

teydere oprindeligt blev introduceret med iværksættelsen af indsatsstrategien i

2007. Den ændrede tilgang skyldes, at SKAT har erfaret, at indsatsstrategien ikke

er særlig anvendelig i sin oprindelige form, og SKAT opgør derfor ikke antallet af

projekter, der er rettet mod henholdsvis med- og modspillere. SKAT opgør heller

ikke resultaterne af indsatsprojekterne, fx ved opgørelse af kontrolprovenuet.



Rigsrevisionen vil fortsat følge udviklingen og orientere Statsrevisorerne om:



udviklingen i regelefterlevelsen på borger- og virksomhedsområdet i forbindelse

med offentliggørelsen af den næste compliancemåling i 2015

SKATs videre arbejde med at udvikle skattegabsmålet, herunder også segment-

strategien, og med at implementere den nye styringsmodel

hvordan SKAT udvælger og opgør resultaterne af indsatsprojekterne.



Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i september 2011 en beretning om SKATs indsatsstrategi (II). Beret-

ningen handlede om SKATs strategi for at øge skatteydernes regelefterlevelse – kaldet ind-

satsstrategien. Indsatsstrategien, som SKAT iværksatte i 2007, dækker alle SKATs kontrol-

og vejledningsaktiviteter over for skatteyderne. Strategien udmøntes én gang årligt i den

såkaldte indsatsplan. I planen udpeger SKAT med afsæt i en samlet risikovurdering de ind-

satsprojekter, SKAT skal gennemføre i det kommende år. Med indsatsstrategien ændrede

SKAT desuden indsatsen fra primært at være baseret på kontrol til at være baseret på et

samspil mellem på den ene side service og vejledning og på den anden side kontrol. Kon-

kret ville SKAT i højere grad målrette valget af indsatsformer i forhold til de enkelte grupper

af skatteydere og årsagen til den manglende regelefterlevelse. Det skete bl.a. ved at inddele

skatteyderne i med- og modspillere. Medspillere skulle ifølge indsatsstrategien i højere grad

mødes med vejledning og service, mens SKAT ville anvende en kontroltilgang over for mod-

spillerne, som er de skatteydere, der bevidst ønsker at omgå skattereglerne. På denne må-

de skulle SKAT finde den rette balance mellem kontrol og vejledning i sin indsats over for

forskellige målgrupper.

3. Formålet med beretningen var at undersøge, om SKATs indsatsstrategi levede op til for-

målet om at øge skatteydernes regelefterlevelse, herunder om SKATs nye indsatsstrategi

samlet set havde givet de forventede resultater, og om SKAT havde udmøntet indsatsstrate-

gien i indsatsprojekter, der havde ført til øget regelefterlevelse. Beretningen viste, at SKAT

havde opnået gode resultater på borgerområdet. På virksomhedsområdet havde resultater-

ne imidlertid ikke været tilfredsstillende, idet andelen af virksomheder, der begik fejl, var høj

og stigende. Endvidere havde SKAT endnu ikke færdigudviklet skattegabet og opstillet sty-

ringsegnede delmål, ligesom SKAT burde have forbedret arbejdet med at anvende de rette

virkemidler over for målgrupperne i indsatsprojekterne.

Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 27. maj 2014

4. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, konstaterede de med tilfredshed, at ind-

satsstrategien havde haft positiv effekt på borgernes efterlevelse af reglerne (compliance).

De fandt det dog samtidig utilfredsstillende, at andelen af virksomheder, der begik fejl, var

høj og stigende – fra 42 % i 2006 til 52 % i 2008. Statsrevisorerne fandt det desuden kritisa-

belt, at SKAT ikke i tilstrækkelig grad havde gjort det vanskeligere for de virksomheder, der

bevidst ønskede at snyde. Statsrevisorerne fandt det også utilfredsstillende, at SKAT på nog-

le områder havde fejlvurderet sammensætningen af med- og modspillere og havde anvendt

de forkerte virkemidler over for målgrupperne, samt at SKAT 4 år efter strategiskiftet endnu

ikke havde færdigudviklet det overordnede mål for skattegabet. Skattegabet er forskellen på

de skatter og afgifter, der burde være betalt, hvis alle skatteydere fulgte de gældende reg-

ler, og de faktisk betalte skatter og afgifter. Endelig konstaterede Statsrevisorerne, at SKAT

fortsat havde en væsentlig opgave med strategiskiftet, idet SKAT havde anerkendt behovet

for at forbedre indsatsstrategien, målstyringen og styringsværdien af skattegabsmålet.

5. Som svar på beretningen afgav skatteministeren en redegørelse til Statsrevisorerne i janu-

ar 2012. Heri beklagede ministeren den negative udvikling på virksomhedsområdet. Som en

konsekvens heraf havde SKAT iværksat en handleplan bestående af forskellige initiativer,

som tilsammen skulle bidrage til at rette op på virksomhedernes manglende overholdelse af

skattereglerne. Handleplanens initiativer var bl.a. følgende:



at styrke SKATs indsats og øge indsatsens synlighed

at påvirke love og systemer, hvor SKAT via lov- og systemændringer kunne begrænse

mulighederne for snyd og fejl

at opbygge partnerskaber med brancheorganisationer, revisorer, rådgivningsvirksomhe-

der og virksomhedsledere

at indsamle og udnytte viden om skatteyderadfærd

at indføre et samlet målehierarki og nedbryde skattegabet.

Også på borgerområdet varslede ministeren, at der ville blive iværksat konkrete initiativer.

Endvidere havde SKAT igangsat et arbejde med at forbedre målstyringen ved at nedbryde

og udvikle skattegabsmålet i delmål. Endelig ville SKAT gennemføre pilotprojekter med dy-

bere analyser for at sikre den rette balance mellem vejledning og kontrol inden igangsættel-

sen af landsdækkende projekter.

6. På baggrund af ministerredegørelsen afgav Rigsrevisionen i januar 2012 et notat i hen-

hold til rigsrevisorlovens § 18, stk. 4, hvori Rigsrevisionens planer for den videre opfølgning

på beretningen fremgik. Notatet findes i Endelig betænkning over statsregnskabet for 2010.

Det fremgik af notatet, at Rigsrevisionen ville følge udviklingen på følgende områder:



udviklingen i regelefterlevelsen på borger- og virksomhedsområdet i forbindelse med of-

fentliggørelsen af compliancemålingen i 2013

SKATs videre arbejde med at udvikle skattegabsmålet og nedbrydningen i mere dæk-

kende og styringsrelevante mål

SKATs erfaringer med at sikre den rette balance mellem vejledning og kontrol i indsats-

projekterne og resultaterne af de landsdækkende projekter.

7. Rigsrevisionen redegør i dette notat for resultaterne af opfølgningen.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 27. maj 2014

II.

Skatteministeriets initiativer

8. Rigsrevisionen gennemgår herunder Skatteministeriets initiativer i forhold til de udeståen-

de punkter i beretningssagen. Gennemgangen er baseret på en gennemgang af dokumen-

ter udarbejdet af SKAT samt på møder og brevveksling med SKAT.

Udviklingen i regelefterlevelsen på borger- og virksomhedsområdet i forbindelse med

offentliggørelsen af compliancemålingen i 2013

SKATs arbejde med handleplanen

9. SKAT iværksatte som en konsekvens af Rigsrevisionens beretning en handleplan, der

skulle bidrage til at rette op på virksomheders regelefterlevelse på skatteområdet.

SKAT har i 2011 og 2012 iværksat en bred vifte af initiativer, som fremadrettet skal sikre fle-

re korrekte indberetninger og mindre snyd. SKAT har taget initiativer vedrørende de punkter

i handleplanen, som er nævnt i pkt. 5. Overordnet arbejder SKAT med synlighed ved at of-

fentliggøre SKATs produktionsplaner og resultaterne af SKATs kontrolindsats. SKAT ønsker

desuden at øge sin tilstedeværelse i virksomhederne, så kontrollen af virksomhederne i stør-

re omfang tager udgangspunkt i egentlige besøg. For gruppen af de mindste virksomheder

er der ifølge SKAT den særlige udfordring, at det er dyrt at kontrollere virksomhederne en-

keltvis i forhold til det skattegab, der kan hentes hjem. SKAT har derfor et stigende fokus på

at udvikle nye indsatstilgange og at anvende mange forskellige kontrolværktøjer for at sikre

en omkostningseffektiv indsats. SKAT samarbejder desuden med andre myndigheder (bl.a.

politiet, Arbejdstilsynet og Fødevarestyrelsen). Endvidere arbejder SKAT med langsigtede

løsninger på problemer, som afdækkes i forbindelse med, at SKAT gennemfører sine ind-

satsprojekter. Disse løsninger kan fx bestå i lovændringer, digitalisering, procesændringer

og øget anvendelse af indberetninger fra tredjepart (fx bank eller arbejdsgiver) i stedet for

oplysninger, som borgere og virksomheder selv angiver i deres selvangivelser. SKAT sam-

arbejder desuden med brancheorganisationer som fx ”FSR – danske revisorer” om at øge

virksomhedernes overholdelse af skattereglerne.

10. Rigsrevisionen finder det positivt, at SKAT har gennemført en række initiativer for at for-

bedre virksomhedernes og borgerenes overholdelse af skattereglerne. Lovændringer og luk-

ning af felter på selvangivelsen har således ifølge SKAT vist sig at være meget effektive i

forhold til at begrænse fejl og decideret snyd i selvangivelserne. Effekten af en del af disse

initiativer vil dog først vise sig på længere sigt.

Udviklingen i regelefterlevelsen på borger- og virksomhedsområdet

11. Beretningen viste, at borgernes efterlevelse af skattereglerne (compliance) blev forbed-

ret i 2008 i forhold til 2006, mens regelefterlevelsen på virksomhedsområdet var blevet dår-

ligere i forhold til 2006. Beretningen viste samtidig, at SKAT i perioden 2007-2011 ikke hav-

de opfyldt målet på finansloven vedrørende skattegabet.

Statsrevisorerne konstaterede i bemærkningerne til beretningen med tilfredshed, at indsats-

strategien havde haft positiv effekt på borgernes efterlevelse af skattereglerne. Samtidig

fandt Statsrevisorerne det dog utilfredsstillende, at andelen af virksomheder, der begik fejl,

var høj og stigende – fra 42 % i 2006 til 52 % i 2008.

12. SKAT har gennemført nye compliancemålinger af borgernes og virksomhedernes regel-

efterlevelse for indkomståret 2010. Resultatet af målingerne blev offentliggjort den 20. de-

cember 2013 i 2 rapporter om henholdsvis borgernes og virksomhedernes efterlevelse af

skattereglerne.

Rigsrevisionens beretning er fra september 2011 og er derfor afgivet på et tidspunkt, hvor

compliancemålingen for indkomståret 2010 endnu ikke var afsluttet. Beretningen og ministe-

riets opfølgning herpå har således ikke haft indflydelse på resultatet af målingen. Resultatet

af compliancemålingen er imidlertid interessant for en vurdering af, hvordan udviklingen i re-

gelefterlevelsen har været i forhold til målingen i 2008.

Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 27. maj 2014

I tabel 1 er vist resultaterne fra de seneste 3 målinger på borger- og virksomhedsområdet.

Tabel 1. Regelefterlevelsen på borger- og virksomhedsområdet

Borgere

2006

Compliancegrad

Fejlprocent

Andel modspillere

Skattegab (mia. kr.)

Momsgab (mia. kr.)

5,75

0,9 %

1,6

2008

5,82

0,4 %

1,1

2010

5,79

0,2 %

1,2

Virksomheder med op til 250 ansatte

2006

4,55

42 %

5,8

2,1

2008

4,13

52 %

10 %

8,4

3,2

2010

4,05

54 %

10 %

8,3

2,7

Note: Compliancegrad måles på en skala, der går fra 0 til 6, hvor ratingen 0-2 gives til modspillere og ratingen 4-6 til medspil-

lere. Får man ratingen 3, betegnes man af SKAT som ”stregspiller”. Fejlprocenten er udtryk for andelen af selvangivel-

ser med fejl i. Fejlprocenten indeholder både fejl i skatteydernes favør og i SKATs favør. Andelen af modspillere viser,

hvor stor en andel af borgere der bevidst snyder og derfor er blevet placeret mellem 0 og 2 på complianceskalaen. Skat-

tegabet er forskellen i skatteværdien af, hvad skatteyderne rent faktisk selvangiver, og hvad de burde have selvangivet,

hvis reglerne var efterlevet fuldt ud. Momsgabet er tilsvarende forskellen i virksomhedernes momsangivelse og det beløb,

som virksomhederne skulle have betalt, hvis momsreglerne var blevet efterlevet fuldt ud.

Kilde: SKAT.

Det fremgår af tabel 1, at borgernes regelefterlevelse fortsat var høj i 2010. Borgerne score-

de 5,79 på en skala fra 0 til 6. Ifølge tabel 1 var det samtidig kun 0,2 % af borgerne, der var

modspillere. Der var således sket en halvering i forhold til 2008-målingen, hvor andelen var

0,4 %. Tabellen viser dog, at borgernes fejlprocent steg fra 6 % til 7 %. Dette skyldtes, at bor-

gerne lavede flere fejl i deres selvangivelser. Disse fejl vedrørte til gengæld mindre beløb, og

borgernes samlede regelefterlevelse (compliancegrad) blev derfor kun forringet en smule fra

5,82 til 5,79 fra 2008 til 2010.

Det fremgår også af tabellen, at virksomhedernes regelefterlevelse (compliancegrad) lige-

ledes faldt en smule fra 2008 til 2010. Virksomhedernes fejlprocent steg samtidigt fra 52 %

til 54 %, og andelen af modspillere var uændret høj.

Tabellen viser videre, at 7 % af virksomhederne i compliancemålingerne vedrørende 2006

blev kategoriseret som modspillere. I 2008 steg andelen til 10 %, og i 2010 var 10 % fortsat

modspillere. Det kan oplyses, at andelen af virksomheder, som er kategoriseret som med-

spillere, tilsvarende faldt fra 2006 til 2010. I 2006 var andelen af medspillere godt 74 %. I

2008 var andelen faldet til 55 %, og i 2010 udgjorde medspillerne 51 %. Restgruppen består

af ”stregspillere”. Stregspillere er virksomheder, som har brudt skattereglerne, men hvor det

er vanskeligt for SKAT at afgøre, om der tale om bevidst snyd – altså modspilleradfærd –

eller manglende kendskab til skattereglerne.

Endelig viser tabellen, at skattegabet vedrørende borgere steg fra 1,1 mia. kr. til 1,2 mia. kr.

fra 2008 til 2010, mens virksomhedernes skattegab blev reduceret fra 8,4 mia. kr. til 8,3 mia.

kr. Den største ændring i perioden vedrører momsgabet, der blev reduceret fra 3,2 mia. kr.

til 2,7 mia. kr.

Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 27. maj 2014

13. Det fremgår af SKATs 2 rapporter om henholdsvis virksomhedernes og borgernes regel-

efterlevelse for indkomståret 2010, at ændringerne fra 2008 til 2010 kun er signifikante, for

så vidt angår compliancegraden. Dette gælder både for borgere og virksomheder. Med an-

dre ord er hverken de påviste ændringer i borgeres og virksomheders fejlprocenter i årsop-

gørelserne, i andelen af modspillere eller ændringer i skatte- og momsgab signifikante. Re-

sultaterne kan derfor også skyldes tilfældige udsving. Årsagen hertil er, at målingerne er ba-

seret på en stikprøve udtaget i borgeres og virksomheders selvangivelser og momsangivel-

se. Dette medfører, at målingernes resultater er behæftet med en vis statistisk usikkerhed.

De observerede ændringer fra 2008 til 2010 kan således skyldes målingernes iboende usik-

kerhed.

14. Complianceundersøgelserne viser således, at der kun er sket mindre ændringer i forhold

til 2008-målingerne. SKAT har således ikke formået at vende udviklingen i forhold til 2008.

Den stort set uændrede regelefterlevelse blandt borgere og virksomheder i perioden 2008-

2010 skal dog ifølge SKAT ses i lyset af en udfordrende konjunkturudvikling, der i sig selv

kan have presset skatteyderadfærden.

Rigsrevisionen vil fortsat følge udviklingen i regelefterlevelsen på borger- og virksomheds-

området i forbindelse med offentliggørelsen af den næste compliancemåling i 2015.

SKATs videre arbejde med at udvikle skattegabsmålet og nedbrydningen i mere dæk-

kende og styringsrelevante mål

15. Beretningen viste, at finanslovens mål for skattegabet ikke omfattede alle skattearter, og

at målet for skattegabet ikke var tilstrækkeligt styringsegnet. Opgørelsen af skattegabet var

primært egnet til at vise SKATs resultater i et længere perspektiv.

Statsrevisorerne bemærkede, at de fandt det utilfredsstillende, at SKAT 4 år efter strategiskif-

tet endnu ikke havde færdigudviklet det overordnede mål for skattegabet. De fandt skatte-

gabsmålet mindre styringsrelevant, fordi det ikke dækkede alle skatter og ikke var nedbrudt

i delmål.

Finanslovens skattegabsmål

16. Det fremgik af beretningen, at et nyt skattegabsmål indgik i regeringens finanslovsfor-

slag for 2012, og at SKAT var i færd med at udvikle et nyt skattegabsmål, der kunne ned-

brydes i produktionsmål relateret til SKATs daglige arbejde.

17. Skattegabet på finansloven omfatter fra 2012 både borgeres og virksomheders mang-

lende skattebetaling og – for virksomhedernes vedkommende – den manglende momsbe-

taling. Desuden omfatter skattegabet nettoændringen i skatte- og afgiftsrestancerne, dvs.

nye restancer fratrukket indbetalte, inddrevne og afskrevne restancer. Skattegabet på finans-

loven omfatter dog hverken told, punktafgifter eller store virksomheder med mere end 250

ansatte. Sort arbejde indgik tidligere delvist i finanslovens skattegab, men SKAT har i forbin-

delse med det nye skattegabsmål valgt ikke at medtage sort arbejde på finanslovens skat-

tegabsmål. Ifølge SKAT er det nye skattegab mere styringsegnet end det hidtidige. Det skyl-

des, at skattegabet dels er baseret på stikprøvekontroller (compliancemålinger), dels på

SKATs restancestatistik. Skattegabet kan således nedbrydes på de forskellige skattearter

og er ifølge SKAT dermed mere velegnet til analyse- og styringsformål end det tidligere skat-

tegabsmål på finansloven, som ikke kunne nedbrydes.

Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 27. maj 2014

Tabel 2 viser de elementer, der indgår i det nedbrudte skattegab.

Tabel 2. De elementer, der indgår i det nedbrudte skattegab

Manglende indbetalte skatter vedrørende

Lønmodtagere

Selvstændigt erhvervsdrivende

Selskaber med op til 250 ansatte

Moms

Restancer vedrørende

Personskatter

Arbejdsmarkedsbidrag

Selskabsskat, fondsskat og udbytteskat

Moms og lønsumsafgift

Note: Fra 2012 må skattegabet højst udgøre 2,0 % af skattepotentialet. Skattepotentialet

består af de frivilligt indbetalte skatter og afgifter tillagt restancer mv. Skattegabet be-

regnes som summen af de manglende indbetalte skatter og nettorestancetilgangen

(dvs. forskellen mellem nye restancer og indbetalte restancer) i forhold til det samlede

skattepotentiale.

Kilde: SKAT.

Tabel 2 viser, hvilke skattearter og restancekategorier der indgår i det nedbrudte skattegab.

De enkelte personskatter kan nedbrydes yderligere i fx restskat, B-skat, acontoindbetalinger

mv. SKAT kan i princippet følge udviklingen i de indbetalte skatter og i restancerne måned

for måned.

18. SKAT har oplyst, at SKAT både i 2011, 2012 og 2013 opfyldte finanslovens mål vedrø-

rende skattegabet, og at SKAT også forventer at opfylde målet i 2014.

Det fremgik af beretningen, at SKAT ikke levede op til finanslovens skattegabsmål for 2011,

idet skattegabet blev opgjort til 2,3 % i forhold til finanslovens mål på 2,0 %. I Skatteministe-

riets årsrapport for 2011, som er fra april 2012, opgøres skattegabet for 2011 imidlertid til

2,1 %. Det fremgår af årsrapporten, at de personlige indkomster på grund af en teknisk fejl

blev undervurderet ved opgørelsen af nationalregnskabet i 2009, og at dette påvirkede fi-

nanslovens måltal vedrørende skattegabet. Ifølge årsrapporten bør måltallet derfor korrige-

res fra 2,0 % til 2,2 %. Korrigeres der for nationalregnskabets opgørelse af de personlige ind-

komster, skal finanslovens måltal for skattegabet i 2011 forhøjes til 2,2 %. Da skattegabet i

årsrapporten for 2011 blev opgjort til 2,1 % af BNP, overholdt SKAT således for første gang

i en årrække finanslovens skattegabsmål i 2011.

19. Opsummerende kan Rigsrevisionen konstatere, at SKAT i 2012 har nedbrudt finanslo-

vens skattegab i delmål, så det er muligt at følge udviklingen i de forskellige skatter og af-

gifter, der indgår i skattegabsmålingerne. Rigsrevisionen finder det positivt, at skattegabet

på denne måde er blevet mere styringsrelevant.

Rigsrevisionen konstaterer samtidig, at flere væsentlige skatter og afgifter fortsat ikke indgår

i finanslovens måltal vedrørende skattegabet, og at skattegabet derfor endnu ikke er fuldt

dækkende. Rigsrevisionen finder, at skattegabet på finansloven bør dække så stor en del

af SKATs virksomhed som muligt, da det ellers kan give et billede af, at borgernes og virk-

somhedernes regelefterlevelse ikke er dækkende.

SKATs udvikling af en ny styringsmodel

20. Beretningen viste endvidere, at SKAT i 2008 havde igangsat udviklingen af et nyt målsty-

ringssystem – et såkaldt mål- og indikatorhierarki – som SKAT forventede at tage i brug i

2012. SKAT har efterfølgende besluttet at stoppe udviklingen af dette målstyringssystem,

som derfor ikke blev færdigimplementeret.

Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 27. maj 2014

21. SKAT har som erstatning for mål- og indikatorhierarkiet vedtaget en ny styringsmodel i

2013, som SKAT forventer fuldt implementeret i løbet af 2014. Den nye styringsmodel er

overordnet bygget op omkring 4 spor – strategi, budget, produktionsstyring og udvikling. Mo-

dellen skal sikre en entydig fordeling af roller og ansvar på alle ledelsesniveauer i SKAT.

Der skal på de enkelte niveauer fastsættes faglige mål – såkaldte KPI’er (Key Performance

Indicators) – for at kunne måle, om de enkelte dele af SKAT lever op til de fastsatte mål.

Styringsmodellen skal, når den er fuldt udbygget og implementeret, understøtte, at SKAT

kan opfylde de effektmål, som er fastsat på finansloven. Det forudsætter ifølge SKAT bl.a.,

at SKAT får beskrevet de enkelte processer og i den forbindelse fastsætter enhedsomkost-

ninger, ligesom SKAT skal have fastsat og skal finde de rigtige målinger, der kan oplyse om

fremdriften.

22. SKAT vil som led i en segmenteringsstrategi opdele det samlede skattegab i grupper

(kaldet segmenter). Disse segmenter skal fremadrettet danne grundlag for opgørelse af skat-

tegab og planlægningen af SKATs indsatser. Segmentstrategierne skal angive, hvilke tilgan-

ge og redskaber SKAT mest omkostningseffektivt kan anvende i SKATs indsats i et flerårigt

perspektiv.

SKAT forventer i 2016 at have et fuldt dækkende skattegab, som fremadrettet kan danne

grundlag for opgørelse af skattegabet ved periodiske målinger. Med det mål for øje vil SKAT

inden udgangen af 2016 gennemføre målinger, der dækker alle skatter og afgifter. Dermed

vil SKAT supplere finanslovens skattegabsmål og skabe et samlet overblik over al mang-

lende skattebetaling.

SKAT har oplyst, at der på nuværende tidspunkt ikke er taget stilling til, om finanslovens

skattegabsmål skal udvides til også at omfatte told, punktafgifter, sort arbejde samt skat og

moms vedrørende store selskaber. Det vil afhænge af en konkret vurdering i de enkelte til-

fælde.

23. Opsummerende kan Rigsrevisionen konstatere, at SKAT i 2013 har besluttet at ændre

styringsmodellen. Den nye styringsmodel vil ifølge SKAT blive implementeret i løbet af 2014.

Rigsrevisionen kan således konstatere, at den tidligere styringsmodel ikke nåede at blive

færdigudviklet og implementeret, sådan som ministerredegørelsen til Statsrevisorerne lag-

de op til.

Rigsrevisionen vil fortsat følge udviklingen i SKATs videre arbejde med at udvikle skatte-

gabsmålet, herunder også segmentstrategien, og med at implementere den nye styrings-

model.

SKATs erfaringer med at sikre den rette balance mellem vejledning og kontrol i ind-

satsprojekterne og resultaterne af de landsdækkende projekter

24. Rigsrevisionen undersøgte i beretningen, hvordan SKAT i praksis havde udmøntet ind-

satsstrategien i forhold til borgere og virksomheder, herunder selskaber med under 250 an-

satte og selvstændigt erhvervsdrivende. Beretningen konkluderede, at indsatsstrategien og

SKATs opdeling af skatteyderne i med- og modspillere udgør en god ramme for SKATs ind-

sats over for såvel borgere som virksomheder. Beretningen viste imidlertid også, at SKATs

indsatsprojekter ikke i alle tilfælde havde ført til de ønskede resultater i form af øget regel-

efterlevelse, og at SKAT ikke havde specifik viden om årsagen til den manglende regelef-

terlevelse på de enkelte områder. SKAT havde således tilrettelagt de enkelte projekter ud

fra SKATs generelle viden om, at hovedparten af skatteyderne er medspillere. Rigsrevisio-

nen fandt, at denne medspillertilgang havde ført til, at SKAT i nogle tilfælde havde anvendt

vejledning som redskab, uden at dette var funderet i analyser af målgruppen. Rigsrevisionen

fandt derfor, at SKAT generelt nøje burde analysere årsagerne til, at der begås fejl, så de

rette redskaber benyttes over for både med- og modspillere. SKAT var enig heri og ville fo-

kusere på i højere grad at igangsætte pilotprojekter med dybere analyser af, hvilke virkemid-

ler der virkede bedst, før større landsdækkende projekter blev igangsat.

Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 27. maj 2014

Statsrevisorerne bemærkede, at de fandt det utilfredsstillende, at SKAT på nogle områder

havde fejlvurderet sammensætningen af med- og modspillere og havde anvendt de forkerte

virkemidler over for målgrupperne.

25. SKAT har oplyst, at de samlede krav, der stilles til planlægning, forberedelse mv. af de

enkelte projekter, er væsentligt udbygget gennem de seneste år, og at der løbende sker ju-

steringer og nyudvikling af tilgange og redskaber i takt med nye erfaringer og opnået viden.

SKAT arbejder med en projektportefølje, hvor projekterne er af længerevarende karakter,

bredere, større og har en bredere vifte af kompetencer i bemandingen – alt sammen for at

sikre den rette balance. Samtidig har SKAT fokus på at igangsætte pilotprojekter med hen-

blik på dybere analyser, før der igangsættes store landsdækkende projekter. I forhold til en

styrket regelefterlevelse på virksomhedsområdet har den samlede udvikling i SKATs indsats-

projekter tillige resulteret i flere indsatsprojekter på virksomhedsområdet og færre på borger-

området.

26. SKAT har oplyst, at sondringen mellem henholdsvis med- og modspillere udgør den over-

ordnede forståelsesramme for SKATs indsatsstrategi. En af erfaringerne med denne opde-

ling er imidlertid ifølge SKAT, at den i en række situationer er for unuanceret til alene at be-

stemme, hvilke tilgange der kan anvendes med effekt. SKAT anvender derfor nu en mere

nuanceret sondring mellem med- og modspillere, end da med- og modspillertilgangen blev

introduceret ved strategiskiftet i 2007. Valget af tilgang i konkrete projekter eller i forhold til

konkrete skatteydere sker derfor nu efter en mere individuel vurdering. SKATs projekter kan

derfor indeholde både kontrol- og vejledningselementer i forskellige kombinationer. Visse

indsatsprojekter er dog primært rettet mod modspillere, mens andre projekter primært er ret-

tet mod medspillere. Vurderingen af målgruppen indledes typisk i forbindelse med den årlige

indsatsplanlægning til produktionsplanen, hvor det i forslag til nye projekter oftest vil være

overvejet, om den adfærd, der ønskes påvirket, overvejende skyldes manglende kendskab,

manglende evne eller manglende vilje til at overholde reglerne – eller kombinationer heraf.

Vurderingen af målgruppen udfoldes endeligt i forbindelse med projektets planlægning af de

konkrete indsatstiltag, som behandles i projektbeskrivelsen.

27. SKAT har endvidere oplyst, at SKAT ikke opgør resultaterne af de enkelte indsatspro-

jekter forstået som kontrolprovenuet, der er blevet konstateret gennem de enkelte indsats-

projekter. SKAT kan derfor ikke oplyse størrelsen af manglende indbetalte skatter, der er

konstateret ved indsatsprojekter i 2011 og 2012. I forbindelse med projekternes slutevalue-

ring opgør SKAT dog i en række projekter omfanget af reguleringer, hvis dette har betydning

for vurderingen af projektets effekt eller for den læring, der kan uddrages af projektet. SKAT

har understreget, at det ikke er muligt at måle SKATs succes ved at opgøre størrelsen af

manglende indbetalte skatter i forbindelse med gennemførte kontroller.

Ifølge SKAT sikres de enkelte indsatsprojekters omkostningseffektivitet ved overordnet at

udvælge netop den projektportefølje og de indsatsaktiviteter, der ved en faglig vurdering for-

ventes at medføre den største effekt på skattegabet med de tilførte resurser. Det enkelte

projekts bidrag til den forudsatte omkostningseffektivitet udtrykkes gennem projektets op-

fyldelse af de mål og succeskriterier, der er fastsat for det enkelte projekt. Fremadrettet vil

projekterne blive iværksat som bestillinger med udgangspunkt i langsigtede segmentstrate-

gier, og vurderingen af den opnåede omkostningseffektivitet vil være en del af segmenter-

nes vidensopsamling.

28. Skatteministeren tilkendegav i sin redegørelse til Statsrevisorerne, at SKAT generelt

ville arbejde på at forbedre indsatsprojekternes kvalitet med særligt fokus på styring og ef-

fektmålinger.

Statsrevisorerne beretning SB13/2010 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 27. maj 2014

29. Rigsrevisionen konstaterer sammenfattende, at SKAT er gået bort fra med- og mod-

spillertilgangen, sådan som opdelingen af skatteydere oprindeligt blev introduceret med

iværksættelsen af indsatsstrategien i 2007. Den ændrede tilgang skyldes, at SKAT har er-

faret, at denne tilgang ikke er tilstrækkeligt nuanceret i sin oprindelige form, og SKAT er

derfor i færd med at indføre segmentstrategier som erstatning for med- og modspillertilgan-

gen. SKAT har begrundet den ændrede tilgang med, at SKAT nu arbejder med at udmønte

indsatsen med udgangspunkt i en dybere forståelse af målgrupperne, som især fokuserer

på årsagerne bag skatteydernes adfærd, og hvilke virkemidler der mest omkostningseffek-

tivt påvirker adfærden hos skatteyderne fremadrettet. Rigsrevisionen finder det derfor ikke

relevant at følge op på fordelingen af indsatsprojekter, der benytter henholdsvis kontrol og

vejledning i forhold til med- og modspillere.

Rigsrevisionen er enig i SKATs vurdering af, at indsatsstrategiens succes ikke alene kan

måles ved at opgøre resultatet af kontrolaktiviteterne i form af kontrolprovenuet. Rigsrevisio-

nen kan imidlertid konstatere, at indsatsstrategien ikke har resulteret i en forøget regelef-

terlevelse på virksomhedsområdet, jf. compliancemålingen vedrørende indkomståret 2010.

SKAT mangler derfor efter Rigsrevisionens opfattelse at opstille nogle succesmål, der kan

vise, om indsatsprojekterne har en positiv virkning på regelefterlevelsen og skattegabet.

SKATs oplysninger om, at man sikrer de enkelte projekters omkostningseffektivitet ved at

udvælge projekterne efter en faglig vurdering af, hvilke projekter der forventes at medføre

den største effekt på skattegabet, finder Rigsrevisionen ikke er helt tilstrækkelig. Udvælgel-

se af projekter har jo altid været baseret på en faglig vurdering, og det har hidtil ikke været

tilstrækkeligt til at ændre regelefterlevelsen på virksomhedsområdet. Rigsrevisionen finder

dermed ikke, at SKAT har formået at forbedre målingerne af indsatsprojekternes effekt i det

omfang, som skatteministerens redegørelse lagde op til. Dette finder Rigsrevisionen ikke

helt tilfredsstillende.

Rigsrevisionen vil fortsat følge, hvordan SKAT udvælger og opgør resultaterne af indsats-

projekterne.

III.

Næste skridt i sagen

30. Rigsrevisionen vil følge udviklingen på følgende områder:



udviklingen i regelefterlevelsen på borger- og virksomhedsområdet i forbindelse med

offentliggørelsen af den næste compliancemåling i 2015

SKATs videre arbejde med at udvikle skattegabsmålet, herunder også segmentstrate-

gien, og med at implementere den nye styringsmodel

hvordan SKAT udvælger og opgør resultaterne af indsatsprojekterne.

Lone Strøm