Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 9: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om eIndkomst

Statsrevisorerne 2009
9
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

eIndkomst

April

2009

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 9: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om eIndkomst

RIGSREVISORS FAKTUELLE NOTAT TIL STATSREVISORERNE

eIndkomst

14. april 2009

RN D401/09

Indledning

1. På mødet den 28. januar 2009 drøftede Statsrevisorerne konsekvenserne af SKATs im-

plementering af eIndkomst. Rigsrevisionen var bekendt med en lang række indikationer på,

at der ved implementeringen var opstået problemer med kommunikationen mellem indbe-

retningspligtige virksomheders it-systemer og SKATs it-systemer. Det blev på den baggrund

aftalt, at jeg i et notat orienterede Statsrevisorerne om eIndkomst.

2. Dette notat redegør for:

•

hvad eIndkomst er

det bevillingsmæssige grundlag

hvilke problemer implementeringen af eIndkomst har medført

risici og SKATs håndtering heraf

konsekvenser af problemerne med eIndkomst.

3. Rigsrevisionen har i forbindelse med udarbejdelsen af notatet holdt møder med SKAT

og SKATs Interne Revision samt gennemgået diverse materiale vedrørende oprettelsen af

eIndkomst og en række statusrapporteringer fra SKAT.

II.

Hvad er eIndkomst?

4. Ved lov nr. 403 af 8. maj 2006 om et indkomstregister blev der oprettet et fælles offentligt

indkomstregister, hvor virksomheder og offentlige myndigheder månedligt skal indberette en

række oplysninger om indkomst og arbejdsomfang for medarbejdere. Ifølge bemærkninger-

ne til lovforslaget er det hensigten at samle indkomstoplysninger i ét register, som bl.a. kan

anvendes af de offentlige myndigheder og andre, der i deres sagsbehandling har brug for

oplysninger om borgernes indkomst, fx ved administration af arbejdsløshedsdagpenge, bo-

ligstøtte, SU, kontanthjælp m.m. Formålet med et sådant eIndkomstregister er hovedsage-

ligt at skabe grundlag for en regelforenkling og at effektivisere administrationen.

5. EIndkomst er et register, der administreres af SKAT, og som stort set indeholder de sam-

me indkomstoplysninger, som fremgår af lønmodtagernes lønsedler. Registret indeholder

også indkomstoplysninger om SU, pension og sociale ydelser som kontanthjælp o.l. Alle

de oplysninger, som tidligere fremgik af de årlige oplysningssedler, er således indeholdt i

de månedlige indberetninger til eIndkomstregistret.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 9: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om eIndkomst

6. Indberetning til eIndkomstregistret var frivillig i 2007, men blev obligatorisk for alle indbe-

retningspligtige virksomheder pr. 1. januar 2008. Tidligere skulle virksomhederne hver må-

ned alene angive A-skat mv. som en samlet sum for hele virksomheden. Lønoplysninger,

herunder afholdt A-skat mv. for de enkelte ansatte, skulle kun indberettes én gang årligt via

oplysningssedlerne.

III.

Bevilling

7. For at tilgodese en gradvis indfasning af eIndkomst søgte Skatteministeriet ved aktstykke

nr. 68 af 28. november 2005 om tilladelse til at igangsætte udviklingen af eIndkomst. Det

blev skønnet, at de samlede udgifter ville udgøre 30,8 mio. kr., der skulle afholdes inden for

Skatteministeriets bevillingsmæssige rammer.

8. I januar 2006 fremsatte skatteministeren et lovforslag om eIndkomst (senere vedtaget

som lov nr. 403 af 8. maj 2006 om et indkomstregister). Af lovforslaget fremgik det, at pro-

jektet ville være forbundet med udgifter på ca. 59 mio. kr. (ca. 44 mio. kr. til engangsom-

kostninger og 15 mio. kr. til årsværksudgifter i projektet). Forskellen fra aktstykke nr. 68 af

28. november 2005 skyldtes dels udgifter på systemtilretning af eksisterende systemer, dels

det interne årsværksforbrug i SKAT.

9. Ved aktstykke nr. 203 af 18. august 2006 anmodede Skatteministeriet om tilladelse til at

fortsætte etableringen af it-projektet eIndkomst, hvor de samlede udgifter nu skønnedes at

udgøre ca. 94 mio. kr. De øgede udgifter skyldtes ifølge aktstykket hovedsageligt, at udgif-

terne til systemudvikling ville blive væsentligt højere, dels fordi man ønskede at benytte ind-

komstregistret til flere formål end oprindeligt planlagt, dels fordi man på grund af en presset

tidsplan ikke havde haft tid til at gennemføre en egentlig udbudsforretning, men i stedet måt-

te indkøbe it-udvikling i medfør af rammekontrakter i regi af SKI (Statens og Kommunernes

Indkøbs Service A/S). Baggrunden for at igangsætte udviklingen af eIndkomst uden at gen-

nemføre en udbudsforretning var, at der i forbindelse med det nye system var udarbejdet

en business case, der påviste store besparelser og effektiviseringer i kommunerne og på

dagpengeområdet. Det blev derfor besluttet at gennemføre projektet uden en udbudsforret-

ning med en øget risiko i forhold til udviklingsomkostningerne, så gevinsterne ved implemen-

teringen kunne høstes hurtigst muligt. Ministeriet anførte i aktstykket, at de øgede anvendel-

sesmuligheder af indkomstregistret ville muliggøre besparelser i såvel den offentlige udbe-

taling af overførselsindkomster som den offentlige administration. På dagpengeområdet

blev det således skønnet, at man ved de forbedrede kontrolmuligheder kunne imødegå

fejludbetalinger i størrelsesordenen 180 mio. kr.

10. Ved aktstykke nr. 19 af 3. oktober 2007 anmodede Skatteministeriet endnu engang om

tilladelse til at fortsætte etableringen af it-projektet eIndkomst, hvor de samlede udgifter nu

skønnedes at udgøre ca. 141 mio. kr. (ekskl. renteudgifter). I aktstykket blev det oplyst, at

stigningen i skønnet skyldtes øgede udgifter til systemudvikling.

IV.

Hvilke problemer har implementeringen af eIndkomst medført?

11. Efter ibrugtagningen af eIndkomst i fuld skala pr. 1. januar 2008 indberettede virksom-

hederne månedligt – første gang i februar – en lang række detaljerede oplysninger om de

enkelte lønmodtagere, og virksomhederne indbetalte de beløb vedrørende personskatter,

der var tilbageholdt i forbindelse med lønudbetalingen.

I løbet af 1. halvår konstaterede SKAT, at der måned for måned skete en stigning i summen

af indbetalte beløb, der ikke kunne relateres til indberetninger i eIndkomst, og tilsvarende

skete der en stigning i indberetninger, der ikke kunne relateres til konkrete indbetalinger.

12. I SKAT registreres virksomhedernes indbetalinger og indberetninger i forskellige syste-

mer, hvorefter der foretages en maskinel sammenholdelse, før beløbene falder på plads,

dels på kontoen for skatteindtægter, dels i diverse registre vedrørende den enkelte lønmod-

tager.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 9: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om eIndkomst

I tabel 1 oplyses omfanget pr. 11. september 2008 af åbne poster i form af de indbetalinger

og indberetninger fra virksomhederne, som SKAT ikke umiddelbart kunne afstemme.

Tabel 1. Åbentstående poster pr. 11. september 2008

Beløb

i mio. kr.

Beløbsindbetalinger uden indberetninger

Indberetninger uden beløbsindbetalinger

Antal berørte

virksomheder

18.683

33.356

6.615

5.642

Nogle af virksomhederne indgår i begge typer af åbentstående poster.

Kilde: SKATs Hovedcenter.

Det fremgår af tabellen, at SKAT akkumuleret havde modtaget indbetalinger vedrørende

tilbageholdt skat på 6,6 mia. kr. og indberetninger vedrørende 5,6 mia. kr., der ikke umid-

delbart kunne afstemmes. Samtidig ses det, at over 33.000 virksomheder var berørt, hvil-

ket svarer til 15-20 % af alle indberetningspligtige virksomheder i Danmark.

13. Der var en lang række forskellige årsager til, at der opstod uafstemmelige indberetnin-

ger og indbetalinger. Blandt de væsentligste kan nævnes:

•

eIndkomstregistret forudsatte stor præcision ved virksomhedernes initiale indtastning af

stamdata i Erhvervsregistret

eIndkomstregistret fordrede meget præcise specifikationer i virksomhedernes indberet-

ninger, og da indberetninger vedrørende de enkelte lønmodtagere nu skulle ske hver

måned, er der også krav til periodisering

eIndkomstregistret forudsatte, at virksomhedernes lønsystemer blev sat op, så de kunne

kommunikere med eIndkomstregistret

eIndkomstregistret afviste ikke indberetninger fra virksomheder, selv om der var mang-

lende overensstemmelse mellem stamoplysninger vedrørende virksomhederne og ind-

beretningerne.

•

14. I mange tilfælde blev virksomhederne ikke automatisk – via systemmæssige afvisnin-

ger af fejlagtige indberetninger – bekendt med, at deres indberetninger ikke kunne bruges

af SKATs systemer. I 1. halvår 2008 søgte SKAT gennem dialog med virksomhederne at

håndtere problemerne, men SKAT undervurderede problemets omfang, og der blev ikke sat

tilstrækkelige resurser af til en løbende oprydning, hvilket medførte den omtalte ophobning

af uafstemmelige indberetninger og indbetalinger i årets første 8 måneder.

For at undgå en fortsat ophobning gennemførte SKAT den 13. november 2008 en system-

ændring, der medførte, at indberetninger med formelle fejl blev afvist med fejlmeddelelser

til de indberettende virksomheder. Virksomhederne blev herefter klar over, at der var fejl, og

hvis ikke de selv kunne løse fejlene, var det naturligt at kontakte SKAT. Det gav SKAT bed-

re mulighed for at bistå de enkelte virksomheder, ligesom SKAT hurtigere blev bekendt med

mangler i den generelle vejledning til virksomhederne eller eventuelle systemfejl i SKATs

systemer.

15. Skatteministeriet har oplyst, at baggrunden for den store mængde åbentstående poster

var, at virksomhederne ikke fik indberettet korrekt til systemet, hvorved betalinger og angi-

velser havde svært ved at mødes. Skatteministeriet oplyste videre, at en række virksomhe-

der og lønservicebureauer ikke rettidigt har fået tilpasset egne systemer til at kommunikere

med eIndkomst. Ifølge ministeriet var en konsekvens heraf tillige, at kun et meget beskedent

antal virksomheder

−

på trods af talrige opfordringer fra SKAT

−

valgte at bruge systemet i

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 9: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om eIndkomst

2007, hvilket kunne have medført en smidigere implementering. I stedet valgte stort set alle

virksomheder at vente, til indberetningen blev obligatorisk.

16. Skatteministeriet oplyste i sit høringssvar til notatudkastet den 2. april 2009, at det er

SKATs vurdering, at systemet nu kører planmæssigt og stabilt. Endvidere har virksomhe-

derne vænnet sig helt til systemet, der løbende er blevet og fortsat bliver optimeret. Med

henblik på også fremadrettet at sikre dialogen omkring eIndkomstsystemet har SKAT op-

retholdt den følgegruppe, som blev nedsat i forbindelse med beslutningen om at udvikle

systemet. Følgegruppen består af de væsentligste interessenter i forhold til eIndkomst

−

herunder særligt arbejdsgiverorganisationerne, som blev nedsat i forbindelse med udviklin-

gen af eIndkomst. I følgegruppen drøftes såvel konkrete problemstillinger som initiativer til

mulige forbedringer af systemet, ligesom gruppen anvendes til at sikre den optimale vej-

ledning af virksomhederne ved brugen af systemet.

17. Rigsrevisionen har endnu ikke haft mulighed for at efterprøve, om systemet nu er sta-

bilt og fungerer efter hensigten, men Rigsrevisionen vil ved den løbende årsrevision fore-

tage en særlig revision med fokus på systemets funktionalitet.

Risici og SKATs imødegåelse heraf

18. I august 2008 erkendte SKAT, at mængden af åbentstående poster indebar en væsent-

lig risiko for, at oprydningen ikke blev tilendebragt inden afslutningen af regnskabet for 2008.

Dette ville få den konsekvens, at de skatteindbetalinger, der hang i systemerne, ikke ville

kunne indtægtsføres i statsregnskabet for 2008, og der kunne blive en afledet virkning på

kontoen for skatterestancer.

19. Det var endvidere en væsentlig risiko, at en række indberetninger om løn, tilbageholdt

skat mv. ikke ville være til rådighed ved kørsel af årsopgørelser for medarbejdere i de virk-

somheder, hvis indberetning hang i systemerne. Konsekvensen heraf ville være, at et antal

årsopgørelser ville være fejlbehæftede.

20. For at imødegå de risici, den manglende oprydning indebar, iværksatte SKAT den 11.

september 2008 en handleplan, hvor man med en øget resurseindsats ville nedbringe om-

fanget af de indberetninger og indbetalinger, der ikke umiddelbart kunne afstemmes.

Opgaven viste sig kompliceret og meget resursekrævende, og under stigende ledelsesbe-

vågenhed gennemførte SKAT i alt 3 handleplaner i perioden frem til 2. marts 2009. Rigsre-

visionen har gennemgået alle 3 handleplaner og har løbende afholdt møder med ledelsen i

SKAT for at følge udviklingen i sagen. Ved den første handleplan medførte Rigsrevisionens

møde med ledelsen i SKAT, at SKAT hurtigt udarbejdede en ny og mere dækkende handle-

plan.

21. Sideløbende med de 2 første handleplaner gennemførte Rigsrevisionen en række revi-

sionsmæssige tiltag, som bl.a. omfattede gennemgang af ugentlige statusnotater og regn-

skabsanalyser på størrelserne af udvalgte nøgletal i forbindelse med den løbende opryd-

ning af de åbentstående poster i eIndkomst.

Endvidere gennemførte revisionen en substansrevision på udvalgte virksomheder med de

største åbentstående poster, som ifølge SKATs status pr. 8. december 2008 fremgik som

”afsluttet”. Formålet med denne revision var at opnå en begrundet overbevisning om, at dis-

se sager var faldet rigtigt på plads. Revisionen viste, at kun 6 ud af de gennemgåede 12

sager var faldet fuldstændigt på plads systemmæssigt. Ved den afsluttende årsrevision for

2008 vil Rigsrevisionen foretage yderligere substansrevision med det formål at få en begrun-

det overbevisning vedrørende kvaliteten af SKATs oprydningsarbejde.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 9: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om eIndkomst

Udvikling i åbentstående poster – beløbsindbetalinger uden indberetninger

22. Tabel 2 viser udviklingen i åbentstående poster vedrørende beløbsindbetalinger uden

indberetninger.

Tabel 2. Åbentstående poster – beløbsindbetalinger uden indberetninger

Startdato

Handleplan I

Handleplan II

Handleplan III

Efter handleplan III frem til afslut-

ningen af oprydningsarbejdet

Kilde: SKATs Hovedcenter.

11. september 2008

12. november 2008

14. januar 2009

2. marts 2009

Beløb i

mio. kr.

6.615

5.094

2.626

673

Antal berørte

virksomheder

18.683

20.038

32.737

16.056

Det fremgår af tabellen, at SKAT ved gennemførelsen af de 3 handleplaner har reduceret

de åbentstående poster beløbsmæssigt fra 6,6 mia. kr. til 0,7 mia. kr., svarende til ca. 90 %.

Antallet af berørte virksomheder er mere svingende. SKAT har her oplyst, at man har prio-

riteret de virksomheder med de største beløb først, hvilket forklarer faldet i summen af be-

løbsindbetalinger uden indberetninger, mens opgørelsestidspunktet har betydning for an-

tallet af virksomheder, idet mange virksomheder havde periodeforskydning mellem indbe-

taling og indberetning.

23. Vedrørende status pr. 2. marts 2009 har SKAT oplyst, at beløb under 200.000 kr. i over-

ensstemmelse med sædvanlig praksis siden er blevet udbetalt til virksomhederne med an-

modning om at afstemme lønbogholderiet med indberetningerne til eIndkomst. Det drejede

sig om 184 mio. kr. pr. 2. marts 2009 og berørte 15.788 virksomheder. De resterende 489

mio. kr., der berørte 268 virksomheder (heraf 270 mio. kr. vedrørende én stor virksomhed),

forventede SKAT at have afklaret inden udgangen af marts 2009.

Udvikling i åbentstående poster – indberetninger uden beløbsindbetalinger

24. For så vidt angår de åbentstående poster, hvor der var modtaget indberetninger uden

beløbsindbetalinger, har SKAT oplyst, at oprydningsarbejdet allerede var afsluttet inden

påbegyndelsen af handleplan III medio januar 2009, hvorefter resterende virksomheder

uden beløbsindbetalinger efter de normale procedurer var overført til restancekontoen,

hvilket medførte rykning og eventuelt inddrivelse.

VI.

Konsekvenser af problemerne med eIndkomst

Administrative byrder for indberettende virksomheder

25. De omtalte problemer i forbindelse med implementeringen af eIndkomst har naturligvis

medført en række administrative problemer for de virksomheder, hvis indberetninger og ind-

betalinger ikke umiddelbart kunne falde på plads i SKATs systemer. Virksomhederne har

således haft store problemer med at tilpasse deres lønsystemer og administrative rutiner til

SKATs krav. Herudover har der i forbindelse med oprydningen i efteråret 2008 været eksem-

pler på virksomheder, der har modtaget foreløbige fastsættelser af månedlige skatteindbe-

talinger, uagtet de allerede havde indberettet til systemet, og virksomheder, der er blevet

rykket for indbetalinger, selv om de allerede havde indbetalt skyldige beløb.

Periodisering af skatteindtægter

26. I SKATs regnskab indtægtsføres indberetninger fra arbejdsgiverne om tilbageholdt skat

hos deres ansatte samt de foreløbige fastsættelser, der foretages af SKAT, når arbejdsgi-

verne ikke indberetter tilbageholdte skatter. Hvis der på grund af fejl eller mangler sker ret-

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 9: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om eIndkomst

telser i det følgende år, reguleres indtægtskontoen i dette år. Der vil altid forekomme sådan-

ne rettelser, men denne forskydning i periodiseringen af indtægter vil alt andet lige være på

et konstant niveau.

SKAT har oplyst, at indtægtsniveauet i det foreløbige regnskab for 2008 er lidt højere end i

2007 og højere end det forventede. SKAT skønner derfor, at de problemer, der har været

med eIndkomst, kun har haft en forholdsvis lille påvirkning på periodiseringen af provenuet

fra A-skat i regnskabsåret 2008.

27. Rigsrevisionen vil være særligt opmærksom på dette forhold ved den afsluttende årsre-

vision for 2008 og rapportere herom i beretning til Statsrevisorerne om revisionen af stats-

regnskabet for 2008.

Kvaliteten af årsopgørelser for 2008

28. Det er naturligvis vanskeligt at bedømme kvaliteten af årsopgørelser, før man konstate-

rer, hvor mange rettelser der senere må foretages, men SKAT foretager hvert år nogle ud-

søgninger af årsopgørelser med åbenbare fejl. SKAT har oplyst, at disse udsøgninger nor-

malt resulterer i et fejlniveau på ca. 25.000 årsopgørelser, mens en udsøgning i marts 2009

efter de samme kriterier resulterede i ca. 9.000 årsopgørelser vedrørende 2008.

Som noget nyt havde SKAT fra og med indkomståret 2008 mulighed for at tilbageholde års-

opgørelser i ca. 2 uger, når det konkret blev vurderet, at der i denne periode ville komme

nye data, og at årsopgørelsen ville blive forkert uden disse data. SKAT har oplyst, at man

forventede at tilbageholde ca. 11.500 årsopgørelser af denne grund.

Årsopgørelser for medarbejdere i de virksomheder, som på trods af SKATs rykkere ikke har

indberettet indkomstoplysninger i eIndkomst, vil naturligt være fejlbehæftede. SKAT har op-

lyst, at 7.514 virksomheder ikke har foretaget indberetninger vedrørende 2008, og at det

svarer til niveauet i tidligere år.

29. Disse opgørelser indikerer, at SKAT ikke forventer særlige problemer med kvaliteten af

årsopgørelserne for 2008.

Rigsrevisionen er i den forbindelse bekendt med, at der i første kørsel af årsopgørelser har

været mindre fejl i flere hundredetusinde opgørelser, fordi oplysninger om gruppelivsforsi-

kringer fra en række pensionsforsikringsselskaber ikke blev medtaget. SKAT har oplyst, at

fejlen skyldtes, at der manglede en kodeværdi i de oprindelige indberetninger. Videre har

SKAT oplyst, at fejlen blev opdaget og rettet så sent, at det ikke var muligt at lade oplysnin-

gerne indgå i hovedkørslen, men at de indgik i en ny kørsel ultimo marts 2009. Samtidig

har pensionsforsikringsselskaber underrettet de berørte skatteydere.

Rigsrevisionen vil ved den afsluttende årsrevision for 2008 være særligt opmærksom på

kvaliteten af årsopgørelserne for 2008 og rapportere herom i beretning til Statsrevisorerne

om revisionen af statsregnskabet for 2008.

VII. Sammenfatning

30. Jeg kan konstatere, at implementeringen af eIndkomst pr. 1. januar 2008 gav massive

problemer. Det kan umiddelbart konstateres, at det i starten var vanskeligt for virksomhe-

derne at kommunikere med SKATs nye it-system.

For virksomhederne gav det sig udtryk i en lang række administrative gener i form af tilpas-

ninger af it-systemer, fejlrettelser og usikkerhed om, hvorvidt indberetningerne var accep-

teret af SKATs systemer mv.

For SKAT betød det, at systemerne ikke kunne håndtere alle indberetningerne automatisk

med den konsekvens, at der i 1. halvår skete en ophobning i systemerne af indberetninger

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 9: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om eIndkomst

og betalinger fra virksomhederne. Den manglende behandling i SKATs systemer medførte

en manglende opdatering af de systemer, der skulle danne henholdsvis SKATs årsregnskab

for 2008 og borgernes årsopgørelser vedrørende indkomståret 2008.

31. Jeg kan videre konstatere, at SKAT reagerede på risikoen for fejl i regnskabet og årsop-

gørelserne, og med stigende ledelsesbevågenhed blev der iværksat en række handlings-

planer, der ifølge SKATs oplysninger har resulteret i, at ophobningen i systemerne var ned-

bragt tids nok til, at påvirkningen af regnskab og årsopgørelser har været lille.

Rigsrevisionen vil i forbindelse med den afsluttende årsrevision for regnskabsåret 2008 un-

dersøge disse forhold og rapportere herom i beretning til Statsrevisorerne om revisionen af

statsregnskabet for 2008.

32. Endelig har jeg noteret mig, at det er SKATs vurdering, at systemet nu kører planmæs-

sigt og stabilt. Rigsrevisionen vil ved årsrevisionen efterprøve, om SKAT har fået tilrettet

systemets funktionalitet og de administrative rutiner, så der ikke igen opstår problemer for

virksomhederne i forbindelse med indberetning af lønoplysninger og/eller for SKATs aflæg-

gelse af et korrekt periodiseret regnskab og dannelse af korrekte årsopgørelser for borgerne.

33. Jeg forventer, at Rigsrevisionen kan rapportere om den samlede revision af eIndkomst

i beretning til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet for 2008.

Kirsten Leth-Nissen

fg.