Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 8: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om Rigsrevisionens revision af større investeringsprojekter

Statsrevisorerne 2009
8
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

Rigsrevisionens revision af

større investeringsprojekter

Marts

2009

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 8: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om Rigsrevisionens revision af større investeringsprojekter

RIGSREVISORS FAKTUELLE NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Rigsrevisionens revision af større investeringsprojekter

18. marts 2009

RN A306/09

Indledning

1. I dette notat fremlægger jeg mine overvejelser om initiativer i forbindelse med revisionen

af større offentlige bygge- og anlægsprojekter samt indkøb. Notatet er udarbejdet på foran-

ledning af min aftale med Statsrevisorerne herom på mødet den 10. oktober 2008, hvor

Statsrevisorerne behandlede mit notat om revisionen af DR’s byggeprojekt i Ørestad.

II.

Definition af større investeringsprojekter

2. I det følgende vil projekter, der omhandler byggerier, anlæg og større indkøbsprojekter,

samlet blive benævnt investeringsprojekter.

Større investeringsprojekter vil typisk omfatte:

•

statslige byggerier og større renoverings- og restaureringsopgaver

anlægsopgaver i form af veje, broer, skinneanlæg med tilhørende signalanlæg samt

større vedligeholdelsesarbejder af disse

større enkeltanskaffelser, herunder fx Forsvarets materielindkøb, anskaffelsen af IC4-

tog mv.

større it-projekter, herunder især projekter, som indeholder en større udviklingsdel.

3. Projektets økonomiske størrelse vil som udgangspunkt være bestemmende for vurde-

ringen af, om der er tale om et større investeringsprojekt. I forbindelse med den samlede

planlægning af revisionen indgår der en vurdering af væsentlighed og risiko, hvorfor også

mindre projekter kan blive omfattet af en revision, fordi risikoen kan være høj.

III.

Inspiration til initiativerne

4. De initiativer til en styrket revision af større investeringsprojekter, som jeg redegør for i

det følgende, er baseret på Rigsrevisionens egne erfaringer med revision af investerings-

projekter, som Rigsrevisionen gennem årene har rapporteret om i såvel beretning om revi-

sionen af statsregnskabet som i særlige beretninger. Herudover bygger initiativerne på in-

spiration fra andre rigsrevisioners arbejde på området.

5. Rigsrevisionens erfaringer fra de udenlandske rigsrevisioner er samlet set, at flere grund-

læggende forskelle har betydning for, hvordan revisionen af større investeringsprojekter

planlægges og gennemføres, samt hvordan rigsrevisionerne organiserer sig i forhold til den-

ne opgave. Et væsentligt grundvilkår for rigsrevisionernes mulighed for at planlægge revi-

sionen og overvåge projekternes gennemførelse er, om der i statsligt regi eksisterer et over-

blik over projekterne, og om der gennemføres risikovurderinger samt en indledende og en

løbende kvalitetssikring af projekterne. Et andet væsentligt vilkår, der betyder noget for re-

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 8: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om Rigsrevisionens revision af større investeringsprojekter

visionens gennemførelse, er, hvilke rammer revisionsmandatet og den etablerede praksis

fastlægger. Er der fx tale om revision af planer og budgetter for investeringsprojekter, eller

er der tradition for, at rigsrevisionen følger op på gennemførelsen af projekterne, til disse

er helt afsluttet.

6. Det er min klare opfattelse, at Rigsrevisionen med den rette revisionsindsats kan med-

virke til, at statslige midler til større investeringsprojekter bruges økonomisk mere hensigts-

mæssigt, ved at gennemgå fx projektorganisation, forudsætninger for budgetter mv. Det er

dog også væsentligt at holde sig for øje, at revisionen ikke i sig selv kan eller skal sikre, at

større investeringsprojekter lykkes til punkt og prikke. Ansvaret for at gennemføre et større

investeringsprojekt er og bliver projektejerens – i dette tilfælde som hovedregel bevillings-

haveren.

IV.

Revisionen af de større investeringsprojekter

7. Rigsrevisionen reviderer investeringsprojekter enten som led i årsrevisionen eller som

en større undersøgelse. I det følgende redegøres der for, hvordan investeringsprojekterne

indgår i henholdsvis årsrevisionen og større undersøgelser.

Årsrevisionen

8. Planlægningen af årsrevisionen sker med udgangspunkt i strategiske analyser af mini-

sterområderne. Formålet med denne analyse er at afdække de opgaver, som et ministerium

varetager, og at identificere potentielle risici forbundet med disse. Dernæst er det en opga-

ve at vurdere, hvorledes disse risici håndteres af den ansvarlige myndighed. På baggrund

af analyser af risiko og væsentlighed udfærdiges planen for revisionen det følgende år.

Rigsrevisionen mødes med det pågældende ministerium, og her fremlægger Rigsrevisio-

nen planen til kommentering og dialog. Ud fra den færdige strategiske analyse tilrettelæg-

ges årets revision endeligt.

9. De strategiske analyser er under udvikling, og Rigsrevisionen vil fremover i disse analy-

ser sætte særligt fokus på – i dialog med den ansvarlige myndighed – at afdække risiko-

fyldte aktiviteter, herunder investeringsprojekterne. Der vil i forlængelse heraf blive foreta-

get en vurdering af, om myndigheden kan forventes at håndtere de identificerede risici for-

svarligt.

10. Det revisionsarbejde, der udføres som led i årsrevisionen, sigter på, at der kan afgives

en erklæring på regnskabet. Revisionen af projektomkostninger vil således i den sammen-

hæng være koncentreret om projektets regnskab og bevillingsoverholdelse, men kan også

inddrage aspekter af juridisk-kritisk revision og forvaltningsrevision. Årsrevisionen er derfor

bagudrettet og vil dække det forudgående års aktiviteter vedrørende projekterne.

11. Årsrevisionen afrapporteres som bekendt til Statsrevisorerne i beretning om revisionen

af statsregnskabet, og eventuelle revisionsbemærkninger vedrørende investeringsprojekter

vil derfor blive omtalt i denne beretning.

Større undersøgelser

12. Risikovurderingerne i forbindelse med de større undersøgelser har primært til hensigt

at afdække risici, der knytter sig til områder med ringe effektivitet i opgaveløsningen. Risiko-

vurderingerne udføres som hovedregel på styrelsesniveau. Disse risikovurderinger baserer

sig især på finanslove, særlove, årsrapporter, presseomtale mv.

13. Rigsrevisionen har sidste år etableret nye interne forretningsgange, som skal sikre en

god videndeling om risikovurderinger, der udføres i forbindelse med planlægningen af hen-

holdsvis årsrevisionen og de større undersøgelser. Dette vil give et kvalitetsmæssigt løft i

risikovurderingerne og derved bidrage til et bedre grundlag for planlægning af revisionen.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 8: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om Rigsrevisionens revision af større investeringsprojekter

14. En større undersøgelse vil typisk have fokus på projektet som helhed og omhandle fx

projektets styring, økonomi og resultater. Jeg vurderer, at det tidspunkt i projektforløbet,

hvor projektet revideres i en større undersøgelse, bedst kan defineres med udgangspunkt i

risikovurderingen af det enkelte projekt. Hvornår det i et konkret projekt er relevant at gen-

nemføre en større undersøgelse, vil således afhænge af den risikoprofil, der kan tegnes for

det enkelte projekt. Når det er relevant, kan der derfor være tilfælde, hvor Rigsrevisionen

vælger at gennemføre en større undersøgelse tidligt i projektforløbet, eventuelt umiddel-

bart i forbindelse med opstarten.

15. Medmindre Statsrevisorerne anmoder mig om det, eller helt særlige forhold taler for

det, finder jeg ikke, at Rigsrevisionen bør revidere et investeringsprojekt forud for den poli-

tiske beslutning om at gennemføre et projekt.

Initiativer til at styrke revisionen af større investeringsprojekter

16. Initiativerne til at styrke Rigsrevisionens revision af større investeringsprojekter ligger i

direkte forlængelse af den tilrettelæggelse af revisionen, som er skitseret i ovenstående.

For det første

vil de strategiske analyser blive styrket gennem bedre risikovurderinger og

øget fokus på intern kommunikation mellem afdelingerne. Risikovurderingerne i de strate-

giske analyser af projekterne vil endvidere blive brugt som udgangspunkt for en intensive-

ret dialog med ministerierne om deres risikofyldte projekter. Herigennem vil Rigsrevisionen

rette fokus mod ministeriernes egen håndtering af de risici, der er forbundet med projek-

terne.

For det andet

vil Rigsrevisionen på baggrund af risikovurderingerne årligt udvælge 2-3

investeringsprojekter til større undersøgelser. Med udgangspunkt i risikoprofilen for det en-

kelte projekt vil Rigsrevisionen grundigt overveje at sætte ind med en undersøgelse på det

rigtige tidspunkt. Såfremt det er relevant at sætte ind med en undersøgelse på et tidligt tids-

punkt, kan det bl.a. være relevant at undersøge projektorganisationens kapacitet til at hånd-

tere udbudsforretningen samt kapacitet til at sikre målopfyldelsen i forhold til fx tidsrammen,

budgettet (bevillingen) og projektets formål.

17. Hertil kommer, at jeg også finder det nyttigt, at Rigsrevisionen med mellemrum gen-

nemfører større undersøgelser, som retter sig mod mere tværgående emner. Det kan fx

være god praksis i gennemførelse af projekter og god praksis i forbindelse med udarbej-

delse af indstillinger om investeringsprojekter til bevillingsmyndighederne.

18.

For det tredje

vil Rigsrevisionen kontakte Finansministeriet med henblik på at få en dia-

log med ministeriet om statens generelle overblik over kommende og igangværende inve-

steringsprojekter og den risikostyring, der sker af de statslige investeringsprojekter.

Afslutning

19. I dette notat har jeg fremlagt mine overvejelser om en styrkelse af revisionen af større

investeringsprojekter. Det er min vurdering, at disse vil bidrage til væsentligt at styrke risiko-

vurderinger, planlægning af revisionen og rapporteringen herom.

Henrik Otbo