Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 12: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse om udviklingsbistand til Tanzania, herunder Danidas brug af evalueringer mv.

Statsrevisorerne 2009
12
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

tilrettelæggelsen af en større

undersøgelse om udviklingsbistand

til Tanzania, herunder Danidas brug

af evalueringer mv.

September

2009

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 12: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse om udviklingsbistand til Tanzania, herunder Danidas brug af evalueringer mv.

RIGSREVISORS FAKTUELLE NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Tilrettelæggelsen af en større undersøgelse om udviklingsbistand til Tanzania,

herunder Danidas brug af evalueringer mv.

7. september 2009

A502/09

Indledning

1. Statsrevisorerne skal på besigtigelsesrejse til Afrika i 2010 og har besluttet at besøge

Tanzania og eventuelt Kenya og Uganda. Jeg har derfor valgt at gennemføre en større un-

dersøgelse af udviklingsbistanden til Tanzania, så en beretning kan afgives inden Statsre-

visorernes rejse. Beretningen skal danne grundlag for Statsrevisorernes drøftelser med

Udenrigsministeriet og andre relevante parter om den danske udviklingsbistand til Tanzania.

Undersøgelsen vil derfor særligt se på resultaterne af udviklingsbistanden til Tanzania, her-

under hvordan Danida opsamler og bruger viden om resultater og effekter af bistanden.

Undersøgelsen vil desuden indeholde en vurdering af de væsentligste udfordringer for, at

den danske bistand til Tanzania giver de ønskede effekter, samt hvilke udfordringer Uden-

rigsministeriet står over for, når det skal administrere bistanden til Tanzania.

2. Statsrevisorerne anmodede mig på deres møde den 17. juni 2009 om at undersøge en

række forhold vedrørende Danidas brug af evalueringer. Statsrevisorernes anmodning vil

indgå som en del af undersøgelsen af udviklingsbistanden til Tanzania.

Statsrevisorerne har bedt Rigsrevisionen undersøge:

•

omfang og indhold af Danidas evalueringspraksis

Danidas praksis for udvælgelse af evaluatorer

hvordan evalueringerne anvendes fremadrettet til eventuelle korrektioner af bistands-

indsatsen

Danidas udgifter til evalueringer de seneste 5 år.

Danida

er den del af

Udenrigsministeriets

virksomhed, der retter

sig mod udviklings-

politik og de statsligt

finansierede aktiviteter

til bekæmpelse af fat-

tigdommen i udvik-

lingslandene. Forkor-

telsen står for Danish

International Develop-

ment Assistance.

Anmodningen er foranlediget af, at en række eksperter, konsulenter og tidligere medarbej-

dere i Udenrigsministeriet i foråret 2009 har kritiseret Udenrigsministeriet for, at der ikke

følges tilfredsstillende op på negative evalueringer af bistandsindsatsen. Ifølge kritikerne

indebærer dette, at fejlslagne bistandsprogrammer og bistandsprojekter fortsætter uændret

med risiko for, at bistandsmidler spildes, og effekten udebliver.

3. Jeg har valgt at inddrage Statsrevisorernes spørgsmål i en undersøgelse af bistanden

til Tanzania, fordi det giver mulighed for samlet at undersøge resultaterne af et konkret bi-

standssamarbejde og samtidig undersøge den måde, Danida evaluerer og løbende opsam-

ler viden om indsatserne med henblik på at forbedre bistanden. Da det ikke er alle udvik-

lingsindsatser, der bliver evalueret, vil undersøgelsen også indeholde aspekter vedrørende

den erfaringsopsamling, der sker i løbet af gennemførelsen af bistanden. I den sammen-

hæng vil det være væsentligt at se på reviews, som er regelmæssige, faglige gennemgan-

ge af udviklingsindsatserne.

4. Jeg vil benytte dette notat til at redegøre for, hvordan en sådan undersøgelse vil blive til-

rettelagt, og hvordan Statsrevisorernes spørgsmål om Danidas brug af evalueringer vil bli-

ve besvaret.

II.

Bistanden til Tanzania

5. Tanzania har modtaget udviklingsbistand fra Danmark siden 1962 og er det land, der

har modtaget mest bistand fra Danmark. Undersøgelsen vil se på de resultater, samarbej-

det mellem Danmark og Tanzania har resulteret i, samt de udfordringer, som Udenrigsmi-

nisteriet står over for, når Danida yder bistand til landet.

6. Danida yder generel budgetstøtte til gennemførelsen af Tanzanias plan for reduktion af

fattigdommen, støtte til sundhedssektoren, erhvervssektoren, miljø, veje, god regeringsfø-

relse, landbrug samt transportsektoren. For så vidt angår de 2 sidstnævnte sektorer udfa-

ses støtten i henholdsvis 2008 og 2010. Dette sker bl.a. på baggrund af en arbejdsdeling

blandt donorerne foranlediget af Tanzanias regering. Arbejdsdelingen skal bidrage til, at

donorerne koncentrerer deres udviklingsbistand på færre sektorer. Aftalen om arbejdsde-

ling er et resultat af den fælles landestrategi, som Tanzanias regering og alle multilaterale

og bilaterale donorer i Tanzania har formuleret i fællesskab. I den fælles landestrategi for

Tanzania beskrives donorernes indsatser til at understøtte Tanzanias strategi for bekæm-

pelse af fattigdom. Strategien dækker perioden 2007-2011.

7. Undersøgelsen vil foruden resultaterne af den danske bistand til de ovennævnte områ-

der også se på erfaringerne med at tilrettelægge bistanden med udgangspunkt i en fælles

landestrategi. Erfaringer med bistandssamarbejdet i Tanzania er vigtige, da samarbejdet af

Udenrigsministeriet betegnes som et af de mest avancerede i Afrika.

III.

Viden om resultater af udviklingsbistanden

8. Det er et klart mål for Danida, at udviklingsbistanden skal være så effektiv som muligt,

så der opnås mest bistand for de bevilgede midler. En måde at arbejde med effektivisering

af udviklingsbistanden er at indsamle og bruge erfaringer om, hvad der virker, og hvad der

ikke virker, for derefter at bruge denne viden til at forbedre nye og igangværende indsatser.

Nogle af de vigtigste værktøjer, som Danida har til at opsamle viden om bistandens virk-

ning, er reviews og evalueringer. For at evalueringer og reviews er anvendelige og kan bi-

drage til at forbedre fremtidige aktiviteter, er det en vigtig forudsætning, at de er troværdi-

ge, dvs. at relevante problemer bliver belyst, og at upopulær kritik ikke bliver udeladt for ik-

ke at støde opdragsgiveren eller de evaluerede. Derudover er det selvsagt nødvendigt, at

anbefalinger fra evalueringer og reviews gennemføres, hvis de skal bidrage til at forbedre

indsatserne.

Evalueringer

9. Evalueringer af udviklingsbistanden har et dobbelt formål. De skal både dokumentere

resultaterne af bistanden over for offentligheden og bidrage med viden om indsatser, der

virker eller ikke virker. Evalueringer skal således dokumentere effekt og være med til at for-

bedre bistanden. Dokumentationsdelen er især møntet på den brede offentlighed og har til

formål at kontrollere anvendelsen af de midler, som Folketinget har bevilget til udviklingsbi-

stand. Vidensdelen er især møntet på Udenrigsministeriets medarbejdere, praktikere (den

såkaldte bistandsfaglige resursebase) og samarbejdspartnere i modtagerlandene, der ar-

bejder med at gennemføre udviklingsbistanden, og har til formål at generere læring med

henblik på at gennemføre bedre bistandsaktiviteter.

10. I 2003 fik Udenrigsministeriet lavet en udredning af Danidas evalueringsfunktion. Arbej-

det blev igangsat på baggrund af en debat i efteråret 2002 om evalueringsfunktionens uaf-

hængighed, kvalitet og nytte. Udredningen blev foretaget af 3 eksterne, udenlandske eva-

lueringseksperter. De konkluderede, at Danidas evalueringssystem grundlæggende var

solidt sammenlignet med de alment anerkendte internationale standarder for evaluering,

og at Danidas evalueringspraksis i mange henseender var klart bedre end gennemsnits-

standarden blandt andre donorer. Det blev fremhævet, at der på nogle områder var tale

om meget høj standard, der kunne tjene som eksempel på god praksis.

Reviews

11. Formålet med reviews er, at donor sammen med partnerlandet foretager periodiske

vurderinger af programindsatser i forhold til fremdrift, udfordringer og behov for korrektio-

ner. Reviewet skal munde ud i fremadskuende anbefalinger til de programansvarlige, så

disse eventuelt kan foretage korrektioner af aktiviteterne. De involverede i implementerin-

gen af programmer får gennem reviewet viden om, hvor der er behov for at justere indsat-

sen, så de opsatte mål kan nås inden for de fastsatte rammer.

12. Reviews danner grundlag for ambassadernes årlige rapportering om resultaterne i sek-

torprogrammerne. Vurderingen af sektorprogrammerne indgår i ministeriets resultatmålings-

system. Reviews adskiller sig fra evalueringer, fordi de er et internt ledelsesværktøj, der

bruges i den løbende monitorering af udviklingsindsatsen, ligesom de ikke nødvendigvis

gennemføres af uafhængige eksterne eksperter.

IV. Tilrettelæggelse af en undersøgelse om bistanden til Tanzania, herunder Danidas

brug af evalueringer mv.

13. Rigsrevisionen har i en række beretninger undersøgt, hvordan Udenrigsministeriet ad-

ministrerer udviklingsbistanden og arbejder med at effektivisere den bilaterale udviklingsbi-

stand. Rigsrevisionen har bl.a. undersøgt Udenrigsministeriets styring af den bilaterale bi-

stand (beretning nr. 5/01), Udenrigsministeriets arbejde med harmonisering og tilpasning

af den bilaterale udviklingsbistand med henblik på at effektivisere bistanden (beretning nr.

9/05) og tilrettelæggelsen og resultaterne af bistanden til 2 udvalgte programsamarbejds-

lande (beretning nr. 6/2007).

14. En undersøgelse, der både ser på resultaterne af et langt bistandssamarbejde og på,

hvordan ministeriet dokumenterer resultaterne og bruger erfaringer fra igangværende og

afsluttede bistandsindsatser, vil bidrage til et fortsat fokus på Udenrigsministeriets arbejde

med at effektivisere udviklingsbistanden. Statsrevisorernes konkrete spørgsmål om Danidas

brug af evalueringer passer godt ind i en sådan undersøgelse.

15. Jeg har valgt at fokusere undersøgelsen på bistanden til ét programsamarbejdsland –

Tanzania – frem for også at se på Kenya og Uganda for at sikre, at undersøgelsen ikke bli-

ver for bred og overordnet. Hvis Statsrevisorerne også vil besøge Kenya og Uganda, vil jeg

inddrage aspekter vedrørende udviklingsbistanden til disse lande i det omfang, der kan per-

spektiveres til bistanden til Tanzania. Alle 3 lande ligger i Østafrika og har fået dansk bistand

i mange år, hvorfor der vil kunne være aspekter, hvor det vil være naturligt at inddrage ek-

sempler fra Kenya og Uganda.

16. Undersøgelsen tilrettelægges, så den falder i 2 dele. Én del, der handler om resultater

og væsentlige udfordringer ved at yde udviklingsbistand til Tanzania, og én del, der hand-

ler om Udenrigsministeriets opsamling og brug af viden om bistandens virkning ud fra ca-

ses fra Tanzania. Statsrevisorernes spørgsmål vedrørende Danidas brug af evalueringer

vil blive besvaret i denne del af undersøgelsen.

Del 1 – Udviklingsbistanden til Tanzania

17. Denne del vil indeholde en vurdering af, om den danske bistand til Tanzania har opnå-

et tilfredsstillende resultater. Undersøgelsen ser både på generel budgetstøtte, sektorpro-

grammer og projekter. Rigsrevisionen vil desuden se på erfaringerne med den fælles lan-

destrategi og støtte til den nationale revision i Tanzania. I denne del vil Rigsrevisionen og-

så vurdere, hvilke væsentlige problemstillinger der har haft betydning for, at forventede re-

sultater eventuelt ikke er opnået.

Del 2 – Viden om resultaterne af bistanden

18. Denne del vil indeholde en vurdering af den måde, hvorpå Udenrigsministeriet opsamler

viden om og dokumenterer resultater af bistanden samt anvendelsen af denne viden til for-

bedring af igangværende og nye udviklingsindsatser. Undersøgelsen vil blive gennemført

med udgangspunkt i reviews og evalueringer af udviklingsbistanden til Tanzania, ligesom en

række faktuelle oplysninger, herunder en opgørelse over udgifter til evalueringer og reviews

i de seneste 5 år, vil fremgå af denne del. Et bredere udsnit af evalueringer vil blive gennem-

gået i det omfang, der er behov herfor for at besvare Statsrevisorernes spørgsmål vedrøren-

de Danidas brug af evalueringer.

19. Rigsrevisionen planlægger en tjenesterejse til Tanzania med henblik på at besigtige

udvalgte bistandsaktiviteter, interviewe ansatte på ambassaden, rådgivere på sektorpro-

grammer, relevante samarbejdspartnere og repræsentanter for bistandsindsatsernes mål-

grupper. Interviews med eksterne konsulenter, der har deltaget i henholdsvis reviews og

evalueringer, vil ligeledes indgå i undersøgelsen.

20. Rigsrevisionen vil også være opmærksom på forhold i Kenya og Uganda, der kunne

være relevante for undersøgelsen og ikke mindst Statsrevisorernes rejse, og vil løbende

drøfte dette med Udenrigsministeriet i forbindelse med gennemførelsen af undersøgelsen.

Ligeledes vil Rigsrevisionen være opmærksom på, om der er projekter e.l. i Tanzania, Kenya

og Uganda, som kunne være særligt interessante for Statsrevisorerne at besigtige.

Afslutning

21. Hvis Statsrevisorerne er indforstået hermed, vil jeg iværksætte undersøgelsen i over-

ensstemmelse med det ovenfor skitserede med henblik på, at jeg kan afgive en beretning

til Statsrevisorernes møde i juni 2010.

Jeg skal for god ordens skyld understrege, at der undervejs vil kunne ske ændringer i tilret-

telæggelsen og afgrænsningen af undersøgelsen i forhold til det skitserede oplæg.

Kirsten Leth-Nissen

fg.