Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 11: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om SKATs anvendelse af bagatel- og beløbsgrænser på indsats- og inddrivelsesområdet

Statsrevisorerne 2009
11
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

SKATs anvendelse af bagatel- og

beløbsgrænser på indsats- og

inddrivelsesområdet

Juni

2009

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 11: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om SKATs anvendelse af bagatel- og beløbsgrænser på indsats- og inddrivelsesområdet

RIGSREVISORS FAKTUELLE NOTAT TIL STATSREVISORERNE

SKATs anvendelse af bagatel- og beløbsgrænser på indsats- og inddrivelses-

området

29. maj 2009

RN A308/09

Indledning

1. Jeg oplyste i mit notat til Statsrevisorerne af 13. marts 2009 om tilrettelæggelsen af kom-

mende undersøgelser og notater på Skatteministeriets område. Jeg ville bl.a. udarbejde et

faktuelt notat om anvendelsen af bagatelgrænser og beløbsgrænser på indsats- og inddri-

velsesområdet. Det fremgik videre af notatet, at Rigsrevisionen vil inddrage spørgsmålet

om bagatelgrænser i den igangværende undersøgelse om opfyldelsen af målsætningerne

med fusionen mellem den statslige og kommunale skatte- og inddrivelsesforvaltning, hvis

der var grundlag for bemærkninger.

2. Notatet er baseret på brevveksling og drøftelser med SKAT om bagatel- og beløbsgræn-

serne for kontrol og inddrivelse. Dataindsamlingen har været omfattende, og SKAT har bl.a.

udsendt spørgeskemaer til skatteregionerne. SKATs oplysninger er ikke kvalitetssikret af

Rigsrevisionen, og Rigsrevisionen har ikke søgt yderligere dokumentation.

3. SKAT har den 1. januar 2009 indført en ny ledelses- og organisationsstruktur, der bl.a.

har betydning for organiseringen og ansvarsfordelingen vedrørende SKATs inddrivelse af

restancer og på indsatsområdet. Oplysningerne i notatet vedrører SKATs hidtidige ledelses-

og organisationsstruktur. SKAT har oplyst, at det er forventningen, at den nye struktur frem-

adrettet vil bidrage til en optimering, effektivisering og ensretning af hele inddrivelsesområ-

det.

4. SKAT har generelt oplyst, at der ikke opereres med bagatelgrænser, hvor der ikke er lov-

hjemmel. Udgangspunktet er, at alle borgere og virksomheder er omfattet af SKATs inddri-

velse og kontrol.

5. Notatet behandler først SKATs kontrol af årsopgørelser samt kontrol i forbindelse med

indsatsprojekter. Dernæst behandles bagatel- og beløbsgrænser i forbindelse med SKATs

restanceinddrivelse.

II.

Kontrol på indsatsområdet

bagatelgrænse

en beløbsgrænse for

SKATs kontrol eller

inddrivelse.

SKAT anvender

be-

løbsgrænser

til at pri-

oritere indsatsen og

inddrivelsen ud fra

risiko- og væsentlig-

hedsbetragtninger og

i forhold til de disponi-

ble resurser.

6. SKAT opererer ikke med bagatelgrænser for, hvornår der kan gennemføres kontrol, men

der bruges beløbsgrænser til at prioritere kontrolindsatsen. Overordnet set er der 2 typer

beløbsgrænser. Dels beløbsgrænser i afregningsprocessen vedrørende årsopgørelser, dels

beløbsgrænser i forbindelse med SKATs indsatsprojekter.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 11: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om SKATs anvendelse af bagatel- og beløbsgrænser på indsats- og inddrivelsesområdet

Beløbsgrænser ved årsopgørelser

7. Der udsendes årsopgørelser til alle borgere fra medio marts. Årsopgørelser med restskat-

ter og overskydende skatter gøres tilgængelige i borgernes skattemapper på SKATs hjem-

meside. Eventuelle overskydende skatter indsættes på borgernes NemKonti op til en fastsat

beløbsgrænse uden yderligere kontrol. Hvis borgerne retter i årsopgørelsen og skal have

udbetalt overskydende skat under denne beløbsgrænse, udbetales beløbet ligeledes uden

yderligere kontrol.

8. Årsopgørelser med udbetalinger over den fastsatte beløbsgrænse, hvilket både vedrører

udbetalinger, der genereres ved den første dannelse af årsopgørelsen og efter borgernes

egne rettelser, udbetales ikke automatisk, men frigives først, efter at der er gennemført kon-

trol ud fra SKATs retningslinjer.

9. Derudover arbejder SKAT med en beløbsgrænse i forbindelse med TastSelv-faciliteten,

der kan anvendes af borgerne frem til den 1. marts i det 2. år efter indkomståret (dvs. 1. marts

2010 vedrørende årsopgørelse 2008). Såfremt borgernes ændringer i årsopgørelsen ved

TastSelv medfører en udbetaling, der er mindre end en fastsat beløbsgrænse, udbetales

beløbet automatisk til borgeren uden yderligere kontrol. Overskydende skat, der ligger over

beløbsgrænsen, tilbageholdes i 14 dage og udbetales først, efter at SKAT har kontrolleret

borgernes oplysninger i årsopgørelsen.

10. For SKATs udbetalinger gælder det i alle situationer, at en udbetaling først finder sted,

efter det er undersøgt, om den pågældende skal modregnes for gæld til det offentlige.

11. På selskabsskatteområdet foretager SKAT kontrol af årsopgørelser, hvis der skal udbe-

tales overskydende skat over en fastsat beløbsgrænse. SKAT kontrollerer i den sammen-

hæng for åbenlyse fejl og mangler i selskabets skatteoplysninger. Yderligere kontrol kan

ske, når SKAT efterfølgende planlægger og gennemfører indsatsprojekter.

12. Selv om udbetalinger under de nævnte beløbsgrænser ikke kontrolleres, kan alle bor-

gere og virksomheder blive omfattet af SKATs efterfølgende kontrol, hvor emner, der vur-

deres egnet til kontrol, udvælges som indsatsprojekter.

13. Jeg kan konstatere, at SKAT anvender beløbsgrænser ved udbetalingen af overskyden-

de skat i forbindelse med dannelsen af årsopgørelserne. Overskydende skat under disse

beløbsgrænser udbetales automatisk uden kontrol, mens overskydende skat over beløbs-

grænserne først udbetales, efter at SKAT har kontrolleret oplysningerne i årsopgørelsen.

Udbetalinger, der som udgangspunkt ikke kontrolleres, kan dog efterfølgende blive omfat-

tet af SKATs kontrolindsats.

14. SKAT har desuden oplyst, at der er fastsat en række beløbsgrænser i afregningspro-

cessen vedrørende årsopgørelser som et værn mod misbrug, men under hensyn til at afreg-

ningsprocessen skal afvikles så effektivt som muligt. Langt hovedparten af skatteprovenuet

skal ind via den automatiske afregning, og SKAT har som udgangspunkt tillid til, at borgerne

indberetter korrekt.

15. På toldområdet er der desuden en række beløbsgrænser, bl.a. for told- og afgiftsfri ind-

førsel af varer. Disse grænser er fastsat i EU- og national lovgivning.

Beløbsgrænser i indsatsprojekter

16. Indsatsprojekter kan være baseret på vejledning eller kontrol eller en kombination af

begge. I dette notat omtales kun indsatsprojekter, der helt eller delvist er baseret på kontrol.

17. SKATs overordnede planlægning af den samlede kontrolindsats sker på baggrund af en

risikoanalyse, hvor de landsdækkende indsatsemner udvælges. Herudover udvælger skatte-

regionerne forskellige lokale indsatsemner.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 11: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om SKATs anvendelse af bagatel- og beløbsgrænser på indsats- og inddrivelsesområdet

18. SKAT prioriterer og udvælger indsatsemnerne på områder, hvor der kan være proble-

mer med borgernes og virksomhedernes overholdelse af skattereglerne. Dette sker ud fra

en vurdering af risiko og væsentlighed. I et givent år vil det derfor variere, hvilke områder i

skattelovgivningen der er omfattet af et indsatsprojekt. Omfanget af kontrol i det enkelte ind-

satsprojekt afhænger af, hvor mange resurser SKAT kan og vil afsætte til indsatsprojektet.

19. De landsdækkende og regionale indsatsprojekter afgrænses ud fra flere forskellige kri-

terier. Kriterierne kan være beløbsgrænser. I så fald udvælges sager over et bestemt beløb.

Et andet kriterium kan være en stikprøve blandt alle skattepligtige i en bestemt målgruppe,

men uden at der anvendes en beløbsgrænse. Endelig er der i andre indsatsprojekter hver-

ken fastsat beløbsgrænser eller foretaget stikprøver i målgruppen.

20. SKAT har oplyst, at praksis med at anvende beløbsgrænser ved udsøgningen af borge-

re og virksomheder har været gældende i årtier, og at der ikke er sket ændringer som følge

af SKATs ændrede organisering eller den nye indsatsstrategi.

21. SKAT har i perioden 2008-2009 planlagt eller gennemført 349 indsatsprojekter, der helt

eller delvist er baseret på kontrol. Ud af disse projekter var der fastsat en beløbsgrænse i

102 projekter. Beløbsgrænserne varierer meget, idet beløbsgrænserne varierer fra 0 kr. for

et indsatsprojekt om biler til virksomheder med en omsætning på over 332 mio. kr. for et ind-

satsprojekt om moms. De resterende 247 projekter var uden beløbsgrænse.

22. Boks 1 viser et konkret eksempel på sammenhængen mellem målgruppen og beløbs-

grænsens størrelse i et landsdækkende indsatsprojekt med beløbsgrænse.

BOKS 1. EKSEMPEL PÅ ET LANDSDÆKKENDE INDSATSPROJEKT MED BELØBSGRÆNSE

Indsatsprojektet var rettet mod lønmodtagere, som angiver forkerte beløb på selvangivelsen. SKAT

konstaterer fejl både på indtægts- og fradragssiden, hvoraf en del fejl kan konstateres gennem de

kontroloplysninger, som SKAT automatisk modtager. SKAT har på den baggrund beregnet, at mål-

gruppen i 2008 udgjorde 94.548 lønmodtagere ud af ca. 4 mio. lønmodtagere. I denne målgruppe

kunne denne type fejl optræde.

Indsatsprojektet omfattede en kontrol af 35.000 lønmodtagere. Indsatsprojektets beløbsgrænse blev

på 21.456 kr. Det er således kun lønmodtagere med mulige fejl over denne beløbsgrænse, der blev

udtaget til kontrol. Det betyder samtidig, at knap 60.000 lønmodtagere med en mulig fejl, der ligger

under beløbsgrænsen, ikke er blevet udtaget til kontrol i dette indsatsprojekt. Disse knap 60.000 løn-

modtagere repræsenterer 10 % af de samlede differencer.

Resultatet af indsatsprojektet blev, at godt 13.000 lønmodtagere fik en forhøjelse af deres indkomst,

mens godt 4.000 lønmodtagere omvendt fik en nedsættelse af deres indkomst.

23. Jeg kan sammenfattende konstatere, at SKATs planlægning og gennemførelse af ind-

satsprojekter i en række tilfælde anvender beløbsgrænser ved udvælgelsen af sager til kon-

trol, og at beløbsgrænserne derved kan opfattes som en slags de facto-bagatelgrænse. Det

skal for fuldstændighedens skyld nævnes, at enhver borger/virksomhed altid kan blive ud-

taget til kontrol i forbindelse med et andet projekt eller som led i en stikprøvevis undersøgel-

se. Beløbsgrænser har i årtier været anvendt af skattemyndighederne som et kriterium for

risiko og væsentlighed, eventuelt kombineret med andre kriterier, ved udsøgning af borgere

og virksomheder til kontrol.

Jeg kan samtidig konstatere, at beløbsgrænserne i indsatsprojekterne varierer betragteligt,

da de er afstemt efter den målgruppe, som det enkelte indsatsprojekt er rettet mod, og af-

stemt efter de disponible personaleresurser. Derudover vil kontrolniveauet inden for et givent

område af skattelovgivningen variere, alt efter hvilke emner der ud fra risiko og væsentlig-

hed udvælges til kontrol.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 11: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om SKATs anvendelse af bagatel- og beløbsgrænser på indsats- og inddrivelsesområdet

III.

Inddrivelsesområdet

24. SKAT har siden den 1. januar 2009 haft hjemmel på inddrivelsesområdet til at fastsæt-

te en bagatelgrænse, der for tiden udgør 100 kr. Denne hjemmel fik SKAT ved bekendtgø-

relse nr. 1365 af 19. december 2008 om inddrivelse af gæld til det offentlige.

25. SKAT har ikke anvendt andre bagatelgrænser. Derimod er der anvendt beløbsgrænser

ved tilrettelæggelsen af inddrivelsen, idet SKAT har haft fokus på først at inddrive de største

restancer. SKAT har begrundet denne strategi med, at det er samfundsmæssigt og socialt

uacceptabelt, hvis de største skyldnere kan undlade at betale deres gæld til det offentlige,

mens SKAT inddriver gæld hos de små skyldnere med alle midler. Strategien har endvidere

den fordel, at SKAT kan koncentrere inddrivelsen om de sager, hvor det størst mulige pro-

venu med færrest mulige resurser kan forventes opnået.

26. SKAT har oplyst, at alle restancer søges inddrevet, herunder også restancer under be-

løbsgrænsen.

Den landsdækkende inddrivelsesplan

27. I inddrivelsesplanen for 2007 og 2008 blev virksomhedsrestancerne udpeget som ét

blandt flere fokusområder. Virksomhedsrestancer vedrører fx manglende betaling af sel-

skabsskat, moms og afgifter. De øvrige fokusområder var bl.a. politibøder, underholdsbi-

drag og daginstitutionsrestancer. Ved at prioritere virksomhedernes restancer forventede

SKAT at kunne opfylde finanslovens målsætning om at fastholde restancemassen på det

nuværende niveau.

28. I inddrivelsesplanen for 2008 var målet at nedbringe restancerne og gennemføre en ef-

fektiv inddrivelse af store virksomhedsrestancer defineret som restancer over en fastsat be-

løbsgrænse (100.000 kr.). De øvrige fokusområder havde ikke på samme måde som for

virksomhedsrestancerne udmeldt en egentlig beløbsgrænse.

29. SKAT har tilsvarende for 2009 udmeldt de fokusområder på inddrivelsesområdet, som

skal være landsdækkende. Fokusområderne er opdelt i henholdsvis personrelaterede re-

stancer og virksomhedsrestancer. Der er ikke knyttet beløbsgrænser til disse fokusområder.

Lokal inddrivelse af virksomhedsrestancer

30. SKAT har oplyst, at de lokalt fastsatte beløbsgrænser for virksomhedsrestancer ikke har

været ens over hele landet, men har været fastsat under hensyntagen til resursesituationen

lokalt. Den landsdækkende beløbsgrænse (på 100.000 kr.) i inddrivelsesplanen for 2008 blev

således lokalt fastsat på et højere eller lavere niveau. Der har dog været en klar tendens til,

at beløbsgrænserne har været ens for henholdsvis Jylland og Fyn (50.000 kr.), mens beløbs-

grænserne tilsvarende har været ens for Sjælland, København og Bornholm (200.000 kr.).

Endvidere har beløbsgrænserne typisk været lavere for nyregistrerede virksomheder (15.000

kr.), ligesom der enkelte steder har været yderligere beløbsgrænser, der ligger lavere, og

som blev anvendt, hvis der var tilstrækkelige personaleresurser til rådighed.

Det kan konstateres, at intensiteten i SKATs inddrivelsesarbejde har været afhængig af, om

den enkelte restance blev behandlet i henholdsvis Jylland og på Fyn eller i resten af landet,

selv om SKAT er en enhedsorganisation. København, Sjælland og Bornholm har endvidere

fastsat en beløbsgrænse, der er dobbelt så høj som den landsdækkende beløbsgrænse,

der blev udmeldt i inddrivelsesplanen for 2008.

Lokal inddrivelse af personrelaterede restancer

31. SKAT har oplyst, at de lokalt fastsatte beløbsgrænser for de personrelaterede restancer

ikke har været ens over hele landet, men derimod har været afhængige af resursesituatio-

nen lokalt. Beløbsgrænserne for de personrelaterede restancer har vist et endnu mere uens-

artet billede end de tilsvarende beløbsgrænser for virksomhedsrestancer.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 11: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om SKATs anvendelse af bagatel- og beløbsgrænser på indsats- og inddrivelsesområdet

De lokalt fastsatte beløbsgrænser for de personrelaterede restancer er lavest i Jylland

og på Fyn (25.000 kr. - 50.000 kr.), mens beløbsgrænsen er 4 gange højere i København

(200.000 kr.). Herudover har SKAT placeret restancer såsom politibøder, DSB-bøder, stu-

dielån og licensgæld til Danmarks Radio i det såkaldte Inddrivelsescenter, hvor beløbs-

grænsen er endnu lavere (5.000 kr.).

Det har ligeledes for de personrelaterede restancer været afgørende for intensiteten af

SKATs inddrivelsesarbejde, hvor i landet den enkelte restance er blevet behandlet.

32. Jeg kan sammenfattende konstatere, at SKAT ikke har fastsat landsdækkende beløbs-

grænser i perioden 2008-2009, bortset fra virksomhedsrestancer, hvor der i 2008 blev fast-

sat en beløbsgrænse (100.000 kr.).

Jeg kan videre konstatere, at den landsdækkende beløbsgrænse for virksomhedsrestancer

varierer geografisk. Fx er den op til 4 gange højere i København end i Jylland og på Fyn

(henholdsvis 200.000 kr. og 50.000 kr.).

Intensiteten i SKATs inddrivelsesarbejde har derfor været afhængig af den geografiske pla-

cering af inddrivelsen, selv om SKAT er en enhedsorganisation. Jeg kan samtidig konsta-

tere, at der i dele af landet har været en beløbsgrænse for virksomhedsvendte restancer,

der var dobbelt så høj som den landsdækkende beløbsgrænse, der blev udmeldt i inddri-

velsesplanen for 2008.

Jeg kan endelig konstatere, at de lokalt fastsatte beløbsgrænser for iværksættelse af ud-

lægsforretninger vedrørende personrelaterede restancer ikke har været ens (beløbsgræn-

sen har varieret fra 25.000 kr. til 200.000 kr., hvortil kommer beløbsgrænsen på 5.000 kr.

for Inddrivelsescentret). Det har således for de personrelaterede restancer været afgøren-

de for intensiteten i SKATs inddrivelsesarbejde, hvor i landet den enkelte restance er ble-

vet behandlet.

IV.

Afslutning

33. SKAT har kun anvendt en enkelt bagatelgrænse, forstået som en beløbsgrænse for

SKATs kontrol eller inddrivelse. Siden den 1. januar 2009 har der således været en baga-

telgrænse for inddrivelse af restancer på 100 kr.

34. SKAT har anvendt beløbsgrænser til at prioritere sin kontrolindsats. For personlige års-

opgørelser har SKAT arbejdet med 2 beløbsgrænser ved udbetaling af overskydende skat.

På selskabsområdet har der ligeledes været en beløbsgrænse. Uanset disse beløbsgræn-

ser ved udbetaling af overskydende skat har alle borgere og virksomheder været omfattet

af SKATs kontrol i indsatsprojekter.

35. I kontrolbaserede indsatsprojekter har SKAT anvendt beløbsgrænser som et kriterium

ved udsøgningen af borgere og virksomheder. Selve beløbsgrænsen kan opfattes som en

de facto-bagatelgrænse, idet kun sager over beløbsgrænsen har været udtaget til kontrol.

Dette udelukker ikke, at den enkelte borger/virksomhed kan blive udtaget af et andet pro-

jekt eller af en stikprøvevis undersøgelse. Beløbsgrænserne har desuden varieret mellem

projekterne, idet de er blevet fastsat ud fra forskellige målgrupper og de personaleresurser,

der er disponeret til projektet.

36. SKAT har også prioriteret sin restanceinddrivelse ved hjælp af beløbsgrænser. Således

har SKAT haft fokus på at inddrive de største restancer først med henblik på at effektivisere

restanceinddrivelsen. SKAT har oplyst, at alle restancer søges inddrevet, herunder også

restancer under beløbsgrænsen.

37. SKATs regioner anvender desuden forskellige beløbsgrænser, når de inddriver restan-

cer, selv om SKAT er en enhedsorganisation.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 11: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om SKATs anvendelse af bagatel- og beløbsgrænser på indsats- og inddrivelsesområdet

38. SKAT har oplyst, at beløbsgrænser på personområdet på inddrivelsesområdet skal ens-

rettes på landsplan, og at det på virksomhedsområdet vurderes, om beløbsgrænserne lige-

ledes skal være ens. Dette finder jeg velbegrundet.

39. Min foreløbige undersøgelse af SKATs anvendelse af bagatel- og beløbsgrænser på ind-

sats- og inddrivelsesområdet har ikke givet mig anledning til bemærkninger. Oplysningerne

fra SKAT vil blive inddraget i den igangværende undersøgelse om opfyldelse af målsætnin-

gerne med fusionen mellem den statslige og kommunale skatte- og inddrivelsesforvaltning.

Henrik Otbo