Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 10: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om Europa-Parlamentets afgørelse om afslutning af EU's regnskaber for 2007

Statsrevisorerne 2009
10
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

Europa-Parlamentets afgørelse

om afslutning af EU’s regnskaber

for 2007

Maj

2009

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 10: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om Europa-Parlamentets afgørelse om afslutning af EU's regnskaber for 2007

RIGSREVISORS FAKTUELLE NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Europa-Parlamentets afgørelse om afslutning af EU’s regnskaber for 2007

12. maj 2009

RN SEKR02/09

Indledning

1. Europa-Parlamentet (herefter Parlamentet) besluttede den 23. april 2009 at godkende af-

slutningen af regnskaberne for gennemførelsen af EU’s almindelige budget for 2007. Her-

ved meddelte Parlamentet decharge til Europa-Kommissionen (herefter Kommissionen) og

øvrige institutioner, agenturer mv. Rådet havde forinden på sit møde den 10. februar 2009

vedtaget en positiv henstilling om decharge til Kommissionen. Parlamentets afgørelse led-

sages af en række bemærkninger.

2. Som opfølgning på mit notat til Statsrevisorerne fra januar 2009 om Den Europæiske

Revisionsrets årsberetning for 2007 vil jeg i lighed med tidligere år orientere Statsrevisorer-

ne om Parlamentets afgørelse om decharge. Som vanligt fokuserer jeg primært på Parla-

mentets bemærkninger til Kommissionens forvaltning. Jeg gennemgår i dette notat først de

vigtigste elementer i Parlamentets beslutning. Dernæst gennemgår jeg i kap. III udvalgte

bemærkninger vedrørende regnskabernes rigtighed og de underliggende transaktioners

lovlighed. Bemærkningerne til samhørighedspolitikken og landbrugspolitikken gennemgås i

kap. IV. Kap. V indeholder Parlamentets kommentarer til kontrol og revision i EU, og i kap.

VI følger en gennemgang af bemærkningerne til medlemsstaternes rolle i kontrollen med

EU-midler. Kap. VII er en kort afslutning.

II.

De vigtigste elementer i Parlamentets afgørelse

Parlamentet anerkender Kommissionens fremskridt på en række områder og opfordrer

Rådet til øget gennemsigtighed

3. Overordnet glæder Parlamentet sig over, at der er sket forbedringer af Kommissionens

forvaltning på væsentlige områder, selv om kontrolsystemerne på nogle områder fortsat skal

forbedres, hvilket også Den Europæiske Revisionsret (herefter Retten) konkluderer i sin års-

beretning for 2007. Parlamentet noterer dog med beklagelse, at det for 14. år i træk ikke var

muligt for Retten at afgive en blank erklæring om revisionen af EU’s regnskaber for 2007,

da centrale områder af forvaltningen stadig er præget af store forekomster af fejl. Parlamen-

tet fastholder, at det må være en fælles målsætning for de 3 institutioner, Kommissionen,

Parlamentet og Rådet, at arbejde for en positiv revisionserklæring (Declaration d’Assurance,

DAS).

4. Parlamentet fremhæver, at der især er sket fremskridt i Kommissionens forvaltning af det

7. rammeprogram sammenlignet med tidligere rammeprogrammer, og at der er sket forbed-

ringer i forvaltningen af den fælles landbrugspolitik. Det er dog endnu for tidligt at vurdere

effekten af Kommissionens indsats for at forbedre forvaltningen af samhørighedsmidlerne.

Decharge afslutter

regnskabet

Kommissionen aflæg-

ger regnskab for hoved-

parten af EU’s forvalt-

ning. De øvrige institu-

tioners regnskaber ind-

går i det samlede regn-

skab. Regnskabet revi-

deres af Retten. Efter

henstilling fra Rådet

kan Parlamentet heref-

ter meddele decharge

til Kommissionen og

dermed godkende af-

slutningen af regnska-

bet. Parlamentet med-

deler også decharge til

de enkelte institutioner,

fx Rådet, Retten og

Domstolen.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 10: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om Europa-Parlamentets afgørelse om afslutning af EU's regnskaber for 2007

5. Parlamentet hæfter sig ved, at det især er områder under delt forvaltning, hvor EU’s poli-

tikker forvaltes i samarbejde med medlemsstaterne, der er årsag til de mange fejl. Kommis-

sionen og Rådet opfordres til at arbejde for, at medlemsstaterne i højere grad tager ansvar

for de midler, som forvaltes nationalt. Kommissionen bør samtidig arbejde for forenkling af

regelgrundlaget, da komplekse og tvetydige regler er blandt hovedårsagerne til de mange

fejl. Parlamentet opfordrer også Kommissionen til at målrette kontrolindsatsen mod de mest

risikofyldte lande og programmer. Endelig opfordres Retten og Kommissionen til i højere

grad at skelne mellem fejl og bevidst svig.

6. Som det er fremgået i pressen, vedtog Parlamentet imidlertid at udsætte afgørelsen om

decharge vedrørende Rådets andel af regnskabet for 2007. Dette har dog ikke påvirket be-

slutningen om decharge til Kommissionen. Årsagen til udsættelsen er, at det ifølge Parla-

mentet ikke fremgår tilstrækkeligt tydeligt af regnskabet, hvorvidt Rådet har anvendt sin ad-

ministrative driftsbevilling til regulære aktioner under den fælles forsvars- og sikkerhedspo-

litik (FUSP). Med udsættelsen har Parlamentet forpligtet sig selv til at fremlægge en ny be-

tænkning inden for 6 måneder. Herefter skal Parlamentet enten meddele eller nægte de-

charge til Rådet, da beslutningen ikke kan udsættes igen.

7. Danmark er fremhævet positivt i Parlamentets betænkning sammen med Holland, Stor-

britannien og Sverige som et af de lande, der er gået foran i arbejdet med nationale erklæ-

ringer, jf. kap. VI nedenfor.

III. Parlamentets bemærkninger til regnskabernes rigtighed og de underliggende

transaktioners lovlighed

Regnskabet er retvisende, men der er fortsat mange fejl på væsentlige områder

8. Parlamentet glæder sig over, at Retten er af den opfattelse, at EU’s årsregnskab for 2007

i alt væsentligt er retvisende.

9. Parlamentet beklager, at Retten endnu en gang må konstatere, at der er for mange væ-

sentlige fejl på centrale udgiftsområder som landbrugspolitik, forskning, energi og transport,

foranstaltninger udadtil samt uddannelse og kultur. Som jeg også har beskrevet i notatet om

Rettens årsberetning for 2007 (januar 2009), skyldes en stor del af fejlene ifølge Retten kom-

plicerede eller upræcise lovgivningsmæssige rammer. Disse fører til fejl i udbetalingerne til

de endelige støttemodtagere, hvorved kontrolsystemerne også bliver mindre effektive.

10. Parlamentet bemærker dog med tilfredshed, at de områder, hvor Kommissionen har

etableret passende systemer til kontrol og overvågning, er fri for væsentlige fejl. Det drejer

sig bl.a. om områderne indtægter, forpligtelser og udgifter til administration.

11. Parlamentet opfordrer ligesom i tidligere års decharge Kommissionen til at forstærke

overvågningen af medlemsstaternes kontrol og bl.a. bruge suspension af betalinger og fi-

nansielle korrektioner mere aktivt for at tvinge medlemsstaterne til at opfylde deres forplig-

telser. I den forbindelse kritiserer Parlamentet også, at der fortsat er store problemer med

at inddrive EU-midler, som er uretmæssigt udbetalt. Oplysningerne om beløbene er for

upræcise, og medlemsstaterne medvirker ikke i tilstrækkeligt omfang til rent faktisk at ind-

drive pengene.

IV. Parlamentets bemærkninger til samhørighedspolitikken og landbrugspolitikken

samt førtiltrædelsesstøtte

Samhørighed er kendetegnet ved mange fejl og høj risiko i visse lande

12. Udgifterne til samhørighed (strukturfondene og Samhørighedsfonden) er det næststørste

udgiftsområde i EU’s budget og udgjorde 37 % af det samlede budget i 2007. Det er imidler-

tid det område, der tegner sig for flest fejl. Parlamentet er meget bekymret over, at Retten

vurderer, at mindst 11 % af de samlede udgifter ikke skulle have været udbetalt. Parlamen-

tet kritiserer også den lave udnyttelsesgrad af midlerne i Regionalfonden og Samhørigheds-

fonden og opfordrer Kommissionen til at fremlægge konkrete forslag til forenkling af regler-

Decharge er politisk

kontrol

Parlamentet udøver

gennem dechargepro-

ceduren den politiske

kontrol med forvaltnin-

gen af EU’s midler.

Parlamentet gennem-

går bl.a. Rettens års-

beretning, revisionser-

klæring og særberet-

ninger. På baggrund

heraf gives en politisk

vurdering af Kommis-

sionens og de øvrige

institutioners forvalt-

ning i det pågældende

år.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 10: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om Europa-Parlamentets afgørelse om afslutning af EU's regnskaber for 2007

ne. Kommissionen anmodes desuden om at vurdere effekten af samhørighedspolitikken i

de enkelte medlemslande.

13. Parlamentet bemærker, at en meget stor del af fejlene i samhørighedspolitikken finder

sted i ganske få lande. Spanien tegnede sig fx for en betragtelig del af de finansielle korrek-

tioner for Regionalfonden (59 %), Socialfonden (46 %) og Samhørighedsfonden (43 %) i pe-

rioden 2000-2006. Parlamentet opfordrer derfor Kommissionen til at fokusere kontrollen på

de medlemsstater med de fleste og mest alvorlige fejl og anmoder Kommissionen om årligt

at opgøre fejlfrekvensen for hver enkelt fond i de enkelte medlemsstater. Retten anmodes

om at udarbejde en tilsvarende opgørelse på baggrund af den udførte revision. Parlamentet

anbefaler desuden, at Kommissionen og Retten i fremtiden skelner klart mellem fejl og ek-

sempler på svig.

14. Jeg er enig i Parlamentets anbefaling om, at kontrol og revision i langt højere grad bør

fokuseres på lande og programmer med særlige risici. Det vil også være hensigtsmæssigt,

at Retten og Kommissionen fremover i højere grad skelner mellem systematiske fejl og svig

på den ene side og hændelige eller tilfældige fejl på den anden side.

Fortsat mange fejl i forvaltningen af støtte til udvikling af landdistrikter

15. EU’s fælles landbrugspolitik tegnede sig for 45 % af udgifterne i det samlede budget i

2007 og var dermed det største samlede udgiftsområde. Parlamentet udtrykker bekymring

over det store antal fejl i de underliggende transaktioner, som særligt er konstateret inden

for udvikling af landdistrikterne. Dette område udgør ca. 20 % af de samlede midler til land-

brugspolitikken. Parlamentet peger på, at kontrollerne er mangelfulde på grund af komplek-

se regler og upræcise definitioner vedrørende støtteberettigelse i visse medlemsstaters lov-

givning.

16. Det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem (IFKS) dækker 85 % af de øvrige udgif-

ter til landbrugspolitikken, som udbetales gennem Den Europæiske Garantifond for Land-

bruget (EGFL). Parlamentet konstaterer, at IFKS-systemet fortsat fungerer effektivt, når det

anvendes korrekt. Parlamentet finder det derfor uacceptabelt, at der stadig er problemer i

Grækenlands anvendelse af systemet, og kræver betalingerne til Grækenland suspende-

ret, hvis de græske myndigheder ikke kan løse problemerne inden udgangen af 2009.

Problemer med støtte til Bulgarien og Rumænien

17. Parlamentet er foruroliget over, at Kommissionen har standset betalinger fra bl.a. før-

tiltrædelsesprogrammer på i alt 200 mio. euro til Rumænien og indefrosset i alt 470 mio.

euro til Bulgarien på grund af upålidelige kontrolsystemer og problemer med forvaltningen

af EU-midler i de 2 medlemsstater. Parlamentet kritiserer i forlængelse heraf Kommissio-

nen for ikke at have forberedt Rumænien og Bulgarien godt nok på at udnytte midlerne in-

den for landbrugs- og samhørighedspolitikken og for at være kommet med vildledende ud-

talelser om, at disse 2 kandidatlande var klar til udvidelsen.

Parlamentets bemærkninger til kontrol og revision i EU

Intern kontrol kan fortsat forbedres

18. Parlamentet noterer med tilfredshed de fremskridt, Kommissionen har opnået med sin

handlingsplan for en integreret struktur for intern kontrol. Kommissionen anmodes om for

fremtiden at udarbejde evalueringer af kontrolsystemerne for alle EU’s udgiftsområder, her-

under også for delt forvaltning i hver enkelt medlemsstat.

19. Parlamentet knytter en del bemærkninger til begrebet ”acceptabel fejlrisiko”, som jeg

også kort omtalte i mit notat om Rettens årsberetning for 2007 (januar 2009). Begrebet in-

debærer en beregning af forholdet mellem omkostninger og gevinster ved kontrol på et gi-

vent politikområde, så kontrollen kan tilrettelægges så omkostningseffektivt som muligt.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 10: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om Europa-Parlamentets afgørelse om afslutning af EU's regnskaber for 2007

Parlamentet understreger, at diskussionen om acceptabel fejlrisiko er både teknisk og poli-

tisk vanskelig at håndtere, men Kommissionen opfordres alligevel til at arbejde videre med

begrebet med teknisk bistand fra Retten.

20. Parlamentet udtrykker desuden stor bekymring for de arbejdsvilkår, der hersker i Det

Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF). OLAF’s arbejde vanskeliggøres af

manglende adgang til information og af, at samarbejdet med myndighederne i medlems-

staterne er vanskeligt. OLAF har indtil nu haft meget ringe gennemslagskraft i sine sager.

Således har kun 6,7 % af OLAF’s anbefalinger om retslig opfølgning resulteret i faktiske

retssager, selv om OLAF i 2007 anbefalede retslig opfølgning i 60 % af sine undersøgel-

ser. Kun 37 ud af 222 interne undersøgelser i perioden 2006-2008 har desuden medført

disciplinærsager. Ud af disse 37 var det kun 2 sager, som fik reelle konsekvenser.

21. I mit forrige notat til Statsrevisorerne om Parlamentets decharge for 2006 (juni 2008)

omtalte jeg Kommissionens såkaldte ”åbenhedsinitiativ”, som medførte, at oplysninger om

modtagere af EU-støtte blev offentliggjort i 2008. Parlamentet beklager i forbindelse med

dechargen for 2007, at der ikke eksisterer nogen vision for, hvad offentliggørelsen af op-

lysningerne om modtagere af EU-støtte skal bruges til, ligesom oplysningerne fortsat ikke

indgår i en fælles, let tilgængelig database. I Danmark har FødevareErhverv offentliggjort

oplysninger om modtagere af EU’s landbrugsstøtte via deres hjemmeside.

22. Parlamentet bemærker vedrørende Rettens del af regnskabet, at Retten fik 2 nye med-

lemmer i løbet af 2007 (Rumænien og Bulgarien). Det er således nu et kollegium på 27, der

styrer organisationen. Parlamentet er overbevist om, at denne struktur har nået sine græn-

ser, og at der er behov for en gennemgribende reform og styrkelse af EU’s eksterne revi-

sionsordning.

VI.

Medlemsstaternes involvering i kontrollen med EU-midler under delt forvaltning

23. Medlemsstaterne indgår i kontrollen med EU-midler på 2 niveauer: De nationale myndig-

heder indgår i de interne kontrolstrukturer på områder med delt forvaltning, mens rigsrevi-

sionerne varetager den eksterne kontrol på nationalt niveau. Ifølge Parlamentet bør begge

disse niveauer i medlemsstaterne inddrages aktivt i bestræbelserne på at sikre en blank

revisionserklæring fremover.

Årlige oversigter skal forbedres

24. De nationale myndigheder har siden 2008 fremlagt en årlig oversigt over de udførte re-

visioner og kontroller. Danmark har også i 2009 afgivet en årlig oversigt i overensstemmel-

se med retningslinjerne. Det er FødevareErhverv, der i samarbejde med Erhvervs- og Byg-

gestyrelsen udarbejder den danske oversigt. Parlamentet er positiv over for udviklingen af

de nationale årlige oversigter, men beklager, at Kommissionen ikke har udarbejdet en sam-

let kvalitativ analyse af oversigternes anvendelighed med henblik på at bedømme de natio-

nale kontrolsystemers effektivitet. Parlamentet ønsker desuden, at de årlige oversigter skal

være offentlige dokumenter.

Nationale erklæringer bør være obligatoriske

25. Parlamentet ser både de årlige oversigter og de nationale erklæringer, som en række

lande udarbejder, som første skridt i retning mod, at alle medlemsstater afgiver erklæringer

om forvaltningen af EU-midler. Parlamentet opfordrer derfor Kommissionen til at arbejde for

at gøre de nationale erklæringer obligatoriske.

I Danmark er det Rigsrevisionen, der afgiver en revisionserklæring om forvaltningen af EU-

midler på baggrund af egen revision. Rigsrevisionen har samarbejdet med Finansministe-

riet om at samle EU-posterne i et særligt bilag til statsregnskabet for 2008. Rigsrevisionen

vil revidere forvaltningen af EU-midler i Danmark med udgangspunkt i denne opstilling og

rapportere om resultaterne til Statsrevisorerne i en særskilt beretning om revisionen af EU-

midler, som jeg forventer at afgive i november 2009.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2009 nr. 10: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om Europa-Parlamentets afgørelse om afslutning af EU's regnskaber for 2007

Dialog mellem Retten og Rigsrevisionen

26. Som jeg også nævnte i notatet fra januar 2009, har Retten i 2008 taget initiativ til en dia-

log med Rigsrevisionen om revisionen af de EU-midler, som forvaltes i Danmark. Retten har

udvalgt en række lande til en foreløbig vurdering af mulighederne for styrket bilateralt sam-

arbejde om revisionen. Formålet er at vurdere, hvordan den samlede revisionsindsats kan

tilrettelægges mere hensigtsmæssigt. Drøftelserne fortsættes i 2009, og jeg vil løbende ori-

entere Statsrevisorerne om resultaterne. Jeg hilser et styrket samarbejde velkomment og

ser frem til, at det tilrettelægges i respekt for indbyrdes forskelle i tilgang og metoder.

VII. Afslutning

27. Parlamentet godkendte den 23. april 2009 afslutningen af regnskaberne for gennemfø-

relsen af EU’s almindelige budget for 2007. Dermed gav Parlamentet decharge til Kommis-

sionen for dens forvaltning vedrørende dette finansår. De overordnede konklusioner i Parla-

mentets bemærkninger til dechargen er, at der på trods af fremskridt på nogle områder fort-

sat sker for mange fejl i forvaltningen på en række væsentlige områder.

28. Parlamentet understreger, at en forenkling af regelgrundlaget for forvaltningen af EU-

midler er en afgørende forudsætning for at mindske antallet af fejl. Fordelingen af fejl er

imidlertid særligt koncentreret på bestemte programmer og bestemte medlemsstater. Jeg

er derfor enig i Parlamentets opfordring til Kommissionen om at målrette fremtidige kontrol-

tiltag efter områderne med størst risiko. En risikobaseret tilgang bør også være udgangs-

punktet for en øget inddragelse af nationale forvaltningsmyndigheder og rigsrevisioner.

Parlamentets bemærkninger harmonerer fint med Rigsrevisionens nuværende tilgang til

revisionen af EU-midler samt mine intentioner bag det styrkede samarbejde med Retten.

Det er fortsat min opfattelse, at også Rettens resurser kan anvendes mere optimalt ved i

højere grad at fokusere på særlige risici i enkelte medlemsstater. Jeg mener sammenfat-

tende, at disse tiltag både er nødvendige og samtidig er de mest effektive på sigt i forhold

til at opnå en blank revisionserklæring for forvaltningen af EU-midler.

29. Jeg vil også fremover orientere Statsrevisorerne om udviklingen inden for forvaltning

og revision af EU-midler. I november 2009 forventer jeg at afgive en beretning med Rigs-

revisionens erklæring om revisionen af EU-midler i Danmark. Desuden vil jeg orientere

Statsrevisorerne om de væsentligste konklusioner i Rettens årsberetning for 2008, som

også bliver offentliggjort i november 2009.

Henrik Otbo