Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

Forsvarsudvalget 2009-10
SB 6 1
Offentligt

6/2009

Beretning om

Forsvarets indkøb af større materiel

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

6/2009

Beretning om

Forsvarets indkøb af større materiel

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2010

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Forsvarsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske i juni 2010.

Forsvarsministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Stats-

revisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Ende-

lig betænkning over statsregnskabet 2009, som afgives i 2011.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk

ISSN 0108-3902

ISBN 978-87-7434-331-8

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 10. februar 2010

BERETNING OM FORSVARETS INDKØB AF STØRRE MATERIEL

Forsvaret brugte i gennemsnit 7 mia. kr. om året på materielområdet i forsvarsforligs-

perioden 2005-2009.

Forsvarets indkøb af større materiel har i en årrække været præget af problemer, og

der har været flere sager, som Statsrevisorerne har kritiseret: indkøbet af det ubeman-

dede fly Tårnfalken, EH-101 helikopterne og OceanEye-radarerne. Ifølge en ekstern

konsulentundersøgelse fra 2008 lå Forsvarets indkøbspraksis et stykke fra bedste

praksis.

Med henblik på at styrke indkøbsfunktionen og reducere bemandingen samlede For-

svaret materielindkøbet ét sted i Forsvarets Materieltjeneste pr. 1. januar 2007. End-

videre har Forsvaret besluttet at standardisere og udvikle bl.a. projektstyringsmeto-

der, risikovurderinger, businesscases mv. Endelig har Forsvarsministeriet siden 2008

styrket tilsynet med Forsvarets materielindkøb og forbedret Forsvarets oplysninger

til de bevilgende myndigheder herom.

Statsrevisorerne finder det velbegrundet, at Forsvaret har iværksat tiltag, der skal for-

bedre og professionalisere Forsvarets indkøb af materiel, og at Forsvarsministeriet

har styrket tilsynet med området. Statsrevisorerne finder det også velbegrundet, at

Forsvaret i højere grad køber standardprodukter.

Statsrevisorerne finder det dog ikke helt tilfredsstillende, at Forsvarets Materieltjene-

ste – her 3 år efter omorganiseringen – stadig ikke er helt på plads og klar til at gen-

nemføre indkøb under forsvarsforliget 2010-2014 efter nye principper og retningslin-

jer.

I beretningen gennemgås 18 materielprojekter med hensyn til, om materiellet er leve-

ret til rette pris, til tiden og med den forudsatte kvalitet. Selv om ingen af projekterne

er afsluttede, kan det konstateres

•

at materiellet generelt er anskaffet inden for bevillingerne. Der er dog eksempler

på, at bevillingsoverholdelsen kun er muliggjort ved en uhensigtsmæssig praksis,

hvor krav til materiellet opgives, eller hvor midler, der var afsat til reservedele, an-

vendes til andre udgifter

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Svend Erik Hovmand

Mogens Lykketoft

Manu Sareen

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

•

⅓

af materielprojekterne leveres med en forsinkelse på mellem 1 og 3 år, men

at Forsvaret ikke i alle tilfælde har fastsat frister for levering og indsættelse i opera-

tivt brug. Forsinkelserne vil kunne minimeres, når Forsvaret i højere grad køber

standardprodukter

at kun få projekter har problemer med materiellets kvalitet, men at Forsvaret ikke

i alle tilfælde har opstillet krav til og fulgt op på materiellets kvalitet.

•

Statsrevisorerne finder det særdeles relevant, at Forsvarsministeriet vil reducere usik-

kerheden i oplysningerne til de bevilgende myndigheder om indkøbenes pris, leve-

ringstid og kvalitet. De bevilgende myndigheder bør også – ligesom forsvarsforligs-

kredsen – oplyses rettidigt om væsentlige ændringer i materiellets indhold, kvalitet

eller ved anden anvendelse af bevillingerne.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

Beretning til Statsrevisorerne om

Forsvarets indkøb af større materiel

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevi-

sorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar

1997 som ændret ved lov nr. 590 af 13. juni 2006.

Beretningen vedrører finanslovens § 12. Forsvars-

ministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

Indholdsfortegnelse

II.

Introduktion og resultater ............................................................................................. 1

Indledning .................................................................................................................... 7

A. Baggrund .............................................................................................................. 7

B. Formål og afgrænsning ....................................................................................... 10

Tid, pris og kvalitet ..................................................................................................... 12

A. Overordnede resultater for tid, pris og kvalitet .................................................... 12

B. Tid ....................................................................................................................... 14

C. Pris ...................................................................................................................... 17

D. Kvalitet ................................................................................................................ 23

Forsvarsministeriets grundlag for at oplyse om materielindkøb................................. 30

A. Grundlaget for oplysninger i aktstykker om større materiel ................................ 30

B. Forsvarsministeriets opfølgning på større materiel ............................................. 34

III.

IV.

Bilag 1. Oversigt over materielprojekter i undersøgelsen ................................................... 36

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

Beretningen vedrører finanslovens § 12. Forsvarsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende minister for Forsvarsministeriet:

Søren Gade: april 2004 -

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

INTRODUKTION OG RESULTATER

I. Introduktion og resultater

1. Denne beretning handler om, hvordan Forsvaret indkøber materiel. Forsvarsmateriel kan

være store og komplekse våbensystemer som søværnets nye fregatter, men også standard-

indkøb som fx personbiler og feltrationer. Beretningen handler kun om større materielanskaf-

felser, som er anskaffet via aktstykker til Finansudvalget.

2. Rigsrevisionen begyndte undersøgelsen i efteråret 2008. Rigsrevisor beskrev i et notat til

Statsrevisorerne af 14. maj 2008, hvordan undersøgelsen kunne tilrettelægges. Indkøb af

materiel er undersøgt, fordi materielområdet er et økonomisk meget væsentligt område, hvor

Rigsrevisionen tidligere har undersøgt problemer, fx med EH-101 helikopterne, det ubeman-

dede fly Tårnfalken og OceanEye-radarerne. Undersøgelsen omfatter hovedsageligt perio-

den for forsvarsforliget 2005-2009.

Rigsrevisionen har undersøgt i alt 18 materielprojekter. Projekterne er præsenteret i bilag 1.

10 projekter er gennemgået ved, at Forsvaret har selvangivet en række oplysninger, som

Rigsrevisionen har bedt om, mens 8 projekter er undersøgt ved en udvidet gennemgang af

projektdokumenter mv. Projekterne omfatter både materiel til hæren (fx forskellige typer af

køretøjer som infanterikampkøretøjer og bjærgningssystemer), til søværnet (som fx nye in-

spektionsfartøjer og fregatter) og til flyvevåbnet (fx opdateringer af F-16 fly, radarer og et

transportfly). Endvidere indgår værnsfælles indkøb, fx støtteudstyr som pansrede ambulan-

cer. Samlet repræsenterer de 18 projekter forsvarsmateriel for ca. 13 mia. kr.

3. Forsvarets Materieltjeneste indkøber og vedligeholder i dag materiel for alle Forsvarets

myndigheder. Materieltjenesten samlede fra 1. januar 2007 de 3 tidligere materielkomman-

doer for flyvevåbnet, hæren og søværnet og en del af Forsvarskommandoens ansvarsom-

råde under ét.

Forsvaret har besluttet at forbedre og standardisere procedurerne for at anskaffe materiel

fremover. Det sker bl.a. på baggrund af erfaringerne med at have samlet materielindkøbet

ét sted og en ekstern konsulentundersøgelse af Forsvarets Materieltjeneste fra 2008, som

bl.a. konkluderede, at Forsvarets indsats generelt lå et stykke fra bedste praksis.

4. Når Forsvaret anskaffer materiel, er der 3 centrale risikofaktorer, som Forsvaret skal hånd-

tere: at projektet bliver leveret og indsat til tiden, at det sker til den planlagte pris, og at ma-

teriellet lever op til Forsvarets kvalitetskrav. Der er derfor fokus på tid, pris og kvalitet i un-

dersøgelsen.

5. Formålet med undersøgelsen er at vurdere Forsvarets indkøb af større materiel. Formå-

let er undersøgt ved at besvare følgende 2 spørgsmål:

•

Anskaffer Forsvaret større materiel til den planlagte tid, pris og kvalitet?

Har Forsvarsministeriet et tilstrækkeligt grundlag for at oplyse de bevilgende myndighe-

der om Forsvarets materielindkøb?

Tid

Materiellet er leveret

inden for den oprinde-

lige tidsramme.

Pris

Materiellet holdes in-

den for den oprindeli-

ge bevilling tiltrådt af

Folketingets Finans-

udvalg.

Kvalitet

Materiellet lever op til

de oprindelige kvalitets-

krav, typisk opstillet af

de operative komman-

doer.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

INTRODUKTION OG RESULTATER

UNDERSØGELSENS RESULTATER

Forsvaret har generelt anskaffet sit materiel inden for bevillingerne. Kun for få pro-

jekter har Rigsrevisionen konstateret væsentlige problemer med materiellets kvali-

tet, der betyder, at materiellet ikke kan løse de planlagte opgaver. Mange projekter

er til gengæld forsinkede.

De undersøgte projekter er startet op i den tidligere organisering på materielområ-

det og bærer præg af en række erkendte problemer, som har kendetegnet Forsva-

rets indkøb af større materiel. Forsvarsministeriet og Forsvaret arbejder på at skabe

forudsætninger for at forbedre indkøbet. Forsvaret har således igangsat en proces

for at ensrette og udvikle tilgangen til at anskaffe materiel. Først og fremmest har

Forsvaret samlet materielindkøb ét sted i Forsvaret og indført en lang række nye

projektværktøjer. Mange af disse værktøjer svarer til bedste praksis for investerin-

ger. Det gælder fx en metode til projektstyring, systematisk risikovurdering og en

businesscase for hvert projekt.

Det har været en stor udfordring for Forsvaret at samle materielindkøbet i én orga-

nisation. 3 år efter etableringen af Forsvarets Materieltjeneste er materielområdet

fortsat præget af omorganiseringer og nye initiativer, der endnu ikke er færdigudvik-

let og anvendt i organisationen. Den manglende ro og tid til at administrere initiati-

verne betyder efter Rigsrevisionens vurdering, at der er væsentlig risiko for, at ikke

alle planlagte initiativer – og dermed nogle vigtige forudsætninger for et bedre ind-

køb – vil være på plads, når Forsvaret skal gennemføre nye materielindkøb under

forsvarsforliget 2010-2014.

Forsvarsministeriet har siden 2008 gradvist styrket tilsynet med Forsvarets materiel-

område og arbejder fortsat på at forbedre dette, bl.a. for at styrke ministeriets grund-

lag for at kunne oplyse de bevilgende myndigheder om Forsvarets materielindkøb.

Denne samlede vurdering er baseret på følgende:

Forsvaret anskaffer

⅓

af de undersøgte materielprojekter med forsinkelser på

1 år eller mere. Generelt har Forsvaret prioriteret pris og kvalitet på bekostning

af at overholde tidsfrister. Forsvaret overholder bevillingerne i langt de fleste

af de undersøgte projekter. I nogle tilfælde sker dette ved at skubbe dele af pro-

jekterne til senere anskaffelser eller ved helt at undlade at anskaffe dele af pro-

jekterne. I hovedparten af de tilfælde, hvor Forsvaret foreløbig har vurderet ma-

teriellets kvalitet, forventer Forsvaret, at de undersøgte materielprojekter lever

op til de planlagte krav.

Tid

Forsinkelser af Forsvarets materiel

•

⅓

af materielprojekterne i Rigsrevisionens undersøgelse leveres med forsinkel-

ser på mellem 1 og 3 år. De projekter, der er forsinket 1 år eller mere, omfatter

spejderkøretøjer, kommunikations- og informationssystemer, bjærgningssyste-

mer, pansrede patruljekøretøjer, materiel til at imødegå atomare, biologiske og

kemiske trusler samt selvbeskyttelsesudstyr til luftfartøjer. Forsvaret prioriterer

generelt pris og kvalitet på bekostning af tid.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

Forsvaret har ikke fra starten af materielprojekterne klart defineret frister for leve-

ring og indsættelse i operativt brug. Det vanskeliggør Forsvarets styring af projek-

terne, og manglende tidsfrister kan i sig selv være en årsag til forsinkelser.

Forsinkelserne skyldes mange forskellige forhold. Typisk har de undersøgte pro-

jekter enkeltvis været forsinkede af flere årsager. Nogle har Forsvaret selv stor ind-

flydelse på, fx interne prioriteringer af økonomi og personale samt ændringer af

egne krav undervejs. Andre har Forsvaret mere begrænset indflydelse på, fx le-

verandørsvigt og nye krav fra omgivelserne til opgaveløsningen.

•

Pris

Overholdelse af bevilling

•

Forsvarets større materielanskaffelser forelægges på aktstykker for Finansudval-

get. Forsvaret har for langt de fleste af de undersøgte projekter overholdt eller for-

ventes at overholde bevillingerne i aktstykkerne.

Kun 2 projekter afviger væsentligt fra den oprindelige bevilling. Indkøbet af infan-

terikampkøretøjer blev dyrere, fordi bevillingen ikke indeholdt tilstrækkelige midler

til bl.a. de indledende reservedele. Fregatprojektet kunne ikke holde sig inden for

bevillingen på grund af stigende materialepriser. For begge projekter har Finans-

udvalget tiltrådt forøgede bevillinger.

Forsvaret har i de gennemgåede projekter prioriteret at overholde bevillingen. For

en række projekter er bevillingerne overholdt ved, at Forsvaret har tilpasset pro-

jektindholdet og opgivet nogle af de oprindelige krav til opgaveløsningen, fx ved

at udskyde eller opgive dele af projekterne.

Der er eksempler på, at Forsvaret i praksis overholdt bevillingen i aktstykkerne

ved at anvende midler afsat til at købe de første reservedele til at finansiere ufor-

udsete udgifter.

•

Forsvarets grundlag for de økonomiske oplysninger

•

Forsvarsministeriet oplyser om den forventede anskaffelsessum i aktstykkerne.

Hidtil har ministeriet undtagelsesvist oplyst om driftskonsekvenser i aktstykkerne.

Det er ikke et formelt krav til ministeriet, men Rigsrevisionen finder det tilfredsstil-

lende, at Forsvarsministeriet fra forsvarsforliget 2010-2014 vil oplyse Finansud-

valget om de driftsmæssige konsekvenser af at anskaffe materiel. Rigsrevisionen

vurderer, at det generelt vil kvalificere beslutningsgrundlaget.

Levetidsomkostninger betegner, hvad det koster at anskaffe og bruge materiellet

i hele dets levetid. Hidtil har Forsvaret ikke i tilstrækkeligt omfang vurderet leve-

tidsomkostninger forud for selve anskaffelsen. Fx har skøn over driftsudgifter ikke

indgået i alle indstillinger fra Forsvaret til Forsvarsministeriet om konkrete anskaf-

felser, og der har været store forskelle i tilgangen til at analysere driftsudgifter mel-

lem de tidligere materielkommandoer.

•

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

Forsvaret vil fremover i højere grad vurdere de økonomiske konsekvenser af at

bruge materiellet. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Forsvaret fremover

vil vurdere, hvad de planlagte anskaffelser koster over hele levetiden. Hensynet

skal bl.a. være at sikre øget gennemsigtighed og et bedre grundlag for at priorite-

re. Forsvaret er imidlertid i en overgangsfase og anvender endnu kun i begræn-

set omfang de nye projektværktøjer, der skal sikre et bedre indblik i de økonomi-

ske konsekvenser.

Kvalitet

Kvaliteten af det anskaffede materiel

•

For ca. halvdelen af de undersøgte projekter forventer Forsvaret, at materiellet le-

ver op til den planlagte kvalitet, mens få projekter ikke lever op til alle væsentlige

kvalitetskrav. I de resterende projekter har Forsvaret ikke vurderet kvaliteten i for-

hold til de opgaver, materiellet skal løse. Årsagen er primært, at materiellet end-

nu ikke er leveret, og at Forsvaret først vurderer materiellet i forhold til opgaven,

når det er taget i brug.

De 2 projekter, der ikke lever op til alle væsentlige kvalitetskrav, kan ikke løse al-

le de planlagte opgaver. Bjærgningssystemer til hæren kan kun bjærge en del af

Forsvarets køretøjer og ikke som planlagt også Forsvarets kampvogne uden

hjælp fra andre køretøjer. Ved indkøbet af et kommunikations- og informations-

system til hæren måtte Forsvaret indstille udviklingen af et it-system på grund af

tekniske problemer og erstatte det med et færdigudviklet system med et mere be-

grænset operativt virke.

•

Forsvarets krav til kvaliteten af materiellet

•

Forud for bevillingen og kontrakten med leverandøren bestemmer Forsvaret

den ønskede kvalitet af materiellet med udgangspunkt i en række krav til, hvilke

opgaver det skal kunne løse. Der foreligger ikke oprindelige kvalitetskrav for alle

undersøgte projekter. Rigsrevisionen anbefaler, at Forsvaret i alle projekter fra

starten definerer klare kriterier for kvaliteten, så Forsvaret kan følge disse fra

start til slut.

Hvor der foreligger krav til materiellet, har Forsvaret i de fleste tilfælde gjort me-

get ud af at opstille disse for at sikre, at Forsvaret kan løse sine opgaver. Krave-

ne er generelt meget detaljerede og omfattende. Det kan dog være ufordelagtigt

for Forsvaret som indkøber og bruger at opstille alt for detaljerede og omfattende

krav. Det kan indsnævre feltet af mulige leverandører og derved formindske mu-

lighederne for at få en god pris fra leverandørerne samt begrænse antallet af an-

dre brugere, som Forsvaret kan dele fremtidige udviklingsomkostninger med.

Tidligere har Forsvaret ikke haft tilstrækkeligt fokus på at anskaffe standardpro-

dukter, som er færdigudviklede, introducerede og operativt afprøvede. Konse-

kvensen er, at Forsvaret i nogle tilfælde har stillet for store krav til materielløsnin-

ger, som derfor er blevet for dyre.

•

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Forsvaret fremover i højere grad vil

søge at minimere omfanget af krav for at sikre størst mulig konkurrence og redu-

cere kompleksiteten af projekterne, og at Forsvaret i højere grad vil søge at købe

standardprodukter.

Rigsrevisionen anbefaler, at Forsvaret ved planlægningen af de enkelte materiel-

projekter opstiller en prioriteret oversigt over krav, der eventuelt kan nedjusteres,

så bevillingen kan holde – en slags besparelseskatalog. Forsvaret har hidtil prio-

riteret, hvor vigtige kravene er, men ikke prissat de krav, som kan fraviges, hvis

det bliver nødvendigt af hensyn til økonomien.

•

Forsvarets opfølgning på kvaliteten af materiellet

•

Der er meget store forskelle på, hvornår og hvordan Forsvaret har vurderet kva-

liteten af materiellet. Forsvaret mangler især formelt at vurdere, om det indkøbte

materiel kan bruges til at løse de opgaver, det var forudset til. Forsvaret bør prio-

ritere løbende at følge og dokumentere, om materiellet forventes at kunne løse

de planlagte opgaver.

Forsvaret arbejder på at indføre interne kvalitetsvurderinger ved overgangen mel-

lem alle faser i materielprojekterne, og Forsvarsministeriet overvejer, hvordan eks-

tern kvalitetssikring af udvalgte materielprojekter kan gennemføres.

•

Forsvarsministeriet er ved at styrke grundlaget for at oplyse de bevilgende

myndigheder om Forsvarets materielindkøb. Ministeriet arbejder på at sikre,

at aktstykkerne fremover indeholder klarere oplysninger om tid, pris og kvali-

tet, og at der oplyses rettidigt om væsentlige ændringer. Indtil 2008 var mini-

steriets tilsyn med Forsvarets materielområde begrænset. Tilsynet er siden

gradvist styrket, og Forsvarsministeriet arbejder fortsat på at forbedre dette.

Grundlaget for oplysninger i aktstykker om større materiel

•

Forsvarsministeriets oplysninger om tid, pris og kvalitet i aktstykkerne til Finans-

udvalget har generelt været på et meget overordnet niveau.

Forsvaret har efter hidtidig praksis fastlagt den økonomiske ramme for projekter-

ne, længe før konkrete forhandlinger med leverandørerne blev gennemført. Grund-

laget for at forelægge projektets økonomiske ramme for Finansudvalget har der-

for været behæftet med usikkerheder, der har vist sig at få konsekvenser for, om

Forsvaret har kunnet gennemføre projektet som forventet inden for bevillingen.

Typisk er konsekvensen, at Forsvaret må tilpasse projektindholdet.

Forsvarsministeriet arbejder på at sikre, at aktstykkerne fremover indeholder kla-

rere oplysninger om tid, pris og kvalitet. Forsvarsministeriet overvejer fx at fore-

lægge aktstykker på et senere tidspunkt, hvor oplysningerne om materielprojek-

ternes tidsplan, pris og kvalitet vil være forbundet med mindre usikkerhed. Finans-

ministeriet og Forsvarsministeriet bør samarbejde om at fastlægge, hvordan en

senere forelæggelse for Finansudvalget eventuelt kan ske. Det bør ske, inden nye

større materielanskaffelser forelægges Finansudvalget.

•

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

Rigsrevisionen har ved gennemgangen af aktstykkerne om større forsvarsmate-

riel konstateret, at der er eksempler på, at indholdet af materielprojekterne ikke er

tilstrækkeligt afgrænset, og at det ikke er klart, hvilke resultater Forsvaret forven-

ter at opnå med en bevilling. Problemerne opstår bl.a., når Forsvaret ikke klart de-

finerer de delprojekter, der indgår i en bevilling. I ét tilfælde fortsætter et projekt

over flere aktstykker, og Forsvaret har i projektet flyttet midler og projektindhold

mellem aktstykkerne.

Forsvarsministeriet forelægger større materielanskaffelser for Finansudvalget,

men har efter praksis sjældent inddraget Finansudvalget ved væsentlige ændrin-

ger i forhold til forudsætningerne i aktstykkerne. Fx har ministeriet siden 2004 kun

oplyst Finansudvalget om ændringer i 3 tilfælde, til trods for at der er andre eksem-

pler på materielanskaffelser, hvor kvalitet eller indhold er ændret væsentligt efter

bevillingen. Ministeriet har især haft fokus på løbende at orientere forsvarsforligs-

kredsen. Forsvarsministeriet bør sikre, at de bevilgende myndigheder oplyses

rettidigt om væsentlige ændringer.

Forsvarsministeriet vil fremover inddrage Finansudvalget, hvis der sker væsent-

lige ændringer i anskaffelsernes tid, pris og kvalitet.

•

Forsvarsministeriets opfølgning på større materiel

•

Forsvarsministeriet har siden 2008 gradvist styrket tilsynet med Forsvarets mate-

rielanskaffelser og materieldrift og arbejder fortsat på at forbedre dette. Fx opfyl-

der Forsvarets statusrapporter, som ministeriet bruger i tilsynet, endnu ikke mini-

steriets krav. Ministeriet gennemfører primo 2010 en evaluering af tilsynet, hvor

ministeriet bl.a. vil vurdere mulighederne for at gøre kriterierne for rapporteringen

mere konkrete og ensrettede, så alle projekter vurderes på et ensartet grundlag.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

INDLEDNING

II. Indledning

Baggrund

6. Forsvaret investerer hvert år betydelige midler i forsvarsmateriel, og materielindkøb ud-

gør en stor del af de årlige forsvarsbudgetter. I forligsperioden 2005-2009 brugte Forsvaret

i gennemsnit ca. 7 mia. kr. på materielområdet om året. Det svarer til 30-45 % af de enkelte

års forsvarsudgifter i perioden.

7. Forsvarsmateriel er et bredt område. Der kan være tale om fx våben, ammunition, kom-

munikationsudstyr, kampvogne, fly, skibe og almindelige personbiler. Også indkøbet af felt-

rationer og uniformer hører under materielområdet. Derfor varierer kompleksiteten i indkøbs-

opgaven meget. Fra store og komplekse våbensystemer som søværnets nye fregatter til

standardindkøb som fx personbiler.

Denne beretning handler kun om større materielanskaffelser, der er anskaffet via aktstykker

til Finansudvalget. De større materielanskaffelser fremgår bl.a. af materielskitsen i forsvars-

forligene, der oplister det materiel, som Forsvaret planlægger at indkøbe i en forligsperiode.

8. Forsvaret skal ved indkøb af materiel håndtere risici vedrørende tid, pris og kvalitet.

Militære indkøb har flere kendetegn, der kan gøre det vanskeligt for Forsvaret at anskaffe

materiel til den rette tid, pris og kvalitet. Foruden den tit komplekse teknologi sker de stør-

ste materielindkøb typisk med mange års mellemrum. Og selv om erfaringer kan bruges på

tværs af materieltyper, kan Forsvarets erfaring med at købe bestemte våbensystemer væ-

re begrænsede eller utidssvarende. Fx forbereder Forsvaret i dag et indkøb af nye kampfly

til flyvevåbnet. Sidst Forsvaret købte kampfly var i 1970’erne. Ofte står Forsvaret også over

for begrænsede markeder med én eller få mulige leverandører. Det kan vanskeliggøre en

god handel for Forsvaret i indkøbssituationen, ligesom der ofte er tale om stærke leveran-

dører.

9. Forsvarets Materieltjeneste indkøber og vedligeholder i dag materiel for alle Forsvarets

myndigheder. Materieltjenesten blev oprettet med forsvarsforliget 2005-2009 og samlede

fra 1. januar 2007 flyvevåbnets, hærens og søværnets materielkommandoer samt en del af

Forsvarskommandoens ansvarsområde under ét. Figur 1 viser den ændrede organisering

af materielområdet.

Forsvaret definerer

større materielan-

skaffelser

som pro-

jekter, der:

•

fremgår af forsvars-

forligets materiel-

skitse eller er bevil-

get ved aktstykke

•

har en samlet værdi

på 100 mio. kr. eller

derover

•

vurderes at have

en særlig interesse,

fx hvis projektet er

særligt risikofyldt.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

INDLEDNING

Figur 1. Organisering af Forsvarets materielindkøb før og efter 1. januar 2007

Før 1. januar 2007

Forsvarsministeriet

Efter 1. januar 2007

Forsvarsministeriet

Forsvarskommandoen

Hærens

Materielkommando

Flyvevåbnets

Materielkommando

Søværnets

Materielkommando

Forsvarets

Materieltjeneste

Figur 1 viser, at materielområdet fortsat er underlagt Forsvarskommandoen, der er ansvar-

lig for den overordnede styring af Forsvarets samlede virksomhed. Forsvarsministeriet har

det øverste ansvar som ansvarlig for ministeriets ressort.

Antallet af materiel-

projekter i Forsvaret

Forsvarets Materieltje-

neste administrerede

medio 2009 i alt 500

projekter.

⅓

vedrørte

indkøb af materiel. De

resterende var drifts-

projekter, dvs. drift af

indkøbt materiel.

10. Rigsrevisionen har i undersøgelsen gennemgået 18 materielprojekter. Disse er beskre-

vet i bilag 1. Alle projekter blev iværksat under de tidligere materielkommandoer, men blev

med fusionen af den gamle struktur videreført i den nye materieltjeneste.

11. Fusionen af de 3 materielkommandoer har været en stor udfordring for Forsvaret. Bl.a.

blev materielkommandoerne flyttet geografisk, og især flytningen af Hærens Materielkom-

mando fra Nordjylland til hovedstadsområdet førte til udskiftning i medarbejderstaben.

Også det samlede antal medarbejdere er efter sammenlægningen blevet betydeligt mindre.

Etableringen af materieltjenesten var en del af en større omstilling af Forsvarets virksomhed

som følge af forsvarsforliget 2005-2009. Forliget indebar en væsentlig omstrukturering af

Forsvarets organisation og ændrede på balancen mellem den operative struktur og stabs-/

støttestrukturen.

12. Forsvaret har besluttet at forbedre og standardisere procedurerne for at anskaffe mate-

riel. Det sker bl.a. på baggrund af erfaringerne med at have samlet materielindkøbet ét sted

frem for at have 3 materielkommandoer med forskellige indkøbstilgange. En ekstern konsu-

lentundersøgelse af den nye materieltjeneste fra 2008 anbefalede endvidere en række æn-

dringer, som Forsvarets Materieltjeneste er ved at indføre.

Ændringerne i grundlaget for at indkøbe materiel skal også ses i lyset af problemer med tid-

ligere indkøb i Forsvaret. Flere sådanne problemsager har været behandlet af Rigsrevisio-

nen (EH-101 helikopterne, det ubemandede fly Tårnfalken og OceanEye-radarerne) og har

bl.a. haft sit udspring i den måde, Forsvaret forberedte og styrede materielprojekter på.

13. Konsulentundersøgelsen blev gennemført i perioden 2007-2008 som en del af en stør-

re undersøgelse af Forsvarets nye støttestruktur efter forsvarsforliget 2005-2009. Den pe-

gede på flere problemområder ved Forsvarets materielindkøb. Det blev bl.a. konkluderet,

at Forsvarets indsats generelt lå et stykke fra bedste praksis, og at Forsvaret ikke gennem-

førte nødvendige processkridt (fx at beregne levetidsomkostninger for nye materielindkøb

og udarbejde risikovurderinger). Andre overordnede konklusioner var, at projektstyringen

ikke fulgte en ensrettet metode, og at Forsvaret ikke benyttede sig af standardiserede pro-

jektredskaber.

14. Forsvarets Materieltjeneste har gennemgået flere omorganiseringer, og mange nye ini-

tiativer er blevet introduceret i de 3 år, der er gået siden tjenestens etablering. Vigtige initia-

tiver omfatter en række projektredskaber til bl.a. projektstyring, risikovurdering og beregning

Ansatte på materiel-

området

Omkring 2.400 perso-

ner arbejder i Forsva-

rets Materieltjeneste

på hele materielområ-

det (indkøb, forsyning

og vedligehold).

I de tidligere materiel-

kommandoer i flyve-

våbnet, hæren og sø-

værnet arbejdede ca.

3.800 personer inden

samlingen i materiel-

tjenesten.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

INDLEDNING

af levetidsomkostninger. Mange af disse værktøjer svarer til bedste praksis for investeringer

andre steder i staten, fx for it- og bygge-/anlægsprojekter.

Materieltjenesten er desuden undervejs med nye regler for materielområdet, der skal afløse

de tidligere materielkommandoers retningslinjer.

Tabel 1 beskriver indhold og status for de vigtigste initiativer.

Tabel 1. Udvalg af Forsvarets nye initiativer til at forbedre materielindkøbet

Initiativ

Ny bestemmelse for

materielanskaffelser

Indhold

Afløser Forsvarskommandoens vejledning for de

tidligere materielkommandoers indkøb (materiel-

håndbogen). Introducerer nye principper for

materielindkøb og projektredskaber.

Indeholder overordnede principper for hele indkøbs-

fasen fra planlægning til kontraktindgåelse. Fx at

Forsvaret fortrinsvis anskaffer materiel, som er færdig-

udviklet, introduceret og operativt afprøvet, samt at

projekters totaløkonomi og risici skal afdækkes.

Værktøj til projektledelse i hele projektfasen. Som

led i projektstyring anvendes flere andre redskaber,

fx businesscase og risikohåndtering.

Belyser, om projektets levetidsomkostninger står mål

med risici og forventet udbytte, og skal sikre, at der

afsættes midler til drift og vedligeholdelse. Business-

casen omsætter desuden brugernes operative/strate-

giske krav til funktionelle/målbare krav og skal inde-

holde en tidsplan, fx for indsættelse af materiellet i

drift.

Værktøj til at afdække og følge op på konstaterede

risici i anskaffelsesprojektet.

Status

Foreligger i udkast.

Principper for Forsvarets

materielanskaffelser

Foreligger i udkast.

Projektstyring (Prince2)

Iværksat, men flere underliggende

processer/redskaber er endnu ikke

gennemført.

Foreligger i udkast.

Businesscase

Risikohåndtering

Indføres som del af projektstyringen.

Særskilt vejledning for risikostyring er

udarbejdet.

Anvendt første gang ved forberedelsen

af indkøb af nye kampfly. Forsvaret har

måttet uddybe vejledningen og videre-

udvikle projektværktøjet, bl.a. til at pris-

fastsætte risici. Skal opdateres efter

evaluering af kampflyprojektet.

Foreligger i udkast.

Koncept under udarbejdelse.

Beregning af levetids-

omkostninger

Værktøj til at beregne levetidsomkostninger (anskaf-

felse, drift og udfasning). Består af et overordnet

koncept og vejledning samt et værktøj til at foretage

egentlige beregninger.

Evalueringsmodel

Ekstern kvalitetssikring

Model til at evaluere og prioritere leverandørtilbud.

Konsulentvirksomheder skal kvalitetssikre Forsvarets

indkøb i udvalgte projekter.

Ved et projekts afslutning skal Forsvaret udarbejde

en projektafslutningsrapport og en erfaringsrapport.

Del af Prince2-projektstyring.

Projektafslutnings- og

erfaringsrapport

Skabeloner udarbejdet.

Kilde: Forsvaret.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

INDLEDNING

Tabel 1 viser, at Forsvaret er i gang med at revidere grundlaget for indkøb af materiel og si-

den etableringen af Forsvarets Materieltjeneste i 2007 har arbejdet med at udvikle nye pro-

jektværktøjer, der skal medvirke til at forbedre og standardisere materielindkøbet. Tabellen

viser dog også, at de fleste af de nye projektværktøjer ca. 3 år efter etableringen af materi-

eltjenesten fortsat er under udvikling og endnu ikke er fuldt implementeret i tjenestens for-

retningsgange.

Forsvaret har oplyst, at materieltjenesten vil anvende de nye projektværktøjer for alle pro-

jekter i indeværende forsvarsforlig 2010-2014. Om alle nye værktøjer eller kun et udsnit an-

vendes, afhænger af det enkelte projekts karakter, fx om projektet er bevilget ved et aktstyk-

ke, har et økonomisk omfang på over 50 mio. kr. og en høj risikoprofil, eller om Forsvaret i

det konkrete projekt har en lav risikovillighed (dvs. at der ikke må gå ret meget galt).

For de materielprojekter, der er sat i gang under det seneste eller tidligere forsvarsforlig,

planlægger materieltjenesten at anvende de nye værktøjer ud fra en individuel vurdering

af hvert projekt. Det gælder derfor også for de 18 projekter, der indgår i Rigsrevisionens

undersøgelse.

Formål og afgrænsning

15. Formålet med undersøgelsen er at vurdere Forsvarets indkøb af større materiel.

Formålet er undersøgt ved at besvare følgende 2 spørgsmål:

•

Rigsrevisionen har

brugt 2 forskellige me-

toder til at gennemgå

de 18 projekter:

8 projekter

er gen-

nemgået ved en udvi-

det gennemgang af

projektdokumenter.

Rigsrevisionen har fx

gennemgået Forsva-

rets dokumentation for

udvælgelsen af mate-

riellet, bevillingen og

den efterfølgende pro-

jektstyring.

10 projekter

er gen-

nemgået ved, at For-

svaret i en selvangivel-

se har svaret på en

række spørgsmål, som

Rigsrevisionen har stil-

let, fx i relation til om-

fanget af forsinkelser,

den økonomiske ram-

me for projekterne og

Forsvarets vurdering

af kvaliteten af materi-

ellet.

Anskaffer Forsvaret større materiel til den planlagte tid, pris og kvalitet?

Har Forsvarsministeriet et tilstrækkeligt grundlag for at oplyse de bevilgende myndighe-

der om Forsvarets materielindkøb?

16. Undersøgelsen omfatter hovedsageligt perioden for forsvarsforliget 2005-2009. I enkel-

te tilfælde har Rigsrevisionen undersøgt projekter med opstart i forligsperioden 2000-2004,

ligesom påtænkte ændringer af værktøjer og processer med virkning fra indeværende for-

ligsperiode 2010-2014 også indgår i undersøgelsen.

17. Rigsrevisionen har undersøgt, om Forsvaret anskaffer udvalgte materielprojekter til den

planlagte tid, pris og kvalitet. Rigsrevisionen har udvalgt 18 materielprojekter til nærmere

gennemgang. 8 af projekterne er blevet undersøgt ved en udvidet gennemgang af doku-

menter. 10 af projekterne er blevet undersøgt ved, at Forsvaret i form af en selvangivelse

har besvaret en række spørgsmål om projekterne. De 18 projekter er beskrevet i bilag 1.

Formålet med projektgennemgangen var at se på de 3 udvalgte parametre: tid, pris og kva-

litet. Projektgennemgangene har derfor ikke været så omfattende, som en beretningsunder-

søgelse af et enkelt projekt normalt vil være, fx Rigsrevisionens undersøgelser af det ube-

mandede fly Tårnfalken og EH-101 helikopterne.

Projekterne er valgt ud fra overvejelser om risiko, væsentlighed og dækningsgrad. På ud-

vælgelsestidspunktet repræsenterede de 18 projekter samtlige igangværende projekter på

100 mio. kr. eller derover. Alle projekter er bevilget ved aktstykke og repræsenterer samlet

materiel for ca. 13 mia. kr.

18. Rigsrevisionens udvidede gennemgang af de 8 projekter er baseret på projektmateriale

fra Forsvarets Materieltjeneste. En del materiale er ikke tilgængeligt hos Forsvarets Mate-

rieltjeneste, men ligger på arkiv andre steder, og materieltjenesten har ikke fuldt ud været i

stand til at fremskaffe det ønskede materiale. Rigsrevisionen anser ikke denne mangel for

væsentlig i forhold til konklusioner i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

INDLEDNING

Rigsrevisionens gennemgang af de 10 øvrige projekter er baseret på, at Forsvaret har selv-

angivet en række udvalgte oplysninger. Gennemgangen heraf har derfor været mindre om-

fattende. Rigsrevisionen vurderer, at det ikke har haft væsentlig betydning for konklusioner-

ne i beretningen, at dokumentationen for de 10 projekter er indsamlet og gennemgået på

en anden måde end for de 8 projekter i den udvidede gennemgang. Rigsrevisionen har fx

ikke fundet, at der er særlige forskelle i det samlede billede af henholdsvis de 8 og de 10

projekter. Rigsrevisionen har ved gennemgangen af de 10 projekter i øvrigt ikke fundet an-

ledning til at gennemgå yderligere materiale.

19. Projekterne strækker sig over en årrække, og ingen af projekterne er ifølge materieltje-

nestens oplysninger endeligt afsluttet. Det betyder, at Forsvarets Materieltjeneste kun i be-

grænset omfang har evalueret projekterne, og at Rigsrevisionens konklusioner i en række

tilfælde bygger på Forsvarets forventninger til materielprojekterne.

Projekternes udstrækning betyder, at Forsvarets krav til styring og gennemførelsen har æn-

dret sig i perioden. Fx har nogle projekter været op til 10 år undervejs fra de indledende stu-

dier, til materiellet leveres. Især overgangen fra materielkommandoerne til materieltjenesten

viser, hvordan kravene er ændret. Det skyldes, at materielkommandoerne havde en uens

praksis, og Forsvaret har ved overgangen arbejdet på at definere fælles krav og retnings-

linjer på materielområdet, ikke mindst i lyset af den eksterne konsulentundersøgelse. Rigs-

revisionen har i projektgennemgangen søgt at tage højde for udviklingen i kravene, og at

Forsvarets Materieltjenestes projekter i en overgangsfase har været administreret forskel-

ligt.

20. Ud over projektmateriale, selvangivelsen og materiale om Forsvarsministeriets tilsyn

baserer undersøgelsen sig på interviews og brevveksling med Forsvarets Materieltjeneste,

Forsvarskommandoen og Forsvarsministeriet. Rigsrevisionen har endvidere besigtiget ud-

valgte projekter.

21. Beretningen har i udkast været forelagt Forsvarsministeriet, hvis bemærkninger er ind-

arbejdet. Rigsrevisionen har drøftet de dele af beretningen, der handler om aktstykker og

forelæggelse af aktstykker (især kap. IV.A og tilhørende resultater i kap. I), med Finans-

ministeriet. Beretningen har derfor endvidere i udkast været forelagt Finansministeriet, der

har haft bemærkninger til disse dele af beretningen. Finansministeriets bemærkninger er

indarbejdet.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

TID, PRIS OG KVALITET

III. Tid, pris og kvalitet

UNDERSØGELSENS RESULTATER

Forsvaret anskaffer

⅓

af de undersøgte materielprojekter med forsinkelser på 1 år

eller mere. Generelt har Forsvaret prioriteret pris og kvalitet på bekostning af at over-

holde tidsfrister. Forsvaret overholder bevillingerne i langt de fleste af de undersøg-

te projekter. I nogle tilfælde sker dette ved at skubbe dele af projekterne til senere

anskaffelser eller ved helt at undlade at anskaffe dele af projekterne. I hovedparten

af de tilfælde, hvor Forsvaret foreløbig har vurderet materiellets kvalitet, forventer

Forsvaret, at de undersøgte materielprojekter lever op til de planlagte krav.

22. Rigsrevisionen har undersøgt, om Forsvaret anskaffer større materiel til den planlagte

tid, pris og kvalitet.

Overordnede resultater for tid, pris og kvalitet

23. Undersøgelsens overordnede resultater vises i tabel 2. For hvert af de 18 udvalgte pro-

jekter opsummerer tabellen resultaterne for tid, pris og kvalitet.

Tid er et mål for, om Forsvaret indfrier den oprindelige tidsramme for leveringen af materiel-

let. Både i form af konstaterede og forventede forsinkelser.

For pris viser tabellen Forsvarets forventninger til, om de undersøgte projekter holdes inden

for bevillingen tiltrådt af Finansudvalget. Ingen af projekterne er formelt afsluttet. Derfor er

vurderingen af en eventuel afvigelse baseret på Forsvarets aktuelle forbrug indtil midten af

december 2009 og fremtidige budgettal (bevillingsniveau).

Rigsrevisionen opgør i tabellen kvalitet ud fra Forsvarets oplysninger om, i hvilket omfang

Forsvaret forventer, at de undersøgte materielprojekter opfylder de oprindelige kvalitetskrav.

De oprindelige krav betegner som udgangspunkt de krav, som Forsvaret har søgt at indfri i

kontraktforhandlingerne med potentielle leverandører.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

TID, PRIS OG KVALITET

Tabel 2. Resultater for tid, pris og kvalitet

Projekt

Spejderkøretøjer (PIRANHA)

HRN3 (kommunikations- og informationssystemer)

Bjærgningssystemer

Pansrede patruljekøretøjer (EAGLE)

ABC-materiel

Selvbeskyttelse til luftfartøjer

Operativt logistisk materiel

Inspektionsfartøjer

Infanterikampkøretøjer

Fregatter

Opdatering af F-16 trænere

M6-opdatering af F-16 fly

M5-opdatering af F-16 fly

Mobile radarer

Hercules-transportfly

Udstyr til datatransmission

Logistisk kapacitetsopbygning

Materiel til specialstyrker

Forsinkelse i

levering

3 år

2-3 år

1-3 år

2 år

1 år

�½-1 år

Under �½ år

Til tiden

Før tid

Ikke vurderet

Afviger væsentligt

fra bevilling

Nej (+1 %)

Nej (+4 %)

Nej (+1 %)

Nej (0 %)

Nej (÷1 %)

Nej (0 %)

Nej (÷7 %)

Nej (+1 %)

Ja (+14 %)

Ja (+5 %)

Afviger væsentligt

fra kvalitetskrav

Nej

Ikke vurderet

Nej

Ikke vurderet

Nej

Ikke vurderet

Nej

Ikke oplyst

Ikke vurderet

Nej (+2 %)

Nej (+3 %)

Nej (÷2 %)

Nej (÷20 %)

Nej (0 %)

Nej (+1 %)

Nej (+4 %)

Nej (+1 %)

Nogle af projekterne dækker over flere delprojekter. Her viser tabellen et samlet mål for forsinkelsen af projektet.

Projekterne er vurderet til at afvige væsentligt, når de forventes at overskride bevillingen med mere end 10 % eller mere

end 100 mio. kr.

Projekterne er vurderet til at afvige væsentligt fra kvalitetskravene, hvis de ikke opfylder alle ubetingede krav. Det er ifølge

Forsvaret krav, der skal være opfyldt, for at materiellet kan anvendes til at udføre den planlagte opgave.

Finansudvalget har tiltrådt et nyt aktstykke til projektet og dermed udvidet den oprindelige bevilling.

Kilde: Forsvaret og Rigsrevisionens egne opgørelser af resultater for tid, pris og kvalitet.

Tabellen viser, at Forsvarets materielindkøb har mange forsinkelser i leveringen. Omvendt

overholder Forsvaret bevillingen i langt de fleste af de undersøgte projekter, og kun få pro-

jekter lever ikke op til de oprindelige kvalitetskrav.

Det ses af tabellen, at leveringen af

⅓

af materielprojekterne (6 ud af 18) er forsinket med

1 år eller mere. Forsvaret forventer, at langt hovedparten af projekterne (16 ud af 18) vil

overholde bevillingen i aktstykket uden væsentlige afvigelser. I hovedparten af de tilfælde,

hvor Forsvaret foreløbig har vurderet materiellets kvalitet, forventer Forsvaret, at de under-

søgte materielprojekter lever op til de planlagte kvalitetskrav. 2 ud af 18 projekter lever ikke

op til alle væsentlige krav.

I overensstemmelse med resultaterne i tabellen har Forsvaret oplyst, at Forsvaret generelt

prioriterer pris og kvalitet på bekostning af tid (levering).

Resultaterne i tabel 2 belyses yderligere i de følgende afsnit B, C og D.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

TID, PRIS OG KVALITET

Tid

24. Rigsrevisionen har undersøgt, om Forsvaret anskaffer materiel inden for den planlagte

tidsramme, og hvilke årsager der ligger til grund for forsinkelser.

Forsinkelser af Forsvarets materiel

25. Rigsrevisionen har undersøgt omfanget af forsinkelser i de 18 materielprojekter i under-

søgelsen. Konkret har Rigsrevisionen vurderet, om Forsvaret opstiller mål for, hvornår ma-

teriel skal være leveret og taget i brug, og om Forsvaret indfrier disse mål.

26. Forsinkelser kan måles fra både leveringstidspunkt og tidspunktet for indsættelse af ma-

teriellet i operativ drift. De 2 tidspunkter kan være sammenfaldende, men vil ofte være for-

skellige, fordi Forsvaret efter modtagelse fx skal tilpasse materiellet eller uddanne medar-

bejdere til at bruge det. I nogle tilfælde kan materiellet indsættes til at løse afgrænsede op-

gaver sideløbende med, at test og yderligere tilpasninger foregår for at gøre materiellet fuldt

operativt.

For alle projekter i undersøgelsen har Rigsrevisionen målt forsinkelser i forhold til det oprin-

delige leveringstidspunkt. For de 8 projekter i den udvidede projektgennemgang har Rigs-

revisionen desuden vurderet, om Forsvaret har indfriet de oprindelige mål for indsættelse.

27. Rigsrevisionen har generelt haft vanskeligt ved at identificere oprindelige tidsplaner for

levering og især for indsættelse. I flere tilfælde har det været vanskeligt at afgøre, hvad der

er oprindelige frister, og hvad der er senere planer.

Generelt er det ikke klart, hvornår Forsvaret har fastlagt frister for levering og indsættelse.

Typisk foreligger en plan for levering i kontrakten, men ikke tidligere. Forsvaret har som re-

gel heller ikke klart defineret, hvornår der er behov for, at materiellet skal indsættes i ope-

rativ drift. Det gælder også på tidspunktet for kontraktindgåelse, hvor Rigsrevisionen kun i

få tilfælde har fundet planer for indsættelse. Efter Rigsrevisionens opfattelse har det med-

ført en vis usikkerhed i Forsvarets eget beslutningsgrundlag og kan i sig selv være en år-

sag til forsinkelser.

Forsvarets Materieltjeneste introducerer en businesscase som et nyt projektværktøj for alle

materielprojekter i forsvarsforliget 2010-2014. Businesscasen skal udarbejdes ved opstar-

ten af et projekt og opdateres løbende og skal bl.a. indeholde en tidsplan med milepæle, fx

for indsættelse af materiellet. Rigsrevisionen forventer, at Forsvaret med businesscasen

mere konsekvent vil kunne opstille mål for både levering og indsættelse af materiel tidligt i

et projektforløb.

28. Tabel 3 opsummerer resultaterne for forsinkelser i levering i tabel 2.

Levering

Forsvaret modtager

materiellet fra leveran-

døren i en testet og

godkendt form, og an-

svaret for materiellet

overdrages fra leve-

randøren til Forsvaret.

Indsættelse

Forsvarets Materieltje-

neste overdrager ma-

teriellet til den operati-

ve kommando, der kan

tage materiellet i brug.

Tabel 3. Forsinkelser i levering

Forsinkelse

Leveret før tid

Til tiden

Under 1 år

1 år eller mere

Ikke vurderet

Antal projekter

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

TID, PRIS OG KVALITET

Tabel 3 viser, at leveringen af

⅓

af materielprojekterne i undersøgelsen er forsinket med

1 år eller mere (projekterne gengives i boks 1). Størst forsinkelse knytter sig til indkøbet af

spejderkøretøjer (PIRANHA) og HRN3-projektet (kommunikations- og informationssyste-

mer) til hæren. De 2 projekter er leveret eller forventes leveret med henholdsvis 3 og 2-3

års forsinkelse.

Rigsrevisionen sondrer i tabel 3 mellem projekter forsinket under 1 år og projekter forsinket

1 år eller mere. Dette er drøftet med Forsvarsministeriet, der har oplyst, at ministeriet gene-

relt ikke betragter en forsinkelse på �½ år som kritisk.

BOKS 1. PROJEKTER, HVOR LEVERINGEN ER FORSINKET 1 ÅR ELLER MERE

•

Spejderkøretøjer (PIRANHA)

HRN3 (kommunikations- og informationssystemer)

Bjærgningssystemer

Pansrede patruljekøretøjer (EAGLE)

ABC-materiel

Selvbeskyttelse til luftfartøjer.

I 2 tilfælde har Forsvaret modtaget materiellet før det oprindelige leveringstidspunkt, og for

yderligere 4 projekter forventer Forsvaret ingen forsinkelser i leveringen. I ingen af de 4 pro-

jekter er levering eller indsættelse fuldt afsluttet. Derfor kan det ikke vurderes endeligt, om

målene for levering er opfyldt.

For 3 projekter har Forsvaret ikke vurderet, om projekterne er forsinkede. I ét tilfælde er det,

fordi projektet er under forberedelse.

29. Projektgennemgangen har også vist en forskel mellem værnene. Blandt de gennem-

gåede materielprojekter er de 4 projekter med størst forsinkelse alle projekter til hæren.

30. For flere projekter kunne Rigsrevisionen ikke vurdere, om målene for at indsætte mate-

riellet i operativ drift er opfyldt. Det skyldes manglende frister for indsættelsen. I de tilfælde,

hvor en vurdering er mulig, har Rigsrevisionen konstateret forsinkelser. For 2 projekter har

indsættelsen været forsinket med mindre end �½ år (Hercules-transportfly og inspektionsfar-

tøjer), og i ét projekt vil forsinkelsen være mindst �½ år (mobile radarer). Forsvaret forventer

kun i ét tilfælde, at indsættelsen sker i overensstemmelse med den oprindelige plan. Der er

tale om indkøbet af 3 fregatter til søværnet.

31. I overensstemmelse med billedet i Rigsrevisionens undersøgelse har Forsvaret oplyst,

at tid generelt viger for pris og kvalitet i den overordnede prioritering på materielområdet.

Prioritering af pris og kvalitet frem for tid kan være en rimelig prioritering. Fx i tilfælde, hvor

Forsvaret allerede har eksisterende materiel, som kan løse den påtænkte opgave, og det

derfor ikke nødvendigvis haster med levering, eller hvor opgaven ikke skal løses på et be-

stemt tidspunkt. I andre tilfælde, hvor der er et akut uopfyldt behov, vil det ikke nødvendig-

vis være rimeligt at nedprioritere tid.

Forsvarsministeriet har oplyst, at levering af kapaciteter altid vil blive prioriteret, når der er

tale om akutte operative behov, fx materiel til Afghanistan. Det vil dermed komme an på en

konkret vurdering, hvordan Forsvaret prioriterer mellem tid, pris og kvalitet.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

TID, PRIS OG KVALITET

Årsager til forsinkelser

32. Typisk har forsinkelser i de undersøgte projekter haft flere årsager, hvilket også ofte er

tilfældet i større, komplicerede materielanskaffelser. Årsagerne kan være sammenhængen-

de eller enkeltstående forklaringer på, hvorfor et projekt leveres eller indsættes senere end

planlagt.

Rigsrevisionen gennemgår ikke alle årsager til forsinkelser her, men peger på tværs af pro-

jekterne på forklaringer på, hvorfor Forsvaret i nogle tilfælde ikke anskaffer materiel inden

for den planlagte tid. Det kan være årsager, som Forsvaret har større eller mindre indflydel-

se på, fx interne prioriteringer (stor indflydelse) og leverandørsvigt (lille indflydelse).

33. Nogle af materielprojekterne i undersøgelsen er udviklingsprojekter, der indebærer en

egentlig udvikling af det indkøbte materiel. I forhold til at købe færdigudviklet materiel har

denne type indkøb en større indbygget risiko for at overskride frister for levering og indsæt-

telse. En del af HRN3-projektet indebar udviklingen af et it-system (DACCIS), som Forsva-

ret på grund af tekniske problemer måtte indstille før levering og lade erstatte af et færdig-

udviklet system. I undersøgelsen indgår på den anden side også udviklingsprojekter uden

forventede forsinkelser. Både M5- og M6-opdateringerne af F-16 kampflyene indeholder en

udviklingsdel, som ledes af det amerikanske flyvevåben. Forsvaret forventer, at begge op-

dateringer leveres til tiden.

Forsvaret har oplyst, at det generelt har medført risiko for forsinkelser, at Forsvaret tidlige-

re indkøbte materiel, der ikke var færdigudviklet. Forsvaret vil i fremtiden reducere denne

risiko ved i videst muligt omfang at anskaffe standardprodukter, dvs. materiel, der er fær-

digudviklet, introduceret og operativt afprøvet.

34. Nogle af forsinkelserne i tabel 3 kan forklares af Forsvarets egne økonomiske priorite-

ringer. Flere projekter udskydes, fordi Forsvaret har udtømt de samlede rammer i det en-

kelte år. Det har konkret medført, at Forsvaret har måttet udskyde planlagte leveringer. Fx

er leveringen af nogle af bjærgningssystemerne, der bruges til at bjærge havarerede køre-

tøjer, udsat til et tidspunkt, hvor Forsvarets Materieltjeneste har plads til anskaffelsen inden

for de samlede rammer. Også dele af HRN3- og ABC-projekterne er udskudt på grund af

Forsvarets egne økonomiske prioriteringer.

35. Andre forsinkelser skyldes, at Forsvaret midt i forløbet ændrer eller opstiller nye krav til

materiellet, eller at omgivelserne stiller nye krav til opgaveløsningen. Forsvaret fremhæver

selv tilpasning til ændrede operative vilkår i det sydlige Afghanistan som en af flere årsager

til, at HRN3-projektet leveres med forsinkelse.

Risikoen for, at ændrede krav eller ændret teknologi fører til forsinket levering og indsættel-

se, vil generelt set stige, jo længere tid Forsvaret bruger på selve indkøbet af materiellet. I

de projekter, hvor Rigsrevisionen har kunnet fastlægge indsættelsestidspunktet (faktisk el-

ler forventet), går der gennemsnitligt ca. 4-4�½ år, fra materielprojektet bevilges ved et akt-

stykke, til det indsættes i operativt brug.

36. Manglende ledelsesfokus har været årsagen til forsinkelser i enkelte projekter. Indkøbet

af udstyr til selvbeskyttelse til luftfartøjer (fly og helikoptere) indebar, at Forsvaret opgrade-

rede eksisterende materiel hos en amerikansk leverandør. Projektet blev forsinket 1 år. Iføl-

ge Forsvaret skete det, fordi forsendelsen til leverandøren blev udskudt på grund af skift af

speditør. I 2 andre tilfælde har Forsvaret oplyst, at forsinket levering skyldes en sen kontrakt-

indgåelse, hvilket Rigsrevisionen også betragter som et ledelsesspørgsmål.

37. Flere af de gennemgåede projekter var ramt af leverandørsvigt. Det gælder fx anskaf-

felsen af pansrede patruljekøretøjer (EAGLE) og flere delprojekter i HRN3-projektet.

Udvikling eller stan-

dard

Forsvaret skelner mel-

lem udviklingsprojekter

på den ende side og

standardprodukter/hyl-

devarer på den anden

side. Standardproduk-

ter eller hyldevarer kal-

des enten Military Off-

The-Shelf (MOTS) el-

ler Commercial Off-

The-Shelf (COTS) og

betegner produkter,

der er færdigudviklede

og allerede bruges til

enten militære eller ci-

vile formål.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

TID, PRIS OG KVALITET

38. En sidste årsag til forsinkelser er udskiftning af nøglemedarbejdere og mangel på per-

sonaleresurser i indkøbsfunktionen. Forsvaret oplyser, at overgangen fra de tidligere mate-

rielkommandoer til Forsvarets Materieltjeneste betød, at materieltjenesten skulle ansætte

nye projektmedarbejdere på især hærens område. Det havde en negativ indvirkning på For-

svarets mulighed for at anskaffe materiel inden for den planlagte tid. Projektgennemgangen

har fx også vist, at fregatprojektet i en periode har manglet personaleresurser, fordi medar-

bejdere ikke kunne blive frigjort fra et andet skibsprojekt. Også indkøbet af bjærgningssyste-

merne har manglet medarbejdere med specialistkompetencer.

39. Rigsrevisionen har ikke undersøgt konsekvenserne af, at de gennemgåede materielpro-

jekter har været eller forventes at blive forsinket. Men generelt kan Forsvarets mulighed for

at løse sine opgaver blive påvirket, hvis en materielkapacitet ikke som forudset er til rådig-

hed. Samtidig kan forsinkelser i et projektforløb få konsekvenser for Forsvarets generelle

resurse- og virksomhedsstyring. Forsinkelser kan fx betyde forskydninger i forbrug og der-

med medføre problemer med de midler, Forsvaret har til rådighed i senere finansår. Forsin-

kelser kan endvidere medføre perioder med enten over- eller underkapacitet af personale-

resurser.

Vurdering

40.

⅓

af materielprojekterne i Rigsrevisionens undersøgelse leveres med forsinkelser på

mellem 1 og 3 år. De projekter, der er forsinket 1 år eller mere, omfatter spejderkøretøjer,

kommunikations- og informationssystemer, bjærgningssystemer, pansrede patruljekøretø-

jer, materiel til at imødegå atomare, biologiske og kemiske trusler samt selvbeskyttelses-

udstyr til luftfartøjer. Forsvaret prioriterer generelt pris og kvalitet på bekostning af tid.

41. Forsvaret har ikke fra starten af materielprojekterne klart defineret frister for levering

og indsættelse i operativt brug. Det vanskeliggør Forsvarets styring af projekterne, og mang-

lende tidsfrister kan i sig selv være en årsag til forsinkelser.

42. Forsinkelserne skyldes mange forskellige forhold. Typisk har de undersøgte projekter

enkeltvis været forsinkede af flere årsager. Nogle har Forsvaret selv stor indflydelse på, fx

interne prioriteringer af økonomi og personale samt ændringer af egne krav undervejs. An-

dre har Forsvaret mere begrænset indflydelse på, fx leverandørsvigt og nye krav fra omgi-

velserne til opgaveløsningen.

Pris

43. Rigsrevisionen har undersøgt, om Forsvaret har anskaffet materiel inden for den plan-

lagte pris i form af bevillingen, og hvilket grundlag Forsvaret har baseret de økonomiske

oplysninger om materiellet på.

Overholdelse af bevilling

44. Rigsrevisionen har undersøgt, om Forsvaret har overholdt bevillingerne til de 18 mate-

rielprojekter.

45. Tabel 4 uddyber resultaterne i tabel 2 om afvigelser fra bevillingerne.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

TID, PRIS OG KVALITET

Tabel 4. Afvigelse fra bevilling

(Mio. kr.)

Projekt

Infanterikampkøretøjer

Fregatter

Bjærgningssystemer

Materiel til specialstyrker

Spejderkøretøjer (PIRANHA)

Selvbeskyttelse til luftfartøjer

Hercules-transportfly

HRN3 (kommunikations- og informationssystemer)

Inspektionsfartøjer

Pansrede patruljekøretøjer (EAGLE)

ABC-materiel

Udstyr til datatransmission

Opdatering af F-16 trænere

M6-opdatering af F-16 fly

Logistisk kapacitetsopbygning

M5-opdatering af F-16 fly

Operativt logistisk materiel

Mobile radarer

Aktstykke

Akt 60 8/12 2005

Akt 175 29/6 2006

Akt 63 8/12 2005

Akt 145 1/6 2005

Akt 188 17/8 2004

Akt 174 15/6 2005

Akt 189 17/8 2004

Akt 39 24/11 2005

Akt 82 17/12 2003

Akt 175 15/6 2005

Akt 59 8/12 2005

Akt 155 21/6 2007

Akt 105 21/2 2008

Akt 87 17/1 2008

Akt 192 22/6 2005

Akt 92 16/3 2005

Akt 192 22/6 2005

Akt 56 8/12 2004

Bevilling

1.675

4.293

408

350

496

296

525

813

507

325

166

222

227

136

633

311

787

463

Forventet

afvigelse

+236 (+14 %)

+200 (+5 %)

+2 (+1 %)

0 (0 %)

÷1 (0 %)

÷1 (÷1 %)

÷3 (÷1 %)

÷4 (÷3 %)

÷4 (÷1 %)

÷5 (÷2 %)

÷54 (÷7 %)

÷94 (÷20 %)

Beløb og procent er afrundet. Afvigelsen er beregnet i forhold til bevillingsniveau og er baseret på Forsvarets aktuelle

forbrugstal fra medio december 2009 og budgettal fra medio december 2009 og frem.

Kilde: Forsvaret.

Tabel 4 viser, at Forsvaret forventer, at langt hovedparten af projekterne (16 af 18) vil over-

holde bevillingen i aktstykket uden væsentlige afvigelser. Projekterne er vurderet til at afvi-

ge væsentligt, når de forventes at overskride bevillingen med mere end 10 % eller mere end

100 mio. kr. Det svarer til Forsvarsministeriets eget kriterium for, hvornår en overskridelse

er så væsentlig, at ministeriet skal forelægge sagen for Finansudvalget.

Forsvaret forventer, at kun 2 projekter vil afvige væsentligt fra bevillingen (gengives i boks 2).

Infanterikampkøretøjerne ville uden en ekstra bevilling overskride den oprindelige bevilling

med 236 mio. kr., svarende til 14 %. Ligeledes ville fregatprojektet uden en ekstra bevilling

overskride den økonomiske ramme med op til 200 mio. kr. Det svarer til 5 % af den oprinde-

lige bevilling. For begge projekter har Finansudvalget tiltrådt forøgede bevillinger og dermed

udvidet projekternes oprindelige bevillinger.

BOKS 2. PROJEKTER, DER AFVIGER VÆSENTLIGT FRA DEN OPRINDELIGE BEVILLING

•

Infanterikampkøretøjer

•

Fregatter.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

TID, PRIS OG KVALITET

Indkøbet af infanterikampkøretøjer viste sig at blive 236 mio. kr. dyrere, fordi den oprinde-

lige bevilling ikke indeholdt tilstrækkelige midler til bl.a. de indledende reservedele. Et nyt

aktstykke øgede bevillingen til projektet, så Forsvaret bl.a. kan indkøbe nødvendige reser-

vedele og materiel til uddannelse.

Forsvaret har med et nyt aktstykke fået Finansudvalgets tilslutning til at anvende op til 200

mio. kr. mere til fregatprojektet. Det skyldes, at Forsvaret har konstateret, at fregatprojektet

på grund af stigende priser på materialer, bl.a. stål, ikke kan holde sig inden for den oprinde-

lige bevilling, uden at kvaliteten af fregatterne vil blive væsentligt forringet.

46. Et projekt viser et væsentligt mindreforbrug i forhold til bevillingen. Projektet om mobile

radarer bliver ca. 20 % billigere end forventet. Dog udestår endnu udgifter til at placere ra-

darerne permanent. Forsvaret kan ikke opgøre, hvad det vil koste, før det er besluttet, hvor

radarerne skal stå. Forsvaret forventer at anvende de ubrugte midler til et beslægtet projekt.

Der er tale om en radarkontrolfacilitet, der blev påbegyndt som en del af det bevilgede ra-

darprojekt, men hvor hovedparten af projektet efterfølgende skal bevilges på et separat akt-

stykke.

47. Rigsrevisionen har i gennemgangen af afvigelser fra bevillingerne ikke konstateret for-

skelle mellem værnene.

Afvejning mellem pris og kvalitet

48. Forsvaret må i nogle tilfælde foretage en afvejning mellem pris og kvalitet. Forsvaret

har oplyst, at Forsvaret generelt vægter pris over kvalitet (og tid). Det betyder, at Forsvaret

i nogle tilfælde må opgive at indfri visse af de oprindelige kvalitetsmål og dermed ændre

projektindholdet for at overholde bevillingsrammen for projekterne. I andre tilfælde – som

fregatterne og infanterikampkøretøjerne – har Forsvarets konkrete afvejning resulteret i, at

Forsvaret har måttet søge om forøgede bevillinger for at kunne opnå den planlagte kvalitet.

49. Ud af de projekter, der forventes at overholde den oprindelige bevilling, er der en række

projekter, hvor Rigsrevisionen vurderer, at Forsvaret har ændret indholdet i forhold til akt-

stykket for at holde den økonomiske ramme. Det gælder bjærgningssystemer, HRN3 og in-

spektionsfartøjer. Rigsrevisionen har kun for de 8 projekter i den udvidede projektgennem-

gang haft materiale til at vurdere, om projektindholdet er blevet ændret for at overholde be-

villingen.

For bjærgningssystemer forventer Forsvaret at overholde bevillingen, men indtil videre har

Forsvaret indkøbt en mellemløsning – de såkaldte Wisent-bjærgningsvogne, der er et mid-

deltungt bjærgningssystem. Det indkøbte system kan bjærge middeltunge køretøjer, men

ikke som forudsat tunge køretøjer uden hjælp fra andre køretøjer. Et tungt bjærgningssy-

stem viste sig at være for dyrt at anskaffe inden for bevillingen. Den resterende del af an-

skaffelsen er indtil videre udskudt til 2010 og frem, da Forsvaret først på dette tidspunkt har

midler til rådighed inden for de samlede rammer på tværs af Forsvaret.

For HRN3 er en større del af bevillingen (ca. 10-15 %) brugt på it-systemet DACCIS, der

blev skrottet, da det ikke levede op til kravene. I stedet har Forsvaret købt et system, der

er baseret på en anden teknologi, og som ifølge Forsvaret er mere begrænset i sit opera-

tive virke.

Inspektionsfartøjerne forventes at overholde bevillingen, men Forsvaret opgav en række

krav til fartøjerne under kontraktforhandlingerne for at holde projektet inden for den bevil-

gede ramme. De krav, Forsvaret måtte opgive, var såkaldte højt prioriterede betingede krav.

Det er udtryk for, at kravene som udgangspunkt kan fraviges, men alligevel er højt priorite-

ret af Forsvaret. Forsvaret har oplyst, at det ikke har påvirket inspektionsfartøjernes evne

til at løse deres primære opgaver, men at nogle sekundære opgaver ikke kan løses uden

at investere yderligere i fartøjerne. Det betyder, at fartøjerne kan løse de planlagte inspek-

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

TID, PRIS OG KVALITET

tions- og patruljeopgaver i det nordatlantiske område, men ikke kan deltage i visse interna-

tionale operationer uden yderligere udrustning.

Som en generel betragtning siger det at overholde bevillingen i aktstykket ikke noget om,

hvorvidt det indkøbte materiel kan løse de forventede opgaver. Samtidig er overholdelse

af bevillingen et groft mål, der ikke fortæller, hvorvidt det indkøbte materiel overopfylder

Forsvarets behov.

Tilpasning af reservedelspakken

50. Indkøb af reservedele til den indledende drift af materiellet indgår ofte i den planlagte

økonomiske ramme i aktstykket. For 5 ud af 8 projekter i den udvidede projektgennemgang

oplyser Forsvarsministeriet i aktstykket, at reservedele indgår i anskaffelsessummen.

Omfanget af reservedele, der skal anskaffes under aktstykket, er imidlertid ikke klart. For-

melt oplyser Forsvaret hverken i aktstykket, eller når projektet sættes i gang, hvor meget

der afsættes til de indledende reservedele. Forsvarsministeriet har oplyst, at den reserve-

delspakke, som Forsvaret som udgangspunkt anskaffer sammen med materiellet, som

standard skal dække 2 års drift. Ofte kan Forsvaret imidlertid ikke fastlægge det nøjagtige

omfang af reservedele på et så tidligt tidspunkt. Omfanget af reservedelspakken vil typisk

være baseret på leverandørens anbefaling kombineret med et skøn over eget brugsmøn-

ster. Først når materiellet er taget i brug, kan Forsvaret fastlægge reservedelsbehovet me-

re nøjagtigt ud fra egne erfaringer.

51. Da Forsvaret ikke i alle tilfælde har fastlagt de forventede driftsudgifter og omfanget af

reservedele på tidspunktet for aktstykket, er det i praksis muligt for Forsvaret at udskyde el-

ler reducere omfanget af den indledende reservedelspakke, fx for at overholde bevillingen.

Ud af de 8 undersøgte projekter er der ét eksempel på, at Forsvaret har søgt at overholde

bevillingen ved at reducere omfanget af indledende reservedele. Ved købet af infanterikamp-

køretøjerne sparede Forsvaret på den indledende reservedelspakke, bl.a. for at holde sig

inden for bevillingen. Eksemplet beskrives i boks 3.

Reservedelspakke

Typisk indkøber For-

svaret reservedele til

de første 2 år (initial-

reservedelspakke)

samtidig med indkøb

af selve materiellet.

BOKS 3. OMFANGET AF RESERVEDELE TIL INFANTERIKAMPKØRETØJERNE

Ved købet af infanterikampkøretøjerne sparede Forsvaret på den indledende reservedelspakke.

Forsvaret købte færre reservedele for at holde sig inden for bevillingen og for at kunne købe flest

mulige køretøjer til at dække det operative behov. De reservedele, Forsvaret først anskaffede, viste

sig ikke at være tilstrækkelige ved brug, og en fornyet bevilling er tiltrådt, bl.a. til yderligere reserve-

dele.

Ved Akt 53 11/12 2008 tiltrådte Finansudvalget, at Forsvarsministeriet kan anvende ca. 236 mio. kr.

til følgeudgifter i forbindelse med ibrugtagning af infanterikampkøretøjer. Det fremgår af aktstykket,

at bevillingen skal bruges til yderligere investeringer i reservedele, værktøj, uddannelsesmateriel og

ammunition m.m.

De eksterne konsulenter, der undersøgte materieltjenesten i perioden 2007-2008, konsta-

terede også eksempler på, at Forsvaret overholder den totale budgetramme for de enkelte

materielprojekter, men at det sker på bekostning af midler til de indledende reservedele, der

i praksis anvendes til at finansiere uforudsete omkostninger.

52. Eksemplerne på, at Forsvaret overholder projekternes bevillinger på bekostning af den

indledende reservedelspakke, gør det mindre gennemsigtigt, om der faktisk sker overskri-

delser. Efter den indledende reservedelspakke, der anskaffes over aktstykket, er forbrugt,

anskaffer Forsvaret yderligere reservedele over den almindelige drift.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

TID, PRIS OG KVALITET

Hvis Forsvaret udskyder indkøbet af reservedele eller reducerer i omfanget af indkøbte re-

servedele til den indledende brug, kan det få konsekvenser for kvaliteten af opgaveløsnin-

gen, fx at Forsvaret ikke kan bruge materiellet i det forudsete omfang. Hvis Forsvaret ind-

køber de nødvendige reservedele, men finansierer dem over driften i stedet for over akt-

stykket, kan det til gengæld belaste driften af Forsvarets øvrige materiel.

Ved købet af Hercules-transportflyet har den reservedelspakke, som Forsvaret har anskaf-

fet, vist sig ikke at være stor nok. Ifølge Forsvaret, fordi den pakke, leverandøren havde an-

befalet at anskaffe, var for lille. Forsvaret har udskudt indkøbet af yderligere reservedele,

bl.a. på grund af mangel på resurser. Forsvaret forventer, at mangel på reservedele til Her-

cules-flyene i løbet af 2010 vil begynde at påvirke flyenes operative rådighed. Reservedele

til Forsvarets i alt 4 Hercules-fly finansieres dels over Forsvarets almindelige drift, dels over

de 2 aktstykker fra henholdsvis 2000 og 2004, der vedrører købet af de 4 Hercules-fly.

For infanterikampkøretøjer viste der sig ikke at være sammenhæng mellem anskaffelsen af

materiellet og omfanget af indkøbte reservedele. Forsvaret oplyser specifikt for dette pro-

jekt, at den manglende sammenhæng – sammen med generelt stigende priser på militært

materiel og forsyninger – har medført et markant pres på hærens materieldrift.

Vurdering

53. Forsvarets større materielanskaffelser forelægges på aktstykker for Finansudvalget.

Forsvaret har for langt de fleste af de undersøgte projekter overholdt eller forventes at over-

holde bevillingerne i aktstykkerne.

54. Kun 2 projekter afviger væsentligt fra den oprindelige bevilling. Indkøbet af infanteri-

kampkøretøjer blev dyrere, fordi bevillingen ikke indeholdt tilstrækkelige midler til bl.a. de

indledende reservedele. Fregatprojektet kunne ikke holde sig inden for bevillingen på grund

af stigende materialepriser. For begge projekter har Finansudvalget tiltrådt forøgede bevil-

linger.

55. Forsvaret har i de gennemgåede projekter prioriteret at overholde bevillingen. For en

række projekter er bevillingerne overholdt ved, at Forsvaret har tilpasset projektindholdet

og opgivet nogle af de oprindelige krav til opgaveløsningen, fx ved at udskyde eller opgive

dele af projekterne.

56. Der er eksempler på, at Forsvaret i praksis overholdt bevillingen i aktstykkerne ved at

anvende midler afsat til at købe de første reservedele til at finansiere uforudsete udgifter.

Forsvarets grundlag for de økonomiske oplysninger

57. Forsvarsministeriets aktstykker om materielprojekter indeholder oplysninger til de be-

vilgende myndigheder om den forventede økonomiske ramme for anskaffelsen. Som ud-

gangspunkt oplyser Forsvarsministeriet om den forventede anskaffelsessum og beskriver

overordnet indholdet af og formålet med materiellet.

Oplysninger om driftskonsekvenser i aktstykkerne

58. Der er ingen særlige krav om, at Forsvarsministeriet skal oplyse om driftskonsekvenser

i aktstykker om forsvarsmateriel. Fx indeholder Finansministeriets budgetvejledning ingen

særlige retningslinjer for materielprojekter. Kun for it- og bygge-/anlægsprojekter fastlægger

budgetvejledningen, at myndighederne skal oplyse om forventede driftskonsekvenser. Der-

for er det op til Forsvarsministeriet konkret at vurdere, om et aktstykke om forsvarsmateriel

skal indeholde oplysninger om de forventede driftsudgifter, fx i form af forventede besparel-

ser eller øgede udgifter.

59. Hidtil har Forsvarsministeriet ikke haft en ensartet praksis for at oplyse om materiellets

driftskonsekvenser i aktstykker.

Anskaffelsesudgifter

Prisen for selve mate-

riellet, reservedelspak-

ke og tilhørende udgif-

ter til projektorganisa-

tion.

Driftsudgifter

Prisen for at bruge ma-

teriellet, dvs. løbende

drift, vedligehold og vi-

dereudvikling af mate-

riellet.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

TID, PRIS OG KVALITET

En gennemgang af alle Forsvarsministeriets aktstykker om større materiel i perioden 2004-

2009 har vist, at Forsvarsministeriet ifølge praksis generelt ikke har oplyst om materielpro-

jekternes forventede driftsudgifter. I perioden har ministeriet forelagt ca. 25 aktstykker om

større anskaffelser. I 5 aktstykker nævner Forsvarsministeriet på forskellig vis driftskonse-

kvenser. I ét tilfælde har Forsvarsministeriet angivet et konkret skøn over de forventede år-

lige driftsudgifter. Indkøbet af Hercules-flyet er baseret på tidligere indkøbte fly af samme

type, hvorfor Forsvaret havde et præcist skøn over de forventede årlige driftsudgifter, der

kunne oplyses i aktstykket. I de 4 andre tilfælde har Forsvarsministeriet oplyst, hvilke kon-

sekvenser anskaffelsen forventes at have for niveauet i driftsudgifterne uden at oplyse et

konkret beløb. Det drejer sig om Leopard 2-kampvogne, opdatering af F-16 trænere, infan-

terikampkøretøjer og en øget bevilling til fregatterne. Fx oplyser Forsvarsministeriet, at ét

projekt forventes at lede til en besparelse i forhold til driften. I de resterende aktstykker har

Forsvarsministeriet ikke oplyst om forventede driftskonsekvenser.

60. Forsvarsministeriet har oplyst, at alle aktstykker afledt af forsvarsforliget 2010-2014 vil

oplyse om de driftsmæssige konsekvenser af anskaffelserne, men uden at angive det præ-

cise omfang. Forsvarsministeriet har senest i aktstykket om en forøget bevilling til fregatter-

ne fra december 2009 oplyst om de forventede driftsudgifter. Konkret oplyser ministeriet, at

driftsudgifterne til fregatterne generelt forventes at være højere end for de fartøjer, de skal

erstatte. Det skyldes bl.a., at fregatterne er større og indeholder flere og mere avancerede

våbensystemer.

Beregning af levetidsomkostninger

61. Forsvaret havde i de tidligere materielkommandoer ikke en konsekvent tilgang til at ana-

lysere driftsudgifter og levetidsomkostninger. Det betyder, at Forsvaret i de projekter, der

indgår i Rigsrevisionens undersøgelse, har haft en meget forskellig tilgang til at beregne og

analysere driftsudgifterne.

De forventede anskaffelsesudgifter fremgik klart af materielkommandoens indstilling til For-

svarskommandoen om at anskaffe materiellet. Derimod fremgik de forventede driftsudgifter

ikke af samtlige indstillinger, til trods for at det var et krav i de interne retningslinjer.

62. Der er flere forskellige formål med at vurdere driftsudgifterne til et bestemt projekt. For

at kunne vælge den økonomisk mest fordelagtige løsning mellem flere materieltyper er det

afgørende for Forsvaret at belyse, om der er forskel på materieltypernes driftsudgifter. Des-

uden er det relevant, når materiellet er valgt, at vide, hvordan det vil påvirke Forsvarets drifts-

budget fremover. Det gælder særligt Forsvarets allerstørste materielinvesteringer som fx

fregatter og kampfly, hvor driften i særlig grad har konsekvenser for råderummet til øvrige

aktiviteter og anskaffelser.

Undlader Forsvaret et kvalificeret skøn over driftsudgifterne og udelukkende kigger på an-

skaffelsesudgifterne, kan det betyde, at Forsvaret vælger en løsning, der ikke er billigst

over hele levetiden. Det kan også få den konsekvens, at Forsvaret ikke har overblik over,

om der er midler til driften af systemet, når det først er indkøbt, fordi man ikke ved, hvilke

udgifter der venter, når materiellet er taget i brug.

63. Forsvaret skal fremover udarbejde en såkaldt businesscase i forbindelse med, at For-

svaret opstarter et nyt materielprojekt. Businesscasen indeholder bl.a. krav om, at Forsva-

ret beregner de økonomiske konsekvenser af et materielprojekt.

Som en del af businesscasen vil Forsvaret opgøre projektets økonomi i form af både de pro-

jektrelaterede udgifter/indtægter og de driftsudgifter, som er en afledt konsekvens af en an-

skaffelse. Forsvaret vil angive alle økonomiske konsekvenser og afsætte midler til den frem-

adrettede drift og vedligeholdelse af alle kapaciteter.

Levetidsomkostnin-

ger

omfatter anskaf-

felsespris og løbende

drifts- og udviklings-

udgifter over materiel-

lets levetid. Udtrykket

betegner dermed de

totale omkostninger,

der er forbundet med

at købe, bruge og bort-

skaffe et materielsy-

stem (”fra vugge til

grav”).

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

TID, PRIS OG KVALITET

Samtidig har Forsvaret i 2008 introduceret et koncept for at beregne levetidsomkostninger

for materielanskaffelser. Formålet er bl.a., at Forsvaret på tværs af materielprojekterne an-

vender samme tilgang til analysen af levetidsomkostninger. Forsvaret har beregnet levetids-

omkostninger for 4 ud af de 18 projekter i Rigsrevisionens undersøgelse.

64. Forsvaret planlægger primært at beregne levetidsomkostninger til brug for typevalg,

mens Forsvaret vil bruge businesscasen gennem hele anskaffelsesprocessen. Forsvars-

ministeriet har oplyst, at den nye tilgang til at analysere driftsudgifter og levetidsomkost-

ninger vil være anvendt fuldt ud inden for 2 år.

Vurdering

65. Forsvarsministeriet oplyser om den forventede anskaffelsessum i aktstykkerne. Hidtil

har ministeriet undtagelsesvist oplyst om driftskonsekvenser i aktstykkerne. Det er ikke et

formelt krav til ministeriet, men Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Forsvarsmini-

steriet fra forsvarsforliget 2010-2014 vil oplyse Finansudvalget om de driftsmæssige kon-

sekvenser af at anskaffe materiel. Rigsrevisionen vurderer, at det generelt vil kvalificere

beslutningsgrundlaget.

66. Levetidsomkostninger betegner, hvad det koster at anskaffe og bruge materiellet i hele

dets levetid. Hidtil har Forsvaret ikke i tilstrækkeligt omfang vurderet levetidsomkostninger

forud for selve anskaffelsen. Fx har skøn over driftsudgifter ikke indgået i alle indstillinger

fra Forsvaret til Forsvarsministeriet om konkrete anskaffelser, og der har været store for-

skelle i tilgangen til at analysere driftsudgifter mellem de tidligere materielkommandoer.

67. Forsvaret vil fremover i højere grad vurdere de økonomiske konsekvenser af at bruge

materiellet. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Forsvaret fremover vil vurdere,

hvad de planlagte anskaffelser koster over hele levetiden. Hensynet skal bl.a. være at si-

kre øget gennemsigtighed og et bedre grundlag for at prioritere. Forsvaret er imidlertid i

en overgangsfase og anvender endnu kun i begrænset omfang de nye projektværktøjer,

der skal sikre et bedre indblik i de økonomiske konsekvenser.

Kvalitet

68. Rigsrevisionen har undersøgt, om Forsvaret anskaffer materiel, der har den planlagte

kvalitet, og om Forsvaret opstiller krav til og følger op på kvaliteten af det anskaffede mate-

riel.

Kvaliteten af det anskaffede materiel

69. Rigsrevisionen har på baggrund af Forsvarets oplysninger undersøgt, om de 18 projek-

ter har den planlagte kvalitet. Forsvaret har oplyst, i hvilket omfang Forsvaret forventer, at

de undersøgte projekter opfylder Forsvarets oprindelige krav til kvaliteten af materiellet.

70. Tabel 5 opsummerer resultaterne for kvalitet i tabel 2.

Tabel 5. Afvigelse fra kvalitetskrav

Afviger væsentligt fra kvalitetskrav

Nej

Ikke vurderet/oplyst

Antal projekter

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

TID, PRIS OG KVALITET

Tabellen viser for det første, at Forsvaret ikke forventer væsentlige afvigelser i 8 ud af 18

projekter. Det svarer til ca. halvdelen. For 5 af disse 8 projekter er materiellet endnu ikke

indsat, og Forsvaret kan derfor ikke foretage en endelig vurdering af, om materiellet lever

op til de oprindelige krav til kvaliteten. Forsvaret vurderer først materiellet i forhold til opga-

ven, når det er taget i brug. Opfyldelse af kvalitetskravene har endvidere for fregatprojektet

forudsat, at Forsvaret har fået en ny bevilling.

For det andet har 2 projekter ikke den planlagte kvalitet (gengives i boks 4). Begge afviger

væsentligt fra de opstillede krav, fordi materiellet ikke lever op til alle ubetingede krav og

dermed ikke kan løse de planlagte opgaver. I HRN3-projektet blev en større del af projek-

tet skrottet, fordi det ikke levede op til kvalitetskravene på grund af tekniske problemer i ud-

viklingen af et it-system. Forsvaret har i stedet anskaffet et færdigudviklet it-system, der har

et mere begrænset operativt virke. For bjærgningssystemer er det indkøbte materiel en mel-

lemløsning, som kun kan bjærge en del af Forsvarets køretøjer og ikke som planlagt også

Forsvarets kampvogne uden hjælp fra andre køretøjer.

Forsvaret har tidligere

delt kravene til kvalite-

ten af materiellet op i

3 niveauer:

Ubetingede krav,

der

skal være opfyldt, for

at materiellet kan an-

vendes til at udføre

den planlagte opgave.

Betingede krav,

der

kan fraviges, hvis ev-

nen til at udføre den

planlagte opgave ikke

begrænses. Kravene

kan have høj eller lav

prioritet.

Ønskede krav,

der

bør tilstræbes opfyldt.

BOKS 4. PROJEKTER, DER IKKE OVERHOLDER ALLE VÆSENTLIGE KVALITETSKRAV

•

HRN3 (kommunikations- og informationssystemer)

•

Bjærgningssystemer.

For det tredje har Forsvaret ikke oplyst eller vurderet, om kvalitetskravene er indfriet for de

sidste 8 projekter. I 3 tilfælde er årsagen, at materiellet ikke er leveret eller kun er delvist

leveret (opdatering af F-16 trænere samt M6- og M5-opdatering af F-16 fly). Andre årsager

er, at kravene endnu ikke er endeligt fastlagt, at de oprindelige krav ikke kan genfindes el-

ler opgøres, eller at oplysninger om målene foreligger i et andet format end i form af krav.

Rigsrevisionen har i gennemgangen af kvalitetskravene ikke konstateret særlige forskelle

mellem værnene.

71. Om projekterne er vurderet til at afvige væsentligt fra kvalitetskravene eller ej, afhæn-

ger af, om projekterne lever op til alle ubetingede krav. Dette er drøftet med Forsvarsmini-

steriet, der har oplyst, at materiel, der lever op til alle ubetingede krav, pr. definition kan lø-

se den planlagte opgave.

72. Et af projekterne, der i tabel 5 er angivet til ikke at afvige væsentligt fra kvalitetskravene,

er Forsvarets nye inspektionsfartøjer.

Forsvaret vurderer, at inspektionsfartøjerne lever op til alle væsentlige kvalitetskrav. Det skyl-

des netop, at de lever op til alle ubetingede krav. Forsvaret har oplyst, at fartøjerne kan lø-

se de primære inspektions- og patruljeopgaver i det nordatlantiske område som beskrevet i

aktstykket, men at nogle sekundære opgaver ikke kan løses uden at investere yderligere i

fartøjerne. De sekundære opgaver omfatter bl.a. deltagelse i visse internationale operatio-

ner.

De planlagte opgaver er beskrevet i aktstykket. Det fremgår af aktstykket, at Forsvaret skal

anvende de nye inspektionsfartøjer til at løse et bredt spektrum af militære og civile opga-

ver primært i det nordatlantiske område, herunder overvågning og suverænitetshævdelse,

fiskeriinspektion, patruljetjeneste, søredning samt opgaver til støtte for det civile samfund.

Forsvaret havde 4 ubetingede krav til inspektionsfartøjerne. Forsvaret krævede for det før-

ste, at fartøjerne kunne anskaffes inden for et samlet beløb på 507 mio. kr. (bevillingsniveau)

svarende til størrelsen af bevillingen på aktstykket. For det andet, at fartøjerne kunne anven-

de søværnets fleksible containersystem. Systemet indebærer, at Forsvaret kan udruste far-

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

TID, PRIS OG KVALITET

tøjerne til at løse forskellige opgaver ved at udskifte en container. For det tredje, at fartøjer-

ne havde en landingsplatform til helikoptere. For det fjerde, at fartøjerne havde isforstærket

skrog. Alle 4 ubetingede krav er opfyldt.

Under kontraktforhandlingerne opgav Forsvaret dog en række krav til fartøjerne for at kun-

ne gennemføre projektet inden for den økonomiske ramme i aktstykket. De krav, Forsvaret

opgav, var såkaldte højt prioriterede betingede krav. Det er udtryk for, at kravene som ud-

gangspunkt kan fraviges, men alligevel er højt prioriteret af Forsvaret. Kravene kan fravi-

ges, hvis det ikke begrænser Forsvarets evne til at udføre den planlagte opgave. Nogle af

de krav, der blev opgivet, var krav om et ildledelsessystem, maksimal topfart og choksikring.

Kravene relaterede sig ifølge Forsvaret især til fartøjernes evne til at løse de sekundære op-

gaver. At fartøjerne ikke kan deltage i visse internationale opgaver har dog ifølge Forsvaret

ikke nævneværdige konsekvenser for Forsvarets samlede opgavevaretagelse.

Vurdering

73. For ca. halvdelen af de undersøgte projekter forventer Forsvaret, at materiellet lever op

til den planlagte kvalitet, mens få projekter ikke lever op til alle væsentlige kvalitetskrav. I de

resterende projekter har Forsvaret ikke vurderet kvaliteten i forhold til de opgaver, materiel-

let skal løse. Årsagen er primært, at materiellet endnu ikke er leveret, og at Forsvaret først

vurderer materiellet i forhold til opgaven, når det er taget i brug.

74. De 2 projekter, der ikke lever op til alle væsentlige kvalitetskrav, kan ikke løse alle de

planlagte opgaver. Bjærgningssystemer til hæren kan kun bjærge en del af Forsvarets kø-

retøjer og ikke som planlagt også Forsvarets kampvogne uden hjælp fra andre køretøjer.

Ved indkøbet af et kommunikations- og informationssystem til hæren måtte Forsvaret ind-

stille udviklingen af et it-system på grund af tekniske problemer og erstatte det med et fær-

digudviklet system med et mere begrænset operativt virke.

Forsvarets krav til kvaliteten af materiellet

75. Det er ikke muligt entydigt at definere, hvad kvalitet er på tværs af materielprojekterne.

Kravene til kvaliteten afhænger af, hvad Forsvaret skal bruge materiellet til. Udgangspunk-

tet for Rigsrevisionens undersøgelse er de krav, som Forsvaret har stillet til materiellet.

76. Forsvaret indkøber nyt materiel for at kunne løse sine operative opgaver. Ved nyanskaf-

felser opstiller Forsvaret forud for bevilling og kontrakt kvalitetskrav, som det nye materiel

skal indfri. Forsvaret fastlægger kravene til kvaliteten af materiellet ved at beskrive det be-

hov, materiellet skal dække, og ved at opstille de tekniske og operative krav, som materiel-

let skal leve op til.

Rigsrevisionen har i en række tilfælde haft vanskeligt ved at identificere de oprindelige kva-

litetskrav for de gennemgåede projekter. Oprindelige krav betegner de krav, som Forsvarets

Materieltjeneste (tidligere materielkommandoerne) har søgt at indfri i kontraktforhandlinger-

ne med potentielle leverandører. Nogle projekter havde ingen oprindelige kvalitetskrav, og

vurderingen af kvaliteten er derfor foretaget i forhold til det aftalte i leverandørkontrakterne,

som ikke nødvendigvis svarer til de oprindelige krav.

I de tilfælde, hvor de oprindelige krav er identificeret, har Forsvaret i hovedparten af projek-

terne gjort meget ud af at opstille krav til materiellet. For de fleste af de 8 projekter i Rigs-

revisionens udvidede projektgennemgang er anskaffelserne baseret på udførligt materiale,

der beskriver behovet og de afledte krav. Kravene er generelt meget detaljerede og omfat-

tende.

77. Når Forsvaret stiller krav til kvaliteten af materiel, er det afgørende, hvordan Forsvaret

definerer behovet. I opgaveløsningen kan Forsvaret overordnet ændre på 3 forhold: organi-

seringen, de metoder (doktriner), der kan benyttes i en operativ situation, og teknologien.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

TID, PRIS OG KVALITET

Ved køb af større materiel kan alle 3 forhold overvejes. Forsvaret har traditionelt haft svæ-

rere ved at ændre på den militære organisation og de anvendte doktriner end på teknolo-

gien. Det er bl.a. forklaringen på, at Forsvaret i en række tilfælde har stillet krav til nye ma-

terielindkøb, som eksisterende produkter på markedet ikke kunne opfylde. Resultatet har

været udviklingsprojekter eller tilpassede standardprodukter.

Ændringer i organisation og doktrin kan imidlertid optimere en anskaffelse både i forhold til

økonomi og kvalitet. Står Forsvaret fx over for at købe en helikopter eller et køretøj, der skal

transportere personel, kan en ændring af organisation og doktrin frem for teknologi betyde,

at Forsvaret i stedet for at stille krav til, at materiellet kan transportere en bestemt enheds-

størrelse, justerer på størrelsen af enheder, så de stemmer med kapaciteten på allerede

færdigudviklet materiel på markedet.

78. Tidligere har Forsvaret udarbejdet meget detaljerede krav til våbensystemer forud for

en anskaffelse. Kravene blev udarbejdet så detaljeret som muligt for at anskaffe det bedst

mulige materiel. Denne tilgang betød i nogle tilfælde, at Forsvaret anskaffede unikt materiel,

der skulle udvikles, og som kun blev anvendt af en lille brugergruppe. Et eksempel herpå

er it-systemet DACCIS i HRN3-projektet, der var et dansk udviklingsprojekt. DACCIS-pro-

jektet var 12 år undervejs, men endte med at blive skrottet til fordel for et standardprodukt.

I andre tilfælde har Forsvaret stillet yderligere krav til færdigudviklede produkter, som der-

for blev indkøbt i særlige danske versioner.

Erfaringerne med nationale krav er, at Forsvaret kan blive den eneste bruger af materiellet

og derfor stå alene med både drift, udvikling og operativt brug. Samtidig er det typisk en dy-

rere løsning end at købe et standardprodukt. Disse erfaringer har ført til, at Forsvaret nu

øger fokus på at anskaffe standardmateriel, der allerede er udviklet, og som anvendes af

andre nationer.

79. Forsvaret har i 2009 introduceret et udkast til nye principper, som Forsvaret fremover

skal anskaffe materiel efter. Et af principperne indebærer, at Forsvaret fortrinsvis skal an-

skaffe materiel, som er færdigudviklet, introduceret og operativt afprøvet ved Danmarks

primære samarbejdspartnere eller af andre nationer. Samtidig fremgår det af Forsvarets

egne retningslinjer (materielhåndbogen), at Forsvaret skal undgå at overkvalificere mate-

riellet, og at de stillede krav ikke må virke begrænsende for potentielle leverandører. Det

indebærer samlet, at Forsvaret skal overveje at nedjustere kravene, hvis Forsvaret ikke

kan købe et standardprodukt, der lever op til alle operative krav.

Endvidere har Forsvaret i 2009 udarbejdet udkast til nye bestemmelser for materielanskaf-

felser, der bl.a. giver retningslinjer for den måde, Forsvaret stiller krav til materiellet på. Frem-

over skal Forsvaret minimere omfanget af krav for at sikre størst mulig konkurrence, redu-

cere kompleksiteten af projekterne og minimere nationale, særegne løsninger. Samtidig kan

nationale krav fraviges.

80. Forsvarets planlagte introduktion af en businesscase indebærer bl.a., at Forsvaret skal

opstille konkrete målsætninger i form af succeskriterier for materielprojekterne, fx for kvalite-

ten og effekten af anskaffelsen. Sådanne kriterier vil gøre det muligt for Forsvaret at følge,

hvordan projektets kvalitet udvikler sig fra start til slut.

Rigsrevisionen har ikke set konkrete eksempler på, at Forsvaret har opstillet konkrete måle-

punkter som kvalitetskriterier og effektmål, da businesscasen endnu kun foreligger i udkast

og kun er forsøgt anvendt i få projekter.

81. Forsvaret har i nogle af de 8 projekter i den udvidede projektgennemgang reduceret

projektindholdet for at kunne overholde bevillingen. En sådan tilgang indebærer, at Forsva-

ret tager stilling til de oprindelige krav og tilpasser disse af hensyn til de økonomiske ram-

mer.

Materielhåndbogen

Forsvarets Materiel-

håndbog fastsætter

retningslinjer, ansvars-

fordeling og procedu-

rer på materielområ-

det. Håndbogen er

under revision og skal

erstattes af nye be-

stemmelser, der tager

højde for etableringen

af Forsvarets Materiel-

tjeneste.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

TID, PRIS OG KVALITET

For inspektionsfartøjerne tilpassede Forsvaret kravene til fartøjerne under kontraktforhand-

lingerne og formåede dermed at overholde bevillingen. I fregatprojektet udmøntede Forsva-

ret i selve planlægningen af projektet nogle mindre besparelser svarende til ca. 1 % af an-

skaffelsessummen. Besparelsesmulighederne indgik i et såkaldt besparelseskatalog, som

Forsvaret udmøntede, efterhånden som projektets budgetreserve blev udtømt. Efter kon-

trakterne var indgået, gjorde stigende materialepriser det imidlertid nødvendigt at reducere

projektindholdet yderligere for at overholde den oprindelige bevilling. Da kontrakterne på det

tidspunkt var indgået, vurderede Forsvaret, at det ikke var muligt og økonomisk hensigts-

mæssigt at reducere projektindholdet i tilstrækkeligt omfang uden at påvirke kvaliteten af

fregatterne væsentligt.

I begge tilfælde er der tale om, at stigende priser på materialer har gjort det nødvendigt for

Forsvaret at overveje projektindholdet og kvalitetskravene. Den konkrete vurdering af mu-

lighederne for at spare har i de 2 projekter givet sig udtryk i 2 forskellige strategier, henholds-

vis at tilpasse projektindholdet og kravene for at møde bevillingen og at øge bevillingen for

at møde kvalitetskravene.

Vurdering

82. Forud for bevillingen og kontrakten med leverandøren bestemmer Forsvaret den ønske-

de kvalitet af materiellet med udgangspunkt i en række krav til, hvilke opgaver det skal kun-

ne løse. Der foreligger ikke oprindelige kvalitetskrav for alle undersøgte projekter. Rigsre-

visionen anbefaler, at Forsvaret i alle projekter fra starten definerer klare kriterier for kvali-

teten, så Forsvaret kan følge disse fra start til slut.

83. Hvor der foreligger krav til materiellet, har Forsvaret i de fleste tilfælde gjort meget ud

af at opstille disse for at sikre, at Forsvaret kan løse sine opgaver. Kravene er generelt me-

get detaljerede og omfattende. Det kan dog være ufordelagtigt for Forsvaret som indkøber

og bruger at opstille alt for detaljerede og omfattende krav. Det kan indsnævre feltet af mu-

lige leverandører og derved formindske mulighederne for at få en god pris fra leverandører-

ne samt begrænse antallet af andre brugere, som Forsvaret kan dele fremtidige udviklings-

omkostninger med.

84. Tidligere har Forsvaret ikke haft tilstrækkeligt fokus på at anskaffe standardprodukter,

som er færdigudviklede, introducerede og operativt afprøvede. Konsekvensen er, at For-

svaret i nogle tilfælde har stillet for store krav til materielløsninger, som derfor er blevet for

dyre.

85. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Forsvaret fremover i højere grad vil søge

at minimere omfanget af krav for at sikre størst mulig konkurrence og reducere kompleksi-

teten af projekterne, og at Forsvaret i højere grad vil søge at købe standardprodukter.

86. Rigsrevisionen anbefaler, at Forsvaret ved planlægningen af de enkelte materielprojek-

ter opstiller en prioriteret oversigt over krav, der eventuelt kan nedjusteres, så bevillingen

kan holde – en slags besparelseskatalog. Forsvaret har hidtil prioriteret, hvor vigtige krave-

ne er, men ikke prissat de krav, som kan fraviges, hvis det bliver nødvendigt af hensyn til

økonomien.

Forsvarets opfølgning på kvaliteten af materiellet

87. Forsvaret skal vurdere, hvorvidt kravene til kvaliteten af materiellet er opfyldt. Det kan

ske på forskellige tidspunkter i anskaffelsesforløbet.

88. Det har været vanskeligt for Rigsrevisionen at følge, hvordan Forsvaret løbende opgør

kvaliteten af materiellet i de forskellige faser af projekterne, fx ved kontraktindgåelse, ved

levering og idriftsættelse samt efter nogle års brug. Det skyldes bl.a., at flere af de gennem-

gåede projekter ikke er fuldt leveret eller indsat.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

TID, PRIS OG KVALITET

Der er meget store forskelle på, hvornår og hvordan Forsvaret har vurderet kvaliteten af

materiellet i de gennemgåede projekter. Det afspejler til dels, at kravene til projekterne, bl.a.

om at rapportere om kvaliteten af materiellet, har udviklet sig over den periode, hvor projek-

terne er gennemført. Endvidere afspejler det, at projekterne er startet i forskellige materiel-

kommandoer med forskellig tilgang til, hvornår og hvordan kvaliteten af materiellet skulle

vurderes.

Generelt er det dog også udtryk for, at Forsvaret ikke har haft fokus på løbende at følge op

på materiellets kvalitet i anskaffelsesprocessen og efter ibrugtagning.

89. Forsvarets Materielhåndbog beskriver forskellige faser, hvor Forsvaret skal vurdere kva-

liteten af materiellet.

Efter kontrakten er underskrevet, skal Forsvaret fx sikre, at materiellet opfylder kravene i

kontrakten. Når Forsvaret modtager materiellet fra leverandøren, skal Forsvaret desuden

foretage modtagekontrol. Det omfatter bl.a. at kontrollere kvaliteten og afprøve materiellets

funktioner. Endvidere skal Forsvaret udarbejde en status for materiel og økonomi senest 6

måneder efter, at materielprojektet er afsluttet svarende til det tidspunkt, hvor Forsvarets

Materieltjeneste overdrager materiellet til den operative bruger.

90. I de 8 gennemgåede projekter er der begrænset dokumentation for, at Forsvaret i de for-

skellige faser har vurderet, om materiellet lever op til de opstillede krav. I hovedparten af

de gennemgåede projekter forelå ikke materiale, der viste, om og hvordan Forsvaret løben-

de har vurderet, om kvalitetskravene er eller forventes opfyldt. Desuden er formaterne for

og indholdet af vurderingerne, hvis de foreligger, meget forskellige. Det skyldes bl.a., at

Forsvarets Materielhåndbog kun i begrænset omfang konkret anviser, hvordan projektle-

deren skal dokumentere kvaliteten af anskaffelsen gennem de forskellige faser. At følge

op på projekters kvalitet indgår som en del af Forsvarets nye projektstyringsmetode.

91. Spejderkøretøjerne (PIRANHA) er et eksempel på, at Forsvaret, til trods for at materiel-

let er idriftsat, ikke har kunnet oplyse, hvordan kvaliteten af materiellet er vurderet. Forsva-

ret oplyser dog, at køretøjerne opfylder alle væsentlige kvalitetskrav, og at erfaringerne fra

indsættelse er gode. Der mangler dog især en formel vurdering af, om det indkøbte mate-

riel kan bruges til at løse de opgaver, det var forudset til. Det skyldes, at Forsvaret kæder

en vurdering af materiellet sammen med den formelle afslutning af projektet. Forsvaret har

oplyst, at ikke alle projekter er afsluttet eller befinder sig i en fase af anskaffelsen, hvor en

formel kvalitetsvurdering er aktuel. Denne formelle kvalitetsvurdering sker, når projektet af-

sluttes endeligt.

Det betyder, at Forsvaret ikke udarbejder en vurdering af materiellet, før Forsvaret formelt

afslutter projektet. Det sker i mange tilfælde flere år efter, at materiellet er taget i brug. For

ingen af de gennemgåede projekter foreligger der afslutningsrapporter.

Hercules-transportflyet har været i brug siden medio 2008, og her udestår endnu en formel

vurdering af kvaliteten af flyet i forhold til de opgaver, flyet skal løse. Årsagen er, at Forsva-

ret har udskudt at anskaffe yderligere reservedele til 2010, og at projektet derfor ikke betrag-

tes som afsluttet. Forsvaret har ultimo 2009 oplyst, at den afsluttende statusrapport for flyet

er påbegyndt. Forsvaret har oplyst, at flyet lever op til den forventede kvalitet i kontrakten,

da flyet blev testet mod specifikationerne i kontrakten ved leveringen af flyet. På den bag-

grund vurderer Forsvaret, at flyet teknisk og operativt opfylder de kvalitative krav.

92. Også for de projekter, hvor materiellet er helt eller delvist leveret uden at være taget i

brug, er der eksempler på, at Forsvaret ikke har vurderet, om materiellet svarer til de op-

rindelige krav.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

TID, PRIS OG KVALITET

Det gælder fx for projekterne M5-opdatering, operativt logistisk materiel, ABC-materiel og

materiel til specialstyrker, der alle er helt eller delvist leveret. I sådanne tilfælde skal For-

svaret ved modtagelsen fra leverandøren vurdere kvaliteten af materiellet, men i de nævn-

te projekter er der ikke dokumentation for, om og hvordan det er sket.

93. Generelt er de gennemgåede projekter præget af, at der ikke har været en ensartet til-

gang til, hvordan og hvornår kvaliteten af materiellet skulle opgøres under anskaffelsesfor-

løbet.

Forsvaret har oplyst, at i takt med at Forsvaret indfører et værktøj til projektledelse for et

stigende antal materielprojekter, vil Forsvaret følge op på, om projekterne lever op til kra-

vene ved udvalgte faseovergange.

Forsvaret har udarbejdet en ny faseinddeling for materielprojekter. Ifølge denne skal For-

svaret fremover gennemføre interne kvalitetsvurderinger ved alle faseovergange i projek-

tet, fx ved kontraktindgåelse.

Samtidig har Forsvarsministeriet oplyst, at Forsvaret fremover skal gennemføre ekstern

kvalitetssikring af Forsvarets materielanskaffelser. Forsvarsministeriet er ved at udarbejde

en generel model for ekstern kvalitetssikring, der bl.a. tager udgangspunkt i erfaringerne

med brug af ekstern kvalitetssikring af Forsvarets forberedelse af køb af nye kampfly. Må-

let er bl.a., at eksterne konsulenter i udvalgte projektforløb skal vurdere, om Forsvaret føl-

ger egne retningslinjer.

Vurdering

94. Der er meget store forskelle på, hvornår og hvordan Forsvaret har vurderet kvaliteten

af materiellet. Forsvaret mangler især formelt at vurdere, om det indkøbte materiel kan bru-

ges til at løse de opgaver, det var forudset til. Forsvaret bør prioritere løbende at følge og

dokumentere, om materiellet forventes at kunne løse de planlagte opgaver.

95. Forsvaret arbejder på at indføre interne kvalitetsvurderinger ved overgangen mellem

alle faser i materielprojekterne, og Forsvarsministeriet overvejer, hvordan ekstern kvalitets-

sikring af udvalgte materielprojekter kan gennemføres.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

FORSVARSMINISTERIETS GRUNDLAG FOR AT OPLYSE OM MATERIELINDKØB

IV. Forsvarsministeriets grundlag for at oplyse

om materielindkøb

UNDERSØGELSENS RESULTATER

Forsvarsministeriet er ved at styrke grundlaget for at oplyse de bevilgende myndig-

heder om Forsvarets materielindkøb. Ministeriet arbejder på at sikre, at aktstykker-

ne fremover indeholder klarere oplysninger om tid, pris og kvalitet, og at der oplyses

rettidigt om væsentlige ændringer. Indtil 2008 var ministeriets tilsyn med Forsvarets

materielområde begrænset. Tilsynet er siden gradvist styrket, og Forsvarsministeriet

arbejder fortsat på at forbedre dette.

96. Rigsrevisionen har undersøgt, om Forsvarsministeriet har et tilstrækkeligt grundlag for

at oplyse de bevilgende myndigheder om Forsvarets materielanskaffelser.

Forsvarsministeriet fremsender aktstykker om materielanskaffelser til Finansudvalget til

godkendelse og skal løbende orientere det politiske niveau i form af forsvarsforligspartier-

ne om status for Forsvarets materielanskaffelser. Rigsrevisionen har derfor undersøgt For-

svarsministeriets praksis for at oplyse de bevilgende myndigheder om Forsvarets materiel-

anskaffelser og udviklingen i anskaffelser tiltrådt ved aktstykker.

Rigsrevisionen har videre undersøgt, om Forsvarsministeriet følger op på, om Forsvarets

større materielanskaffelser forløber planmæssigt, herunder at den økonomiske ramme og

leveringstid overholdes, og at materiellet har den aftalte kvalitet.

Grundlaget for oplysninger i aktstykker om større materiel

Anmærkning til fi-

nanslovens § 12.

Forsvarsministeriet

"Større materielan-

skaffelser til værnene

forelægges Finansud-

valget. Det drejer sig

om nye våbensyste-

mer og nye våbenplat-

forme og andre an-

skaffelser, der har væ-

sentlig betydning for

forsvarets organisation

og struktur, herunder

personelstruktur".

97. Efter praksis forelægger Forsvarsministeriet alle forligsaftalte materielprojekter for Fi-

nansudvalget. Der er ikke en formel beløbsgrænse for, hvilke projekter ministeriet skal fore-

lægge. Før 2001 og igen fra 2007 har det derudover fremgået af anmærkningerne til finans-

lovens § 12. Forsvarsministeriet, at større materielanskaffelser til værnene, herunder nyt

materiel og materiel med væsentlig betydning for Forsvaret, forelægges Finansudvalget.

Forsvarsministeriet har oplyst, at ministeriet vil forelægge nye materielanskaffelser med en

samlet anskaffelsessum på 50 mio. kr. eller derover for Finansudvalget ved et aktstykke.

Derudover vil ministeriet som udgangspunkt forelægge alle forligsaftalte anskaffelser, selv

om den samlede anskaffelsessum ikke overstiger 50 mio. kr.

Forsvarsministeriet har oplyst, at der endnu udestår et arbejde med at definere, hvilke typer

af anskaffelser der ikke skal forelægges Finansudvalget. Fx forelægges genanskaffelser af

forbrugt materiel og anskaffelser af rutinepræget karakter som ammunition og køretøjer ikke

efter praksis.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

FORSVARSMINISTERIETS GRUNDLAG FOR AT OPLYSE OM MATERIELINDKØB

98. Forsvarets materielanskaffelser finansieres over Forsvarets driftsbevilling på finanslo-

ven (dog anskaffes skibe over 24 meter via en anlægsbevilling). Aktstykkerne udmønter de

eksisterende bevillinger, og et tiltrådt aktstykke kan betragtes som de bevilgende myndig-

heders godkendelse af, at Forsvaret sætter den enkelte materielanskaffelse i gang.

Forsvarets større materielindkøb er traditionelt forligsaftalte. De større materielanskaffelser

fremgår bl.a. af materielskitsen i forsvarsforligene, der oplister det materiel, som Forsvaret

planlægger at indkøbe i en forligsperiode (se boks 5). Desuden involverer Forsvarsministe-

riet forligskredsen i de enkelte materielanskaffelser. Fx høres forligskredsen forud for, at akt-

stykker forelægges Finansudvalget, og forligskredsen orienteres jævnligt om udviklingen i

anskaffelserne og materielområdet.

Det betyder, at ikke bare Finansudvalget, men også forligskredsen spiller en rolle i den par-

lamentariske kontrol af Forsvarets materielanskaffelser.

Proces for at be-

handle aktstykker

Forsvarsministeriet

sender indstillinger til

nye aktstykker til ori-

entering/høring i for-

ligskredsen og Forsva-

rets Materielnævn, in-

den de sendes til Fi-

nansministeriet og ef-

terfølgende forelægges

for Finansudvalget.

BOKS 5. FORSVARSFORLIG OG FORSVARETS MATERIELANSKAFFELSER

En politisk aftale om Forsvaret har traditionelt indeholdt en materielinvesteringsplan (materielskitse),

der beskriver det materiel, der på forligstidspunktet er behov for at anskaffe inden for den aftalte øko-

nomiske ramme. Materielskitsen i forsvarsforliget 2005-2009 indeholdt fx anskaffelse af infanterikamp-

køretøjer, pansrede patruljekøretøjer, bjærgningssystemer, 3 fregatter og ét Hercules-transportfly.

Materielskitsen dækker forligsperioden. I de tidligere forlig, fx 2005-2009, fremgik de enkelte mate-

rielanskaffelser med beløb og årstal. Forsvarsministeriet har oplyst, at materielanskaffelserne i for-

svarsforliget 2010-2014 er oplistet uden beløb og årstal. Det er bl.a. sket af hensyn til Forsvarets

forhandlingsposition over for potentielle leverandører.

De enkelte materielprojekter iværksættes efter forelæggelse af aktstykker for Finansudvalget.

Tidspunktet for at forelægge aktstykker om at anskaffe materiel

99. Praksis for at forelægge materielanskaffelser for Finansudvalget har hidtil været, at For-

svarsministeriet har forelagt projekterne tidligt i anskaffelsesforløbet for at sikre hjemmel til

at planlægge projekterne og gennemføre markedsundersøgelser og udbud forud for kon-

traktindgåelse. Aktstykkerne har derfor haft en generel karakter og har i mange tilfælde fav-

net flere delprojekter. Det betyder, at Forsvarsministeriet på det tidspunkt, hvor aktstykker-

ne blev forelagt, i mange tilfælde ikke havde et detaljeret grundlag for at oplyse om projek-

ternes planlagte tidsramme, forventede pris og kvalitet.

Oplysningerne i aktstykkerne for de 8 projekter i Rigsrevisionens udvidede projektgennem-

gang var generelt på et meget overordnet niveau, og oplysningerne var ikke klare i alle til-

fælde med hensyn til tid, pris og kvalitet. Aktstykker skal indeholde nødvendige oplysninger

til brug for Finansudvalget, men det beror på Forsvarsministeriets konkrete vurdering, om

oplysningerne i de enkelte aktstykker er tilstrækkelige.

100. Forsvaret har efter hidtidig praksis fastlagt den økonomiske ramme for et projekt,

længe før konkrete kontraktforhandlinger med leverandøren var gennemført. Det betyder,

at rammen for anskaffelsen i disse tilfælde var behæftet med store usikkerheder. Det fik i

nogle tilfælde konsekvenser for Forsvarets muligheder for at gennemføre projektet som

forventet inden for bevillingen.

I de gennemgåede projekter er der eksempler på, at der gik op til 1 år, fra aktstykket blev

tiltrådt, til Forsvaret havde underskrevet kontrakten med leverandøren. For bjærgningssy-

stemer og inspektionsfartøjer gik der 1 år, mens der for fregatter og radarer gik op til �½ år.

For inspektionsfartøjerne har Forsvaret fx måttet reducere i projektindholdet for at holde

anskaffelsen af de 2 fartøjer inden for bevillingen. Årsagen var ifølge Forsvaret især stigen-

de priser på materialer.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

FORSVARSMINISTERIETS GRUNDLAG FOR AT OPLYSE OM MATERIELINDKØB

Risikoen for, at et materielprojekt og en bevilling hviler på et uaktuelt grundlag, vil generelt

blive større, jo tidligere i anskaffelsesforløbet Forsvarsministeriet forelægger projektet. Kort

afstand mellem bevillingstidspunktet og igangsættelsen af projektet er også en vigtig forud-

sætning for at undgå budgetoverskridelser.

101. Forsvarsministeriet har oplyst, at ministeriet fremover vil indføre en ny procedure for,

hvornår aktstykker for større materielanskaffelser forelægges.

Gældende fra forsvarsforliget 2010-2014 vil Forsvarsministeriet i højere grad end tidligere

have afklaret materielprojekternes tidsplan, pris og kvalitet på det tidspunkt, hvor ministeriet

forelægger aktstykkerne. Fremover skal Forsvaret have forhandlet en juridisk bindende kon-

trakt på plads med leverandøren med forbehold for, at Finansudvalget godkender aktstyk-

ket. Forsvarsministeriet forventer, at forventet tidspunkt for operativ indsættelse, forventede

drifts- og levetidsomkostninger og forventet mængde fremover vil fremgå af aktstykker for

materielanskaffelser.

En eventuel senere forelæggelse af aktstykker for Finansudvalget forudsætter, at Finansmi-

nisteriet og Forsvarsministeriet – forud for at nye større materielanskaffelser forelægges –

samarbejder om at fastlægge, hvordan det konkret kan ske.

Afgrænsning af projektindhold i aktstykker

102. For at aktstykker kan fungere som et brugbart grundlag for den parlamentariske kon-

trol med de enkelte materielanskaffelser, er det vigtigt, at indholdet i aktstykkerne og ræk-

kevidden af bevillingen er afgrænset.

103. Rigsrevisionen har fundet eksempler på, at Forsvaret ikke klart har afgrænset indhol-

det af de projekter, der bevilges over aktstykker. Problemstillingerne har forskellig karakter,

men er alle udtryk for, at det skaber mangel på gennemsigtighed og uklarhed om, hvilket

resultat der er givet bevillingsmæssig hjemmel til at opnå, når bevillingens rækkevidde ikke

er afgrænset.

Den manglende afgrænsning af aktstykker giver sig fx udtryk i, at et aktstykke omfatter man-

ge delprojekter, at flere aktstykker er med til at finansiere det samme projekt, eller at For-

svaret flytter midler mellem projekter bevilget over forskellige aktstykker.

104. Projektgennemgangen har vist, at en række aktstykker har favnet flere delprojekter

defineret på et meget overordnet niveau. Det skyldes bl.a. Forsvarets praksis med at fore-

lægge materielprojekter tidligt i anskaffelsesforløbet, hvor indholdet ikke er klart defineret.

Konsekvensen er, at det er uklart, hvilke resultater Forsvaret forventer at opnå med bevil-

lingerne. Eksempler herpå er indkøbet af materiel til specialstyrker, operativt logistisk ma-

teriel, logistisk kapacitetsopbygning og HRN3-projektet.

105. HRN3-projektet illustrerer de problemer, der følger, når indholdet af et materielprojekt

ikke er tilstrækkeligt afgrænset. Forsvaret bruger HRN3-bevillingen til at købe kommunika-

tions- og informationssystemer til hæren.

Projektet indeholder i alt 15 forskellige delprojekter, der ikke er beskrevet selvstændigt i akt-

stykket. Endvidere er det finansieret over flere på hinanden følgende aktstykker, hvilket be-

tyder, at det er vanskeligt at følge ændringer i de enkelte projekter. I praksis har det været

muligt for Forsvaret at bruge hele eller dele af projekterne som buffer for andre projekter med

den konsekvens, at oprindeligt planlagte projekter ikke er gennemført.

Et af delprojekterne i HRN3-projektet er udviklingen af it-systemet DACCIS, der blev opgivet

og afsluttet før levering, fordi det ikke levede op til de opstillede kvalitetskrav. DACCIS var

en videreudvikling af et projekt finansieret ved 2 tidligere aktstykker fra henholdsvis 1996

og 2000. HRN3-projektet starter dermed i ét aktstykke og fortsætter videre i andre aktstyk-

ker. Det betyder bl.a., at det er uklart, hvilke udgifter der er forbundet med det samlede pro-

jekt.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

FORSVARSMINISTERIETS GRUNDLAG FOR AT OPLYSE OM MATERIELINDKØB

Konsekvensen kan – som i DACCIS-projektet – være, at enkeltprojekter kan overskride de

oprindelige forudsætninger, fx de beløbs- og tidsmæssige rammer, uden at Finansudvalget

nødvendigvis gøres opmærksom på dette, da aktiviteter, der burde være afholdt over et akt-

stykke, blot ”overtages” på et andet aktstykke.

Inddragelse af de bevilgende myndigheder ved væsentlige ændringer

106. Det beror på en konkret vurdering, om materielprojekterne i de enkelte aktstykker har

ændret sig så væsentligt, at der er behov for at søge Finansudvalget om fornyet hjemmel

ved et nyt aktstykke. For materielprojekter gælder der fx ingen særlige forelæggelsesgræn-

ser i budgetvejledningen, som det er tilfældet ved it- og bygge-/anlægsprojekter.

Forsvarsministeriet har haft praksis for især at orientere forsvarsforligskredsen om ændrin-

ger i materielprojekterne.

107. Forsvarsministeriet har oplyst, at ministeriet siden 2004 har oplyst Finansudvalget om

ændrede forudsætninger eller andre væsentlige forhold i 3 tilfælde. Ingen af de 3 tilfælde,

hvor Finansudvalget blev orienteret efterfølgende, vedrører projekter som fx Tårnfalken og

EH-101 helikopterne, hvor Forsvaret har konstateret problemer med kvaliteten af materiellet.

Dertil kommer dog, at Forsvarsministeriet i forbindelse med både infanterikampkøretøjer og

fregatter har søgt om fornyet hjemmel, da projekterne ikke kunne holdes inden for de eksi-

sterende bevillinger.

108. Forsvarsministeriet har oplyst, at ministeriet ikke tidligere har haft for vane at oplyse

Finansudvalget om væsentlige ændringer i forhold til forudsætningerne i aktstykkerne, og

at der derfor kan peges på projekter, hvor ministeriet burde have inddraget Finansudvalget.

Ministeriet er blevet mere bevidst om vigtigheden af at følge implementeringen af aktstyk-

ker, og ministeriet vil fremover i højere grad oplyse Finansudvalget om eventuelle afvigel-

ser mv. Ministeriet vil som følge af den erkendelse ændre praksis og vil fremadrettet i høje-

re grad løbende inddrage Finansudvalget.

Ministeriet har oplyst, at det for fremtiden vil inddrage Finansudvalget, hvis der sker væsent-

lige ændringer i anskaffelsernes økonomi, målopfyldelse eller fremdrift/leveringstid. Over-

skrides den økonomiske ramme med mere end 10 % eller mere end 100 mio. kr., udløser

det et fornyet aktstykke til Finansudvalget, hvis ikke Forsvaret forinden har været i stand til

at tilpasse projektet.

109. Forsvarsministeriet har videre oplyst, at ministeriet i forbindelse med en kommende

evaluering af tilsynet primo 2010 mere konkret vil overveje, hvordan og hvornår ministeriet

vil inddrage Finansudvalget.

Ministeriet har oplyst, at det vil orientere forligskredsen og eventuelt inddrage Finansudval-

get, hvis en materielanskaffelse ikke opfylder forventninger til antal, type og kvalitet, hvis for-

sinkelser kan/vil få konsekvens for Forsvarets opgaveløsning, eller hvis anskaffelsen ikke

kan gennemføres inden for den ved aktstykket godkendte økonomiske ramme.

Vurdering

110. Forsvarsministeriets oplysninger om tid, pris og kvalitet i aktstykkerne til Finansudval-

get har generelt været på et meget overordnet niveau.

111. Forsvaret har efter hidtidig praksis fastlagt den økonomiske ramme for projekterne,

længe før konkrete forhandlinger med leverandørerne blev gennemført. Grundlaget for at

forelægge projektets økonomiske ramme for Finansudvalget har derfor været behæftet med

usikkerheder, der har vist sig at få konsekvenser for, om Forsvaret har kunnet gennemføre

projektet som forventet inden for bevillingen. Typisk er konsekvensen, at Forsvaret må til-

passe projektindholdet.

Grænser for at fore-

lægge it- og bygge-/

anlægsprojekter

Ifølge budgetvejlednin-

gen forelægges it-pro-

jekter for Finansudval-

get, hvis udgifterne

udgør 50 mio. kr. eller

derover. Væsentlige

ændringer forelægges,

fx hvis udgifterne for-

øges med 10 % eller

derover eller med 10

mio. kr.

Bygge- og anlægs-

projekter forelægges,

hvis investeringen ud-

gør 50 mio. kr. eller

derover. Investeringer

i anlægsaktiver med

en levetid på 10 år og

derover forelægges,

hvis de har en værdi

på 25 mio. kr. eller

derover. Ændringer i

igangværende projek-

ter forelægges, hvis

ændringen udgør min.

10 % af projektets total-

udgift og min. 5 mio. kr.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

FORSVARSMINISTERIETS GRUNDLAG FOR AT OPLYSE OM MATERIELINDKØB

112. Forsvarsministeriet arbejder på at sikre, at aktstykkerne fremover indeholder klarere

oplysninger om tid, pris og kvalitet. Forsvarsministeriet overvejer fx at forelægge aktstykker

på et senere tidspunkt, hvor oplysningerne om materielprojekternes tidsplan, pris og kvali-

tet vil være forbundet med mindre usikkerhed. Finansministeriet og Forsvarsministeriet bør

samarbejde om at fastlægge, hvordan en senere forelæggelse for Finansudvalget eventu-

elt kan ske. Det bør ske, inden nye større materielanskaffelser forelægges Finansudvalget.

113. Rigsrevisionen har ved gennemgangen af aktstykkerne om større forsvarsmateriel

konstateret, at der er eksempler på, at indholdet af materielprojekterne ikke er tilstrække-

ligt afgrænset, og at det ikke er klart, hvilke resultater Forsvaret forventer at opnå med en

bevilling. Problemerne opstår bl.a., når Forsvaret ikke klart definerer de delprojekter, der

indgår i en bevilling. I ét tilfælde fortsætter et projekt over flere aktstykker, og Forsvaret har

i projektet flyttet midler og projektindhold mellem aktstykkerne.

114. Forsvarsministeriet forelægger større materielanskaffelser for Finansudvalget, men

har efter praksis sjældent inddraget Finansudvalget ved væsentlige ændringer i forhold til

forudsætningerne i aktstykkerne. Fx har ministeriet siden 2004 kun oplyst Finansudvalget

om ændringer i 3 tilfælde, til trods for at der er andre eksempler på materielanskaffelser,

hvor kvalitet eller indhold er ændret væsentligt efter bevillingen. Ministeriet har især haft

fokus på løbende at orientere forsvarsforligskredsen. Forsvarsministeriet bør sikre, at de

bevilgende myndigheder oplyses rettidigt om væsentlige ændringer.

115. Forsvarsministeriet vil fremover inddrage Finansudvalget, hvis der sker væsentlige

ændringer i anskaffelsernes tid, pris og kvalitet.

Forsvarsministeriets opfølgning på større materiel

116. Forsvarsministeriet har oplyst, at ministeriet følger status for Forsvarets materielan-

skaffelser, og at ministeriet hvert kvartal skal orientere forligskredsen og formanden for For-

svarsudvalget om status. Såfremt anskaffelser giver anledning til væsentlige ændringer ved-

rørende økonomi, målopfyldelse og/eller fremdrift/leveringstid, vil ministeriet endvidere fore-

lægge sagen for Finansudvalget.

117. Forsvarsministeriet besluttede primo 2008 at styrke ministeriets tilsyn inden for mate-

rielområdet på grund af tidligere og aktuelle problemer med Forsvarets materielanskaffelser

og materieldrift, herunder fordyrelser, forsinkelser og anskaffelser, der ikke levede op til den

opgaveløsning, som de var tiltænkt.

118. Forsvarsministeriet havde indtil 2008 ikke en formaliseret og systematiseret strategi for

ministeriets tilsyn på materielanskaffelsesområdet. Tilsynet på materielanskaffelsesområdet

blev indtil 2008 varetaget af én medarbejder. Ministeriet har i forbindelse med det styrkede

tilsyn opnormeret området til 4 medarbejdere.

119. Som grundlag for det styrkede tilsyn har ministeriet i 2008 udarbejdet en ny strategi.

Den indebærer bl.a. følgende tiltag:

•

Ministeriet modtager fremover hvert kvartal en statusrapport fra Forsvaret vedrørende

Forsvarets materielanskaffelser.

Ministeriet skal fremover hvert kvartal modtage statusrapporter fra Forsvaret vedrøren-

de Forsvarets materieldriftsprojekter.

Ministeriet har pålagt Forsvaret at gennemføre ekstern kvalitetssikring af større materiel-

projekter.

Forsvarsministeriet har som grundlag for disse 3 tiltag udarbejdet 3 direktiver, der gælder

fra marts 2009.

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

FORSVARSMINISTERIETS GRUNDLAG FOR AT OPLYSE OM MATERIELINDKØB

120. Ministeriet har oplyst, at Forsvarsministeriets tilsyn på materielområdet skal evalueres

primo 2010.

Grundlaget for Forsvarsministeriets tilsyn med materielområdet

121. For at følge op på udviklingen i Forsvarets materielanskaffelser deltager Forsvarsmini-

steriet i forskellige mødefora under ministeriets ressort, hvor spørgsmål omkring materiel-

anskaffelserne drøftes. Derudover baserer Forsvarsministeriets tilsyn på materielområdet

sig fremover også på de kvartalsvise statusrapporter fra Forsvaret.

122. Ministeriet har modtaget statusrapporter for materielanskaffelser siden 2008. Forsva-

rets Materieltjeneste sender en statusrapport til Forsvarskommandoen, og Forsvarskom-

mandoen sender på baggrund af denne en samlet vurdering til Forsvarsministeriet. For-

svarskommandoen vurderer, om materielanskaffelserne forløber tilfredsstillende, om even-

tuelle korrigerende tiltag er tilstrækkelige, eller om der er behov for yderligere tiltag.

Statusrapporterne er baseret på oplysninger fra Forsvarets Materieltjeneste om udvalgte

projekter. Rapporterne oplyser for hvert projekt om styringsmæssige forhold som økonomi,

målopfyldelse, fremdrift, personelresurser, risici og eksterne forhold, På den baggrund vur-

derer Forsvaret projektets samlede status med en kort tekst og farverne rød, gul eller grøn.

123. Rigsrevisionen har gennemgået statusrapporterne. Gennemgangen viser, at Forsva-

ret endnu ikke har en ensartet tilgang til at udfylde oplysningerne, og at indholdet af status-

vurderingerne varierer.

Forsvarsministeriet har oplyst, at ministeriet med evalueringen af tilsynet primo 2010 vil vur-

dere mulighederne for at gøre kriterierne for rapporteringen mere konkrete og ensrettede,

så alle projekter vurderes på et ensartet grundlag.

124. Forsvarsministeriet har oplyst, at de kvartalsvise statusrapporter fra Forsvaret endnu

ikke helt lever op til de krav og forventninger, ministeriet har til rapporterne. Fx har ministe-

riet efterspurgt en mere aktiv stillingtagen til de fremsendte oplysninger fra Forsvarskom-

mandoen.

125. Ud over tilsynet med materielanskaffelserne skal Forsvarsministeriet også føre tilsyn

med materieldriftsprojekter, altså Forsvarets drift af det materiel, der allerede er anskaffet.

Derfor skal Forsvaret fremover vurdere udvalgte materieldriftsprojekter i statusrapporterne.

Vurdering

126. Forsvarsministeriet har siden 2008 gradvist styrket tilsynet med Forsvarets materiel-

anskaffelser og materieldrift og arbejder fortsat på at forbedre dette. Fx opfylder Forsvarets

statusrapporter, som ministeriet bruger i tilsynet, endnu ikke ministeriets krav. Ministeriet

gennemfører primo 2010 en evaluering af tilsynet, hvor ministeriet bl.a. vil vurdere mulig-

hederne for at gøre kriterierne for rapporteringen mere konkrete og ensrettede, så alle pro-

jekter vurderes på et ensartet grundlag.

Status

Grøn

angiver, at pro-

jektet forløber som

planlagt eller i henhold

til godkendte ændrin-

ger af planen.

Gul

angiver, at projek-

tet ikke forudses at

kunne gennemføres

som planlagt. Forsva-

ret skal analysere risici

og anbefale eller iværk-

sætte forebyggende

handlinger.

Rød

angiver, at pro-

jektet ikke afvikles ef-

ter planen. Projektets

risici har udviklet sig til

et problem i forbindel-

se med projektafviklin-

gen, og Forsvaret skal

udarbejde og iværk-

sætte forslag til korri-

gerende handlinger.

Rigsrevisionen, den 3. februar 2010

Kirsten Leth-Nissen

fg.

/Bjørn Olsen

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

OVERSIGT OVER MATERIELPROJEKTER I UNDERSØGELSEN

Bilag 1. Oversigt over materielprojekter i undersøgelsen

Projektnavn

Indhold

Forlig

Bevilling

(Mio. kr.)

Værn

8 projekter i den udvidede projektgennemgang:

Inspektionsfartøjer

2 inspektionsfartøjer af KNUD RASMUSSEN-

klassen til at løse opgaver i primært det nord-

atlantiske område som erstatning for andre far-

tøjer. Inspektionsfartøjerne skal bl.a. bruges til

overvågning og suverænitetshævdelse, fiskeri-

inspektion og redningsopgaver.

3 fartøjer af IVER HUITFELDT-klassen. Fregat-

terne kan løse både nationale og internationale

opgaver, fx til at håndhæve sejlads- og flyvefor-

budszoner, yde ildstøtte til landoperationer,

eskortere flådestyrker og beskytte civil skibsfart.

Kan desuden bruges til ikke-militære opgaver.

Pansret køretøj. Mellemting mellem en pansret

mandskabsvogn og en kampvogn. Køretøjet har

den pansrede mandskabsvogns transportkapa-

citet og personelbeskyttelse samt kampvognens

pansring og mulighed for at skyde.

Køretøjer til bjærgning af kampvogne og andre

køretøjer, fx infanterikampkøretøjer.

Flere kommunikations- og informationssystemer

til netværksbaserede operationer. Integrerer bl.a.

våben, kommandocentraler og fremskudte pos-

ter i et trådløst netværk. Fx skal et it-system ba-

seret på GPS give Forsvaret et bedre situations-

overblik i internationale operationer via netværk i

hærens køretøjer.

2 mobile langtrækkende varslingsradarer til

erstatning for radarer ved Multebjerg og Skryd-

strup. Kan bruges til at overvåge dansk luftrum

og også anvendes til kontrol og varsling i inter-

nationale operationer.

Ét transportfly af typen C-130J-30 Hercules til

taktisk gods- og passagertransport (flyvevåbnets

4. Hercules-transportfly).

Opdatering af software og hardware i F-16

kampflyene (del af et løbende opdaterings-

program for de danske F-16 fly).

2000-2004

507

Søværnet

Fregatter

2005-2009

4.293

Søværnet

Infanterikampkøretøjer

2005-2009

1.675

Hæren

Bjærgningssystemer

2005-2009

408

Hæren

HRN3 (kommunika-

tions- og informations-

systemer)

2005-2009

813

Hæren

Mobile radarer

2000-2004

463

Flyvevåbnet

Hercules-transportfly

2000-2004

525

Flyvevåbnet

M5-opdatering af

F-16 fly

2005-2009

311

Flyvevåbnet

Statsrevisorerne beretning SB6/2009 - Bilag 1: Beretning om Forsvarets indkøb af større materiel

OVERSIGT OVER MATERIELPROJEKTER I UNDERSØGELSEN

Projektnavn

Indhold

Forlig

Bevilling

(Mio. kr.)

Værn

10 projekter selvangivet af Forsvaret:

Pansrede patrulje-

køretøjer (EAGLE)

Materiel til special-

styrker

Let pansret køretøj til bl.a. patruljeopgaver i

internationale operationer.

Udstyr til specialstyrkerne. Mange typer af

materiel, bl.a. personlig udrustning, navigations-

og overvågningsudstyr, kommunikations- og in-

formationssystemer, indsatskøretøjer og indsats-

fartøjer.

Hjuldrevet, pansret mandskabsvogn.

2005-2009

325

Hæren

2005-2009

350

Hæren

Spejderkøretøjer

(PIRANHA)

Udstyr til data-

transmission

2000-2004

496

Hæren

Bl.a. Link 16 til Forsvarets transportfly. Link 16

er et system til udveksling af data mellem for-

skellige enheder, fx mellem fly og styrker på

jorden.

Udstyr, så Forsvarets fly og helikoptere kan

beskytte sig selv mod trusler som jord til luft-

missiler. Omfatter bl.a. opgradering af en jam-

mer, der forstyrrer elektroniske signaler, og ud-

styr til beskyttelse mod infrarøde og radarbase-

rede trusler.

Opdatering af software i F-16 kampflyene (del

af et løbende opdateringsprogram for de danske

F-16 fly).

Opdatering af F-16 trænere (flysimulatorer)

som følge af, at F-16 kampflyene er blevet

opdateret.

Logistisk støtteudstyr, bl.a. pansrede ambulan-

cer og lastbiler.

Indkøb af flere typer udstyr, der skal styrke For-

svarets muligheder for at deltage i internationale

operationer, bl.a. lejrmateriel, kommunikations-

materiel, trykkammerudstyr, træningsfaciliteter

og digitale kort.

Udstyr til at styrke Forsvarets ABC-kapacitet

(Atomic, Biological og Chemical), dvs. evne til at

imødegå atomare, biologiske og kemiske trusler.

Projektet omfatter udstyr til varsling, sporing,

beskyttelse og rensning.

2005-2009

222

Flyvevåbnet

Selvbeskyttelse til

luftfartøjer

2005-2009

296

Flyvevåbnet

M6-opdatering af

F-16 fly

Forsvarets

budget til

materieldrift

Forsvarets

budget til

materieldrift

2005-2009

136

Flyvevåbnet

Opdatering af F-16

trænere

227

Flyvevåbnet

Operativt logistisk

materiel

Logistisk kapacitets-

opbygning

787

Værnsfælles

2005-2009

633

Værnsfælles

ABC-materiel

2005-2009

166

Værnsfælles