Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

Arbejdsmarkedsudvalget 2009-10
SB 16 1
Offentligt

16/2009

Beretning om

statens overførsler til kommuner

og regioner i 2009

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

16/2009

Beretning om

statens overførsler til kommuner

og regioner i 2009

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2010

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

ministre.

Social-, indenrigs- og sundheds-, beskæftigelses- samt integrationsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske midt i marts 2011.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2009, som afgives i april 2011.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk

ISSN 0108-3902

ISBN 978-87-7434-3474-8

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 17. november 2010

BERETNING OM STATENS OVERFØRSLER TIL KOMMUNER OG REGIONER

I 2009

Statens overførsler til kommuner og regioner i 2009 udgjorde 304,4 mia. kr., hvilket

er knap halvdelen af statens driftsudgifter. Overførslerne omfatter statsrefusion af

kommunernes udgifter på 161,1 mia. kr., bloktilskud og særtilskud til kommuner på

67 mia. kr. og tilskud til regionerne til finansiering af sundhedsområdet mv. på 76,3

mia. kr.

Regnskaberne for statens overførsler til kommuner og regioner i 2009 er sam-

let set rigtige, og der er generelt en betryggende regnskabsaflæggelse.

Dette fremgår også af de erklæringer, som Rigsrevisionen afgiver i beretning nr.

18/2009 om revisionen af statsregnskabet for 2009 for de ansvarlige ministerområ-

der: Socialministeriet, Beskæftigelsesministeriet, Integrationsministeriet og Indenrigs-

og Sundhedsministeriet.

Statsrevisorerne finder dog anledning til at gøre opmærksom på en række forhold,

som ikke er helt tilfredsstillende:

•

Mange kommuner overholder ikke de fastsatte frister for indsendelse af revisions-

beretningerne for de kommunale regnskaber.

Beskæftigelsesministeriet overholder ikke de fastsatte frister for behandling af

revisionsberetningerne for de kommunale regnskaber.

Gennemgangen af den centrale refusionsordning – en ordning, som kompense-

rer kommunerne for en del af deres udgifter til særligt dyre enkeltsager – viser

en række problemer. Kommunerne har hjemtaget refusionen meget sent, Social-

ministeriet har undervurderet udgifternes størrelse og har haft vanskeligheder

med fastlæggelse af budgettet, og kommunerne har forskellige beregningsgrund-

lag for fastsættelse af de omkostningsbaserede takster for botilbud o.l.

To regioners regnskaber blev påtegnet med forbehold og et med en supplerende

oplysning.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Mogens Lykketoft

Carsten Hansen

Peter Christensen

•

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009 Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

Beretning til Statsrevisorerne om

statens overførsler til kommuner

og regioner i 2009

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevi-

sorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar

1997 som ændret ved lov nr. 590 af 13. juni 2006.

Beretningen vedrører finanslovens § 15. Socialmi-

nisteriet, § 16. Indenrigs- og Sundhedsministeriet,

§ 17. Beskæftigelsesministeriet og § 18. Ministeriet

for Flygtninge, Indvandrere og Integration.

Indholdsfortegnelse

II.

Introduktion og resultater ............................................................................................. 1

Statsrefusion til kommunerne ...................................................................................... 7

A. Indledning ............................................................................................................. 7

B. Ministeriernes regnskabsaflæggelse og administration vedrørende

områder med statsrefusion ................................................................................... 8

C. Revisionen af kommunernes regnskabsaflæggelse vedrørende områder

med statsrefusion................................................................................................ 11

Ministeriernes tilsyn med kommunernes administration af områder med

statsrefusion............................................................................................................... 13

A. Indledning ........................................................................................................... 13

B. Ministeriernes gennemgang af revisionsberetningerne ...................................... 13

C. Sagsbehandlingstiden i ministerierne ................................................................. 15

Rigsrevisionens gennemgang af den centrale refusionsordning ............................... 18

A. Indledning ........................................................................................................... 18

B. Kommunernes administration af refusion fra den centrale refusionsordning ...... 21

C. Socialministeriets budgettering af den centrale refusionsordning....................... 24

Statens generelle tilskud (bloktilskud) til kommunerne .............................................. 29

A. Indledning ........................................................................................................... 29

B. Beregning, udbetaling og regnskabsaflæggelse ................................................. 30

Statstilskud til regionerne ........................................................................................... 31

A. Indledning ........................................................................................................... 31

B. Indenrigs- og Sundhedsministeriets regnskabsaflæggelse vedrørende

tilskuddet til regionerne ....................................................................................... 32

C. Revisionen af regionernes regnskaber for 2008 ................................................. 33

III.

IV.

VI.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

Beretningen vedrører finanslovens § 15. Socialministeriet, § 16. Indenrigs- og

Sundhedsministeriet, § 17. Beskæftigelsesministeriet og § 18. Ministeriet for

Flygtninge, Indvandrere og Integration.

På flere af ministerområderne er der foretaget nybesættelse af ministerposten i

regnskabsåret 2009. Revisionssager omtalt i denne beretning udspringer i flere

tilfælde af forhold fra tidligere regnskabsår, herunder forhold, som er omtalt i Ende-

lig betænkning over statsregnskabet eller beretning om revisionen af statsregn-

skabet for tidligere regnskabsår. På denne baggrund har Rigsrevisionen fundet

det rigtigst ikke at opliste alle ministrene.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

INTRODUKTION OG RESULTATER

I. Introduktion og resultater

1. Denne beretning redegør for revisionen af statens overførsler til kommuner og regioner

for regnskabsåret 2009 vedrørende statsrefusion af kommunernes udgifter til borgerrettede

ydelser, bloktilskud og særtilskud til kommuner og tilskud til regioner til finansiering af sund-

hedsområdet mv.

2. De statslige overførsler blev i 2009 administreret under finanslovens § 15. Indenrigs- og

Socialministeriet, § 17. Beskæftigelsesministeriet og § 18. Ministeriet for Flygtninge, Indvan-

drere og Integration (Integrationsministeriet).

Der er i undersøgelsesperioden sket flere ressortomlægninger. Således er ordninger under

det tidligere Indenrigs- og Socialministerium nu fordelt mellem Indenrigs- og Sundhedsmini-

steriet, Socialministeriet og Beskæftigelsesministeriet. Ministerierne er i beretningen omtalt

med deres nuværende navne.

3. Statsrefusion af kommunernes borgerrettede ydelser administreres nu af Socialministe-

riet, Beskæftigelsesministeriet og Integrationsministeriet. Bloktilskud og særtilskud til kom-

munerne og tilskud til regionerne administreres af Indenrigs- og Sundhedsministeriet.

Statens overførsler til kommuner og regioner var i 2009 på 304,4 mia. kr., jf. tabel 1.

Tabel 1. Statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

(Mia. kr.)

Statsrefusion af kommunernes udgifter til borgerrettede ydelser

(fx pensioner, kontanthjælp mv.)

Bloktilskud og særtilskud til kommuner

Tilskud til regioner til finansiering af sundhedsområdet mv.

I alt

Kilde: Statsregnskabet for 2009.

161,1

67,0

76,3

304,4

Det fremgår af tabel 1, at overførslerne vedrørende statsrefusion af kommunernes udgifter

til borgerrettede ydelser i 2009 udgjorde 161,1 mia. kr.

Det fremgår endvidere af tabel 1, at statens bloktilskud og særtilskud til kommuner i 2009

udgjorde 67 mia. kr. Disse tilskud består hovedsageligt af generelle tilskud til kommunernes

drift, der fastlægges i den årlige aftale mellem regeringen og KL (Kommunernes Landsfor-

ening) om kommunernes økonomi.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

INTRODUKTION OG RESULTATER

Endelig viser tabel 1, at statens tilskud til regionerne i 2009 udgjorde 76,3 mia. kr., fordelt

med 74,4 mia. kr. til regionernes sundhedsområde og 1,9 mia. kr. til regionale udviklings-

opgaver. Statens tilskud til regionerne fastlægges i den årlige aftale mellem regeringen og

Danske Regioner om regionernes økonomi.

De statslige overførsler til kommuner og regioner udgjorde knap halvdelen af statens netto-

udgifter i 2009.

4. Resultaterne af den udførte revision indgår i øvrigt i de erklæringer vedrørende 2009,

som Rigsrevisionen afgiver for de respektive ministerområder. Erklæringerne fremgår af

beretning til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet for 2009.

5. Statens overførsler til kommuner og regioner er undersøgt ud fra følgende spørgsmål:

•

Er ministeriernes regnskabsaflæggelse vedrørende tilskud og refusion til kommuner og

regioner rigtig?

Er der i ministerierne etableret forretningsgange og interne kontroller, der i videst muligt

omfang sikrer, at dispositionerne omfattet af regnskabsaflæggelsen er i overensstem-

melse med bevillinger, love og andre forskrifter samt med indgåede aftaler og sædvan-

lig praksis?

Er kommunernes og regionernes regnskabsaflæggelse vedrørende området underlagt

betryggende revision?

Er der i ministerierne en tilfredsstillende gennemgang af kommunernes revisionsberet-

ninger som led i tilsynet med refusionsordningerne?

Er kommunernes administration af den centrale refusionsordning tilfredsstillende?

Har Socialministeriet haft et tilfredsstillende budgetteringsgrundlag for den centrale refu-

sionsordning?

•

6. Revisionen i denne beretning er planlagt og udført i overensstemmelse med god offent-

lig revisionsskik.

Rigsrevisionen har undersøgt ministeriernes administration og regnskabsaflæggelse vedrø-

rende tilskud og refusion til kommuner og regioner. I den forbindelse har Rigsrevisionen un-

dersøgt Socialministeriets, Beskæftigelsesministeriets og Integrationsministeriets behand-

ling af kommunernes revisionsberetninger for regnskabsåret 2008. I revisionsberetninger-

ne behandler kommunens revisor eksplicit kommunens administration af modtaget statsre-

fusion. Rigsrevisionen har bl.a. gennemgået Beskæftigelsesministeriets behandling af kom-

munens revisors bemærkninger til beskæftigelsesområdet (bl.a. aktivering) i revisionsbe-

retningen for regnskabsåret 2008 vedrørende Københavns Kommune, jf. pkt. 45. Folke-

tingets Ombudsmand har modtaget en henvendelse om refusionssagen i Københavns

Kommune og har oplyst, at man følger sagen.

Rigsrevisionen har desuden undersøgt 8 udvalgte kommuners administration af statsre-

fusion fra den centrale refusionsordning på Socialministeriets område.

Hvor Rigsrevisionen havde adgang til det, blev det endvidere vurderet, om der var forhold,

der gav anledning til at konkludere, at forvaltningen på de områder, Rigsrevisionen har un-

dersøgt, ikke var varetaget på en økonomisk hensigtsmæssig måde, og om områderne var

underlagt betryggende revision.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

INTRODUKTION OG RESULTATER

7. Beretningen er opdelt i 5 dele:

•

Kap. II handler om Socialministeriets, Beskæftigelsesministeriets og Integrationsministe-

riets regnskabsaflæggelse vedrørende statsrefusion til kommunerne.

Kap. III handler om ministeriernes gennemgang af kommunale revisionsberetninger som

led i tilsynet med kommunerne på områder med statsrefusion.

Kap. IV handler om kommunernes administration af statsrefusionen med særligt fokus

på den centrale refusionsordning.

Kap. V handler om Indenrigs- og Sundhedsministeriets regnskabsaflæggelse vedrøren-

de bloktilskud til kommunerne.

Kap. VI handler om Indenrigs- og Sundhedsministeriets regnskabsaflæggelse vedrøren-

de tilskud til regionerne og en gennemgang af regionernes regnskaber.

8. Beretningen har i udkast været forelagt Socialministeriet, Beskæftigelsesministeriet, Inte-

grationsministeriet, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Finansministeriet, de 5 regioner samt

de 8 kommuner, som Rigsrevisionen har besøgt i forbindelse med revisionen.

UNDERSØGELSENS RESULTATER

I 2009 udbetalte Socialministeriet, Beskæftigelsesministeriet, Integrationsministeriet

og Indenrigs- og Sundhedsministeriet 304,4 mia. kr. til kommuner og regioner.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Socialministeriets, Beskæftigelsesministeriets,

Integrationsministeriets og Indenrigs- og Sundhedsministeriets regnskab for statens

overførsler til kommuner og regioner i 2009 samlet set er rigtige, og at der generelt er

en betryggende regnskabsaflæggelse.

Rigsrevisionens samlede vurdering er baseret på følgende:

Rigsrevisionen finder, at Socialministeriets, Beskæftigelsesministeriets og In-

tegrationsministeriets regnskabsaflæggelse på områder med statsrefusion for

2009 samlet set er rigtig, og at der i ministerierne er etableret forretningsgange,

der i videst muligt omfang sikrer, at dispositionerne omfattet af regnskabsaf-

læggelsen er i overensstemmelse med bevillinger, love og andre forskrifter

samt med indgåede aftaler og sædvanlig praksis.

Kommunernes regnskabsaflæggelse for 2008 på områder med statsrefusion

og kommunernes refusionsopgørelser var undergivet betryggende revision.

•

Socialministeriets udbetaling af statsrefusion til kommunerne i 2009 var korrekt.

Der har generelt været et tilfredsstillende samarbejde mellem ministerierne om

forvaltningen af refusionsordningerne.

I 2008 var der enkelte fejl i overførslerne af refusion fra Beskæftigelsesministeri-

et til Socialministeriet. Fejlene blev først opdaget og rettet i 2010. Fejlene påvirke-

de ikke statsregnskabet for 2009.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at ministerierne har taget initiativ til at få

en mere ensartet afrapportering fra kommunernes revisorer. Hermed mindskes ri-

sikoen for, at samme type fejl kan afrapporteres forskelligt af forskellige revisorer,

og ministerierne opnår et bedre grundlag for tilsynet med kommunernes admini-

stration af de områder med statsrefusion, der baseres på en gennemgang af de

kommunale revisionsberetninger.

•

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

INTRODUKTION OG RESULTATER

Rigsrevisionen vurderer, at ministerierne generelt havde en tilfredsstillende

sagsbehandling af de kommunale revisionsberetninger.

•

Ministeriernes svarskrivelser til kommunerne var relevante og dækkende i forhold

til de emner, der blev behandlet i revisionsberetningerne, og ministerierne behand-

lede generelt enslydende problemstillinger ens på tværs af kommuner.

Rigsrevisionen finder, at kommunerne i højere grad bør overholde tidsfristen for

indsendelse af revisionsberetninger til ministerierne. Under halvdelen af revisions-

beretningerne for regnskabsåret 2008 blev indsendt rettidigt.

Beskæftigelsesministeriet havde kun overholdt tidsfristen for behandling af de

kommunale revisionsberetninger for regnskabsåret 2008 i 22 % af sagerne. Det

fandt Rigsrevisionen ikke tilfredsstillende. Overskridelsen af tidsfristen betød, at

kommunalbestyrelsen og revisorerne ikke altid havde mulighed for at følge op på

ministeriets bemærkninger i beretningen for det følgende regnskabsår. Kommu-

nernes manglende overholdelse af tidsfristen for indsendelse af revisionsberetnin-

gen havde i en vis grad indflydelse på Beskæftigelsesministeriets sagsbehand-

ling, men Rigsrevisionen vurderer, at det ikke var den afgørende faktor for mini-

steriets sene svar til kommunerne.

•

Den centrale refusionsordning er en lovbunden ordning på Socialministeriets

område, hvor kommunerne kompenseres for en del af deres udgifter til særligt

dyre enkeltsager.

Rigsrevisionen vurderer, at kommunernes administration af ordningen ikke var

helt tilfredsstillende. Kommunerne havde skabt grundlag for en korrekt refu-

sionshjemtagelse, men hjemtog en stor del af refusionen med forsinkelser.

Statens udgifter til ordningen var i 2009 på 2,9 mia. kr., hvilket var 120 % mere

end budgetteret.

Budgetoverskridelserne kan bl.a. forklares med, at Socialministeriet ikke har

haft et tilfredsstillende budgetteringsgrundlag ved ordningens etablering, pri-

mært fordi amterne ved overdragelsen af opgaverne til kommunerne havde un-

dervurderet udgifterne på området.

Budgetoverskridelserne kan endvidere forklares med, at kommunerne kun

hjemtog ca. halvdelen af refusionen i løbet af året, mens den sidste halvdel

blev hjemtaget via en restafregning i det efterfølgende år. Ca. halvdelen af over-

skridelsen i 2009 skyldtes således udgifter fra 2008, som kommunerne først

anmodede om i 2009. Den forsinkede refusionshjemtagelse betød, at Social-

ministeriet først i 2009 fik overblik over de reelle udgifter til ordningen vedrø-

rende 2007, som var det år, ordningen blev indført.

•

Kommunerne havde i det væsentlige tilrettelagt en administration, der identifice-

rede de sager, som udløste refusion fra den centrale refusionsordning, koordine-

rede relevante oplysninger på tværs af forvaltninger og periodiserede udgifterne

i forhold til gældende regler. På den baggrund finder Rigsrevisionen, at kommu-

nerne havde grundlag for en korrekt beregning af statsrefusion til ordningen.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

Kommunernes kvartalsvise refusionshjemtagelse i perioden 2007-2009 var base-

ret på budgettal frem for løbende opgørelser over det faktiske forbrug. Det har for

den centrale refusionsordning medført forholdsmæssigt store restafregninger.

Rigsrevisionen vurderer, at det i en periode har vanskeliggjort Socialministeriets

budgettering af ordningen.

Udgifterne til den centrale refusionsordning var stærkt undervurderet i de opgø-

relser, der lå til grund for budgetteringen på finansloven for 2007. Rigsrevisionen

finder, at de anvendte data fra 2004 medvirkede til, at budgetteringen på finans-

lovene afveg markant fra de reelle udgifter i kommunerne. Rigsrevisionen konsta-

terer, at Socialministeriets budgettering var baseret på de oplysninger, der var til-

gængelige på daværende tidspunkt.

Rigsrevisionen vurderer, at Socialministeriet ved budgetteringen på finansloven

for 2009 har benyttet den viden, ministeriet havde på tidspunktet for indgåelsen

af aftalen med kommunerne om kommunernes økonomi i 2009.

Socialministeriets overblik over de reelle udgifter til den centrale refusionsordning

blev dog ikke anvendt til at justere budgettet på ændringsforslag til finansloven

for 2009. Socialministeriet og Finansministeriet har oplyst, at de ikke stillede æn-

dringsforslag til kontoen, da udgiftsskønnet var fastlåst tidligere på året i forbin-

delse med den årlige aftale om kommunernes økonomi.

Merforbruget på den centrale refusionsordning i 2007, 2008 og 2009 har ikke med-

ført en reduktion i bloktilskuddet til kommunerne, idet der via aktstykker er givet

dispensation. En del af merforbruget har således i disse 3 år været afholdt af sta-

ten.

På finansloven for 2010 er bevillingen til den centrale refusionsordning øget med

1 mia. kr. i forhold til 2009. Socialministeriet har dermed i større omfang end tidli-

gere søgt at tilpasse budgettet til det faktiske udgiftsniveau.

De forskellige beregningsgrundlag i de omkostningsbaserede takster vanskelig-

gør gennemskueligheden og sammenligneligheden på området. Der kan således

med fordel skabes grundlag for mere ensartede beregninger af omkostningerne.

Adskillelsen af beslutnings- og finansieringsansvaret har vanskeliggjort kommu-

nernes budgettering og økonomistyring på området og har givet usikkerhed om

kommunernes grundlag for den foreløbige refusionshjemtagelse. Rigsrevisionen

finder, at de gennemførte lovændringer, der samler beslutnings- og finansierings-

ansvaret i samme kommune, vil modvirke denne usikkerhed.

•

Rigsrevisionen vurderer, at Indenrigs- og Sundhedsministeriets regnskabsaf-

læggelse vedrørende bloktilskuddet for 2009 er rigtig, og at der er etableret for-

retningsgange, der i videst muligt omfang sikrer, at dispositionerne omfattet af

regnskabsaflæggelsen er i overensstemmelse med bevillinger, love og andre

forskrifter samt med indgåede aftaler og sædvanlig praksis.

•

Indenrigs- og Sundhedsministeriet havde etableret hensigtsmæssige procedurer

for validering af de data, der indgår i beregning og fordeling af tilskuddene. Rigs-

revisionen vurderer, at tilskuddene samlet set er beregnet som forudsat i loven.

Udbetalingen af tilskuddene til kommunerne var samlet set tilfredsstillende, og

regnskabsaflæggelsen var rigtig.

•

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

Indenrigs- og Sundhedsministeriet foretog afstemninger af udbetalingen af blok-

tilskuddet til kommunerne i forhold til meddelte bevillinger, men arbejdet var ikke

systematiseret. Rigsrevisionen finder det positivt, at ministeriet vil styrke den regn-

skabsmæssige opfølgning på udbetalte tilskud.

Rigsrevisionen vurderer, at Indenrigs- og Sundhedsministeriets regnskabsaf-

læggelse vedrørende statstilskuddet til regionerne for 2009 er rigtig, og at der

er etableret forretningsgange og interne kontroller, der i videst muligt omfang

sikrer, at dispositionerne omfattet af regnskabsaflæggelsen var i overensstem-

melse med bevillinger, love og andre forskrifter samt med indgåede aftaler og

sædvanlig praksis.

Rigsrevisionen vurderer, at regionernes regnskaber for 2008 var undergivet

betryggende revision.

•

Indenrigs- og Sundhedsministeriet havde en hensigtsmæssig administration af

fordeling og udbetaling af tilskuddene til regionerne, og ministeriets forretnings-

gange understøttede en tilfredsstillende regnskabsaflæggelse vedrørende tilskud-

dene.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet foretog afstemninger af tilskuddene til regio-

nerne i forhold til meddelte bevillinger, men arbejdet var ikke systematiseret. Rigs-

revisionen finder det positivt, at ministeriet vil styrke den regnskabsmæssige op-

følgning på udbetalte tilskud.

Rigsrevisionen vurderer, at regionernes revisorer udførte revisionen i overens-

stemmelse med god offentlig revisionsskik, herunder udførte juridisk-kritisk revi-

sion og forvaltningsrevision.

Rigsrevisionen kunne konstatere, at der var så væsentlige fejl i visse af regioner-

nes regnskaber, at revisor måtte tage forbehold eller afgive supplerende oplysnin-

ger.

Rigsrevisionen kunne konstatere, at regionernes administration og de enkelte re-

gionsråd har behandlet og taget stilling til de bemærkninger, der fremgik af revi-

sionsberetningerne for regnskabsåret 2008.

•

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

2BSTATSREFUSION TIL KOMMUNERNE

II. Statsrefusion til kommunerne

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Rigsrevisionen finder, at Socialministeriets, Beskæftigelsesministeriets og Integra-

tionsministeriets regnskabsaflæggelse på områder med statsrefusion for 2009 sam-

let set er rigtig, og at der i ministerierne er etableret forretningsgange, der i videst mu-

ligt omfang sikrer, at dispositionerne omfattet af regnskabsaflæggelsen er i overens-

stemmelse med bevillinger, love og andre forskrifter samt med indgåede aftaler og

sædvanlig praksis.

Kommunernes regnskabsaflæggelse for 2008 på områder med statsrefusion og kom-

munernes refusionsopgørelser var undergivet betryggende revision.

Indledning

9. På områder som fx folkepension, førtidspension, sygedagpenge og kontanthjælp får kom-

munerne helt eller delvist refunderet deres udgifter af staten. Statens udgifter til refusioner

var i 2009 på 161,1 mia. kr.

Fælles for refusionsordningerne er, at der primært er tale om lovbundne ordninger, hvor

reglerne om tilkendelse af ydelser mv. er fastsat af staten, men hvor administrationen vare-

tages af kommunerne.

Der er på tværs af refusionsordningerne fastsat fælles regler for regnskabsaflæggelse og

revision. Reglerne fremgår af bekendtgørelse nr. 1246 af 15. december 2008 om statsrefu-

sion og tilskud samt regnskabsaflæggelse og revision på Velfærdsministeriets, Beskæftigel-

sesministeriets og Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integrations ressortområder

med senere ændringer (refusionsbekendtgørelsen).

10. Rigsrevisionen har som led i revisionen af statsrefusionen til kommunerne vurderet, om

ministeriernes organisering, forretningsgange og interne kontroller medvirkede til, at regn-

skabet på området var rigtigt, og om ministeriernes dispositioner var i overensstemmelse

med meddelte bevillinger, love og andre forskrifter samt med indgåede aftaler og sædvan-

lig praksis.

På

Socialministeriets

område kan kommu-

nerne bl.a. få refusion

for deres udgifter til

særligt dyre enkeltsa-

ger, merudgifter til for-

sørgelse i hjemmet af

børn med nedsat fy-

sisk eller psykisk funk-

tionsevne og borgeres

ophold på forsorgshjem

eller kvindekrisecentre.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

STATSREFUSION TIL KOMMUNERNE

På

Beskæftigelses-

ministeriets

område

kan kommunerne bl.a.

få refusion for deres

udgifter til sygedag-

penge, kontanthjælp,

aktivering, fleksjob,

revalidering, ledig-

hedsydelse og børne-

pasningsorlov.

Med henblik på at vurdere ministeriernes regnskabsaflæggelse vedrørende refusionsområ-

det har Rigsrevisionen undersøgt:

•

om ministeriernes regnskabsaflæggelse vedrørende ordninger med statsrefusion er rigtig

om der i ministerierne er etableret forretningsgange og interne kontroller, der i videst mu-

ligt omfang sikrer, at dispositionerne omfattet af regnskabsaflæggelsen er i overensstem-

melse med bevillinger, love og andre forskrifter samt med indgåede aftaler og sædvan-

lig praksis

om kommunernes regnskabsaflæggelse vedrørende områderne med statsrefusion er un-

dergivet en betryggende revision.

•

Metode

11. Rigsrevisionen har gennemgået interne procedurer, instrukser og vejledninger, driftsaf-

taler, notater og rapporter mv., og gennemført interviews med nøglemedarbejdere.

På

Integrationsmini-

steriets

område har

kommunerne mulig-

hed for at få refusion

for deres udgifter til

integrationsindsatsen,

og kommunerne kan

få forskellige tilskud,

bl.a. introduktionsydel-

se, beskæftigelsestil-

skud og uddannelses-

tilskud, i henhold til

bestemmelserne i

integrationsloven.

Ud fra en stikprøve blandt alle 98 kommuner er der foretaget revision af ministeriets udbeta-

linger af refusion og regnskabsmæssige registreringer. Rigsrevisionen har i den forbindel-

se undersøgt og vurderet ministeriernes forretningsgange og interne kontroller.

B. Ministeriernes regnskabsaflæggelse og administration vedrørende områder

med statsrefusion

12. Udbetaling af refusion til kommunerne er organiseret i et tværministerielt samarbejde

mellem Socialministeriet, Beskæftigelsesministeriet og Integrationsministeriet. For at vur-

dere ministeriernes regnskabsaflæggelse og administration undersøgte Rigsrevisionen, om

der var et tilfredsstillende samarbejde mellem ministerierne, og om det enkelte ministerium

havde en tilfredsstillende kontrol med refusionsudbetalingerne. Desuden har Rigsrevisionen

undersøgt, om Socialministeriet har udbetalt korrekt statsrefusion til kommunerne, og om mi-

nisteriernes regnskabsaflæggelse vedrørende ordninger med statsrefusion er rigtig.

13. De 3 ministeriers samarbejde er baseret på indgåede driftsaftaler. Driftsaftalerne beskri-

ver arbejdsfordelingen mellem ministerierne i relation til kontrol af kommunernes refusions-

anmodninger, udbetaling af refusion og efterfølgende kontroller samt regnskabsmæssige re-

gistreringer.

Selv om der er indgået en driftsaftale, er det fortsat det enkelte ministerium, der har det over-

ordnende ansvar for regnskabsaflæggelsen, bevillingsafregningen og de regnskabsmæssi-

ge forklaringer. Arbejdsdelingen mellem ministerierne fremgår af figur 1.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

2BSTATSREFUSION TIL KOMMUNERNE

Figur 1. Arbejdsdeling mellem ministerierne

Statsregnskabet

Integrationsministeriet

Socialministeriet

Beskæftigelses-

ministeriet

Refusionssystemet

Kommunerne

1. Via et refusionssystem indberetter kommunerne kvartalsvist refusionsanmodninger for alle 3 res-

sortområder til Socialministeriet.

2. Socialministeriet sender refusionsanmodningerne og dokumentation for kontroller til godkendelse

i de 2 øvrige ministerier.

3. Ressortministerierne kontrollerer refusionsanmodningerne og øvrig dokumentation, sender god-

kendelse til Socialministeriet og anviser beløbene.

4. Socialministeriet sender på vegne af alle 3 ministerier refusionsanmodningerne til udbetaling til

kommunernes bankkonti direkte via refusionssystemet.

5. Det enkelte ressortministerium har ansvaret for regnskabsaflæggelse og regnskabsmæssige

forklaringer i forhold til statsregnskabet.

Det fremgår af figur 1, at kommunerne sender deres refusionsanmodninger via et refusions-

system til Socialministeriet. Socialministeriet foretager en række kontroller af de indberette-

de beløb, hvor den enkelte kommunes anmodning sammenholdes med kommunens senest

indsendte anmodning. Store udsving i kommunernes refusionsanmodninger kan være ud-

tryk for fejl i indberetningerne. Socialministeriet sender herefter resultaterne af de udførte

kontroller sammen med opgørelser over kommunernes refusionsanmodninger til ressortmi-

nisterierne til deres videre kontrol inden udbetaling.

14. Kommunernes refusionsanmodninger skal både fremsendes elektronisk og i en papir-

udgave. Papirudgaven anvendes til at kontrollere rigtigheden af den elektroniske indberet-

ning. Baggrunden for, at kommunerne skal udføre denne dobbelte indberetning, er, at mi-

nisterierne endnu ikke har fået tilrettet refusionssystemet, så det alene kan baseres på de

elektroniske indberetninger. Rigsrevisionen har i forbindelse med tidligere revisioner anbe-

falet, at Socialministeriet opdaterer it-systemerne, så kommunerne får mulighed for udeluk-

kende at indberette refusionsanmodningerne elektronisk. Socialministeriet har igangsat et

pilotprojekt vedrørende udviklingen af it-systemet og har oplyst, at en række opdateringer

af refusionssystemet forventes afsluttet ultimo 2010. Rigsrevisionen finder det relevant, at

Socialministeriet får afsluttet arbejdet med at tilrette it-systemet. Hermed kan det undgås,

at kommunerne indberetter refusionsanmodningerne dobbelt.

15. Ved revisionen konstaterede Rigsrevisionen, at der forelå dokumentation for udførte kon-

troller af refusionsanmodningerne i de 3 ministerier.

16. Efter godkendelse af kommunernes refusionsanmodninger udbetaler Socialministeriet

refusionen til kommunerne på vegne af de 3 ministerier.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

STATSREFUSION TIL KOMMUNERNE

17. På baggrund af en stikprøve af Socialministeriets udbetalinger af refusion til kommuner-

ne konstaterede Rigsrevisionen, at der var overensstemmelse mellem de godkendte beløb

og udbetalingerne til kommunerne.

18. Socialministeriet bogfører Integrationsministeriets og Beskæftigelsesministeriets andel

af de udbetalte refusioner som tilgodehavender på særskilte konti (mellemregningskonti). De

2 ministerier skal løbende overføre midler til Socialministeriet til udligning af Socialministe-

riets tilgodehavender. Mellemregningskontiene bør månedligt blive udlignet og principielt kun

have indestående den ene dag, der går mellem anvisning af beløb fra et andet ministerium,

til udbetaling er foretaget til kommunerne. Afvigelser vil som udgangspunkt udelukkende kun-

ne skyldes for sen anvisning af udlagte beløb fra et andet ministerium, fejl i det overførte be-

løb eller fejlregistrering af modtagne beløb fra Socialministeriets side.

19. Revisionen viste, at Integrationsministeriet havde foretaget overførslerne til tiden, men at

Socialministeriet ikke altid efterfølgende nåede at udligne rettidigt. Beskæftigelsesministeri-

et havde i nogle tilfælde ikke overført midler til Socialministeriet rettidigt, så Socialministeri-

et kunne udligne tilgodehavende for den refusion, der var udbetalt på vegne af Beskæftigel-

sesministeriet.

20. På revisionstidspunktet blev der således konstateret åbentstående poster i Socialmini-

steriet på ca. 1,7 mia. kr., primært tilbage fra primo 2009, som vedrørte overførslerne mel-

lem Socialministeriet og Beskæftigelsesministeriet.

Efterfølgende gennemgik ministerierne de åbentstående poster, og den væsentligste del af

posterne kunne umiddelbart udlignes, men der resterede 4 poster med et samlet beløb på

97,5 mio. kr. Beløbet omfattede udgifter, der skulle have været regnskabsført i 2008, men

som fejlagtigt ikke var blevet overført til Socialministeriet eller udgiftsført i Beskæftigelsesmi-

nisteriet.

Revisionen viste, at Socialministeriet på korrekt vis havde udbetalt refusionen til kommuner-

ne på vegne af Beskæftigelsesministeriet, men at Beskæftigelsesministeriet og Socialmini-

steriet ikke havde haft en tilfredsstillende kontrol med afstemning af overførslerne mellem mi-

nisterierne i forhold til Socialministeriets udbetalinger til kommunerne.

21. Både Socialministeriet og Beskæftigelsesministeriet har efterfølgende oplyst, at de har

iværksat initiativer for at forbedre udligningen af den refusion, som Socialministeriet udbe-

taler på vegne af Beskæftigelsesministeriet. Beskæftigelsesministeriet har i 2010 overført

97,5 mio. kr. til Socialministeriet. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at overførslen vil frem-

gå af de regnskabsmæssige forklaringer i årsrapporten for 2010.

22. Socialministeriet, Beskæftigelsesministeriet og Integrationsministeriet skal hver især si-

kre, at der på baggrund af opgørelsen fra Socialministeriet sker korrekt bogføring på de re-

levante regnskabskonti i statsregnskabet. Ud fra en stikprøve foretog Rigsrevisionen en gen-

nemgang af en række delregnskaber for at vurdere, om udgifterne var bogført korrekt i stats-

regnskabet. Bortset fra sagen vedrørende de manglende udgiftsførte beløb i 2008 konstate-

rede Rigsrevisionen ikke væsentlige fejl ved gennemgangen af bogføringen på delregnska-

berne.

Vurdering

23. Socialministeriets udbetaling af statsrefusion til kommunerne i 2009 var korrekt.

24. Der har generelt været et tilfredsstillende samarbejde mellem ministerierne om forvaltnin-

gen af refusionsordningerne.

25. I 2008 var der enkelte fejl i overførslerne af refusion fra Beskæftigelsesministeriet til So-

cialministeriet. Fejlene blev først opdaget og rettet i 2010. Fejlene påvirkede ikke statsregn-

skabet for 2009.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

2BSTATSREFUSION TIL KOMMUNERNE

C. Revisionen af kommunernes regnskabsaflæggelse vedrørende områder med

statsrefusion

26. Revisionen i kommunerne skal udføres af en sagkyndig revision, jf. styrelseslovens § 42,

og skal omfatte alle de regnskabsområder, der hører under kommunalbestyrelsen, jf. styrel-

seslovens § 42, stk. 2.

Det stilles særlige krav til revisionen af områder, hvor kommunerne modtager refusion fra

staten. Revisionen omfatter bl.a. kommunernes forretningsgange, sagsbehandling og opfølg-

ning samt anvendelsen af it-systemer på området. Revisionen på de refusionsberettigede

områder i kommunerne skal udføres i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik,

som det er fastlagt i § 3 i lov om revisionen af statens regnskaber m.m. Kommunens revisor

afgiver en beretning til kommunalbestyrelsen om kommunens regnskab på områder med

statsrefusion, hvori det bl.a. vurderes, om kommunen har hjemtaget statsrefusion på et kor-

rekt grundlag.

Rigsrevisionen har gennemgået revisionsberetningerne for de besøgte kommuner i 2009 og

har haft drøftelser med revisorerne om planlægningen og udførelsen af revisionen af den re-

fusion, kommunerne har hjemtaget fra den centrale refusionsordning.

Rigsrevisionen har vurderet, om kommunernes regnskabsaflæggelse vedrørende områder

med statsrefusion er undergivet betryggende revision.

Revisors beretning om kommunens regnskab på områder med statsrefusion

27. Rigsrevisionens gennemgang var baseret på revisionsberetningerne for regnskabsåret

2008, hvilket var de seneste beretninger, som ministerierne havde modtaget og behandlet

på revisionstidspunktet.

28. På det foreliggende grundlag fandt Rigsrevisionen, at kommunernes revisorer havde ud-

ført revisionen i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik og gennemført en revi-

sion, der indeholdt alle forudsatte revisionsområder.

29. Rigsrevisionen kunne konstatere, at de kommunale revisionsberetninger var opbygget

forskelligt. De forskellige afrapporteringsformer vanskeliggør ministeriernes arbejde med en

ensartet sagsbehandling, fordi der kan være forskel på, hvilke typer fejl der afrapporteres

af kommunens revisor. Fx skal revisorerne ikke afrapportere alle fejl, men kun væsentlige

fejl. Der findes ikke en fælles begrebsramme på tværs af revisionsfirmaerne og ministerier-

ne for, hvornår der er tale om væsentlige fejl. Det er derfor udelukkende op til revisors pro-

fessionelle dømmekraft at vurdere, om der er tale om en væsentlig fejl.

Dette medfører risiko for, at samme type fejl kan afrapporteres forskelligt af forskellige revi-

sorer. En mere ensartet afrapportering fra revisorerne kan styrke ministeriernes tilsyn, idet

det kan bidrage til en bedre sammenligning af kommunerne og dermed understøtte, at kom-

munerne behandles ens i forhold til konstaterede fejl og mangler.

30. Ministerierne har taget initiativ til at få ensartet afrapporteringen fra revisorerne. Dette

finder Rigsrevisionen tilfredsstillende.

Revisors påtegning af kommunens opgørelse over den endelige restafregning

31. Refusionen til kommunerne udbetales som forskud på baggrund af kommunernes indbe-

retninger om forventet forbrug i den kommende periode. Kommunerne skal efter endt regn-

skabsår udarbejde en endelig opgørelse over forbruget på de refusionsbelagte områder.

Kommunerne skal indsende opgørelsen til ressortministeriet senest den 1. juli i året efter det

regnskabsår, som refusionsopgørelsen vedrører. Ministerierne anvender opgørelserne til

den endelige afregning med den pågældende kommune.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

STATSREFUSION TIL KOMMUNERNE

32. Kommunens refusionsopgørelse skal i henhold til refusionsbekendtgørelsen forsynes

med en påtegning fra kommunens revisor.

Rigsrevisionen konstaterede i en stikprøve, at kommunernes revisorer påtegnede, at refu-

sionsopgørelsen var revideret, og at revisionen var udført i overensstemmelse med kommu-

nens revisionsregulativ og refusionsbekendtgørelsens bestemmelser om udbetaling af stats-

refusion. Det fremgik endvidere, at revisionen var planlagt og udført med henblik på at opnå

høj grad af sikkerhed for, at refusionsopgørelsen ikke indeholdt væsentlig fejlinformation.

Rigsrevisionen konstaterede desuden, at påtegningerne overordnet set overholdt kravene i

bekendtgørelse nr. 668 af 26. juni 2008 om godkendte revisorers erklæringer (erklæringsbe-

kendtgørelsen).

Vurdering

33. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at ministerierne har taget initiativ til at få en

mere ensartet afrapportering fra kommunernes revisorer. Hermed mindskes risikoen for, at

samme type fejl kan afrapporteres forskelligt af forskellige revisorer, og ministerierne opnår

et bedre grundlag for tilsynet med kommunernes administration af de områder med statsrefu-

sion, der baseres på en gennemgang af de kommunale revisionsberetninger.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

MINISTERIERNES TILSYN MED KOMMUNERNES ADMINISTRATION

AF OMRÅDER MED STATSREFUSION

III. Ministeriernes tilsyn med kommunernes

administration af områder med statsrefusion

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Rigsrevisionen vurderer, at ministerierne generelt havde en tilfredsstillende sagsbe-

handling af de kommunale revisionsberetninger.

Indledning

34. Kommunerne skal hvert år senest ved udgangen af september indsende en revisionsbe-

retning om refusionsområdet til Socialministeriet, Beskæftigelsesministeriet og Integrations-

ministeriet. Københavns Kommune har dog frist til udgangen af december. Kommunerne

skal endvidere indsende en redegørelse om opfølgning på eventuelle revisionsbemærknin-

ger.

35. De 3 ministerier gennemgår årligt de kommunale revisionsberetninger som en væsent-

lig del af deres tilsyn med kommunerne. Hver kommune modtager en svarskrivelse fra mini-

sterierne om resultaterne af gennemgangen.

36. Rigsrevisionen har vurderet, om ministeriernes gennemgang af revisionsberetningerne

er tilfredsstillende.

Metode

37. Rigsrevisionen har ud fra en stikprøve vurderet ministeriernes sagsbehandling af de

kommunale revisionsberetninger for regnskabsårene 2007 og 2008. Herunder har Rigsre-

visionen gennemgået ministeriernes svarskrivelser til kommunerne for de 2 år.

Ministeriernes gennemgang af revisionsberetningerne

38. Med henblik på at vurdere ministeriernes gennemgang af revisionsberetningerne har

Rigsrevisionen undersøgt:

•

om ministeriernes svarskrivelser var relevante og dækkende, og om enslydende pro-

blemstillinger blev behandlet ens på tværs af kommuner.

39. Ministeriernes gennemgang af alle 98 kommunale revisionsberetninger understøttes

dels af sagsbehandlervejledninger, dels af it-systemer, som ministerierne hver for sig har ud-

viklet til behandling af revisionsberetningerne.

40. Ministeriernes sagsbehandlervejledninger indeholder retningslinjer for, hvordan kommu-

nerne skal kategoriseres, afhængigt af den type fejl, der er omtalt i revisionsberetningerne,

og retningslinjer for, hvordan ministeriet skal reagere over for kommuner, hvor revisor har

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

MINISTERIERNES TILSYN MED KOMMUNERNES ADMINISTRATION

AF OMRÅDER MED STATSREFUSION

konstateret fejl og mangler eller kritiseret administrationen på refusionsområdet. Ministeri-

ets reaktion på revisionens bemærkninger kan bl.a. være at indhente en redegørelse fra

kommunen. Reaktionen kan også være at bede kommunen foretage stikprøvevis gennem-

gang af kommunens sager på et konkret område med henblik på tilbagebetaling af refusion

i de sager, hvor revisionen fx har påpeget væsentlige fejl, der ikke er rettet. I sjældnere til-

fælde kan ministerierne kræve en fuldstændig gennemgang af alle kommunens sager på

et konkret område med henblik på eventuel berigtigelse af refusionen.

41. I hovedparten af de gennemgåede sager fandt Rigsrevisionen, at svarskrivelserne til

kommunalbestyrelserne var tilfredsstillende. Svarskrivelserne var udarbejdet med udgangs-

punkt i revisors konklusioner og anbefalinger, ligesom ministeriets anbefalinger eller henstil-

linger understøttede revisor, hvor dette forekom nødvendigt. Rigsrevisionen fandt endvide-

re, at svarskrivelserne forholdt sig til de væsentlige forhold fra beretningerne og eventuelt

medfølgende redegørelser fra kommunerne, ligesom ministeriet generelt havde fulgt op på

eventuelle udeståender fra tidligere år.

42. Gennemgangen af Socialministeriets behandling af revisionsberetningerne for regn-

skabsåret 2007 viste, at Socialministeriet ikke havde indhentet en redegørelse fra kommu-

nen, i de tilfælde hvor revisor havde taget forbehold. Dette var i strid med Socialministeri-

ets egne retningslinjer på området. Ministeriet havde ændret på dette i gennemgangen af

revisionsberetningerne for regnskabsåret 2008.

43. Gennemgangen af Integrationsministeriets behandling af revisionsberetningerne viste,

at svarskrivelserne samlet set var relevante og dækkende, og at enslydende problemstillin-

ger blev behandlet ens på tværs af kommuner.

44. Gennemgangen af Beskæftigelsesministeriets behandling af revisionsberetningerne for

regnskabsårene 2007 og 2008 viste, at ministeriets svarskrivelser generelt indeholdt de rele-

vante informationer, idet de var udarbejdet med udgangspunkt i revisors konklusioner og an-

befalinger, ligesom ministeriets anbefalinger eller henstillinger understøttede revisor, hvor

dette forekom nødvendigt. Rigsrevisionen fandt svarskrivelserne dækkende, idet de omfat-

tede alle væsentlige forhold fra beretningerne og eventuelt medfølgende redegørelser fra

kommunerne, ligesom ministeriet generelt havde fulgt op på eventuelle udeståender fra tidli-

gere år.

45. Vedrørende beskæftigelsesområdet i Københavns Kommune fremgik det af revisions-

beretningen, at der generelt syntes at mangle dokumentation i sagerne for aktiviteter på be-

skæftigelsescentrene, herunder om aktiviteterne opfyldte kravet om 25 timers aktivering. Be-

skæftigelsesministeriet har anmodet Københavns Kommune om at udarbejde en redegø-

relse for kommunens opfølgning på revisors bemærkninger og anbefalinger vedrørende

sagsdokumentation, herunder om aktiviteterne opfylder kravet om 25 timers aktivering, og i

hvilket omfang opfølgningen har givet anledning til refusionsmæssig berigtigelse. Sagen er

endnu ikke afsluttet.

Folketingets Ombudsmand har modtaget en henvendelse om refusionssagen fra Køben-

havns Kommune og har oplyst, at man følger sagen.

Vurdering

46. Ministeriernes svarskrivelser til kommunerne var relevante og dækkende i forhold til de

emner, der blev behandlet i revisionsberetningerne, og ministerierne behandlede generelt

enslydende problemstillinger ens på tværs af kommuner.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

MINISTERIERNES TILSYN MED KOMMUNERNES ADMINISTRATION

AF OMRÅDER MED STATSREFUSION

Sagsbehandlingstiden i ministerierne

47. Ministeriernes svar om behandling af revisionsberetningerne skal så vidt muligt udsen-

des, så kommunalbestyrelserne og revisorerne kan nå at følge op på ministeriernes afgørel-

se senest ved behandlingen af næste revisionsberetning. Ministeriernes egen frist for be-

handling af revisionsberetningerne og udsendelse af svarskrivelser er sat til den 1. april året

efter, at ministerierne har modtaget revisionsberetningerne fra kommunerne.

48. Med henblik på at vurdere ministeriernes sagsbehandlingstid har Rigsrevisionen under-

søgt:

•

om kommunerne overholdt tidsfristen for indsendelse af revisionsberetninger til ministe-

rierne

om ministerierne overholdt egne frister for afgivelse af svar til kommunerne.

Kommunernes overholdelse af tidsfristen for indsendelse af revisionsberetninger

49. En rettidig sagsbehandling i ministerierne forudsætter bl.a., at kommunerne har indsendt

revisionsberetningen og kommunalbestyrelsens svar på eventuelle revisionsbemærkninger

rettidigt til ministerierne. Materialet skal være indsendt inden udgangen af september i året

efter det regnskabsår, som beretningen omhandler. Københavns Kommune har dog frist til

udgangen af december.

50. Ministerierne har i forbindelse med revisionen påpeget, at det vanskeliggør overholdel-

se af svarfristen til kommunerne, når materialet fra kommunerne er forsinket og i visse tilfæl-

de mangelfuldt. Den første del af sagsbehandlingstiden bruges derfor på at rykke kommu-

nerne. I tabel 2 er givet en oversigt over kommunernes overholdelse af tidsfristen.

Tabel 2. Kommunernes overholdelse af tidsfristen for indsendelse af revisionsberetninger til ministerierne

for regnskabsårene 2007 og 2008

(Antal)

Beskæftigelses-

ministeriet

Revisionsberetning for regnskabsåret 2007:

Sendt inden den 30. september 2008

Sendt op til 1 måned for sent

Sendt mere end 1 måned for sent

Revisionsberetning for regnskabsåret 2008:

Sendt inden den 30. september 2009

Sendt op til 1 måned for sent

Sendt mere end 1 måned for sent

Social-

ministeriet

Integrations-

ministeriet

Københavns Kommune indgår i opgørelsen i forhold til kommunens særlige frist for indsendelse inden den 31. december.

Det fremgår af tabel 2, at under halvdelen af kommunerne indsendte revisionsberetningen

for regnskabsåret 2008 inden for den fastsatte tidsfrist. For Beskæftigelsesministeriet og So-

cialministeriet var der fra 2007 til 2008 en stigning i antallet af kommuner, der indsendte re-

visionsberetningen mere end 1 måned for sent.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

MINISTERIERNES TILSYN MED KOMMUNERNES ADMINISTRATION

AF OMRÅDER MED STATSREFUSION

Ministeriernes overholdelse af egne tidsfrister

51. Tidsfristen for, hvornår ministeriernes sagsbehandling skal være afsluttet, blev indført ef-

ter anbefaling fra Rigsrevisionen på baggrund af Statsrevisorernes beretning nr. 7/98 om

Socialministeriets økonomistyring. Et af formålene med fristen er at sikre, at svarskrivelser-

ne sendes ud til kommunalbestyrelserne og revisorerne, så eventuelle bemærkninger eller

krav om opfølgning kan indgå i revisorernes arbejde og i revisionsberetningen for det følgen-

de regnskabsår.

Med den nuværende tidsfrist har ministerierne 6 måneder til at sagsbehandle kommuner-

nes revisionsberetninger, idet kommunerne skal indsende beretningerne senest den 30.

september, og ministerierne skal udsende et svar senest den 1. april i det efterfølgende år.

52. Rigsrevisionens gennemgang viste, at sagsbehandlingen ikke altid afsluttes inden for

tidsfristen. Integrationsministeriet har den korteste sagsbehandlingstid på gennemsnitligt 5

måneder. Sagsbehandlingstiden er gennemsnitligt 6 måneder i Socialministeriet og 7 måne-

der i Beskæftigelsesministeriet. I tabel 3 er vist, i hvilket omfang ministerierne har overholdt

tidsfristen for afgivelse af svar til kommunerne.

Tabel 3. Ministeriernes overholdelse af tidsfristen for udsendelse af svarskrivelser til kommunerne vedrørende revi-

sionsberetninger for regnskabsårene 2007 og 2008

(Antal)

Beskæftigelses-

ministeriet

Svarskrivelser for regnskabsåret 2007:

Sendt inden den 1. april 2009

Sendt op til 1 måned for sent

Sendt mere end 1 måned for sent

Svarskrivelser for regnskabsåret 2008:

Sendt inden den 1. april 2010

Sendt op til 1 måned for sent

Sendt mere end 1 måned for sent

Social-

ministeriet

Integrations-

ministeriet

Det fremgår af tabel 3, at Socialministeriet og Integrationsministeriet fik hovedparten af

svarskrivelserne vedrørende regnskabsåret 2008 afsendt inden for svarfristens udløb. Be-

skæftigelsesministeriet havde kun overholdt tidsfristen i 22 af sagerne vedrørende revisions-

beretningerne for regnskabsåret 2008, svarende til 22 %. I 61 af Beskæftigelsesministeriets

svarskrivelser til kommunerne vedrørende revisionsberetningerne for regnskabsåret 2008,

svarende til 62 %, var tidsfristen overskredet med mere end 1 måned. Tabel 3 viser endvi-

dere, at Socialministeriets og Integrationsministeriets overholdelse af tidsfristen er forbed-

ret fra 2007 til 2008, mens Beskæftigelsesministeriet i samme periode har forringet over-

holdelsen af tidsfristen.

I Beskæftigelsesministeriet var det Arbejdsdirektoratet, der gennemgik revisionsberetninger-

ne. Rigsrevisionen har i en stikprøve blandt de svarskrivelser for regnskabsåret 2007 på Be-

skæftigelsesministeriets område, der blev udsendt mere end en 1 måned for sent, under-

søgt, om revisorerne har kunnet nå at følge op på ministeriets bemærkninger. Det fremgik

af det efterfølgende års revisionsberetninger for 2008, at revisorerne i hovedparten af tilfæl-

dene ikke havde kunnet nå at følge op på ministeriets bemærkninger.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

MINISTERIERNES TILSYN MED KOMMUNERNES ADMINISTRATION

AF OMRÅDER MED STATSREFUSION

Beskæftigelsesministeriet oplyste, at den lange sagsbehandlingstid i enkelte tilfælde skyld-

tes verserende sager mellem ministeriet og den pågældende kommune, hvor afslutning af

sagen var påkrævet, før ministeriet kunne sende svarskrivelsen til kommunen. Det drejede

sig bl.a. om Københavns Kommune. Ministeriet har efterfølgende sendt svarskrivelsen til

Københavns Kommune vedrørende gennemgangen af revisionsberetningen for regnskabs-

året 2008.

Københavns Kommunes revisionsberetning for regnskabsåret 2009 og Borgerrepræsenta-

tionens behandling af beretningen vil blive fremsendt til ministerierne senest ved udgangen

af 2010.

Vurdering

53. Rigsrevisionen finder, at kommunerne i højere grad bør overholde tidsfristen for indsen-

delse af revisionsberetninger til ministerierne. Under halvdelen af revisionsberetningerne

for regnskabsåret 2008 blev indsendt rettidigt.

54. Beskæftigelsesministeriet havde kun overholdt tidsfristen for behandling af de kommu-

nale revisionsberetninger for regnskabsåret 2008 i 22 % af sagerne. Det fandt Rigsrevisio-

nen ikke tilfredsstillende. Overskridelsen af tidsfristen betød, at kommunalbestyrelsen og re-

visorerne ikke altid havde mulighed for at følge op på ministeriets bemærkninger i beretnin-

gen for det følgende regnskabsår. Kommunernes manglende overholdelse af tidsfristen for

indsendelse af revisionsberetningen havde i en vis grad indflydelse på Beskæftigelsesmini-

steriets sagsbehandling, men Rigsrevisionen vurderer, at det ikke var den afgørende faktor

for ministeriets sene svar til kommunerne.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

RIGSREVISIONENS GENNEMGANG AF DEN CENTRALE REFUSIONSORDNING

IV. Rigsrevisionens gennemgang af den

centrale refusionsordning

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Den centrale refusionsordning er en lovbunden ordning på Socialministeriets område,

hvor kommunerne kompenseres for en del af deres udgifter til særligt dyre enkeltsa-

ger.

Rigsrevisionen vurderer, at kommunernes administration af ordningen ikke var helt

tilfredsstillende. Kommunerne havde skabt grundlag for en korrekt refusionshjemta-

gelse, men hjemtog en stor del af refusionen med forsinkelser.

Statens udgifter til ordningen var i 2009 på 2,9 mia. kr., hvilket var 120 % mere end

budgetteret.

Budgetoverskridelserne kan bl.a. forklares med, at Socialministeriet ikke har haft et

tilfredsstillende budgetteringsgrundlag ved ordningens etablering, primært fordi am-

terne ved overdragelsen af opgaverne til kommunerne havde undervurderet udgifter-

ne på området.

Budgetoverskridelserne kan endvidere forklares med, at kommunerne kun hjemtog

ca. halvdelen af refusionen i løbet af året, mens den sidste halvdel blev hjemtaget via

en restafregning i det efterfølgende år. Ca. halvdelen af overskridelsen i 2009 skyld-

tes således udgifter fra 2008, som kommunerne først anmodede om i 2009. Den for-

sinkede refusionshjemtagelse betød, at Socialministeriet først i 2009 fik overblik over

de reelle udgifter til ordningen vedrørende 2007, som var det år, ordningen blev ind-

ført.

Indledning

55. Rigsrevisionen gennemgår hvert år de dele af kommunernes regnskaber, hvor staten

yder hel eller delvis refusion af de afholdte udgifter. Den årlige gennemgang i kommunerne

består af en gennemgang af administrationen af en udvalgt refusionsordning. Refusionsord-

ningen udvælges, så gennemgangen skiftevis dækker en ordning under Socialministeriet,

Beskæftigelsesministeriet og Integrationsministeriet.

I 2008 gennemgik Rigsrevisionen 10 kommuners administration af sygedagpengeområdet,

der hører under Beskæftigelsesministeriets ressort. Rigsrevisionens gennemgang resultere-

de bl.a. i, at flere kommuner skulle berigtige uretmæssigt hjemtaget refusion. Sagen er med-

taget i Statsrevisorernes beretning nr. 19/2008 om revisionen af statsregnskabet for 2008

(kap. IV.E).

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

RIGSREVISIONENS GENNEMGANG AF DEN CENTRALE REFUSIONSORDNING

I 2009 var den centrale refusionsordning under Socialministeriet fokus for Rigsrevisionens

gennemgang i 8 kommuner. Ordningen er optaget på finansloven under § 15.15.03. Den

centrale refusionsordning.

56. Den centrale refusionsordning blev indført i 2007, da kommunerne i forbindelse med

strukturreformen overtog det samlede handlings- og finansieringsansvar for indsatsen på

det sociale område fra amterne. Formålet med den centrale refusionsordning er at sikre kom-

munerne mod meget store udgifter på det sociale område til enkeltpersoner, også kaldet

særligt dyre enkeltsager, jf. lovbemærkningerne til lov om social service (L 38 fremsat 24.

februar 2005).

57. I tabel 4 er givet en oversigt over bevilling og regnskab, fra ordningen blev indført i 2007.

Den centrale refu-

sionsordning

Ordningen blev opret-

tet i 2007 for at kom-

pensere kommunerne

for meget store udgif-

ter på det specialisere-

de socialområde til en-

kelte borgere i forbin-

delse med, at kommu-

nerne overtog en ræk-

ke opgaver fra de ned-

lagte amter.

Disse sager kaldes

også

særligt dyre

enkeltsager.

Tabel 4. Bevilling og regnskab for den centrale refusionsordning

(Mio. kr.)

2007

Bevilling

Regnskab

1.448,3

2.323,5

2008

1.409,1

3.039,4

2009

1.300,0

2.865,8

2010

2.300,0

Kilde: Finanslovene for 2007-2010 og statsregnskaberne for 2007-2009.

Det fremgår af tabel 4, at udgifterne, der dækkes af den centrale refusionsordning, har væ-

ret markant højere end forventet. Siden etableringen af ordningen har der været konstateret

et væsentligt merforbrug i forhold til det, der er budgetteret på finansloven.

Udgiftsudviklingen på områderne, der dækkes af den centrale refusionsordning, har været

et særligt fokusområde for både staten og kommunerne og har været et væsentligt emne i

de seneste års aftaler om kommunernes økonomi.

58. Rigsrevisionen har valgt at undersøge den centrale refusionsordning, dels fordi det er

en ny ordning for både stat og kommuner, og der derfor kan være usikkerhed i administra-

tionen, dels fordi statens udgifter til ordningen er blevet væsentligt højere end forventet.

59. Rigsrevisionen har undersøgt den centrale refusionsordning ved at se på:

•

om kommunernes administration har understøttet en korrekt refusionshjemtagelse fra

den centrale refusionsordning

om Socialministeriet har haft et tilfredsstillende grundlag for budgetlægningen vedrø-

rende den centrale refusionsordning

om der er faktorer, der kan have vanskeliggjort kommunernes økonomistyring på sags-

områderne under den centrale refusionsordning.

Den centrale refusionsordning

60. Den centrale refusionsordning omfatter kommunernes udgifter efter lov om social servi-

ce til personer under 67 år, bortset fra udgifter til dag- og klubtilbud til børn og unge. I de til-

fælde, hvor udgifterne til hjælp og støtte for en person under 67 år overstiger et fastsat ni-

veau, refunderer staten en andel af kommunens udgifter.

Ordningen er løbende indfaset i perioden 2007-2009. I indfasningsperioden er beløbsgræn-

sen for, hvornår en sag udløser refusion, løbende steget. I 2010 er ordningen endeligt ind-

faset, og staten refunderer 25 % af kommunernes udgifter, der årligt overstiger 0,8 mio. kr.,

og 50 % af de udgifter, der overstiger 1,5 mio. kr. Kommunerne kan også hjemtage refu-

sion fra ordningen, hvis udgifterne i enkelte måneder overstiger 1/12 af refusionsgrænser-

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

RIGSREVISIONENS GENNEMGANG AF DEN CENTRALE REFUSIONSORDNING

ne. Dermed skal kommunerne i løbet af året have en tæt opfølgning på sagernes udgiftsud-

vikling for at kunne hjemtage korrekt refusion.

61. Udgifterne i de personsager, der dækkes af den centrale refusionsordning, kan være

sammensat på mange forskellige måder, afhængigt af hvilke behov for hjælp og støtte den

enkelte borger har. En typisk sag, hvor kommunen kan hjemtage refusion fra den centrale re-

fusionsordning, kan være et ophold i et botilbud kombineret med yderligere 1-2 former for

ydelser.

BOKS 1. EKSEMPLER PÅ SÆRLIGT DYRE ENKELTSAGER

”Ivan”

25-årig mand, udviklingshæmmet autist, der bor i botilbud efter servicelovens § 108. Efter 1�½ år ud-

vikler hans tilstand sig, og han bliver udadreagerende over for andre. Botilbuddet, hvor han ophol-

der sig, vælger at skærme ham i et sommerhus med døgndækning af 2 medarbejdere. Den årlige

udgift er 8,05 mio. kr.

”Kirsten”

33-årig kvinde, der i sommeren 2007 får hjertestop under en ferie. Der går lang tid, inden hun genop-

lives, og på grund af manglende ilt til hjernen opstår der væsentlige kognitive skader. Hun kan kun

være alene i ganske korte tidsintervaller på trods af genoptræning af daglige færdigheder. Hun får

tilbud om et botilbud og et aktivitetstilbud efter henholdsvis §§ 107 og 104 i serviceloven, samtidig

med at der bliver tilkøbt støtte efter § 85 (hjælp og støtte til optræning og udvikling af færdigheder).

Den årlige udgift er 1,74 mio. kr.

Metode og afgrænsning

62. Rigsrevisionen har i forbindelse med undersøgelsen af den centrale refusionsordning in-

terviewet nøglemedarbejdere i Socialministeriet og gennemgået relevante dokumenter, her-

under budgetnotater og rammeredegørelser.

Rigsrevisionen har desuden besøgt 8 kommuner, udvalgt på baggrund af generelle kriterier

som geografisk spredning og udviklingen i størrelsen af refusionshjemtagelsen i den enkel-

te kommune. Gennemgangen blev foretaget i følgende kommuner: Fredensborg, Fredericia,

Frederiksberg, Frederikssund, København, Randers, Rødovre og Aalborg.

63. Gennemgangen i kommunerne blev gennemført ved interviews af økonomichefer eller

ansvarlige for budget og regnskab samt udvalgte nøglemedarbejdere. Rigsrevisionen gen-

nemgik tillige dokumenter og systemer vedrørende styring, forretningsgange og budgetlæg-

ning med henblik på at kortlægge kommunernes beregnings-, styrings- og administrations-

grundlag for de særligt dyre enkeltsager samt hjemtagelse af statsrefusion generelt.

64. Rigsrevisionens undersøgelse inkluderer ikke kommunernes socialfaglige prioriteringer

og afgørelser.

65. De beløbsmæssige opgørelser, der indgår i beretningens tabeller, vedrører kun statens

andel af udgifterne og angiver således ikke de samlede udgifter til særligt dyre enkeltsager.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

RIGSREVISIONENS GENNEMGANG AF DEN CENTRALE REFUSIONSORDNING

Kommunernes administration af refusion fra den centrale refusionsordning

66. Rigsrevisionen har undersøgt, om kommunerne har tilrettelagt en hensigtsmæssig ad-

ministration af den centrale refusionsordning ved at se på, om kommunerne:

•

på tilfredsstillende vis kan identificere de særligt dyre enkeltsager, der kan udløse refu-

sion fra den centrale refusionsordning

har en hensigtsmæssig koordination på tværs af forvaltninger

kan beregne de særligt dyre enkeltsager korrekt

hjemtager den korrekte refusion fra Socialministeriet.

67. Administrationen af særligt dyre enkeltsager kan opdeles i 4 dele, jf. figur 2:

Figur 2. Forløb i kommunernes administration af særligt dyre enkeltsager

Koordination

på tværs

af forvaltninger

Beregning af

udgifter i de

kortlagte sager

Identifikation

af sager

Hjemtagelse

af refusion

Det fremgår af figur 2, at den 1. del af kommunernes administration af særligt dyre enkeltsa-

ger er identifikation af de sager, hvor den enkelte kommunens samlede udgifter til ydelses-

modtageren berettiger til refusion fra ordningen i hele eller dele af året. De næste 2 dele er

koordineringen og beregningen af særligt dyre enkeltsager, hvor kommunen samler, perio-

diserer og konterer de udgifter, som de enkelte forvaltninger har haft til særligt dyre enkelt-

sager. Den 4. del er anmodning og hjemtagelse af refusion fra Socialministeriet. Korrekt

hjemtagelse af refusion forudsætter, at kommunen kan håndtere de 3 foregående dele af

administrationsopgaven.

Kommunernes identifikation af særligt dyre enkeltsager

68. Hjemtagelse af refusion for særligt dyre enkeltsager kræver, at kommunerne kan iden-

tificere de borgere, hvor udgifterne er højere end den laveste refusionsgrænse i hele eller

dele af året. Udgifterne til den enkelte borger kan være bevilget af flere forskellige forvalt-

ninger i kommunen og dermed registreret i flere forskellige it-systemer. For at kunne hjem-

tage korrekt refusion er det derfor nødvendigt, at kommunen præcist kan kortlægge de ud-

gifter, kommunen har haft til enkeltpersoner på de områder, der er omfattet af den centrale

refusionsordning.

69. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at kommunerne overordnet set har kortlagt særligt

dyre enkeltsager på 2 måder, afhængigt af hvilke data de har til rådighed.

70. I 4 af de besøgte kommuner var kortlægningen primært baseret på automatiserede træk

i kommunens økonomisystem på CPR-niveau. Dette forudsætter, at kommunen har registre-

ret alle udgifter på den enkelte borgers CPR-nr. i økonomisystemet og ikke kun i fagsyste-

merne.

De 4 øvrige kommuner havde primært registreret oplysningerne i fagsystemerne og ikke i

økonomisystemet på CPR-nr. og var dermed i højere grad afhængige af manuelle sammen-

tællinger.

Undersøgelsen viste, at de kommuner, der kunne hente oplysningerne direkte fra økonomi-

systemet, havde mindre risiko for fejl, ligesom det gjorde opgaven mindre resursekræven-

de. Desuden kunne de drage fordel af dette i den generelle økonomistyring, da der kunne

genereres oplysninger til brug for de interne analyser og budgetarbejdet.

71. Kommuner, der ikke kunne udtrække data automatisk, måtte foretage en manuel gen-

nemgang af kommunens ydelser til borgerne. Det er meget resursekrævende for kommu-

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

RIGSREVISIONENS GENNEMGANG AF DEN CENTRALE REFUSIONSORDNING

nen at gennemgå en stor sagsmængde og manuelt beregne, om udgiften til den enkelte bor-

ger har været så stor, at der kan hjemtages refusion for den pågældende sag.

Kommuner, der opgør udgifterne manuelt, kan risikere, at datagrundlaget for opgørelsen af

særligt dyre enkeltsager indeholder fejl eller mangler, fx i forhold til målgruppe, eller at udgif-

ter bliver overset.

Som konsekvens af resurseforbruget i forbindelse med en manuel gennemgang blev der i

disse kommuner kun gennemgået sager over en vis beløbsmæssig størrelse på hjemme-

hjælpsområdet. Det skete ud fra en vurdering af, at kommunerne havde mange sager på det-

te område, som ikke ville kunne udløse refusion, og at det derfor ikke resursemæssigt kun-

ne svare sig at gennemgå alle sager. I de tilfælde, hvor kommunerne ikke gennemgik alle

sager, var kriterierne for udeladelse ikke nedskrevet. Kommunerne kunne heller ikke doku-

mentere, at disse kriterier var ledelsesgodkendte.

Hvis kommunerne af resursemæssige hensyn vælger at anvende udvælgelseskriterier i de

manuelle opgørelser, fx ved kun at gennemgå sager over en vis beløbsgrænse, kan der po-

tentielt være udgifter, som kommunerne ikke får hjemtaget refusion for. Rigsrevisionen an-

befaler i alle tilfælde, at kommunerne beskriver og ledelsesgodkender kriterierne for udvæl-

gelse af sager.

72. Undersøgelsen viste desuden, at kommunernes kvalitetssikring af data til beregning af

særligt dyre enkeltsager kunne forbedres på enkelte områder. 6 af de undersøgte kommu-

ner havde i enkelte tilfælde hjemtaget refusion for borgere over 67 år. Én kommune hav-

de derudover i enkelte tilfælde hjemtaget refusion for de samme borgere 2 gange. Fejlene

opstod, fordi 2 forvaltninger i kommunen ikke havde afklaret opgavesnittet mellem sig. Fej-

lene er efterfølgende berigtiget.

Kommunernes koordination på tværs af forvaltninger

73. Særligt dyre enkeltsager er ofte karakteriseret ved, at de går på tværs af fagområderne

i kommunen. Det er derfor nødvendigt at etablere et samarbejde mellem forvaltningerne for

at kunne beregne de samlede udgifter.

74. Undersøgelsen viste, at 7 af de 8 besøgte kommuner havde placeret ansvaret for koor-

dineringen af særligt dyre enkeltsager hos typisk 1 eller 2 medarbejdere enten i den centra-

le økonomi- og regnskabsfunktion eller i en fagforvaltning. Der var ligeledes etableret ar-

bejdsgange for, hvordan de respektive fagforvaltninger skulle bidrage til kortlægningen og

beregningen af særligt dyre enkeltsager.

Én kommune havde endnu ikke fået etableret et velfungerende samarbejde mellem økono-

miforvaltningen og fagforvaltningerne. Det manglende samarbejde resulterede i en usikker-

hed i opgaveløsningen. Rigsrevisionen anbefalede kommunen at styrke samarbejdet og ko-

ordineringsopgaven.

Kommunernes beregning af særligt dyre enkeltsager

75. Når kommunen har identificeret udgifterne til de personer, der kan udløse refusion fra

den centrale refusionsordning, skal refusionen beregnes. En personsag kan blive en sær-

ligt dyr enkeltsag i en kortere periode, hvis kombinationen af ydelser, fx i en enkelt måned,

overstiger 1/12 af den fastsatte årlige refusionsgrænse. En korrekt beregning forudsætter

derfor, at udgifterne er konteret korrekt og periodiseret, dvs. at udgifterne er fordelt ud i den

periode af året, hvor der er ydet støtte til borgeren. Rigsrevisionens stikprøvevise gennem-

gang viste, at kommunerne i det væsentlige bogførte udgifter til særligt dyre enkeltsager kor-

rekt.

76. Kommunerne skal periodisere udgifter til særligt dyre enkeltsager efter retningslinjer, der

er beskrevet i bekendtgørelse nr. 683 af 20. juni 2007 om omkostningsbaserede takster for

kommunale tilbud (takstbekendtgørelsen). Hvis kommunens økonomi- eller bogføringssy-

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

RIGSREVISIONENS GENNEMGANG AF DEN CENTRALE REFUSIONSORDNING

stem ikke er i stand til at periodisere udgifterne automatisk, skal dette ske manuelt, inden be-

regningen af refusion for særligt dyre enkeltsager foretages. Dette er en forholdsvis resur-

sekrævende proces for kommunerne. 4 ud af de 8 besøgte kommuner havde ikke systemer,

der kunne understøtte en automatiseret periodisering.

Ved gennemgangen af kommunernes periodiseringer fandt Rigsrevisionen enkelte fejl med

refusionsmæssig betydning. Derudover oplyste 2 kommuner, at deres egen revisor havde

afdækket periodiseringsfejl med refusionsmæssig betydning. Alle fejl er efterfølgende berig-

tiget.

77. 7 af de 8 besøgte kommuner anvendte regneark ved beregningen af særligt dyre enkelt-

sager, mens den sidste kommune anvendte en database, der automatisk hentede de nød-

vendige informationer fra andre systemer i kommunen.

3 af de 7 kommuners regneark til beregning af særligt dyre enkeltsager var udviklet af eks-

terne konsulenter, mens de resterende 4 kommuner selv havde udviklet regnearksbasere-

de løsninger. Rigsrevisionen konstaterede, at regnearkene i disse 4 kommuner ikke var be-

skyttet mod utilsigtede ændringer. Dette kan få indflydelse på dataintegriteten, hvis medar-

bejdere kommer til at ændre i regnearkets formler eller stamdata, og kan medføre en for-

kert beregning af refusionen.

Rigsrevisionen anbefaler, at kommunerne sikrer deres systemer til beregning af særligt dy-

re enkeltsager mod utilsigtede ændringer.

78. Rigsrevisionen konstaterede, at én kommune havde anvendt de gældende refusions-

grænser på en forkert måde i beregningen af refusion. Dette betød, at kommunen havde

hjemtaget mindre refusion, end den var berettiget til. Kommunen ville efterfølgende ændre

på beregningspraksis.

Kommunernes refusionshjemtagelse

79. Kommunernes refusionshjemtagelse fra refusionsordninger sker på baggrund af kvar-

talsvise anmodninger om forskud fra Socialministeriet. Den kvartalsvise anmodning består

generelt af de udgifter, kommunerne forventer at have på refusionsordningerne i det efter-

følgende kvartal, reguleret med forskellen mellem anmodet beløb og faktiske udgifter i det

forløbne kvartal.

Rigsrevisionens undersøgelse viste, at kommunerne ikke havde fulgt denne praksis for

hjemtagelse af refusion for særligt dyre enkeltsager.

Kommunernes løbende refusionshjemtagelse i forbindelse med særligt dyre enkeltsager

var primært baseret på budgetter frem for opgørelser af faktiske udgifter. Fælles for kommu-

nerne var, at de kun ved regnskabsårets afslutning opgjorde de reelle udgifter til de særligt

dyre enkeltsager. Kommunerne oplyste, at årsagen hertil var, at de vurderede, at deres re-

surseforbrug ved oftere beregning af refusionen ville være uforholdsmæssigt stort, særligt i

de kommuner, hvor beregningen foretages manuelt.

80. Undersøgelsen viste, at denne opgørelsesform havde medført, at kommunernes løben-

de refusionshjemtagelser hidtil havde været upræcise, hvilket medførte relativt større rest-

afregninger sammenlignet med andre refusionsordninger.

Rigsrevisionen anbefaler, at kommunerne tilstræber, at de løbende refusionsanmodninger

bliver så præcise som muligt, og at kommunerne i videst muligt omfang etablerer it-løsnin-

ger, der understøtter en automatiseret og hyppigere opgørelse af særligt dyre enkeltsager.

Flere af de besøgte kommuner oplyste, at de overvejer at foretage beregninger af det reel-

le forbrug flere gange årligt og basere refusionsanmodningerne på disse oplysninger, så op-

gørelsesgrundlaget dermed vil blive styrket.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

RIGSREVISIONENS GENNEMGANG AF DEN CENTRALE REFUSIONSORDNING

Vurdering

81. Kommunerne havde i det væsentlige tilrettelagt en administration, der identificerede de

sager, som udløste refusion fra den centrale refusionsordning, koordinerede relevante op-

lysninger på tværs af forvaltninger og periodiserede udgifterne i forhold til gældende regler.

På den baggrund finder Rigsrevisionen, at kommunerne havde grundlag for en korrekt be-

regning af statsrefusion til ordningen.

Kommunernes kvartalsvise refusionshjemtagelse i perioden 2007-2009 var baseret på bud-

gettal frem for løbende opgørelser over det faktiske forbrug. Det har for denne den centrale

refusionsordning medført forholdsmæssigt store restafregninger. Rigsrevisionen vurderer,

at det i en periode har vanskeliggjort Socialministeriets budgettering af ordningen.

Socialministeriets budgettering af den centrale refusionsordning

82. Rigsrevisionen har undersøgt Socialministeriets budgettering ved ordningens start og i

de efterfølgende regnskabsår ved at se på:

•

om Socialministeriet har budgetteret på et opdateret og realistisk grundlag.

83. Figur 3 viser det oprindelige budgetoverslag for den centrale refusionsordning på finans-

loven for 2007, det korrigerede budget, som er vedtaget på finanslovene for de pågældende

finansår, og forbruget på ordningen (regnskabstallet i finansåret inkl. endelig restafregning).

Figur 3. Budget og forbrug på den centrale refusionsordning

(Mio. kr.)

3.500

3.000

2.500

2.000

1.500

1.000

1.448 1.448

2.324

1.409

894

552

220

2.246

1.300

2.104

2.300

2.324

3.039

793

762

2.866

500

2007

2008

2009

2010

Oprindelig budgettering (2007)

Korrigeret budget (bevilling i finansår)

Foreløbigt forbrug i bevillingsår

Restafregning vedrørende tidligere år

Kilde: Finanslovene for 2007-2010 og statsregnskaberne for 2007-2009.

Det fremgår af den røde søjle i figur 3, at Socialministeriet oprindeligt budgetterede med af-

tagende udgifter på ordningen som følge af de årlige stigninger i refusionsgrænsen. Social-

ministeriet forventede på finansloven for 2007, at forbruget i 2010 ville være faldet til 220 mio.

kr. Socialministeriet har løbende korrigeret budgetterne på finanslovene for 2008, 2009 og

2010. De korrigerede budgetter, der er bevilget til den centrale refusionsordning, fremgår af

den grønne søjle i figur 3. På finansloven for 2010 er der bevilget 2,3 mia. kr., dvs. 2 mia. kr.

mere end oprindeligt budgetteret i 2007. Selv om budgettet er korrigeret undervejs i forbin-

delse med vedtagelsen af finanslovene, har de faktiske udgifter i hele perioden ligget på et

væsentligt højere niveau. Sammenholdes bevillingerne til den centrale refusionsordning med

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

RIGSREVISIONENS GENNEMGANG AF DEN CENTRALE REFUSIONSORDNING

statsregnskabet for de enkelte år, var der i 2007 en overskridelse på 60,5 % og i 2008 og

2009 en overskridelse på henholdsvis 115,7 % og 120,5 %.

Den blå søjle i figur 3 viser udgiften i statsregnskabet for det pågældende regnskabsår. Den

blå søjle består af 2 elementer. I bunden vises den udgift, som kommunerne i kalenderåret

har fået udbetalt via deres kvartalsvise refusionshjemtagelse. I toppen vises den udgift, som

kommunerne har fået udbetalt for det foregående finansår via den endelige restafregning.

Restafregningen på 793 mio. kr. i 2008 er således udgifter, som kommunerne har afholdt i

2007, men som de først anmoder om refusion for med den endelige restafregning i 2008,

hvor staten således afholder udgiften. Hvis udgifterne bliver fordelt på det finansår, de reelt

vedrører, var der en overskridelse i 2007 på 115,2 %, i 2008 på 113,5 % og i 2009 på 87,6 %.

Det skal hertil bemærkes, at opgørelsen for 2009 er baseret på den foreløbige restafregning,

idet den endelige restafregning på revisionstidspunktet endnu ikke var opgjort.

84. Rigsrevisionen konstaterer, at der har været et markant merforbrug i hvert af årene i

perioden 2007-2009 i forhold til bevillingen på finansloven. Ca. halvdelen af merforbruget

vedrører kommunernes restafregning. Restafregningens størrelse på den centrale refusions-

ordning er markant højere i forhold til andre refusionsordninger.

85. Beregningen af udgifterne i forbindelse med indførelsen af ordningen skete som led i

fremsættelsen af lovforslaget om ordningen og i forbindelse med finanslovsforslaget for

2007. Beregningerne var baseret på Amtsrådsforeningens grundtakstanalyse fra 2004,

hvor Amtsrådsforeningen havde indhentet oplysninger fra amterne om antallet af brugere

og udgiftsniveauet inden for de sagsområder, som den centrale refusionsordning dækker.

Kommunerne og deres revisorer oplyste, at stigningen i forbruget fra 2007 til 2008 formentlig

skyldtes, at 2007 var et indkøringsår, og at kommunerne i 2008 var væsentligt bedre til at

opgøre udgifterne til særligt dyre enkeltsager og derfor har kunnet hjemtage mere i refusion.

86. På finansloven for 2008 var der bevilget 1,4 mia. kr. til den centrale refusionsordning.

Regnskabet for 2008 viste udgifter på ca. 3 mia. kr. og dermed et merforbrug på ca. 1,6 mia.

kr., hvoraf den endelige restafregning vedrørende 2007 udgjorde 793 mio. kr.

Gennemgangen af Socialministeriets budgetnotater viste, at budgetteringen på finansloven

for 2008 primært var baseret på de beregninger, der også lå til grund for finansloven for

2007. Budgetteringen for 2008 skete primo 2007, hvor der endnu kun forelå begrænsede

oplysninger om det reelle forbrug, herunder om den store restafregning. Ministeriet tilpas-

sede dog budgettet i en vis udstrækning i forhold til oplysninger om det øgede forbrug på

ordningen. Budgettet for 2008 blev øget med 515 mio. kr. i forhold til det oprindelige budget

på finansloven for 2007.

87. På finansloven for 2009 var bevillingen på 1,3 mia. kr. Socialministeriet forventede såle-

des en mindre udgift på 109,1 mio. kr. i forhold til 2008. Regnskabet for 2009 viste udgifter

på ca. 2,9 mia. kr. og dermed et merforbrug på ca. 1,6 mia. kr., hvoraf den endelige restaf-

regning vedrørende 2008 udgjorde 762 mio. kr.

På tidspunktet for budgetteringen af finanslovsforslaget for 2009 havde Socialministeriet

kendskab til kommunernes hjemtagelse af forskudsrefusion for 1.-3. kvartal 2008, den lø-

bende restafregning for 1. og 2. kvartal 2008 og den foreløbige restafregning for 2007. Mi-

nisteriet bad på baggrund af den store restafregning for 2007 kommunerne om at indberet-

te, hvor mange sager der lå til grund for refusionshjemtagelsen. Kommunernes svar viste, at

der omregnet til landsplan var hjemtaget refusion for 11.600 flere sager end forudsat i mini-

steriets budgettering, og at 18 % flere af sagerne udløste den høje refusionssats på 50 %

af udgiften. Disse oplysninger blev dog ikke anvendt i budgetteringen for 2009, da ministeriet

på daværende tidspunkt fandt dem for upræcise.

88. Socialministeriet og Finansministeriet har oplyst, at budgetteringen af den centrale re-

fusionsordning indgår som et led i forhandlingerne mellem Finansministeriet og KL om kom-

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

RIGSREVISIONENS GENNEMGANG AF DEN CENTRALE REFUSIONSORDNING

munernes økonomi for det kommende år, idet det forventede forbrug på kontoen også skal

ses i lyset af det aftalte kommunale udgiftsniveau på det sociale område. Den endeligt

fastsatte bevilling på finansloven for 2009 skal derfor ses som et resultat af forhandlinger-

ne med kommunerne.

89. Socialministeriet og Finansministeriet oplyste desuden, da 2007 var det første år, ord-

ningen havde været i kraft, at der var enighed mellem parterne i vurderingen af, at 2007 var

et særligt år, hvor kommunerne ikke løbende havde fået tilpasset hjemtagelse af refusion

til forbruget. Der var derfor enighed om, at kommunernes løbende refusionshjemtagelse i

2008 var et retvisende billede af det forventede forbrug i 2008 og dermed også et anvende-

ligt grundlag for fremadrettet fastsættelse af bevillingen for 2009. Det var således på dette

tidspunkt forventningen, at der ikke i 2009 ville være en restafregning af betydning for 2008.

90. Det forventede forbrug i 2009 blev derefter baseret på en opregning af indberetningerne

for 2008 til helårsniveau og den aftrapningsprocent, der lå til grund for den oprindelige bud-

gettering af kontoen på finansloven for 2007. Dermed var det Socialministeriets vurdering, at

der ved budgetteringen vedrørende 2009 samlet set blev taget højde for det højere udgifts-

niveau i ordningen, bl.a. som følge af flere sager end forudsat kombineret med de højere

grænser for refusion i 2009.

Selv om Socialministeriet får ny viden om budgetgrundlaget medio 2008, stilles der ikke æn-

dringsforslag til ordningen. Socialministeriet og Finansministeriet har oplyst, at baggrunden

herfor er, at udgiftsskønnet ligger til grund for kommunernes budgetlægning. For at et æn-

dringsforslag til dette udgiftsskøn forbliver udgiftsneutralt for staten, vil det kræve en modgå-

ende regulering af bloktilskuddet, hvilket ikke kan finde sted på det pågældende tidspunkt.

Derfor aftales der først eventuel regulering det følgende år.

91. Det fremgår af bemærkningerne til lov om social service (L 38 fremsat 24. februar 2005),

at ordningen finansieres solidarisk af kommunerne ved løbende reguleringer af bloktilskud-

det. En del af et eventuelt merforbrug på ordningen skulle således finansieres af kommuner-

ne via reduktion af bloktilskuddet.

Rigsrevisionen kan konstatere, at bloktilskuddet ikke er reduceret som følge af merforbru-

get på den centrale refusionsordning i 2007, 2008 og 2009, idet der på aktstykker om sta-

tens bloktilskud til kommunerne (nr. 190 af 19. juni 2008 og nr. 180 af 19. juni 2009) er gi-

vet dispensation. En del af merforbruget har således i disse 3 år været afholdt af staten.

92. I finansloven for 2010 er bevillingen øget med 1 mia. kr. i forhold til 2009. Ministeriet

har dermed fremadrettet tilpasset budgettet til det markant højere forbrug.

93. Som på andre bevillingsområder overvåger ministeriet forbruget på den centrale refu-

sionsordning og afrapporterer herom, bl.a. i ministeriets rammeredegørelser. Gennemgan-

gen har vist, at Socialministeriet løbende har overvåget forbruget på ordningen.

Vurdering

94. Udgifterne til den centrale refusionsordning var stærkt undervurderet i de opgørelser,

der lå til grund for budgetteringen på finansloven for 2007. Rigsrevisionen finder, at de an-

vendte data fra 2004 medvirkede til, at budgetteringen på finanslovene afveg markant fra

de reelle udgifter i kommunerne. Rigsrevisionen konstaterer, at Socialministeriets budget-

tering var baseret på de oplysninger, der var tilgængelige på daværende tidspunkt.

95. Rigsrevisionen vurderer, at Socialministeriet ved budgetteringen på finansloven for 2009

har benyttet den viden, ministeriet havde på tidspunktet for indgåelsen af aftalen med kom-

munerne om kommunernes økonomi i 2009.

96. Socialministeriets overblik over de reelle udgifter til den centrale refusionsordning blev

dog ikke anvendt til at justere budgettet på ændringsforslag til finansloven for 2009. Social-

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

RIGSREVISIONENS GENNEMGANG AF DEN CENTRALE REFUSIONSORDNING

ministeriet og Finansministeriet har oplyst, at de ikke stillede ændringsforslag til kontoen, da

udgiftsskønnet var fastlåst tidligere på året i forbindelse med den årlige aftale om kommu-

nernes økonomi.

97. Merforbruget på den centrale refusionsordning i 2007, 2008 og 2009 har ikke medført

en reduktion i bloktilskuddet til kommunerne, idet der via aktstykker er givet dispensation.

En del af merforbruget har således i disse 3 år været afholdt af staten.

98. På finansloven for 2010 er bevillingen til den centrale refusionsordning øget med 1 mia.

kr. i forhold til 2009. Socialministeriet har dermed i større omfang end tidligere søgt at tilpas-

se budgettet til det faktiske udgiftsniveau.

Overgangen til omkostningsbaserede takster

99. En stor del af udgifterne under den centrale refusionsordning består af udgifter til botil-

bud, dagtilbud m.m. Udgifterne til disse områder er baseret på institutionernes omkostnings-

baserede takster. Kravet om at udarbejde omkostningsbaserede takster blev indført i 2007

samtidig med oprettelsen af den centrale refusionsordning og kommunernes overtagelse

af opgaver, der tidligere lå i amterne.

Fra grundtakst til omkostningsbaseret takst

100. Før 2007 var det den såkaldte grundtakstmodel, der regulerede taksterne for institutio-

nernes tilbud. Modellen var indført som følge af, at både amt og kommune løste opgaver

på det sociale område, og byggede på et princip om, at hver myndighed selv afholdt om-

kostningerne for igangsatte tilbud. Når borgere i en kommune benyttede et amtsligt tilbud,

skulle kommunen som hovedregel betale en grundtakst, der var afhængig af det benyttede

tilbud, fx botilbud, dagtilbud m.m. Eventuelle udgifter ud over grundtaksten blev afholdt af

amtet. I sager, hvor udgiften oversteg grundtaksten, var der således delt finansiering mellem

amt og kommune.

101. Med strukturreformen overtog kommunerne en række sagsområder fra amterne, og

grundtakstmodellen mistede dermed sin relevans. Grundtakstmodellen blev erstattet af prin-

cipperne om omkostningsbaserede takster, som blev indført med det formål at sikre, at be-

slutninger træffes på et retvisende grundlag ved at fremme gennemskuelighed og sammen-

lignelighed mellem private, herunder selvejende institutioner, regionale og kommunale so-

ciale tilbud.

Principper for takstfastsættelse

102. Inden for hver region fastsættes taksterne for de enkelte offentlige tilbud på baggrund

af en rammeaftale om takstfastsættelse. De besøgte kommuner havde alle beregnet deres

takster ud fra de principper, som var beskrevet i rammeaftalen for den pågældende region.

Rigsrevisionen har gennemgået rammeaftalerne for 2009 med tilhørende bilag med henblik

på at vurdere, om kommunerne på tværs af regionerne anvender ensartede principper for

beregning af omkostningsbaserede takster.

103. Beregning af en omkostningsbaseret takst skal ske med udgangspunkt i tilbuddets sam-

lede, gennemsnitlige, langsigtede omkostninger. Taksten indeholder derfor både de direkte

og de indirekte omkostninger, der er forbundet med leveringen af ydelsen. Dette kan fx væ-

re en andel af husleje, andel af central ledelse og administration m.m. – dvs. overhead. Når

indirekte omkostninger, der tidligere har været afregnet på anden vis, indregnes i taksten,

kan det således medføre en forøgelse af taksterne og dermed øge belastningen af budget-

tet for det konkrete område.

104. Sammenligningen viste en forholdsvis stor variation, fx i forhold til, hvordan rammeaf-

talerne beskriver, hvilke indirekte omkostninger der kan medtages i overheadberegningen,

og hvordan de indregnes. Herudover er der også forskel på de belægningsprocenter, ram-

meaftalerne anvender som forudsætning for takstberegningen.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

RIGSREVISIONENS GENNEMGANG AF DEN CENTRALE REFUSIONSORDNING

De konstaterede forskelle i rammeaftalerne om takstfastsættelse og beregning af overhead

gør taksterne mindre gennemskuelige og mindre sammenlignelige.

Sondring mellem handlekommune og betalingskommune

105. Særligt dyre enkeltsager er ofte karakteriseret ved, at kommunen ikke selv har det til-

bud, som borgeren har behov for. Hvis kommunen ikke selv har et egnet tilbud, anvender

den tilbud placeret i andre kommuner eller private tilbud.

106. På tidspunktet for Rigsrevisionens undersøgelse sondrede man mellem handlekommu-

ne og betalingskommune.

Dette er efterfølgende ændret. Som led i udmøntning af kommuneaftalen for 2010 har Fol-

ketinget vedtaget en ændring af lov om retssikkerhed og administration på det sociale om-

råde og lov om social service. Lovændringen betyder i hovedtræk, at man ikke længere son-

drer mellem handlekommune og betalingskommune. Selv om en borger flytter til et tilbud i

en anden kommune, bibeholder den oprindelige opholdskommune både handle- og beta-

lingspligten, så visitation og finansiering stadig er samlet.

På undersøgelsestidspunktet gjaldt det, at en person, der flyttede med kommunens medvir-

ken, typisk fik adresse og dermed ophold i den nye bopælskommune (handlekommunen).

Handlekommunen traf afgørelser efter serviceloven om, hvilken hjælp og hvilke tilbud bor-

geren skulle have. Handlekommunen havde herefter ret til refusion fra betalingskommunen,

da den tidligere opholdskommune (betalingskommunen) skulle refundere den nye opholds-

kommunes udgifter til denne hjælp.

Det samme var tilfældet, når en person efter medvirken fra en anden offentlig myndighed

end opholdskommunen havde fået ophold i visse boformer eller institutioner i en ny kom-

mune.

107. Baggrunden for disse regler om refusion mellem kommunerne var, at kommuner, hvor

der ligger større eller specialiserede tilbud, ikke som følge heraf skulle have højere sociale

udgifter. Endvidere indebar reglerne, at en kommune ikke kan mindske sine sociale udgif-

ter ved at medvirke til, at en person får bopæl i en anden kommune.

108. Alle de besøgte kommuner omfattet af Rigsrevisionens gennemgang gav udtryk for, at

de oplevede situationer, hvor handle- og betalingsansvaret blev adskilt, som svært styrbare

ud fra et økonomisk synspunkt. Dette skyldtes, at betalingskommunen ikke havde nogen di-

rekte indflydelse på, hvilke tilbud handlekommunen gennemførte, men de havde pligt til at

betale. Handlekommunen havde pligt til at orientere betalingskommunen om ændringer i vi-

sitationen. Kommunerne oplyste, at dette ikke altid skete, hvilket betød, at de som betalings-

kommune kunne modtage uforudsete og ofte store regninger.

Herudover gav kommunerne udtryk for, at de jævnligt oplevede, at regninger fra institutio-

ner i andre kommuner blev sendt meget sent, hvorfor de først kunne indgå i kommunernes

restafregning.

Vurdering

109. De forskellige beregningsgrundlag i de omkostningsbaserede takster vanskeliggør gen-

nemskueligheden og sammenligneligheden på området. Der kan således med fordel skabes

grundlag for mere ensartede beregninger af omkostningerne.

110. Adskillelsen af beslutnings- og finansieringsansvaret har vanskeliggjort kommunernes

budgettering og økonomistyring på området og har givet usikkerhed om kommunernes

grundlag for den foreløbige refusionshjemtagelse. Rigsrevisionen finder, at de gennemfør-

te lovændringer, der samler beslutnings- og finansieringsansvaret i samme kommune, vil

modvirke denne usikkerhed.

Handlekommune

Den kommune, som

borgeren befinder sig i

og henvender sig til for

at få hjælp, har hand-

leforpligtelsen. Borge-

rens opholdskommune

vil i de fleste tilfælde

også være handle-

kommune.

Betalingskommune

I nogle tilfælde kan

opholdskommunen

kræve, at en tidligere

opholdskommune skal

betale udgifterne til

hjælp. For at der er ret

til mellemkommunal

refusion, er det som

udgangspunkt en for-

udsætning, at den tid-

ligere opholdskommu-

ne eller anden offentlig

myndighed har med-

virket til, at en person

har fået ophold i kom-

munen.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

STATENS GENERELLE TILSKUD (BLOKTILSKUD) TIL KOMMUNERNE

V. Statens generelle tilskud (bloktilskud) til

kommunerne

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Rigsrevisionen vurderer, at Indenrigs- og Sundhedsministeriets regnskabsaflæggel-

se vedrørende bloktilskuddet for 2009 er rigtig, og at der er etableret forretningsgan-

ge, der i videst muligt omfang sikrer, at dispositionerne omfattet af regnskabsaflæg-

gelsen er i overensstemmelse med bevillinger, love og andre forskrifter samt med ind-

gåede aftaler og sædvanlig praksis.

Indledning

111. Statens bloktilskud til kommunerne indgår i den kommunale udligningsordning, der

skal sikre kommunerne mere ensartede vilkår ved at udjævne forskelle i beskatningsgrund-

lag og udgiftsbyrder mellem kommunerne. Staten yder endvidere en række andre generel-

le tilskud til kommunernes udgifter til ældreplejen, mindre øer mv., som også udmøntes via

den kommunale udligningsordning.

Revisionen har omfattet statens udgifter til bloktilskud og særtilskud til kommuner. Statens

udgifter hertil udgjorde 67 mia. kr. i 2009. Tilskuddene er opført på finanslovens § 15.91.11.

Kommunerne og § 15.91.12. Særtilskud til kommuner.

112. Administrationen af tilskuddene varetages af Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Rigs-

revisionen har kun adgang til at revidere ministeriets og ikke kommunernes administration af

tilskuddene.

113. Formålet med revisionen var at vurdere, om Indenrigs- og Sundhedsministeriets regn-

skabsaflæggelse vedrørende tilskuddene er rigtig, og om der i ministeriet er etableret forret-

ningsgange og interne kontroller, der i videst muligt omfang sikrer, at dispositionerne omfat-

tet af regnskabsaflæggelsen er i overensstemmelse med bevillinger, love og andre forskrif-

ter samt med indgåede aftaler og sædvanlig praksis.

Metode

114. Rigsrevisionen har ved revisionen gennemgået og vurderet ministeriets forretningsgan-

ge og procedurer for beregning og udbetaling af tilskud. Rigsrevisionen har endvidere stik-

prøvevist gennemgået tilskuddene til enkelte kommuner.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

STATENS GENERELLE TILSKUD (BLOKTILSKUD) TIL KOMMUNERNE

Beregning, udbetaling og regnskabsaflæggelse

115. Fordelingen af bloktilskuddet og de øvrige tilskudsordninger foretages af Indenrigs-

og Sundhedsministeriet på baggrund af data fra Danmarks Statistik og en række andre leve-

randører. Procedurerne for indhentning og validering af data er beskrevet i et tillæg til regn-

skabsinstruksen.

116. Rigsrevisionen har stikprøvevist efterprøvet fordelingen af tilskuddene til enkelte kom-

muner og konstateret, at fordelingen var beregnet efter gældende regler.

117. Den faktiske udbetaling af tilskuddene til kommunerne sker via SKATs SAP-system på

baggrund af en anmodning fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Arbejdsdelingen mellem

ministeriet og SKAT er beskrevet i bekendtgørelse nr. 597 af 20. juni 2008 om opgørelse og

afregning af kommunal udligning og tilskud til kommunerne for 2009 og indgår desuden i mi-

nisteriets regnskabsinstruks.

SKAT bogfører udbetalingerne på en særskilt bogføringskreds på ministerområdet. I den for-

bindelse kunne Rigsrevisionen konstatere, at ministeriet foretog afstemninger af tilskud i for-

hold til meddelte bevillinger. Der var dog ikke tale om systematiske afstemninger. Det var li-

geledes ikke nedskrevet, hvornår og hvordan afstemninger skulle foretages. Indenrigs- og

Sundhedsministeriet oplyste, at ministeriet på den baggrund ville iværksætte initiativer for

at styrke ministeriets regnskabsmæssige opfølgning.

Vurdering

118. Indenrigs- og Sundhedsministeriet havde etableret hensigtsmæssige procedurer for va-

lidering af de data, der indgår i beregning og fordeling af tilskuddene. Rigsrevisionen vurde-

rer, at tilskuddene samlet set er beregnet som forudsat i loven.

119. Udbetalingen af tilskuddene til kommunerne var samlet set tilfredsstillende, og regn-

skabsaflæggelsen var rigtig.

120. Indenrigs- og Sundhedsministeriet foretog afstemninger af udbetalingen af bloktilskud-

det til kommunerne i forhold til meddelte bevillinger, men arbejdet var ikke systematiseret.

Rigsrevisionen finder det positivt, at ministeriet vil styrke den regnskabsmæssige opfølgning

på udbetalte tilskud.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

STATSTILSKUD TIL REGIONERNE

VI. Statstilskud til regionerne

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Rigsrevisionen vurderer, at Indenrigs- og Sundhedsministeriets regnskabsaflæggel-

se vedrørende statstilskuddet til regionerne for 2009 er rigtig, og at der er etableret

forretningsgange og interne kontroller, der i videst muligt omfang sikrer, at dispositio-

nerne omfattet af regnskabsaflæggelsen var i overensstemmelse med bevillinger, lo-

ve og andre forskrifter samt med indgåede aftaler og sædvanlig praksis.

Rigsrevisionen vurderer, at regionernes regnskaber for 2008 var undergivet betryg-

gende revision.

Indledning

121. Statens bloktilskud til regionerne indgår i finansieringen af sundhedsvæsenet og gives

med henblik på at sikre regionerne lige økonomiske vilkår for at drive sundhedsvæsenet. Til-

skuddet tildeles dels som et basisbeløb, dels efter en række objektive fordelingskriterier.

Statens udgifter til regionale bloktilskud udgjorde 76,3 mia. kr. i 2009, hvoraf tilskuddet til

regionale udviklingsopgaver udgjorde 1,9 mia. kr. Tilskuddene er opført på finanslovens

§ 15.91.03. Statstilskud til regioner. Det er alene statens tilskud til regionerne, som er op-

ført på finansloven. Det afspejler derfor ikke regionernes samlede udgifter.

Regionernes finansiering ud over statstilskuddet fremgår af tabel 5.

Tabel 5. Regionernes finansiering

Sundhedsområdet:

•

Et generelt tilskud fra staten

Et aktivitetsbestemt tilskud til sundhedsområdet fra staten

Et grundbidrag fra kommunerne

Et aktivitetsbestemt bidrag til sundhedsområdet fra kommunerne

Regional udvikling:

•

Et generelt tilskud fra staten

•

Et udviklingsbidrag fra kommunerne

Social- og specialundervisningsområdet:

•

Takstbetaling fra kommunerne

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

STATSTILSKUD TIL REGIONERNE

Det fremgår af tabel 5, at regionernes finansiering er opdelt på 3 hovedområder: sundhed,

regional udvikling og social- og specialundervisning. Staten bidrager med tilskud til sund-

hedsområdet og regional udvikling. Administrationen af tilskuddene varetages af Indenrigs-

og Sundhedsministeriet. Rigsrevisionen har derfor kun adgang til at revidere Indenrigs- og

Sundhedsministeriets administration af tilskuddene og ikke regionernes administration af til-

skuddene.

Tilskud til regionerne er opført på finansloven som en udgiftsbevilling, mens hver region af-

lægger et omkostningsbaseret regnskab. Tilskuddet fra staten er indeholdt i resultatopgø-

relsen som en almindelig indtægt, der indgår i regionens samlede omkostningsbaserede

regnskab. En regions regnskab kan derfor indeholde væsentlige fejl, der bevirker, at regio-

nens regnskab er forkert, mens statsregnskabet for det udbetalte statstilskud til regionerne

stadig er korrekt.

122. Formålet med revisionen var at vurdere, om Indenrigs- og Sundhedsministeriets regn-

skabsaflæggelse vedrørende tilskuddet er rigtig, og om der i Indenrigs- og Sundhedsmini-

steriet er etableret forretningsgange og interne kontroller, der i videst muligt omfang sikrer,

at dispositionerne omfattet af regnskabsaflæggelsen er i overensstemmelse med bevillinger,

love og andre forskrifter samt med indgåede aftaler og sædvanlig praksis. Formålet med re-

visionen har endvidere været at vurdere, om regionernes regnskaber var underlagt en be-

tryggende revision.

Metode

123. Rigsrevisionen har ved revisionen gennemgået og vurderet ministeriets forretningsgan-

ge og procedurer for beregning og udbetaling af tilskud.

124. Rigsrevisionen gennemgik regionernes revisorers påtegninger og revisionsprotokoller

mv. vedrørende regnskaberne for 2008 med henblik på at undersøge, om regionerne har

været underlagt betryggende revision.

Revisionen af statstilskuddet til regionerne vedrører 2009, mens Rigsrevisionens gennem-

gang af revisionsberetningerne om regionernes regnskaber vedrører 2008, der var det se-

nest godkendte på revisionstidspunktet. Gennemgangen af revisionsberetningerne omfat-

tede tillige materiale vedrørende regionernes behandling af revisionsberetningerne samt

stillingtagen til revisionsbemærkningerne og regionsrådenes beslutning herom.

B. Indenrigs- og Sundhedsministeriets regnskabsaflæggelse vedrørende til-

skuddet til regionerne

125. Rigsrevisionen kunne på baggrund af en stikprøve konstatere, at både ministeriets be-

regninger af tilskudsfordelingen og regnskabsaflæggelse vedrørende tilskuddet var korrekt.

126. Tilskuddet til regionerne udbetales af SKAT på baggrund af en anmodning fra Inden-

rigs- og Sundhedsministeriet og følger samme forretningsgang som udbetalingen af bloktil-

skuddet til kommunerne. Rigsrevisionen finder i lighed med udbetalingen af bloktilskuddet

til kommunerne, at ministeriet kunne styrke den løbende afstemning og opfølgning på udbe-

talingerne til regionerne. Ministeriet vil følge Rigsrevisionens anbefalinger.

Vurdering

127. Indenrigs- og Sundhedsministeriet havde en hensigtsmæssig administration af forde-

ling og udbetaling af tilskuddene til regionerne, og ministeriets forretningsgange understøt-

tede en tilfredsstillende regnskabsaflæggelse vedrørende tilskuddene.

128. Indenrigs- og Sundhedsministeriet foretog afstemninger af tilskuddene til regionerne i

forhold til meddelte bevillinger, men arbejdet var ikke systematiseret. Rigsrevisionen finder

det positivt, at ministeriet vil styrke den regnskabsmæssige opfølgning på udbetalte tilskud.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

STATSTILSKUD TIL REGIONERNE

Revisionen af regionernes regnskaber for 2008

129. Efter rigsrevisorloven har Rigsrevisionen adgang til at påse, at regionernes regnskaber

er undergivet betryggende revision, at vilkårene for tilskud mv. er opfyldt, at midlerne er an-

vendt i overensstemmelse med givne bestemmelser, og at der i øvrigt er taget skyldige øko-

nomiske hensyn ved forvaltningen af midlerne.

130. Rigsrevisionen har ved gennemgangen for 2008 særligt vurderet, om regionernes regn-

skaber var undergivet betryggende revision, herunder om revisionen var udført efter god of-

fentlig revisionsskik og indeholdt alle forudsatte revisionshandlinger.

Rigsrevisionens gennemgang omfattede endvidere en opfølgning på sagen om regioner-

nes regnskabsaflæggelse for 2007, jf. Endelig betænkning over statsregnskabet for 2008,

s. 335, pkt. 27.

131. Rigsrevisionen konstaterede tidligere, at regionernes revisorer ved revisionen af regn-

skaberne for 2007 – på grund af de mange omstillingsprocesser i forbindelse med etablerin-

gen af regionerne – havde koncentreret sig om det finansielle regnskab, hvor revisorerne

fandt visse regnskabsmæssige problemer. Bl.a. var der i flere regioner ofte manglende af-

stemning af balancekonti. Revisorerne havde derfor lagt mindre vægt på juridisk-kritisk revi-

sion og forvaltningsrevision.

132. Det fremgik af revisionsberetningerne for regnskabsåret 2008, at regionernes reviso-

rer havde udført forvaltningsrevision i forbindelse med revisionen af regnskaberne. Den ud-

førte forvaltningsrevision omfattede udvalgte og afgrænsede emner, fx analyse af behov for

fælles indkøb på det medikotekniske område samt forretningsgange og interne kontroller

vedrørende udgifter til rejser og repræsentation.

133. Rigsrevisionens gennemgang viste, at revisorerne i 2 regioner har afgivet en påteg-

ning uden forbehold eller supplerende oplysninger.

2 andre regioners regnskaber blev forsynet med forbehold. Forbeholdene vedrørte for den

ene regions vedkommende manglende aktivering af udgifter vedrørende anlægsinvestering,

manglende bogføring af feriepengeforpligtelsen og afvigelse mellem ultimobalancen 2007

og primobalancen 2008. De konstaterede fejl betød, at regionens resultat samlet set skulle

korrigeres fra et underskud på 251 mio. kr. til et underskud på 196,3 mio. kr. For den anden

regions vedkommende vedrørte forbeholdet for regnskabet, at hensættelse til patientskader

var beregnet 230 mio. kr. for højt, mens feriepengeforpligtelsen var beregnet 600,9 mio. kr.

for lavt. Den samlede betydning heraf var, at egenkapitalen ultimo på 1.245,9 mio. kr. skul-

le korrigeres til at udgøre 875 mio. kr.

Endelig blev der for én region afgivet en supplerende oplysning. Denne oplysning vedrør-

te regionens andel af de til staten overdragne skatterestancer fra de tidligere amter, der var

indregnet i egenkapitalen med 85,9 mio. kr. Der har siden strukturreformen verseret en sag

om, hvorvidt restancerne skal indgå i delingen med staten.

134. Regionernes revisorer har tillige flere bemærkninger til regionernes regnskabsaflæg-

gelse. Rigsrevisionen har gennemgået regionsrådenes behandling af revisionsberetninger-

ne, herunder også revisors bemærkninger. Regionsrådenes behandling har omfattet stilling-

tagen til notater udarbejdet af regionernes administration om de anbefalinger, som revisors

forbehold, supplerende oplysninger og øvrige bemærkninger har givet anledning til. Rigsre-

visionen har kunnet konstatere, at regionerne generelt har fulgt godt op på revisionens be-

mærkninger.

Statsrevisorerne beretning SB16/2009 - Bilag 1: Beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2009

STATSTILSKUD TIL REGIONERNE

Vurdering

135. Rigsrevisionen vurderer, at regionernes revisorer udførte revisionen i overensstemmel-

se med god offentlig revisionsskik, herunder udførte juridisk-kritisk revision og forvaltnings-

revision.

136. Rigsrevisionen kunne konstatere, at der var så væsentlige fejl i visse af regionernes

regnskaber, at revisor måtte tage forbehold eller afgive supplerende oplysninger.

137. Rigsrevisionen kunne konstatere, at regionernes administration og de enkelte regions-

råd har behandlet og taget stilling til de bemærkninger, der fremgik af revisionsberetninger-

ne for regnskabsåret 2008.

Rigsrevisionen, den 4. november 2010

Henrik Otbo

/Lars Tang