Statsrevisorerne beretning SB14/2009 - Bilag 2: Justitsministerens redegørelse af 29. oktober 2010

Retsudvalget 2009-10
SB 14 2
Offentligt

Statsrevisoratet

Prins Jørgens Gård 2

1240 København K

Justitsministeren

Dato:

Sagsnr.:

Dok.:

29. oktober 2010

2010-001-0027

17566

Kære Statsrevisorer

1. Ved brev af 25. august 2010 har Statsrevisorernes sekretariat frem-

sendt Statsrevisorernes beretning nr. 14/2009 om det digitale tinglys-

ningsprojekt med anmodning om, at jeg redegør for, hvilke foranstaltnin-

ger der skal iværksættes på baggrund af beretningen. Redegørelsen skal

samtidig forholde sig til såvel beretningens indhold og konklusioner som

til Statsrevisorernes bemærkninger.

Med beretningen kritiserer Statsrevisorerne skarpt, at den organisatoriske

forberedelse af tinglysningsprojektet har været utilstrækkelig, og at pro-

jektstyringen og økonomistyringen ikke har været tilfredsstillende. End-

videre konstaterer Statsrevisorerne, at tingslysningsprojektet har været

præget af, at Justitsministeriet og Domstolsstyrelsen har undervurderet

projektets risici og kompleksitet. Statsrevisorerne understreger i den for-

bindelse, at der af beretningen fremgår en lang række årsager til tinglys-

ningsprojektets indkøringsproblemer.

2. Som det fremgår af beretningen, var det efter idriftsættelsen af det di-

gitale tinglysningssystem forventet, at der frem til årsskiftet 2009/2010

ville være en indkøringsperiode. Som anført af Statsrevisorerne opstod

der imidlertid efter idriftsættelsen indkøringsproblemer, som betød, at der

for visse sager opstod lange sagsbehandlingstider. En normalisering af

sagsbehandlingstiden skete for hovedparten af sagstyperne primo april

2010.

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Tinglysningssystemet spiller en afgørende rolle i forbindelse med handel

med og belåning af fast ejendom. Et meget stort antal borgere har som

følge heraf hvert år berøring med tinglysningssystemet, og et stort antal

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

Statsrevisorerne beretning SB14/2009 - Bilag 2: Justitsministerens redegørelse af 29. oktober 2010

borgere blev derfor beklageligvis også berørt af de lange sagsbehand-

lingstider.

Jeg ved, at både Domstolsstyrelsen og Tinglysningsretten har brugt man-

ge kræfter på forberedelsen og gennemførelsen af det digitale tinglys-

ningssystem. Derfor er jeg også meget tilfreds med, at Statsrevisorerne

konstaterer, at den digitale tingbog, da beretningen blev afgivet, i al væ-

sentlighed fungerede efter hensigten.

Som det også fremgår af beretningen, er der efter idriftsættelsen gjort

meget for at rette op på de problemer, der opstod i indkøringsperioden.

Jeg er derfor også glad for, at Statsrevisorerne konstaterer, at antallet af

ophobede sager og sagsbehandlingstiderne er reduceret, og at målet om,

at 70 pct. af alle sager behandles automatisk, er nået. Endvidere er jeg

glad for, at det fremgår af beretningen, at Domstolsstyrelsen har rettet op

på de væsentlige fejl og mangler ved systemet som blev konstateret efter

idriftsættelsen, og at Domstolsstyrelsen i øvrigt løbende har forbedret

systemet.

Jeg er naturligvis også tilfreds med at konstatere, at Rigsrevisionen

–

den it-sagkyndige som har bistået Rigsrevisionen

–

konkluderer, at de

fejl i systemet, som var identificeret, men ikke rettet forud for idriftsæt-

telsen, ikke var af betydning for den normale drift af systemet og ikke

indebar en sikkerhedsrisiko.

Som det også fremgår af beretningen, er det Domstolsstyrelsen, der har

været ansvarlig for implementeringen af det digitale tinglysningssystem,

og som har stået for projektets nærmere planlægning og gennemførelse.

Som også anført i Statsrevisorernes bemærkning, er Domstolsstyrelsen

en uafhængig institution under Justitsministeriet. Dette betyder, at

Justitsministeriet ikke har instruktionsbeføjelse over for styrelsen.

Justitsministeriet har imidlertid det overordnede ansvar for bevillingerne

og for lovgivningen på området.

Jeg har derfor i anledning af Statsrevisorernes høring indhentet en udta-

lelse fra Domstolsstyrelsen for så vidt angår de dele af Statsrevisorernes

bemærkning og beretningens vurderinger og konklusioner, som vedrører

Domstolsstyrelsen.

Udtalelsen fra Domstolsstyrelsen vedlægges, idet jeg for de dele af be-

retningen, der vedrører Domstolsstyrelsen, kan henvise hertil. Jeg har i

Statsrevisorerne beretning SB14/2009 - Bilag 2: Justitsministerens redegørelse af 29. oktober 2010

den forbindelse noteret mig Domstolsstyrelsens bemærkninger til beret-

ningens kritik.

I forhold til beretningens henstilling om at Folketingets Finansudvalg

orienteres om tidsplanen for idriftsættelse af de tre små bøger, skal jeg

bemærke, at der den 9. juli 2010 blev oversendt et orienterende aktstykke

til Folketingets Finansudvalg om bil-, person- og andelsboligbogen i for-

bindelse med implementeringen af digital tinglysning samt en generel

orientering om tinglysningsprojektet.

3. I forhold til Statsrevisorernes kritik i relation til Justitsministeriet skal

jeg bemærke følgende:

Statsrevisorerne kritiserer skarpt, at den organisatoriske forberedelse af

tinglysningsprojektet har været utilstrækkelig, herunder at Justitsministe-

riet for tidligt har høstet digitaliseringsprojektets effektiviseringsgevinst.

Det fremgår af beretningen, at Rigsrevisionen finder, at Justitsministeriet

høstede effektiviseringsgevinsterne ved systemet

–

besparelsen af 200

årsværk som det nye system ville medføre

–

for tidligt, og ikke i takt med

at fejl og mangler i systemet blev håndteret, at medarbejderne opnåede

den fornødne rutine, og at systemet blev godt forankret i hele organisati-

onen. Rigsrevisionen henviser i den forbindelse til, at det i det første akt-

stykke vedrørende den digitale tinglysning fra november 2006 fremgår,

at der var budgetteret med, at effektiviseringsgevinsterne først skulle rea-

liseres tre måneder fra idriftsættelsen.

Endvidere konkluderer Rigsrevisionen, at Justitsministeriet i samarbejde

med Domstolsstyrelsen kunne have sikret yderligere ressourcer til Ting-

lysningsretten ved at have indgået aftaler om i en overgangsperiode at

fastholde nogle af de 200 årsværk.

Jeg er som udgangspunkt helt enig med Statsrevisorerne i det principielle

synspunkt om, at man generelt skal indhøste effektiviseringsgevinsterne

ved større it-projekter i takt med, at de opstår.

Jeg noterer mig endvidere Statsrevisorernes kritik. Det er imidlertid min

opfattelse, at der ikke i forbindelse med det digitale tinglysningsprojekt

var grundlag for at udskyde indhøstningen af effektiviseringsgevinsterne

ved at fastholde det hidtidige tinglysningspersonale ved byretterne eller

dele heraf.

Statsrevisorerne beretning SB14/2009 - Bilag 2: Justitsministerens redegørelse af 29. oktober 2010

En udskydelse af indhøstningen af effektiviseringsgevinsterne ville

–

som Justitsministeriet også har redegjort for over for Rigsrevisionen

–

ikke kunne have bidraget til en løsning af den situation, der opstod ved

Tinglysningsretten efter idriftsættelsen af det digitale tinglysningssystem.

Det skyldes, at tinglysning efter idriftsættelsen af det nye digitale system

kun kunne ske fra Tinglysningsretten i Hobro, og at det derfor ikke havde

været muligt for det hidtidige tinglysningspersonale ved byretterne rundt

om i landet at assistere med tinglysningsopgaven i det nye digitale sy-

stem. De 200 årsværk, som var placeret rundt om i byretternes tinglys-

ningskontorer, kunne derfor ikke have været udnyttet efter idriftsættel-

sen.

Endvidere mener jeg, at det er væsentligt at holde sig for øje, at baggrun-

den for, at der oprindeligt var budgetteret med, at effektiviseringsgevin-

sterne først skulle realiseres tre måneder fra idriftsættelsen, var hensynet

til retternes generelle organisering, herunder at sikre personalestabilitet.

Det var således sigtet, at der med udskydelsen i videst muligt omfang

skulle kunne planlægges efter en afvikling baseret på naturlig afgang og

frivillige fratrædelsesordninger.

I takt med at projektets idriftsættelse trak ud, var der ikke grundlag for at

opretholde en bevilling, der gav mulighed for en tilrettelagt afvikling af

tinglysningspersonalet ved byretterne efter projektets idriftsættelse. Der-

imod blev den personalemæssige udfordring i den sidste del af projektet

at fastholde tinglysningspersonalet rundt om i byretterne frem til idrift-

sættelsen af det digitale tinglysningssystem.

Derfor mener jeg også, at en senere realisering af effektiviseringsgevin-

sterne havde været ubegrundet, idet der ikke var et sagligt grundlag for at

fastholde de 200 årsværk

–

eller dele heraf

–

efter idriftsættelsen.

Det er efter min opfattelse væsentligt at adskille spørgsmålet om at fast-

holde en del af det hidtidige tinglysningspersonale ved byretterne fra

spørgsmålet om den tilstrækkelige størrelse af det ekstrapersonale, der

var behov for til at bistå det faste tinglysningspersonale ved Tinglys-

ningsretten i Hobro i projektets indkøringsfase.

I lyset af de lange ekspeditionstider i indkøringsperioden må man i dag

konstatere, at der i de første måneder efter projektets idriftsættelse viste

sig problemer, som ikke kunne klares af det personale, herunder det eks-

trapersonale, der var til rådighed. Dette spørgsmål om tilstrækkeligheden

Statsrevisorerne beretning SB14/2009 - Bilag 2: Justitsministerens redegørelse af 29. oktober 2010

af beredskabets størrelse er imidlertid et andet end spørgsmålet om ned-

læggelsen af de hidtidige tinglysningsstillinger ved byretterne.

Som anført ovenfor ville en udskydelse af indhøstningen af de forudsatte

effektiviseringsgevinster ikke have betydet, at de pågældende medarbej-

dere ville have været en yderlig ressource, som Tinglysningsretten havde

kunnet drage nytte af, da indkøringsproblemerne viste sig. Endvidere var

Tinglysningsretten af Domstolsstyrelsen blevet tilført ekstraressourcer i

form af ti årsværk udover grundnormeringen, ligesom der herudover var

disponeret med et beredskab i form af mulighed for at trække på 20 er-

farne tinglysningsmedarbejdere fra de omkringliggende retter i indkø-

ringsperioden, som på forhånd var oplært i det nye digitale tinglysnings-

system. Tinglysningsretten havde således det beredskab, som Domstols-

styrelsen sammen med Tinglysningsretten efter de to institutioners bedste

skøn vurderede var nødvendigt og tilstrækkeligt i indkøringsperioden.

Jeg henviser i øvrigt til Domstolsstyrelsens bemærkninger vedrørende

overvejelserne i relation til beredskabet og bemandingen i indkøringspe-

rioden.

Pilotdrift

I beretningen anfører Rigsrevisionen endvidere, at idriftsættelse af ting-

lysningssystemet som et big-bang-projekt, som indebar samtidig idrift-

sættelse for hele landet og uden pilotdrift, var en rammebetingelse for

projektet, som var fastsat ved lov. Rigsrevisionen vurderer imidlertid, at

en forudgående pilotdrift, fx i enkelte retskredse, kunne have identificeret

fejl og mangler i systemet, inden systemet blev implementeret i hele lan-

Jeg er enig i, at pilotdrift af et system kan være med til at identificere

uhensigtsmæssigheder i systemet, og derfor også bør anvendes, når dette

er en mulighed. Jeg tager derfor også Rigsrevisionens bemærkninger til

efterretning. Jeg bemærker dog samtidig, at det både af Tinglysningsud-

valgets betænkning nr. 1471/2006 og af bemærkningerne til lovforslaget

om digital tinglysning fremgår, at det i forhold til den enkelte del af ting-

lysningssystemet (ting-, bil-, person- og andelsboligbogen) var hensigten

at sætte det nye digitale tinglysningssystem i drift for hele landet samlet

(”big bang”). Jeg bemærker

i den forbindelse, at et pilotprojekt ville have

medført store vanskeligheder for især den finansielle sektor, som skulle

have haft to parallelle systemer i samtidig drift. Jeg mener derfor ikke, at

en pilotdrift af den digitale tingbog i en eller flere retskredse havde været

en realistisk mulighed.

Statsrevisorerne beretning SB14/2009 - Bilag 2: Justitsministerens redegørelse af 29. oktober 2010

Statsrevisorerne kritiserer endvidere skarpt, at projektstyringen og øko-

nomistyringen ikke har været tilfredsstillende.

Rigsrevisionen kritiserer, at der i det oprindelige budget for det digitale

tinglysningsprojekt, som fremgår af aktstykke nr. 38 af 21. november

2006, ikke var medtaget alle driftsudgifter og besparelser relateret til pro-

jektet. Rigsrevisionen finder, at ministeriet burde have foretaget en bedre

kvalitetssikring af aktstykket.

Jeg er enig i, at det som udgangspunkt ikke er hensigtsmæssigt, at med-

tagne budgetposter ikke alle vedrører den samlede periode. Der er imid-

lertid tilfælde, hvor det kan være nødvendigt at opstille et budget, hvor

sådanne asymmetriske oplysninger om driftsudgifter og driftsbesparelser

forekommer. Det kan f.eks. være fordi, at nogle udgiftsposter kun kan

fastsættes for en kortere periode, end det samlede budget relaterer sig til.

I så fald bør sådanne asymmetriske oplysninger ledsages af en kommen-

tar.

Som det fremgår af beretningen, var baggrunden for, at driftsudgifterne

for det nye system alene var medtaget i 2007-2012

–

og ikke helt frem til

2016

–

at driftsudgifterne i 2007-2012 var en del af den samlede kon-

traktsum med CSC. Staten ville således ved kontraktindgåelsen være

kontraktretligt forpligtet til at afholde denne udgift. Derfor indgik posten

som en del af den budgetterede udgift, som der blev søgt tilslutning til at

afholde.

Driftsudgiften for 2013-2016 ville derimod bero på en genforhandling af

driftskontrakten med leverandøren. At driftskontrakten kun løb til og

med 2012, fremgik af aktstykket.

Endvidere fremgik det af bilaget til aktstykket i tabellen over de skønne-

de økonomiske konsekvenser af en tinglysningsreform, at der ikke var

indregnet udgifter til drift af systemet i 2013-2016. I en note hertil var det

anført, hvorfor driftsudgiften kun blev medregnet for 2007-2012. Endvi-

dere var der i noten anført en bemærkning om driftsudgifterne til det ek-

sisterende system.

Jeg er imidlertid opmærksom på, at kommentaren i selve aktstykket ikke

fremhævede, at der ikke i de samlede udgifter var indregnet omkostnin-

ger til drift i 2013-2016.

Statsrevisorerne beretning SB14/2009 - Bilag 2: Justitsministerens redegørelse af 29. oktober 2010

Som anført er jeg som udgangspunkt enig med Rigsrevisionen i, at det

ikke er hensigtsmæssigt at gengive asymmetriske oplysninger om drifts-

udgifter og driftsbesparelser, og at dette under alle omstændigheder ikke

bør ske, uden at det kommenteres. Jeg tager derfor også Rigsrevisionens

kritik til efterretning.

I forhold til den økonomiske styring kritiserer Rigsrevisionen, at Dom-

stolsstyrelsen ikke har sikret korrekt regnskabsmæssig tilrettelæggelse,

herunder at der ikke har været udarbejdet et samlet projektregnskab, hvor

alle omkostninger til det digitale tinglysningsprojekt indgår. Som følge

heraf har budgetopfølgningen ikke sikret fuldstændig overblik over om-

kostningerne relateret til projektet.

Som det fremgår af Domstolsstyrelsens udtalelse, er økonomistyringen

sket i to parallelle projekter vedrørende henholdsvis it-projektet og cen-

traliseringen af tinglysningen, herunder etableringen af Tinglysningsret-

ten. Centraliseringen af tinglysningsopgaven var et led i den overordnede

reform af domstolenes organisering, som bl.a. indebar sammenlægning af

82 retskredse til 24 retskredse og etablering af Tinglysningsretten i Ho-

bro. Under hensyn hertil er jeg enig med Domstolsstyrelsen i, at en opde-

ling af projekterne var mest hensigtsmæssig. Ligesom Domstolsstyrelsen

noterer jeg mig imidlertid, at Rigsrevisionen havde fundet det rigtigst at

opstille et samlet projektregnskab på tværs af de to projekter.

Statsrevisorerne anfører, at tinglysningsprojektet har været præget af, at

både Justitsministeriet og Domstolsstyrelsen har undervurderet projek-

tets risici og kompleksitet.

Som det fremgår af beretningen, har Domstolsstyrelsen søgt at mindske

projektets risici, ved bl.a. at få udarbejdet en udførlig risikoanalyse, ind-

drage interessenterne i projekt- og udviklingsfasen samt foretage en

grundig analyse af leverandøren forud for kontraktindgåelsen.

I relation til spørgsmålet om, hvorvidt risiciene ved projektet fra både

Justitsministeriets og Domstolsstyrelsens side var undervurderet, er jeg

enig i, at det, set med den viden vi har i dag, må virke overraskende, at et

så stort og komplekst projekt oprindeligt blev vurderet som et middelrisi-

koprojekt. Dette også selvom risikovurderingerne i de senere aktstykker

blev hævet.

Som anført i Domstolsstyrelsens udtalelse blev det imidlertid på davæ-

rende tidspunkt vurderet, at der ikke var grundlag for at vurdere risikoni-

Statsrevisorerne beretning SB14/2009 - Bilag 2: Justitsministerens redegørelse af 29. oktober 2010

veauet højere. Jeg tager imidlertid kritikken til efterretning, og kan oply-

se, at Justitsministeriet for fremtiden i endnu højere grad vil skærpe op-

mærksomheden vedrørende risikovurderingerne i it-projekter.

Jeg har endvidere noteret mig Rigsrevisionens bemærkning om, at en del

af problemet med risikovurderingerne er, at det med et samlet tal for

hvert område, kan forekomme, at et af underpunkterne kan have betyde-

lig risiko, uden at det giver sig udslag i, at den samlede risiko er særlig

høj. Jeg er for så vidt enig heri. Jeg vil derfor også for fremtiden være

opmærksom på, om der

–

for at imødegå denne risiko

–

kan være anled-

ning til at fremhæve, hvis der er sådanne særlige risikobetonede under-

punkter. Jeg bemærker dog, at sådanne underpunkter efter min opfattelse

ganske ofte vil være omfattet af den beskrivelse af de væsentligste risi-

koelementer, som redegørelsen til Folketingets Finansudvalg om risiko-

vurderingen af projektet også skal indeholde.

Jeg bemærker i øvrigt, at regeringen efter anbefalinger fra en arbejds-

gruppe vedrørende bedre statslige it-projekter

–

arbejdsgruppen omtales

også i beretningen

–

i forsommeren 2010 bl.a. besluttede at etablere et

tværgående it-projektråd, et fælles projektkontor og en fælles projektle-

der- og ressourceenhed. Med disse initiativer søges det sikret, at ministe-

rierne har de rette værktøjer, kompetencer og ressourcer til rådighed, når

de igangsætter et it-projekt. Målet med initiativerne er at sikre flere it-

projekter til tiden og til den budgetterede pris.

Justitsministeriet vil selvfølgelig i forbindelse med igangsætning af frem-

tidige it-projekter være opmærksomme på disse tværgående og fælles

enheder. Endvidere vil erfaringerne for tinglysningsprojektet indgå ved

den fremtidige håndtering af nye it-projekter. Som anført i beretningen

har Domstolsstyrelsen endvidere anvendt erfaringerne fra projektforlø-

bets første fase frem til den første udskydelse

–

herunder især erfaringer-

ne med leverandørstyring

–

som grundlag for planlægningen af og op-

følgningen på projektet i dets efterfølgende faser. Som videre anført vil

erfaringerne fra projektet indgå i arbejdet med den fortsatte udvikling af

det digitale tinglysningssystem, og Domstolsstyrelsen vil

–

som anført i

styrelsens udtalelse

–

også bruge erfaringer fra tinglysningsprojektet i

forbindelse med fremtidige projekter.

Som Statsrevisorerne er bekendt med, og som det også fremgår af beret-

ningen, er Kammeradvokaten blevet bedt om at foretage en erstatnings-

retlig undersøgelse af forsinkelser i forbindelse med det digitale tinglys-

ningsprojekt. Undersøgelsen baserer sig bl.a. på Rigsrevisionens beret-

Statsrevisorerne beretning SB14/2009 - Bilag 2: Justitsministerens redegørelse af 29. oktober 2010

ning. Kammeradvokaten afleverede sin undersøgelse den 14. september

2010. Jeg har i forlængelse heraf tilkendegivet, at der i lyset af Kammer-

advokatens konklusioner vil kunne ydes fri proces til et antal principielle

enkeltsager, der er egnede til at belyse spørgsmålet om et erstatningsan-

svar, og i givet fald til det varslede gruppesøgsmål.

Afslutningsvis vil jeg bemærke, at jeg med tilfredshed har konstateret, at

det af beretningen fremgår, at brugerne vurderer, at der på trods af de ud-

fordringer, der har vist sig efter idriftsættelsen af den digitale tingbog, er

udviklet et godt system, som gavner borgere og virksomheder.

Denne redegørelse er samtidig hermed sendt til rigsrevisor, Landgreven

4, Postboks 9009, 1022 København K.

Med venlig hilsen

Lars Barfoed