Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 5: Rigsrevisors fortsatte notat af 4. december 2012

Skatteudvalget 2009-10
SB 13 5
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

beretning om SKATs fusion af

inddrivelsesområdet

December

2012

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 5: Rigsrevisors fortsatte notat af 4. december 2012

RIGSREVISORS FORTSATTE NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Opfølgning i sagen om SKATs fusion af inddrivelsesområdet (beretning nr. 13/2009)

4. december 2012

RN A413/12

1. Med dette notat følger Rigsrevisionen op på sagen om SKATs fusion af inddrivelsesom-

rådet, som blev indledt med en beretning i 2010. Dette notat handler om SKATs indsats for

at opfylde målsætningerne for fusionen, siden beretningen blev afgivet.

Notatet indeholder følgende konklusion:

SKAT har, siden beretningen blev afgivet, arbejdet for at opfylde målsætningerne for

fusionen på inddrivelsesområdet. Til trods for at SKAT siden beretningens afgivelse

har gennemført en række målrettede initiativer, har fået en styrket lovhjemmel til at

inddrive restancer og ekstraordinært har fået tilført resurser, er målene for fusionen

endnu ikke blevet indfriet. Restancerne er derimod fortsat med at stige, og de forud-

satte effektiviseringer er ikke gennemført. Dette finder Rigsrevisionen ikke tilfredsstil-

lende.

Denne del af min konklusion bygger jeg på følgende:



SKAT har endnu ikke færdigudviklet og idriftsat it-systemet ”Et Fælles Inddrivel-

sessystem” (EFI), hvilket er en forudsætning for at indfri målene for fusionen på

inddrivelsesområdet. EFI er blevet yderligere forsinket med min. 1�½ år. Netop for-

sinkelsen af EFI er en væsentlig årsag til, at SKAT ikke har kunnet gennemføre

de planlagte besparelser på inddrivelsesområdet. Skatteministeriet har derimod

tildelt området ekstra personale. Ministeriet forventer dog fortsat, at EFI – når sy-

stemet sættes i drift – vil realisere de forventede besparelser.

SKAT har udbygget restancestatistikken og fået en større viden om de inddrevne

beløb, effekten af de forskellige inddrivelsesmetoder og de anvendte resurser.

SKAT har ikke formået at ”knække” restancekurven, idet restancerne er fortsat

med at vokse siden 2009. I 2011 udgjorde de samlede restancer 77,5 mia. kr.

Omregnet til 2009-priser svarer dette til 73,6 mia. kr. eller 6,7 mia. kr. mere end

de samlede restancer i 2009 (en stigning på 10 %).



Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 5: Rigsrevisors fortsatte notat af 4. december 2012

SKAT har fra 2012 erstattet finanslovens hidtidige restancemåltal med 2 nye måltal.

Rigsrevisionen finder ikke, at de nye måltal giver bedre restanceoplysninger på finans-

loven, og skal derfor anbefale, at Skatteministeriet overvejer, hvordan oplysningerne i

finansloven kan blive mere informative i forhold til restancerne og udviklingen heri.

Da beretningen blev afgivet, var it-systemet EFI forsinket med 4�½ år, og restancerne

voksede med 34 % fra 2006 til 2009. SKAT manglede desuden basal viden om effek-

ten af inddrivelsesarbejdet, herunder hvor store beløb SKAT årligt inddrev. Opfølgnin-

gen har vist, at restancerne er steget yderligere fra 2009 til 2011. Endvidere er EFI

fortsat ikke taget i brug og vil – såfremt systemet sættes i drift i henhold til de ændre-

de tidsplaner – blive min. 6 år forsinket. Bl.a. som følge af EFI’s forsinkelse er de plan-

lagte effektiviseringer på inddrivelsesområdet også blevet udskudt. Skatteministeriet

forventer dog at opfylde effektiviseringskravene for SKAT som helhed i 2014. Der er

udviklet en ny restancestatistik, så SKAT bedre kan måle effekten af inddrivelsen, her-

under hvor meget der inddrives.

Jeg vil fortsat følge udviklingen og orientere Statsrevisorerne om:



Skatteministeriets ibrugtagning af it-systemet EFI

udviklingen i inddrivelsen af restancer.

Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i juni 2010 beretning om SKATs fusion af inddrivelsesområdet. Be-

retningen handler om sammenlægningen af de statslige og kommunale inddrivelsesmyndig-

heder i SKAT. Ved fusionen, som fandt sted den 1. november 2005, blev ansvaret for at ind-

drive borgeres og virksomheders restancer til det offentlige overført til SKAT. Inden sammen-

lægningen havde kommunerne, Økonomistyrelsen, politiet og ToldSkat stået for restance-

inddrivelsen.

Rigsrevisionen undersøgte i beretningen følgende 4 forhold vedrørende fusionen:



Har SKAT gennemført de forudsatte organisatoriske, administrative og systemmæssi-

ge tiltag ved fusionen på inddrivelsesområdet?

Har SKAT gennemført de forudsatte besparelser på personale og udviklet medarbejder-

nes kompetencer?

Kan SKAT måle effekten af restanceinddrivelsen, herunder af de anvendte inddrivelses-

metoder?

Har SKAT formået at nedbringe de samlede restancer efter fusionen?

3. Statsrevisorerne kritiserede i deres bemærkninger til beretningen skarpt, at SKAT ikke

havde formået at reducere de samlede restancer efter fusionen, som ultimo 2009 udgjorde

66,9 mia. kr. De bemærkede videre, at selv om en del af stigningen i restancerne kunne hen-

føres til den økonomiske lavkonjunktur, så indikerede beretningen, at SKATs arbejde med

at inddrive restancerne ikke havde haft den fornødne kvalitet og det fornødne omfang. Selv

om SKAT således havde gennemført en række organisatoriske og administrative tiltag, som

bidrager til at opfylde Folketingets mål for fusionen, fandt Statsrevisorerne det utilfredsstillen-

de, at SKAT endnu ikke havde opfyldt flere af målene.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 5: Rigsrevisors fortsatte notat af 4. december 2012

4. Som svar på beretningen afgav skatteministeren en redegørelse til Statsrevisorerne i sep-

tember 2010. På baggrund af ministerredegørelsen afgav Rigsrevisionen den 25. oktober

2010 et notat i henhold til rigsrevisorlovens § 18, stk. 4, hvori planen for den videre opfølg-

ning på beretningen blev fremlagt. Notatet findes i Endelig betænkning over statsregnska-

bet for 2009. Det fremgik af notatet, at Rigsrevisionen ville følge udviklingen på følgende om-

råder:



Skatteministeriets ibrugtagning af it-systemet EFI

Skatteministeriets besparelser på personale

Skatteministeriets implementering af nye restancestatistikker

udviklingen i inddrivelsen af restancer.

5. I dette notat redegøres for resultaterne af opfølgningen.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

II.

Skatteministeriets initiativer siden beretningen

6. I det følgende gennemgås Skatteministeriets initiativer i forhold til de udestående punkter.

Gennemgangen er baseret på møder og brevveksling med Skatteministeriet.

Ibrugtagningen af EFI

7. Beretningen viste, at it-systemet EFI ikke var taget i brug i juni 2010. På dette tidspunkt

forventede Skatteministeriet, at EFI ville blive taget i brug i løbet af 4. kvartal 2011 – dvs.

med 4�½ års forsinkelse i forhold til den planlagte ibrugtagning i 1. halvår 2007, som frem-

går af bemærkningerne til lovforslag L 112 om fusionen på inddrivelsesområdet. EFI beskri-

ves i lovforslaget som en forudsætning for, at SKAT kan indfri målene med fusionen, herun-

der effektivisere inddrivelsen. EFI skal erstatte en række it-systemer på inddrivelsesområ-

det samt understøtte og udbygge en maskinel sagsbehandling.

8. På baggrund af de hidtidige forsinkelser vurderede Rigsrevisionen i beretningen, at SKATs

nye tidsplan for EFI var risikofyldt. Det skyldtes, at EFI var teknisk afhængig af systemunder-

støttelse fra et andet it-system – Én Skattekonto (EKKO). Skattekontoen skal fungere som

en slags netbank, der giver den enkelte virksomhed et overblik over alle mellemværender

med SKAT. Dette vil lette virksomhedernes administrative byrder. Samtidig effektiviseres

skatteadministrationen ved, at alle skattekrav opkræves efter ensartede regler og et ensar-

tet saldoprincip. Før EFI kunne tages i brug, skulle EKKO derfor være færdigudviklet. SKAT

havde imidlertid først i marts 2010 – dvs. 3 måneder før beretningens afgivelse – indgået

kontrakt med en leverandør om at udvikle EKKO. SKAT havde forinden ophævet en kontrakt

om levering af EKKO med en anden it-leverandør.

9. Det fremgik af skatteministerens redegørelse af 23. september 2010, at EFI fortsat var

planlagt idriftsat i 4. kvartal 2011, og at der var nedsat en styregruppe med ekstern deltagel-

se, som skulle sikre inddragelse af den størst mulige ekspertise på området.

10. I et brev dateret den 22. december 2011 orienterede skatteministeren imidlertid Folke-

tingets Finansudvalg om, at EFI og EKKO var forsinket på ubestemt tid som følge af den

manglende leverance af EKKO’s debitormotor. Debitormotoren er den del af EKKO, som

skal give SKAT et samlet overblik over restancerne og dermed understøtte, at alle restan-

cer opkræves efter ensartede regler og et ensartet saldoprincip. Ministeren oplyste desu-

den i brevet, at der var gennemført en ekstern ekspertvurdering (review) af it-leverandøren,

som havde påvist en række kritisable forhold. Ifølge ministeren ville forsinkelsen få væsent-

lig betydning for businesscasen og bevillingen vedrørende fase 2 af SKATs systemmoderni-

sering. Systemmoderniseringens fase 2 består af udviklingen af it-systemerne EFI, EKKO

og DMR (Det digitale Motorregister), som Finansudvalget havde tiltrådt med Akt 9 25/6 2009.

Ministeren oplyste, at et nyt aktstykke om systemmoderniseringen ville blive forelagt for Fi-

nansudvalget i 1. kvartal 2012.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 5: Rigsrevisors fortsatte notat af 4. december 2012

Der er efterfølgende forelagt 2 aktstykker om systemmoderniseringen for Finansudvalget i

henholdsvis marts og juni 2012. Aktstykkerne er fortrolige, men Rigsrevisionen har kend-

skab til deres indhold. Skatteministeriet forventede ultimo september 2012 at kunne tage

EFI i brug midt i 2013.

Ministeriet har videre oplyst, at reviewet påviste mangler både i leverandørens projektstyring

og i kvaliteten af selve systemudviklingen (programmeringen) af EKKO. Samlet set var re-

viewets anbefaling dog, at SKAT skulle fortsætte udviklingen af EFI og EKKO, da de ekster-

ne eksperter vurderede, at den hidtidige systemudvikling ville kunne anvendes, såfremt der

blev rettet op på styring og test. Det vil dog fortsat afhænge af, om EKKO’s debitormotor fær-

digudvikles i overensstemmelse med den seneste tidsplan. Der gennemføres ifølge ministe-

riet hver uge eksterne kode-reviews, som måler kvalitet og fremdrift i systemudviklingen. Ind-

til videre følger leverancer og test den seneste tidsplan, og ministeriet forventer, at EFI vil

realisere de forventede effektiviseringer, når det tages i brug.

11. Rigsrevisionen konstaterer, at EFI fortsat ikke er taget i brug, og at it-systemet er blevet

yderligere forsinket siden beretningens afgivelse. Skatteministeriet forventede ultimo septem-

ber 2012 at kunne tage EFI i brug midt i 2013. Dermed vil den samlede forsinkelse blive på

min. 6 år i forhold til tidsplanen i lovforslaget om fusionen på skatteområdet (L112). Rigsre-

visionen vil fortsat følge udviklingen i sagen om EFI’s ibrugtagning.

Personalebesparelser

12. Beretningen viste, at finanslovsforslaget for 2007 forudsatte personalebesparelser på i

alt 850 årsværk (fuldtidsstillinger) på inddrivelsesområdet i perioden 2005-2012. Det frem-

gik desuden, at de faktiske besparelser fulgte planen for 2007 – inkl. generelle krav om bud-

getforbedringer – til og med 2008. Som følge af EFI’s forsinkelse gennemførte SKAT imid-

lertid kun knap halvdelen af de forventede besparelser i 2009. Ifølge beretningen forhøjede

SKAT det skønnede besparelsespotentiale på inddrivelsesområdet til 920 årsværk. Dette

ekstra potentiale på 70 årsværk skyldtes hovedsageligt, at SKAT tilkøbte ekstra funktionali-

tet til EFI via såkaldte EFI Quick Wins – dvs. it-løsninger, som medfører besparelser, og som

er realiseret før EFI’s ibrugtagning. Frem til og med 2009 havde SKAT gennemført bespa-

relser på i alt 654 årsværk på inddrivelsesområdet – ca. 70 % af den samlede forventede

besparelse på området.

13. Skatteministeriet har oplyst, at der i 2010, 2011 og 2012 ikke er gennemført effektivise-

ringer på inddrivelsesområdet i form af årsværksbesparelser. Dog blev der i 2010 indregnet

et generelt besparelseskrav på 4 %.

Ministeriet har videre oplyst, at inddrivelsesområdet var det højest prioriterede fokusområde

for Skatteministeriet i 2011. Området fik derfor som led i finanslovsaftalen for 2011 midlerti-

digt tilført 150 årsværk til at løse særlige opgaver. De tilførte personaleresurser er blevet an-

vendt i projekter på erhvervsområdet, bl.a. vedrørende inddrivelse af aktive virksomheders

restancer og øget anvendelse af RKI-indberetninger. I 2012 blev der midlertidigt tilført 110

ekstra årsværk til området (40 årsværk færre end i 2011). Den specifikke besparelsesmål-

sætning for inddrivelsesområdet, som blev fastsat i finansloven for 2007, er dermed frafaldet.

14. Ifølge beretning om fusionen af skatteforvaltningen (II) forventer Skatteministeriet at nå

det oprindelige besparelsesmål fra finansloven for 2007 i 2014, dvs. med 2 års forsinkelse.

SKAT havde ifølge fusionsberetningen ca. 10.700 årsværk ved fusionens start i 2005 og

skulle reducere antallet af medarbejdere til ca. 6.400 årsværk i 2012, svarende til en reduk-

tion på 40 % af medarbejderantallet i 2005. De manglende besparelser på inddrivelsesom-

rådet vil ifølge ministeriet blive fundet på andre områder i SKAT. Endelig har ministeriet op-

lyst, at der i 2012 er igangsat en ekstern budgetanalyse, som gennemføres af et konsulent-

firma. Budgetanalysen skal bl.a. vurdere besparelsespotentialerne på Skatteministeriets

område på ny. Det samlede resultat af analysen forventes at foreligge i 1. halvår 2013.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 5: Rigsrevisors fortsatte notat af 4. december 2012

15. Rigsrevisionen kan konstatere, at besparelserne på inddrivelsesområdet efter 2008 ikke

har fulgt effektiviseringsplanen i finanslovsforslaget for 2007. Skatteministeriet har, efter be-

retningen blev afgivet, frafaldet dette besparelsesmål, og inddrivelsesområdet har i stedet få-

et tilført ekstra personaleresurser i 2011 og 2012. Ministeriet forventer dog at nå det samle-

de oprindelige besparelsesmål med 2 års forsinkelse i 2014. Der er desuden igangsat en

budgetanalyse, som skal revurdere besparelsespotentialerne på hele Skatteministeriets om-

råde, herunder også inddrivelsesområdet. Rigsrevisionen anser det på den baggrund ikke

for hensigtsmæssigt fortsat at følge op på det isolerede besparelsesmål vedrørende inddri-

velsesområdet. I forbindelse med opfølgningen på beretning om fusionen af skatteforvaltnin-

gen (II) vil Rigsrevisionen dog følge op på Skatteministeriets arbejde med at nå det samlede

måltal for årsværk i 2014.

Implementeringen af nye statistikker

16. Beretningen viste, at SKAT frem til 2010 manglede viden om effekten af inddrivelsen.

SKAT kunne således ikke redegøre for:



hvor meget SKAT inddrev det enkelte år

hvor mange resurser SKAT anvendte på inddrivelsen

hvad effekten var af de forskellige inddrivelsesmetoder

fordelingen mellem inddrevne restancer og frivilligt indbetalte beløb

størrelsen af de inddrevne selskabsskatter.

17. Det fremgik af skatteministerens redegørelse, at ministeren havde taget initiativ til en ny

restancestatistik, som skulle implementeres i løbet af 2010. Ministeren nævnte i sin redegø-

relse en række nye statistikker, som ministeriet havde til hensigt at udarbejde. Den nye sta-

tistik skulle gøre SKAT bedre i stand til at følge udviklingen i restancerne og til at målrette

inddrivelsen ved at anvende de mest effektive inddrivelsesværktøjer. Den udbyggede stati-

stik skulle desuden give SKAT større viden om årsagerne bag restanceudviklingen.

18. Skatteministeriet har oplyst, at SKAT medio 2011 havde implementeret hele den nye re-

stancestatistik, som indeholder forbedringer på en række punkter. Kernen i den nye statistik

består ifølge ministeriet i muligheden for at opgøre til- og afgange. Dvs. at statistikken på

detaljeret niveau kan beskrive nye restancer, fx fordelt på restancetype, alder og inddrivel-

sesskridt. Tilsvarende beskriver statistikken, på hvilke områder SKAT nedbringer restancer-

ne, samt hvilke inddrivelsesmetoder der anvendes. Dette giver SKAT bedre muligheder for

at vurdere effekten af inddrivelsesarbejdet. Endelig forbedrer statistikken SKATs mulighe-

der for at forebygge skatte- og afgiftsrestancer, idet den viser, hvilke restancetyper der er i

vækst, og hvor SKAT derfor bør sætte ind for at dæmme op for yderligere restancetilvækst.

Den nye restancestatistik betyder, at SKAT nu kan opgøre de inddrevne restancer på må-

neds- og årsbasis. Den indikerer desuden effekten af de enkelte inddrivelsesmetoder ved

at fordele de inddrevne beløb på anvendte inddrivelsesmetoder. På erhvervsområdet kan

SKAT dog ikke opgøre, hvilke inddrivelsesskridt der er de mest effektive. SKAT kan desuden

opgøre resurseforbruget fordelt på inddrivelsesskridt som fx rykkere, afdragsordninger og

udgående udlægsforretninger. SKAT kan således i et vist omfang bruge statistikken til at vur-

dere metodernes omkostningseffektivitet ved at sammenholde oplysninger om inddrevne

restancer og anvendte inddrivelsesmetoder med oplysninger om resurseanvendelsen fordelt

på inddrivelsesmetode. Ministeriet har oplyst, at det dog ikke er muligt at måle resultat og ef-

fekter af alle inddrivelsesindsatser. For SKATs egentlige inddrivelsesprojekter er det imidler-

tid muligt at opgøre både resurseforbrug, aktivitetsniveau, opnåede resultater og effekter.

Videre har ministeriet oplyst, at SKAT i dag kan opgøre de inddrevne selskabsskatter, men

at SKAT med de nuværende it-systemer ikke kan opgøre sagsbehandlingstider vedrørende

inddrivelsen. Dette vil blive muligt, når EFI tages i brug. Når det sker, vil den nuværende re-

stancestatistik blive afløst af en helt ny statistik baseret på EFI, som vil give flere muligheder

end den nuværende.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 5: Rigsrevisors fortsatte notat af 4. december 2012

19. Skatteministeriet har oplyst, at SKAT anvender forskellige inddrivelsesværkstøjer, hvor

der som hovedregel begyndes med de mindst indgribende for skyldneren. De mindst indgri-

bende værktøjer er rykkere og tilbud om en afdragsordning. Ifølge ministeriet kan ingen ind-

betalinger af restancer, som er sendt til inddrivelse hos SKAT, karakteriseres som helt fri-

villige, da restancer netop oversendes til SKAT, fordi det ikke har været muligt at få skyld-

nere til at betale disse krav frivilligt. Med restancestatistikken kan SKAT dog skelne mellem

beløb inddrevet ved hjælp af inddrivelsesredskaberne lønindeholdelse, betalingsaftaler, mod-

regning og andre måder. Sidstnævnte kategori kan både indeholde beløb indbetalt som følge

af rykker, varsel om indberetning til RKI, beløb inddrevet ved udlæg samt afskrevne beløb.

20. Rigsrevisionen konstaterer, at SKAT med virkning fra 2011 har indført en ny restancesta-

tistik. Den nye statistik har forbedret SKATs viden om restancerne og herunder givet SKAT

en basal viden om, hvor store beløb der inddrives. Statistikkens detaljerede opgørelse af ind-

drevne beløb fordelt på restancetyper og inddrivelsesmetode giver SKAT bedre muligheder

for at vurdere effekten af de forskellige inddrivelsesmetoder, og effekten kan sammenholdes

med de anvendte resurser. Statistikken kan endvidere bruges til at målrette restanceinddri-

velsen.

Udviklingen i inddrivelsen af restancer

21. Beretningen viste, at SKAT ikke havde formået at reducere restancerne efter fusionen.

De samlede restancer var således steget med 34 % fra ultimo 2006 til ultimo 2009. Denne

stigning kunne i et vist omfang tilskrives den økonomiske lavkonjunktur, der indtraf i 2008,

og i et vist omfang SKATs øgede fokus på retssikkerhed i inddrivelsen, herunder indførel-

sen af et lavindkomstbegreb. Lavindkomstbegrebet betyder bl.a., at SKAT ikke må inddrive

restancer hos skyldnere, hvis indkomst ligger under en vis grænse. Beretningen viste vide-

re, at SKAT i perioden 2006-2009 ikke opfyldte finanslovens mål på inddrivelsesområdet,

og at SKATs aktivitetsniveau på området havde været faldende i årene efter fusionen.

Restanceudviklingen

22. Skatteministeriet har i forbindelse med denne opfølgning opdateret oplysningerne ved-

rørende restancer og inddrivelsesaktiviteter med tal for 2010 og 2011.

I tabel 1 ses udviklingen i de samlede restancer. Alle tal er angivet ultimo året i 2009-prisni-

veau. De samlede restancer består dels af inddrivelige restancer, som SKAT aktivt forsøger

at inddrive, fx ved inddrivelsesskridt som lønindeholdelse og modregning i overskydende

skat. Derudover består de af (virksomheders) ikke-inddrivelige og (personers) uerholdelige

restancer, som er restancer, hvor SKAT med alle typer inddrivelsesskridt har forsøgt sig

uden resultat, og hvor SKAT ikke længere foretager aktive inddrivelsesskridt. SKAT over-

våger dog fortsat disse restancer og genoptager inddrivelsen, hvis der sker ændringer i en

skyldners indkomst- eller formueforhold.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 5: Rigsrevisors fortsatte notat af 4. december 2012

Tabel 1. Udviklingen i de samlede restancer i perioden 2006-2011 (ultimo året) i 2009-priser

(Mia. kr.)

2006

Inddrivelige restancer

Ikke-inddrivelige restancer

Uerholdelige restancer

Restancer i alt

2007

25,2

10,9

15,6

51,7

2008

32,3

12,7

15,2

60,2

2009

32,4

19,6

14,9

66,9

2010

34,6

21,2

15,1

70,9

2011

34,7

26,8

12,1

73,6

24,4

9,7

16,0

50,1

Skatteministeriet har oplyst, at der i de ikke-inddrivelige restancer i 2011 er indeholdt et beløb på ca. 5,4 mia. kr. vedrørende

en af SKAT forhøjet skatteansættelse, som et selskab har påklaget til Landsskatteretten. Selskabet er meddelt henstand ef-

ter skatteforvaltningslovens regler. Hvis der ses bort fra denne restance, udgjorde de samlede restancer 68,5 mia. kr. ultimo

2011 – altså mere end i 2009, men mindre end i 2010. Rigsrevisionen har dog medtaget restancen i opgørelsen, da SKAT

selv medtager beløbet i sin restancestatistik. Desuden medtog Rigsrevisionens restanceopgørelse i beretning om SKATs

fusion af inddrivelsesområdet ligeledes en restance på 3,6 mia. kr. vedrørende en ændret skatteansættelse, der var påkla-

get til Landsskatteretten.

De 73,6 mia. kr. svarer til 77,5 mia. kr. i 2011-priser.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skatteministeriet.

Tabel 1 viser, at det ikke er lykkedes for SKAT at nedbringe restancebeholdningen (”knæk-

ke” restancekurven) i perioden 2009-2011. De samlede restancer steg således fra 66,9 mia.

kr. i 2009 til 73,6 mia. kr. i 2011, svarende til en stigning på 10 % (6,7 mia. kr.). Mens de

inddrivelige restancer voksede med 2,3 mia. kr. (7 %), steg de ikke-inddrivelige restancer

med 7,2 mia. kr. (37 %). Ultimo 2011 var de uerholdelige restancer 2,8 mia. kr. (19 %) la-

vere end i 2009.

Skatteministeriet har endvidere oplyst restancebeholdningen pr. 30. september 2012. Den-

ne foreløbige opgørelse vedrørende 2012 viser, at den samlede restancebeholdning ultimo

september 2012 var på 78,2 mia. kr. (svarende til 73,3 mia. kr. i 2009-priser). Beløbet for-

deler sig mellem inddrivelige restancer (38,5 mia. kr. eller 36,1 mia. kr. i 2009-priser), ikke-

inddrivelige (virksomhedsvendte) restancer (27,6 mia. kr. eller 25,9 mia. kr. i 2009-priser) og

uerholdelige (borgerrettede) restancer (12,1 mia. kr., eller 11,3 mia. kr. i 2009-priser). Den

foreløbige opgørelse vedrørende 2012 tyder således på, at væksten i de samlede restancer

er bremset.

Tabel 2 viser udviklingen i de inddrivelige restancer fordelt på restancetyper og er opdate-

ret til og med ultimo 2011.

Tabel 2. Udviklingen i de inddrivelige restancer i perioden 2006-2011 (ultimo året) i 2009-priser

(Mia. kr.)

2006

Skatter og afgifter (A-skat, selskabsskat, moms mv.)

Statslige krav (politi, licens, DSB-afgifter mv.)

Kommunale restancer, gebyrer og retsafgifter

Inddrivelige restancer i alt

2007

10,6

8,8

5,8

25,2

2008

16,2

9,3

6,8

32,3

2009

15,3

9,5

7,6

32,4

2010

16,6

9,9

8,1

34,6

2011

16,5

9,6

8,5

34,7

10,9

8,3

5,2

24,4

Skatteministeriet har oplyst, at opgørelsen af inddrivelige restancer er ændret fra 2012. Gebyrer og retsafgifter, der tidli-

gere indgik i de kommunale restancer, gebyrer og afgifter, indgår således fra 2012 i de statslige krav. Endvidere opgør

SKAT fra 2012 restancer vedrørende andre offentlige krav særskilt.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skatteministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 5: Rigsrevisors fortsatte notat af 4. december 2012

Tabel 2 viser, at de inddrivelige restancer siden 2009 er vokset og ultimo 2011 udgjorde 34,7

mia. kr. (en stigning på 2,3 mia. kr. eller 7 %). Restancer vedrørende skatter og afgifter steg

fra ultimo 2009 til ultimo 2011 med 1,2 mia. kr. (8 %), mens de øvrige statslige myndigheders

restancebeholdning steg med 0,1 mia. kr. (1,3 %). De kommunale restancer samt gebyrer

og retsafgifter steg med 0,9 mia. kr. fra 2009 til 2011, hvilket svarer til en stigning på 12 %.

Endvidere har Skatteministeriet oplyst beholdningen af de inddrivelige restancer vedrøren-

de 2012. De samlede inddrivelige restancer udgjorde som nævnt ovenfor 38,5 mia. kr. eller

36,1 mia. kr. i 2009-priser ultimo september 2012. De fordelte sig mellem inddrivelige skatte-

og afgiftsrestancer (18,8 mia.), statslige krav (11,4 mia. kr.) og kommunale krav inkl. geby-

rer og retsafgifter (8,1 mia. kr.). Derudover har SKAT for 2012 opgjort andre offentlige krav

særskilt. Det drejer sig om restancer til offentligt ejede forsyningsselskaber, regioner og

udenlandske krav. Disse krav udgjorde i alt 228 mio. kr. ultimo september 2012. De foreløbi-

ge tal for 2012 tyder således på, at kurven for de inddrivelige restancer endnu ikke er knæk-

ket.

Finanslovens måltal på inddrivelsesområdet

23. Indtil 2011 indeholdt finansloven 2 måltal for SKAT vedrørende de inddrivelige restan-

cer: ”Skatter og afgifter” og ”Øvrige restancer”. Tabel 3 viser finanslovens måltal for inddri-

velsesområdet og SKATs resultater for perioden 2006-2011. Da tallene i tabel 3 er opgjort i

løbende priser, kan de ikke afstemmes til tabel 2, hvor alle tal er omregnet til 2009-priser.

Tabel 3. Restancemåltal på finanslovene for perioden 2006-2011 (løbende priser)

(Mia. kr.)

Skatter og afgifter

Måltal for 2006

Resultat for 2006

Opfyldelse af måltal for 2006

Måltal for 2007

Resultat for 2007

Opfyldelse af måltal for 2007

Måltal for 2008

Resultat for 2008

Opfyldelse af måltal for 2008

Måltal for 2009

Resultat for 2009

Opfyldelse af måltal for 2009

Måltal for 2010

Resultat for 2010

Opfyldelse af måltal for 2010

Måltal for 2011

Resultat for 2011

Opfyldelse af måltal for 2011

9,3

9,9

Nej

9,5

10,0

Nej

9,3

15,7

Nej

9,7

15,3

Nej

9,7

17,1

Nej

9,6

17,4

Nej

Øvrige restancer

12,9

12,5

13,8

Nej

14,0

15,5

Nej

14,5

17,1

Nej

14,8

18,5

Nej

14,9

19,1

Nej

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skatteministeriet.

Tabel 3 viser, at SKAT ikke har opfyldt finanslovens restancemåltal siden 2006, heller ikke

efter beretningens afgivelse i 2009. Forskellen mellem måltal og resultater er endvidere vok-

set gennem årene, også fra 2009 til 2011.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 5: Rigsrevisors fortsatte notat af 4. december 2012

24. Med virkning fra 2012 er der indført nye måltal på finansloven vedrørende restanceind-

drivelsen. Det ene er den såkaldte inddrivelsesprocent for de øvrige restancer – dvs. for

restancer, som andre statslige myndigheder og kommuner sender til inddrivelse i SKAT.

Det andet måltal er et udvidet skattegab, som bl.a. indeholder restancer vedrørende skat-

ter og afgifter. Der er således ikke længere opstillet måltal i kroner og øre for de 2 restan-

cetyper på finansloven.

Tabel 4 viser finanslovens 2 nye måltal for SKAT vedrørende restanceinddrivelsen.

Tabel 4. Måltal fra finansloven for 2012 vedrørende restanceinddrivelsen

(%)

2012

Inddrivelsesprocent for øvrige restancer

Skattegabet i procent af skattepotentialet

102

2,0

2013

105

2,0

2014

110

2,0

2015

110

2,0

Tabel 4 viser, at måltallet for inddrivelsesprocenten vedrørende øvrige restancer i perioden

2012-2015 stiger fra 102 til 110. Inddrivelsesprocenten viser forholdet mellem restanceaf-

gang og restancetilgang. Hvis inddrivelsesprocenten overstiger 100, betyder det, at restance-

afgangen er større end restancetilgangen. Restanceafgangen er de restancer, som SKAT

inddriver, restancer, der afskrives, og restancer, som indbetales frivilligt. Restancetilgangen

er nye restancer, som kommuner og statslige myndigheder sender til inddrivelse i SKAT. Ind-

drivelsesprocenten beregnes månedsvis ved at dividere summen af de inddrevne restancer

med summen af nye restancer. Denne brøk omregnes dernæst til et procenttal. Inddrivelses-

procenten for hele året skal i henhold til finanslovsforslaget beregnes som et simpelt gen-

nemsnit af inddrivelsesprocenten for de enkelte måneder. Rigsrevisionen konstaterer, at den-

ne måde at beregne den gennemsnitlige årlige inddrivelsesprocent på ikke er helt retvisen-

de. Ved udsving i inddrivelsesprocenten fra måned til måned giver beregningsmåden såle-

des en systematisk højere inddrivelsesprocent, end hvis inddrivelsesprocenten blev be-

regnet mere præcist – dvs. som summen af restanceafgangen for hele året divideret med

restancetilgangen for hele året. Skatteministeriet har hertil oplyst, at denne beregningsmåde

anvendes, fordi det er den, der er aftalt med Finansministeriet for 2012, og den der fremgår

af finansloven.

Rigsrevisionens opfølgning har desuden vist, at restancer, der afskrives endeligt af SKAT

(såkaldte ”tabte” restancer), også indgår i inddrivelsesprocenten. Dermed opnår SKAT en

bedre målopfyldelse vedrørende inddrivelsesprocenten, når en restance afskrives. En stig-

ning i de tabte restancer vil dermed – alt andet lige – øge SKATs opfyldelse af finanslovens

måltal. Skatteministeriet har hertil oplyst, at ministeriet finder, at det at foretage afskrivnin-

ger er et helt legitimt inddrivelsesskridt til at nedbringe de offentlige restancer, hvis der ikke

er udsigt til, at restancen kan inddrives. Derfor finder ministeriet det relevant at medregne

denne indsats i inddrivelsesprocenten. Ministeriet peger desuden på, at inddrivelsesprocen-

ten ikke må forveksles med indbetalingsprocenten.

Det andet måltal på finansloven vedrørende restancerne er skattegabet. Tabel 4 viser, at

måltallet for skattegabet i perioden 2012-2015 er på 2 % af skattepotentialet. Skattegabet

består dels af underdeklarationen af skattepligtige indkomster, som både kan skyldes skat-

tesnyd og manglende kendskab til skattereglerne, dels af restancer vedrørende skatter og

afgifter. Underdeklaration og restancer vedrørende skatter og afgifter må samlet ikke over-

stige 2 % af skattepotentialet. Måltallet omfatter dog ikke store selskaber med mere end 250

ansatte, moms og punktafgifter, ligesom ikke-registreret økonomisk aktivitet (sort arbejde)

heller ikke indgår. Med det nye måltal for skattegabet, som både omfatter underdeklaration

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 5: Rigsrevisors fortsatte notat af 4. december 2012

og restancer vedrørende skatter og afgifter, findes der ikke længere et selvstændigt måltal

vedrørende skatte- og afgiftsrestancerne.

25. Rigsrevisionen kan konstatere, at restancerne er blevet mindre synlige på finansloven

med indførelsen af 2 nye måltal fra 2012. Skatte- og afgiftsrestancerne indgår i det ene

måltal (skattegabet), som er et samlet mål for skatte- og afgiftsrestancerne og underdekla-

ration af skatter. Det andet måltal er inddrivelsesprocenten, som alene omfatter restancer

oversendt til SKAT af andre statslige myndigheder og kommuner. I dette måltal indgår imid-

lertid også tabte restancer. Tabte restancer er dog ikke inddrevet, men er derimod afskre-

vet af SKAT, og siger derfor ikke umiddelbart noget om effekten af SKATs inddrivelse. Rigs-

revisionen skal derfor anbefale, at Skatteministeriet overvejer, hvordan oplysningerne på

finansloven kan gøres mere informative i forhold til restancerne og udviklingen heri.

Aktivitetstal på inddrivelsesområdet

26. I beretningen undersøgte Rigsrevisionen udviklingen i visse af SKATs inddrivelsesakti-

viteter. Aktivitetstallene er opdateret for perioden 2010-2011.

Figur 1 viser udviklingen i antal personer, hvor SKAT har indeholdt løn i perioden juli 2004 -

marts 2012. For perioden før 1. november 2005 viser figuren de daværende restancemyn-

digheders anvendelse af lønindeholdelse. Den orange linje markerer tiden før fusionen, og

den mørkegrønne markerer tiden efter fusionen. Den røde linje viser de opdaterede tal ved-

rørende indeholdt løn.

Figur 1. Udviklingen i antal personer, hvor SKAT har indeholdt løn i perioden juli 2004 -

marts 2010

110.000

100.000

90.000

80.000

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skatteministeriet.

Figur 1 viser, at SKATs anvendelse af lønindeholdelser er steget i tiden efter 2009, så den

i begyndelsen af 2012 var højere end i juli 2004, dvs. i tiden før fusionen.

27. Figur 2 viser udviklingen i antallet af gennemførte fogedforretninger i perioden 2006 -

2011. Ved en fogedforretning forsøger SKAT at gøre udlæg i skyldners aktiver. Fogedfor-

retninger kan enten gennemføres ved at indkalde en skyldner til et møde hos SKAT, eller,

hvis skyldneren udebliver, ved at foretage en udgående fogedforretning, dvs. ved besøg på

skyldnerens bopæl. ”Fogedforretning – virksomhed” og ”Fogedforretning – person” omfatter

sager, hvor skyldner er indkaldt til møde hos SKAT. ”Udgående fogedforretning – virksom-

hed” og ”Udgående fogedforretning – person” er fogedforretninger gennemført hos skyldner.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 5: Rigsrevisors fortsatte notat af 4. december 2012

Figur 2. Udviklingen i SKATs fogedforretninger i perioden 2006-2011

(Antal)

50.000

45.000

40.000

35.000

30.000

25.000

9.396

11.902

15.546

13.993

10.983

4.355

12.253

20.000

16.488

15.000

10.000

5.000

5.086

3.934

2.196

1.817

13.011

4.749

5.014

4.283

3.862

1.290

5.186

5.097

12.588

15.546

15.885

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Udgående fogedforretning – virksomhed

Udgående fogedforretning – person

Fogedforretning – virksomhed

Fogedforretning – person

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skatteministeriet.

Figur 2 viser, at SKATs anvendelse af fogedforretninger er steget siden 2009, og i 2010 og

i 2011 var de på deres højeste niveau i den undersøgte periode. Figuren viser desuden re-

lativt store udsving i de enkelte typer af fogedforretninger.

28. Tabel 5 viser udviklingen i RKI-registreringer af personer og virksomheder foretaget af

SKAT i perioden 2005-2011, dvs. opdateret med tallene for perioden 2 år efter beretningens

afgivelse.

Tabel 5. Antal RKI-registreringer af personer og virksomheder foretaget af SKAT i

perioden 2005-2011

2005

6.418

2006

839

2007

1.353

2008

2.606

2009

1.254

2010

649

2011

3.779

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skatteministeriet.

Tabel 5 viser, at SKAT i 2010 havde det laveste antal RKI-registreringer (649) siden fusio-

nen. I 2011 steg antallet af registreringer til 3.779, som er det højeste antal siden 2005. Skat-

teministeriet har hertil oplyst, at SKAT fra 2011 konsekvent foretager indberetning til RKI af

nye virksomhedskrav, som ikke betales efter rykker og RKI-varsel. En betydelig andel af

skyldnerne betaler ifølge SKAT, når de får en advarsel om, at de vil blive RKI-registreret

ved fortsat manglende betaling.

29. Rigsrevisionen kan konstatere, at SKAT ikke har formået at ”knække” restancekurven,

da de samlede restancer er steget fra 2009 frem til 2011. Opfølgningen har samtidig vist,

at SKAT siden 2009 har øget anvendelsen af inddrivelsesmetoderne lønindeholdelse, RKI-

registreringer og fogedforretninger. Rigsrevisionen vil fortsat følge udviklingen.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 5: Rigsrevisors fortsatte notat af 4. december 2012

III.

Næste skridt i sagen

30. Rigsrevisionen vil følge udviklingen på følgende områder:



Skatteministeriets ibrugtagning af it-systemet EFI

udviklingen i inddrivelsen af restancer.

Lone Strøm