Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

Skatteudvalget 2009-10
SB 13 1
Offentligt

13/2009

Beretning om

SKATs fusion af inddrivelses-

området

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

13/2009

Beretning om

SKATs fusion af inddrivelses-

området

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2010

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Skatteministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske midt i november 2010.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2009, som afgives i april 2011.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk

ISSN 0108-3902

ISBN 978-87-7434-340-0

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 23. juni 2010

BERETNING OM SKATS FUSION AF INDDRIVELSESOMRÅDET

Statsrevisorerne har siden fusionen af de statslige og kommunale inddrivelsesmyn-

digheder 1. november 2005 fulgt SKATs inddrivelse af skatter og afgifter tæt, og

Statsrevisorerne har ved flere lejligheder udtrykt bekymring for udviklingen i restan-

cerne, dvs. borgeres og virksomheders gæld til det offentlige.

Statsrevisorerne kritiserer skarpt, at SKAT ikke har formået at reducere de

samlede restancer efter fusionen, som ultimo 2009 udgjorde 66,9 mia. kr.

)

Statsrevisor Svend Erik

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Svend Erik Hovmand*

)

Mogens Lykketoft

Manu Sareen

Selv om en del af stigningen i restancerne kan henføres til den økonomiske lavkon-

junktur, der satte ind i 2008, og SKATs øgede fokus på retssikkerhed, viser beretnin-

gen væsentlige indikationer på, at SKATs arbejde med at inddrive restancerne ikke

har haft den nødvendige kvalitet og det nødvendige omfang.

Statsrevisorerne konstaterer, at SKAT har gennemført en række organisatoriske og

administrative tiltag, der bidrager til at opfylde de mål, som Folketinget har opstillet

for fusionen.

Statsrevisorerne finder det dog utilfredsstillende, at SKAT 4�½ år efter fusionen sta-

dig ikke har opfyldt flere af målene for fusionen. I den forbindelse skal Statsreviso-

rerne pege på, at:

•

SKAT har manglet basal viden om, hvor store beløb man årligt inddriver, hvor

mange resurser man har brugt på opgaven, og hvilke inddrivelsesmetoder der er

de mest effektive. SKAT kan således ikke i tilstrækkelig grad dokumentere, i hvil-

ket omfang man indfrier Folketingets intentioner om en mere effektiv restanceind-

drivelse

der er en uensartet sagsbehandling på inddrivelsesområdet, som alene er geo-

grafisk begrundet, dvs. at skatteregionerne på forskellig vis har anvendt strategi-

en og planen for inddrivelse, ligesom det ikke er sikret, at alle regioner har anvendt

samme inddrivelsesmetoder. Således er restancer i flere tilfælde fejlagtigt flyttet

fra de inddrivelige til de ikke-inddrivelige restancer, hvor inddrivelsen er mindre

intensiv

der måtte afskrives 781,5 mio. kr. – bl.a. på grund af forældelse – i forbindelse

med skattecentrenes overførsel af restancesager til det landdækkende inddrivel-

sescenter

Hovmand har ikke deltaget ved

behandlingen af denne sag på

grund af inhabilitet.

•

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

•

SKAT ikke i tilstrækkelig grad har prioriteret indsatsen mod skyldnere med størst

betalingsevne

SKAT endnu ikke har etableret et samlet it-system, der skal understøtte inddrivel-

sesopgaven (EFI)

SKAT ikke i tilstrækkelig grad har sikret, at man råder over medarbejdere med de

rette kompetencer til at løse inddrivelsesopgaverne.

•

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

Beretning til Statsrevisorerne om

SKATs fusion af inddrivelses-

området

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevi-

sorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar

1997 som ændret ved lov nr. 590 af 13. juni 2006.

Beretningen vedrører finanslovens § 9. Skatte-

ministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

Indholdsfortegnelse

II.

Introduktion og resultater ............................................................................................. 1

Indledning .................................................................................................................... 7

A. Baggrund .............................................................................................................. 7

B. Formål, afgrænsning og metode ........................................................................... 8

SKATs organisatoriske, administrative og systemmæssige tiltag ved fusionen ........ 10

A. Etablering af en inddrivelsesenhed med ledelsesmæssigt fokus ....................... 10

B. Brug af de mest effektive inddrivelsesmetoder ................................................... 12

C. Retssikkerheden på inddrivelsesområdet ........................................................... 14

D. Et samlet it-system til restancehåndtering .......................................................... 16

Besparelser på personale og udvikling af medarbejdernes kompetencer ................. 18

A. Personalebesparelser ......................................................................................... 18

B. Bemandingen på de enkelte inddrivelsesenheder .............................................. 20

C. Kompetenceudvikling af SKATs medarbejdere .................................................. 21

Målinger af inddrivelsens effekt ................................................................................. 24

SKATs inddrivelse af restancer siden fusionen ......................................................... 27

A. Udviklingen i restancerne.................................................................................... 27

B. Faktorer, der har påvirket udviklingen i restancer ............................................... 31

III.

IV.

VI.

Bilag 1. Ordliste................................................................................................................... 40

Bilag 2. Tidslinje for it-systemet EFI .................................................................................... 44

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

Beretningen vedrører finanslovens § 9. Skatteministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Kristian Jensen: november 2005 - februar 2010

Troels Lund Poulsen: februar 2010 -

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

INTRODUKTION OG RESULTATER

I. Introduktion og resultater

1. Denne beretning handler om sammenlægningen af de statslige og kommunale inddrivel-

sesmyndigheder i SKAT.

Fusionen fandt sted den 1. november 2005, hvor ansvaret for at inddrive borgeres og virk-

somheders restancer til det offentlige overgik til SKAT. Inden fusionen inddrev kommuner-

ne, Økonomistyrelsen, politiet og ToldSkat restancerne. Restancerne til det offentlige er ste-

get i hele perioden efter fusionen, hvor SKAT har haft ansvaret for at inddrive restancerne.

SKAT fik under fusionen ansvaret for at harmonisere reglerne på området, og desuden skul-

le SKAT tilpasse sin administration og organisation. Tilsammen har der været tale om en stor

opgave, der har stillet betydelige krav til SKAT.

2. Folketingets mål med fusionen på inddrivelsesområdet fremgår af bemærkningerne til lov-

forslag L 112 om opkrævning og inddrivelse af visse fordringer. Ifølge dem skulle fusionen

styrke retssikkerheden på inddrivelsesområdet ved at etablere et fælles regelgrundlag og

praksis, forbedre administrationen af området, reducere dobbeltarbejde og bruge de mest

effektive inddrivelsesmidler. Desuden skulle den nye organisation skabe ledelsesmæssigt

fokus på området og prioritere inddrivelsen på de områder, hvor skyldnerne har betalings-

evne. Lovforslagets bemærkninger indeholdt også en række forudsætninger om besparel-

ser på personale og en mere effektiv restanceinddrivelse.

3. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om SKAT har nået de opstillede mål og for-

udsætninger for fusionen på inddrivelsesområdet. Det vurderer Rigsrevisionen ved at be-

svare følgende spørgsmål:

•

Har SKAT gennemført de forudsatte organisatoriske, administrative og systemmæssige

tiltag ved fusionen på inddrivelsesområdet?

Har SKAT gennemført de forudsatte besparelser på personale og fået udviklet medarbej-

dernes kompetencer?

Kan SKAT måle effekten af restanceinddrivelsen, herunder af de anvendte inddrivelses-

metoder?

Har SKAT formået at nedbringe de samlede restancer efter fusionen?

Borgernes og virksom-

hedernes samlede re-

stancer udgjorde 66,9

mia. kr. ultimo 2009 og

bestod af følgende:

•

inddrivelige restan-

cer (32,4 mia. kr.)

•

ikke-inddrivelige re-

stancer, der vedrø-

rer virksomheder

(19,6 mia. kr.)

•

uerholdelige restan-

cer, der vedrører

personer (14,9 mia.

kr.).

Gæld til det offentlige

kan fx afskrives på

grund af forældelse

eller som følge af kon-

kurs.

4. For enkelhedens skyld benytter Rigsrevisionen betegnelsen SKAT i beretningen i bred

forstand om både SKATs decentrale og centrale enheder. Kun hvor det af forståelsesmæs-

sige årsager er nødvendigt, er de konkrete enheder benævnt.

5. Bilag 1 indeholder en ordliste, der forklarer ord og begreber.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

INTRODUKTION OG RESULTATER

UNDERSØGELSENS RESULTATER

Rigsrevisionens undersøgelse viser samlet set, at SKAT ved indgangen til 2010 –

4�½ år efter fusionen – stadig mangler at opfylde flere af de opstillede mål og forud-

sætninger for fusionen på inddrivelsesområdet.

SKAT har som forudsat siden 2005 gennemført en række initiativer for at opfylde må-

lene for fusionen. SKAT har etableret et enstrenget inddrivelsessystem, udviklet en

ny strategi og retningslinjer for at inddrive restancer til det offentlige og taget initiativ

til at udvikle nye statistikker. SKAT har også skabt rammerne for en tættere styring og

forbedret retssikkerheden på inddrivelsesområdet. Endelig har SKAT sparet persona-

le som forudsat og kortlagt medarbejdernes kompetencer.

Undersøgelsen påviser samtidig en række forhold, hvor SKAT kan – og bør – gøre

det bedre for at opfylde de opstillede mål og forudsætninger. Skatteregionerne efter-

lever ikke i fuldt omfang SKATs vedtagne strategier og planer. SKAT skabte først

rammerne for styringen af inddrivelsesområdet i 2009. Det var ligeledes først i 2009,

at SKAT fik gennemført en kortlægning af medarbejdernes kompetencer, som kan

indgå i det fremadrettede arbejde. It-projektet ”Et Fælles Inddrivelsessystem (EFI)”,

som skal understøtte inddrivelsesarbejdet, er på nuværende tidspunkt forsinket med

4�½ år. SKAT kan ikke dokumentere, hvor store beløb myndigheden årligt inddriver,

ligesom SKAT ikke kan påvise de forskellige inddrivelsesmetoders effekt eller omfan-

get af aktiviteter. Efter Rigsrevisionens vurdering mangler SKAT således på dette om-

råde helt basale oplysninger til brug i arbejdet med at understøtte en effektiv opgave-

varetagelse og til ledelsesinformation.

De samlede restancer er vokset i perioden efter fusionen. De forøgede restancer kan

i et vist omfang tilskrives den økonomiske lavkonjunktur, der indtraf i 2008. SKAT har

endvidere påpeget, at der er sket en højnelse af retssikkerheden, hvilket også har øget

restancerne. SKAT kan dog ikke redegøre nærmere for, hvor meget retssikkerheds-

aspektet har betydet for stigningen i restancemassen. Rigsrevisionens undersøgelse

har imidlertid vist en række indikationer på, at SKATs inddrivelse har været utilstræk-

kelig. SKATs aktivitetsniveau på de inddrivelsesområder, hvor der findes data, er fal-

det i årene efter fusionen, og arbejdet med at inddrive restancer har i flere tilfælde ik-

ke haft den fornødne kvalitet.

Denne samlede vurdering er baseret på følgende:

SKATs organisatoriske, administrative og systemmæssige tiltag ved fusionen

SKAT er nået langt med at opfylde de mål med fusionen på inddrivelsesområ-

det, der retter sig mod de organisatoriske og administrative områder. SKAT

har etableret et enstrenget system til at inddrive restancer og har styrket rets-

sikkerheden på området, ligesom SKAT har udarbejdet nye tilgange, der skal

sikre, at myndigheden inddriver restancer effektivt.

SKAT har dog stadig en række problemer, der har betydning for inddrivelsen.

Det ledelsesmæssige fokus på at inddrive restancer har først i slutningen af

den undersøgte periode fået en sådan karakter, at rammerne for en tæt styring

af inddrivelsesområdet er til stede. Skatteregionerne følger i forskelligt omfang

vedtagne planer og strategier. Medarbejderne kan ikke bruge de nye tilgange i

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

INTRODUKTION OG RESULTATER

det praktiske inddrivelsesarbejde effektivt, fordi it-systemerne ikke understøt-

ter de nye metoder. Endelig har SKAT endnu ikke etableret et samlet it-system

til at inddrive restancer (EFI), og Rigsrevisionen anser de nuværende planer for,

hvornår SKAT kan tage it-systemet i brug, som risikofyldte.

•

SKAT har i dag etableret et enstrenget inddrivelsessystem og samlet al inddrivel-

se af restancer til det offentlige.

SKAT har i perioden 2005-2010 iværksat forskellige styringsmæssige initiativer,

men har først i 2009 etableret rammerne for det ledelsesmæssige fokus på om-

rådet gennem oprettelse af henholdsvis Produktionsdirektionen og skatteregio-

ner/Inddrivelsescentret.

SKAT har udarbejdet forskellige metoder, der skal gøre medarbejderne i stand

til at inddrive restancer mere effektivt.

SKAT har imidlertid ikke sikret, at skatteregionerne i fuldt omfang har taget de ved-

tagne metoder i brug.

Værdien af segmenteringsmodellen, hvorefter virksomheder opdeles i medspille-

re og modspillere alt efter vilje og evne til at betale, er begrænset. Det skyldes for

det første, at SKAT ikke maskinelt kan registrere, hvilket segment virksomheder-

ne tilhører. For det andet udgør segmenteringen kun et øjebliksbillede af en virk-

somhed, da virksomhederne ifølge SKAT kontinuerligt skifter mellem at være med-

spillere og modspillere. Segmenteringsopdelingen kan derfor ikke bruges i SKATs

prioritering af den samlede indsats over for skyldnere.

SKAT har i den undersøgte periode kun i mindre omfang haft fokus på målet om

at rette indsatsen mod skyldnere med størst betalingsevne.

SKAT har harmoniseret reglerne på området som forudsat og dermed også styr-

ket retssikkerheden. Der er nu fastsat et regelsæt for inddrivelse af alle restancer

til det offentlige. Inddrivelsesloven giver rammerne for, at SKAT kan sikre, at ind-

drivelsen sker efter et ensartet regelsæt.

Rigsrevisionens undersøgelse har vist dels forskelle i behandlingen af sager på

inddrivelsesområdet, der alene er geografisk begrundet, dels forskelle i skattere-

gionernes implementering af inddrivelsesstrategien og inddrivelsesplanerne. SKAT

bør derfor sikre, at der fremadrettet sker en ensartet behandling af virksomheder

i samme situation. Skatteministeriet har oplyst, at ministeriet er meget opmærksom

på nødvendigheden af at sikre en overordnet ensartet sagsbehandling, bl.a. via

virksomhedsinddrivelsespolitikken og implementering af processer.

SKAT har endnu ikke etableret et samlet it-system (EFI), som skal understøtte

inddrivelsen ved at samle restancer for den enkelte skyldner på én konto. EFI er

på nuværende tidspunkt forsinket 4�½ år i forhold til det forudsatte ved fusionen.

Rigsrevisionen anser på baggrund af de hidtidige forsinkelser tidsplanerne for EFI

som risikofyldte, da de forudsætter, dels at EFI er færdigudviklet, dels at it-syste-

met ”Én Skattekonto (EKKO)” er færdigudviklet og kan levere den nødvendige un-

derstøttelse til EFI.

•

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

INTRODUKTION OG RESULTATER

Besparelser på personale og udvikling af medarbejdernes kompetencer

SKAT har frem til udgangen af 2008 sparet personale på en række områder som

forudsat ved fusionen på inddrivelsesområdet. I 2009 nåede SKAT ikke de for-

udsatte besparelser, men SKAT forventer i 2012 at have effektiviseret i et end-

nu større omfang. Det forudsætter efter Rigsrevisionens vurdering, at it-syste-

met EFI, som endnu ikke eksisterer, er taget i brug.

SKAT har på grund af politiske aftaler og en tryghedsaftale med medarbejder-

ne haft begrænsede muligheder for at tilpasse bemandingen i de enkelte en-

heder.

Hvis SKAT skal inddrive restancer mere effektivt, forudsætter det, at SKAT rå-

der over medarbejdere med de rette kompetencer. SKAT fremhæver selv, at ud

over it er medarbejdernes kompetencer et centralt element for at realisere fu-

sionen. SKAT registrerede i 2006 medarbejdernes kompetencer, men kortlæg-

ningen kunne ikke vise, om opgaver og medarbejdere matchede hinanden. Selv

om SKAT efterfølgende iværksatte forskellige initiativer for at kompensere for,

at kompetenceregistreringen ikke opfyldte formålet, er det først i 2009, at SKAT

tager konsekvensen og sætter en ny kortlægning i værk. Rigsrevisionen vurde-

rer, at den nye kortlægning giver et bedre grundlag til brug for den fremadret-

tede udvikling af medarbejdernes kompetencer.

•

SKAT har frem til og med 2008 realiseret de effektiviseringer i form af årsværks-

reduktioner, som lå til grund for finansloven for 2007. I 2009 har SKAT ikke nået

de forudsatte medarbejderreduktioner, men SKAT forventer at nå målet i 2012,

hvor der endda forventes en større effektiviseringsgevinst end oprindeligt forud-

sat. Rigsrevisionen kan ikke vurdere sandsynligheden for, at SKAT når målet for

effektiviseringer i 2012, men en afgørende forudsætning er, at SKAT får sat EFI,

som endnu ikke eksisterer, i drift.

Den politiske aftale bag fusionen, som bl.a. indeholdt krav om trygge rammer for

medarbejderne, og at fusionen ikke skulle føre til, at SKAT afskedigede medar-

bejdere, men at besparelserne skulle ske gennem naturlig afgang, gav SKAT be-

grænsede muligheder for at tilpasse bemandingen i de enkelte enheder. SKAT

har søgt at kompensere herfor ved forskellige initiativer, fx ved at overføre opga-

ver mellem enhederne og ved at bruge medarbejdere, der ikke er lokaliseret fy-

sisk samme sted som personalelederen (såkaldte virtuelle medarbejdere).

Den gennemførte kompetenceregistrering i 2006 kunne ikke vise, om opgaver og

medarbejdere matchede hinanden. SKAT har iværksat en række aktiviteter på

området for kompetenceudviklingen, ligesom SKAT har iværksat forskellige initia-

tiver for at kompensere for, at kompetenceregistreringen ikke kunne vise, om op-

gaver og medarbejdere matchede hinanden. Rigsrevisionen finder dog, at der går

lang tid, fra kompetenceregistreringen i 2006 er gennemført, til SKAT tager konse-

kvensen af, at kompetenceregistreringen ikke kunne bruges til formålet. Rigsrevi-

sionen lægger vægt på, at SKAT netop fremhæver medarbejdernes kompeten-

cer som et centralt element, når det gælder om at realisere fusionens mål om en

mere effektiv inddrivelse. En kortlægning af medarbejdernes kompetencer er en

grundforudsætning for, at SKAT kan få det nødvendige overblik over, i hvilket om-

fang opgaver og medarbejdere matcher hinanden, og giver SKAT mulighed for at

prioritere kompetenceudviklingen mod de områder, hvor SKAT har størst behov.

•

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

Den kortlægning af medarbejdernes uddannelsesniveau, som SKAT har gennem-

ført i 2009, giver SKAT og medarbejderne et bedre grundlag for den fremadrette-

de kompetenceudvikling. Kortlægningen viste, at flertallet af medarbejderne be-

fandt sig på det uddannelsesniveau, som også i fremtiden forventes at udgøre det

bærende niveau.

Målinger af inddrivelsens effekt

SKAT mangler viden om effekten af inddrivelsen. Det skyldes, at SKAT i vid ud-

strækning mangler statistik om størrelsen af de inddrevne beløb, de brugte re-

surser hertil og effekten af de enkelte inddrivelsesmetoder. SKAT har taget ini-

tiativ til at forbedre det statistiske grundlag.

•

SKATs statistikker og registreringer er ikke i stand til at understøtte forudsætnin-

gerne bag fusionen. Statistikken kan således ikke vise, om SKAT bruger de mest

effektive inddrivelsesmetoder, ligesom SKAT ikke har et sikkert statistisk grund-

lag for at styre og prioritere inddrivelsen af restancer mod de områder, hvor der

er størst sandsynlighed for, at skyldnerne kan betale. SKAT kan endvidere ikke

opgøre provenuet for inddrivelser på de enkelte år og mangler oplysninger til at

vurdere effekten af de enkelte inddrivelsesmetoder.

Inddrivelsesstrategien fra 2006 indeholdt ambitiøse planer for, hvordan SKAT skul-

le måle på og analysere inddrivelsesområdet. Disse planer er endnu ikke indfriet.

Som følge af EFI’s forsinkelse tog SKAT nogle initiativer i løbet af 2009 til at for-

bedre statistikken. SKAT forventer, at de nye statistikker over restancer vil have

fuld virkning i 2011.

•

SKATs inddrivelse af restancer siden fusionen

SKAT har ikke formået at reducere de samlede restancer efter fusionen, der

fra ultimo 2006 til ultimo 2009 steg med 34 % til 66,9 mia. kr.

Stigningen i de samlede restancer kan i et vist omfang tilskrives den økonomi-

ske lavkonjunktur, der indtraf i 2008, og i et vist omfang øget fokus på retssik-

kerhed. Rigsrevisionen kan imidlertid også konstatere, at der er indikation på,

at SKAT selv bærer en del af skylden for, at restancerne vokser. SKAT har så-

ledes på de områder, hvor der foreligger data, haft et faldende aktivitetsniveau

i årene efter fusionen, og SKATs arbejde med at inddrive restancer har i man-

ge tilfælde ikke haft den fornødne kvalitet.

•

De inddrivelige restancer steg fra ultimo 2006 til ultimo 2009 med 33 % til 32,4

mia. kr., mens de ikke-inddrivelige og uerholdelige restancer i samme periode

steg med 34 % til 34,5 mia. kr. De samlede restancer udgjorde 66,9 mia. kr. ulti-

mo 2009. SKAT var generelt i perioden ikke i stand til at opfylde måltallene for

størrelsen på de inddrivelige restancer, som årligt blev fastsat på finansloven.

Den økonomiske lavkonjunktur, der satte ind i 2008, har medvirket til at forøge de

samlede restancer efter fusionen. SKAT har påpeget, at der er sket en højnelse

af retssikkerheden, hvilket også har øget restancerne. SKAT overtog den samle-

de offentlige inddrivelse på et tidspunkt, hvor den danske samfundsøkonomi var

inde i en historisk god periode. SKAT har ikke formået at udnytte de gunstige øko-

nomiske forhold i perioden fra fusionen til medio 2008 til at reducere restancerne.

Rigsrevisionens undersøgelse har vist en række indikationer på, at SKATs inddri-

velse har været utilstrækkelig.

•

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

SKAT mangler basale data for inddrivelsesaktiviteten, men på de aktivitetsområ-

der, hvor der findes data, er SKATs aktiviteter på inddrivelsesområdet generelt

faldet siden fusionen. SKATs anvendelse af metoderne lønindeholdelse og RKI-

registreringer faldt efter fusionen. Det er dog lykkedes for SKAT fra 2008 til 2009

at øge anvendelsen af lønindeholdelser med ca. 23 % uden dog at nå op på ni-

veauet fra 2005. Ultimo 2009 betalte skønsmæssigt 69 % af de personlige skyld-

nere med betalingsevne af på deres gæld til det offentlige. Det skal ses i sammen-

hæng med, at SKATs mål var, at 80 % af alle skyldnere med betalingsevne skul-

le betale af på deres gæld. Antallet af fogedforretninger steg i perioden 2006-2008,

men faldt i 2009. SKAT har oplyst, at etableringen af det nye landsdækkende ind-

drivelsescenter og tidsforbrug til kompetenceudvikling af medarbejdere har redu-

ceret effektiviteten af arbejdet med at inddrive restancer. SKAT forventer dog, at

det nye center fremover medvirker til, at SKAT kan inddrive restancer fra perso-

ner effektivt og ensartet.

Mangelfuld kvalitet i inddrivelsesarbejdet må ligeledes formodes i et vist omfang

at have reduceret de inddrevne beløb. Kvaliteten af inddrivelsen på området for

personligt ejede virksomheder og i selskaber har ikke været tilfredsstillende. Det-

te må efter Rigsrevisionens vurdering have betydet en reduktion i det inddrevne

provenu. Denne vurdering beror bl.a. på, at flere af skatteregionerne ikke gennem-

førte de foreskrevne inddrivelsesskridt. Hertil kommer, at skattecentrene tidligere

havde en uens praksis omkring manuelle korrektioner af registreringer af restan-

cer. I mange tilfælde var restancer fejlagtigt flyttet fra de inddrivelige restancer til

de ikke-inddrivelige restancer, hvor inddrivelsen ikke er så intensiv. SKAT har ta-

get skridt til at præcisere retningslinjerne for manuelle korrektioner. Endelig finder

Rigsrevisionen det utilfredsstillende, at skattecentrene ikke havde klargjort sager-

ne i forbindelse med overdragelse til Inddrivelsescentret, og at centret derfor måt-

te afskrive restancer for 781,5 mio. kr., bl.a. på grund af forældelse.

•

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

INDLEDNING

II. Indledning

Baggrund

6. Denne beretning handler om sammenlægningen af de statslige og kommunale inddrivel-

sesmyndigheder i SKAT.

Fusionen fandt sted den 1. november 2005, hvor ansvaret for at inddrive borgeres og virk-

somheders restancer til det offentlige overgik til SKAT. Inden fusionen inddrev kommuner-

ne, Økonomistyrelsen, politiet og ToldSkat restancerne.

7. I beretningen undersøger Rigsrevisionen, om SKAT har opfyldt målene med fusionen på

inddrivelsesområdet. Målene fremgår af bemærkningerne til lovforslag L 112 om opkrævning

og inddrivelse af visse fordringer (herefter benævnt L 112), jf. boks 1. Lovforslaget blev frem-

sat den 24. februar 2005 og vedtaget af Folketinget den 6. juni 2005.

BOKS 1. FORMÅLET MED FUSIONEN PÅ INDDRIVELSESOMRÅDET

De samlede og overordnede mål med fusionen var ifølge forslaget:

•

at etablere fælles praksis og regelgrundlag for inddrivelse af restancer og dermed styrke borger-

nes retssikkerhed

•

at reducere dobbeltarbejde betydeligt ved en koordineret og entydig indsats

•

at sætte ledelsesmæssigt fokus på inddrivelsen ved konsekvent at bruge de mest effektive ind-

drivelsesmidler

•

at forbedre styringen og prioritere inddrivelsen mod de områder, hvor der er størst sandsynlighed

for betalingsevne

•

at skabe betydelige administrative forbedringer.

Lovforslaget indeholder desuden en række forudsætninger for fusionen, som bl.a. vedrører personale-

besparelser og stigning i inddrivelse af restancer.

8. Det tager tid at gennemføre en så stor reform som fusionen på inddrivelsesområdet. På

nuværende tidspunkt har fusionen været i kraft i ca. 4�½ år, og Rigsrevisionen har vurderet,

at tidspunktet er egnet til at undersøge fusionens virkninger.

9. Rigsrevisionen har ved flere tidligere lejligheder undersøgt dele af fusionen:

•

Notat til Statsrevisorerne af 30. november 2006 om SKATs inddrivelse af skatter og afgif-

ter efter fusionen

Beretning nr. 4/2007 om fusionen mellem den statslige og kommunale skatte- og inddri-

velsesforvaltning samt notat til Statsrevisorerne af 2. april 2009

Notat til Statsrevisorerne af 13. marts 2009 om tilrettelæggelse af kommende undersø-

gelser og notater på Skatteministeriets område

Notat til Statsrevisorerne af 29. maj 2009 om SKATs anvendelse af bagatel- og beløbs-

grænser på indsats- og inddrivelsesområdet.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

INDLEDNING

Notatet af 30. november 2006 viste, at restancerne var steget efter fusionen. Det fremgik

af beretning nr. 4/2007, at fusionen overordnet set var forberedt og gennemført tilfredsstil-

lende. Organisations- og ledelsesstruktur samt it-understøttelse var dog ikke gennemført

helt tilfredsstillende. I forbindelse med opfølgningen på beretningen konstaterede rigsrevi-

sor i notatet af 2. april 2009, at restancemassen var steget i hele perioden 2005-2008.

Da restancerne således i flere undersøgelser havde vist sig at være stigende, besluttede

rigsrevisor at iværksætte en ny undersøgelse.

Formål, afgrænsning og metode

10. Det er beretningens formål at vurdere, om SKAT har nået de opstillede mål og forud-

sætninger for fusionen på inddrivelsesområdet. Det vurderer Rigsrevisionen ved at besvare

følgende spørgsmål:

•

Har SKAT gennemført de forudsatte organisatoriske, administrative og systemmæssige

tiltag ved fusionen på inddrivelsesområdet?

Har SKAT gennemført de forudsatte besparelser på personale og fået udviklet medarbej-

dernes kompetencer?

Kan SKAT måle effekten af restanceinddrivelsen, herunder af de anvendte inddrivelses-

metoder?

Har SKAT formået at nedbringe de samlede restancer efter fusionen?

11. Rigsrevisionen har taget udgangspunkt i fusionens mål og forudsætningerne herfor, som

de er beskrevet i L 112.

Undersøgelsen omfatter alene fusionen på inddrivelsesområdet. Samarbejdet med de myn-

digheder, der tidligere inddrev restancer, om overførsel af aktiver, rettigheder og pligter ind-

går ikke. Overdragelsen af personale og lokaler er heller ikke undersøgt, da emnet indgik i

beretning nr. 4/2007.

Rigsrevisionen vurderer desuden ikke fusionens politiske bindinger og deres betydning for

SKATs evne til at inddrive restancer.

12. Undersøgelsen vedrører perioden fra november 2005, hvor SKAT overtog den samlede

offentlige inddrivelsesopgave, til og med 2009. Desuden omtaler Rigsrevisionen forskellige

initiativer, der rækker ind i 2010 og de følgende år. Da det ikke har været muligt at fremskaf-

fe data om 2005 for hele inddrivelsesområdet, dækker de fleste tabeller perioden fra 2006

og frem.

Som led i en reorganisering pr. 1. januar 2010 blev SKATs Hovedcenter lagt sammen med

Skatteministeriets departement. Den fusionerede enhed hedder Skatteministeriets Koncern-

center. For enkelhedens skyld bruger Rigsrevisionen betegnelsen SKAT i beretningen i bred

forstand om både SKATs decentrale enheder og centrale enheder. Kun hvor det af forståel-

sesmæssige årsager er nødvendigt, er de konkrete enheder benævnt.

13. En særlig type restancer vedrører de såkaldte dekoncentrerede opgaver. Rigsrevisio-

nen har valgt ikke at inddrage disse restancer i undersøgelsen, da det skønnes, at der ofte

ikke er tale om reelle restancer. Det kan bl.a. være krav mod personer, der er bosat i udlan-

det, for fx udlagte børnebidrag, hvor SKAT beder myndigheder i udlandet om at iværksæt-

te en inddrivelse. Kravet er i disse tilfælde samtidig registreret i de inddrivelige restancer.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

INDLEDNING

14. Rigsrevisionen har baseret undersøgelsen dels på en gennemgang af lovgivningen på

inddrivelsesområdet, dels på møder og interviews med chefer og medarbejdere i SKAT og

i Skatteministeriet. Rigsrevisionen blev introduceret til det konkrete restancearbejde ved en

gennemgang af et mindre antal restancesager i SKATs restancesystemer. Rigsrevisionen

har desuden gennemgået interne rapporter, notater, produktionsplaner, analyser mv. af ind-

drivelsesarbejdet og dataudtræk fra SKATs inddrivelses- og ledelsesinformationssystemer.

De fastprisberegninger, der indgår i undersøgelsen, er udarbejdet af Rigsrevisionen på

grundlag af SKATs regnskabsdata og pris- og lønindeks fra Finansministeriets Økonomisk

Administrative Vejledning (ØAV).

Endelig har Rigsrevisionen afholdt møder og brevvekslet med Skatteministeriets interne re-

vision. Den interne revisions rapporter er også inddraget i undersøgelsen.

15. Rigsrevisor Henrik Otbo har i brev til Folketingets formand af 12. maj 2010 i henhold til

§ 14, stk. 1, nr. 2, jf. § 15, stk. 3, i instruks for rigsrevisor om Rigsrevisionens forhold til of-

fentligheden samt sagsbehandling erklæret sig personligt inhabil i forhold til 2 forhold, der er

omtalt i beretningen. Det drejer sig om registrering af kompetencer i SKAT og om en omta-

le af skatteregion Nordsjælland. Forholdene er omtalt i beretningens pkt. 33, 48, 68-70, 75-

76 og 116 og indgår i de tilhørende konklusionsafsnit og beretningens samlede konklusioner.

Folketingets formand har efter høring af Statsrevisorerne og forhandling med næstformæn-

dene i brev af 19. maj 2010 udpeget tidligere rigsrevisor Jørgen Mohr som sætterigsrevisor

til at behandle de forhold, hvor rigsrevisor er inhabil. Der henvises i øvrigt til afgivelseserklæ-

ringen på s. 39.

16. Beretningen har i udkast været forelagt Skatteministeriet, hvis bemærkninger er indarbej-

det i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

SKATS ORGANISATORISKE, ADMINISTRATIVE OG SYSTEMMÆSSIGE TILTAG VED FUSIONEN

III. SKATs organisatoriske, administrative og

systemmæssige tiltag ved fusionen

UNDERSØGELSENS RESULTAT

SKAT er nået langt med at opfylde de mål med fusionen på inddrivelsesområdet, der

retter sig mod de organisatoriske og administrative områder. SKAT har etableret et

enstrenget system til at inddrive restancer og har styrket retssikkerheden på områ-

det, ligesom SKAT har udarbejdet nye tilgange, der skal sikre, at myndigheden ind-

driver restancer effektivt.

SKAT har dog stadig en række problemer, der har betydning for inddrivelsen. Det

ledelsesmæssige fokus på at inddrive restancer har først i slutningen af den under-

søgte periode fået en sådan karakter, at rammerne for en tæt styring af inddrivelses-

området er til stede. Skatteregionerne følger i forskelligt omfang vedtagne planer og

strategier. Medarbejderne kan ikke bruge de nye tilgange i det praktiske inddrivelses-

arbejde effektivt, fordi it-systemerne ikke understøtter de nye metoder. Endelig har

SKAT endnu ikke etableret et samlet it-system til at inddrive restancer (EFI), og Rigs-

revisionen anser de nuværende planer for, hvornår SKAT kan tage it-systemet i brug,

som risikofyldte.

17. Rigsrevisionen har undersøgt, om SKAT har gennemført den del af fusionen på inddri-

velsesområdet, der retter sig mod de organisatoriske, administrative og systemmæssige til-

tag. Ifølge bemærkningerne til L 112 skulle ændringerne på inddrivelsesområdet resultere

i følgende initiativer:

•

etablere en inddrivelsesenhed med ledelsesmæssigt fokus på området

bruge de mest effektive inddrivelsesmetoder

styrke retssikkerheden på inddrivelsesområdet

etablere et samlet it-system til håndtering af restancer.

Etablering af en inddrivelsesenhed med ledelsesmæssigt fokus

18. L 112 lægger op til at samle al offentlig inddrivelse af restancer hos SKAT, så SKAT

fremover står for at inddrive restancer til statslige og kommunale myndigheder. Det indgår

heri som et mål, at SKAT skal have ledelsesmæssigt fokus på at inddrive restancer.

19. SKATs ledelsesmæssige fokus på inddrivelse ses ved, at SKAT udsendte en samlet

inddrivelsesstrategi for perioden 2006-2009 i november 2006. I perioden frem til november

2006 har SKAT ikke haft en samlet inddrivelsesstrategi.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

SKATS ORGANISATORISKE, ADMINISTRATIVE OG SYSTEMMÆSSIGE TILTAG VED FUSIONEN

Inddrivelsesstrategien for 2006-2009 er ikke afløst af en ny inddrivelsesstrategi og gælder

fortsat. Strategien skulle dels målrette og individualisere inddrivelsen, så SKAT kunne ind-

drive det størst mulige provenu og stoppe restancerne i at vokse, dels øge antallet af bor-

gere/virksomheder, som af sig selv angiver og betaler korrekt.

20. SKAT breder strategien ud gennem inddrivelsesplaner, der fastlægger de konkrete fo-

kusområder for inddrivelsen. Den første inddrivelsesplan blev udsendt i januar 2007 med

virkning for 1. halvår 2007. SKAT fulgte op med en plan for 2. halvår 2007. I 2008 udsend-

te SKAT en helårsplan, og i 2009 og 2010 har SKAT udsendt produktionsplaner, der inde-

holder de overordnede rammer og mål for hele SKATs produktion.

21. SKAT oprettede primo 2007 Fagligt Ledelsesforum, Inddrivelse (FLI), som bl.a. skulle

følge op på fremdriften af de igangsatte initiativer på inddrivelsesområdet.

22. SKATs styring gennem inddrivelsesplanerne ændrer sig i perioden fra en løs styring til

en mere fast styring. Fx står der i den første inddrivelsesplan fra 2007, at ”hovedtanken er,

at der i forhold til det regionale niveau skal være plads til at indrette sig inden for rammerne

af det regionale råderum og med respekt af de regionale forskelle, der er på restanceområ-

det – så længe disse er i overensstemmelse med inddrivelsesstrategien og inddrivelsesvej-

ledningen”. I inddrivelsesplanen for 2. halvår 2007 er det tilføjet, at ”Fagligt Ledelsesforum,

Inddrivelse følger månedligt op på de igangsatte initiativer”. Og endelig i produktionsplanen

for 2009 oplyses det, at ”udnyttelsen af potentialet i den nye struktur forudsætter, at der sker

en samlet landsdækkende planlægning og styring af SKATs produktionsopgaver”.

SKAT har forklaret styringssituationen efter fusionen med, at SKAT i 2005 og i det meste af

2006 primært havde fokus på at konvertere/overtage et meget stort antal sager fra andre

systemer til SKATs inddrivelsessystemer.

Rigsrevisionen konstaterer, at SKAT i perioden i flere omgange har centraliseret og ensret-

tet styringen af inddrivelsen gennem bestemmelser i inddrivelsesplaner og produktionspla-

ner.

23. Det fremgår af referat af mødet i FLI den 10. april 2007, at FLI fremover alene skal ha-

ve en mundtlig orientering fra medlemmerne om status på fremdriften af de igangsatte ini-

tiativer på inddrivelsesområdet. Det fremgår videre af referatet, at de forskellige initiativer

”har medført en vis organisatorisk forpustethed, som er uholdbar på længere sigt. Den pri-

mære styring af inddrivelsesområdet vil ske i forhold til udmeldte måltal”. I et referat fra 22.

maj 2007 fremgår, at ”det var umiddelbart vurderingen i FLI, at medarbejderne ikke med

rimelighed kan presses yderligere”. SKAT har i 2010 oplyst, at beslutningen om mundtlige

orienteringer var begrundet i dels nogle tekniske vanskeligheder med adgangen til et stan-

dardskema, dels enighed om, at FLI brugte uforholdsmæssigt meget tid på at afrapportere.

Ændringen formodes ifølge SKAT ikke at have haft betydning for ledelsesinformationen til

SKATs øverste ledelse.

Den mundtlige afrapportering fra de 30 skattecentre, som er samlet i 5 skattesamarbejder,

må efter Rigsrevisionens vurdering have gjort det vanskeligt for FLI dels at følge op på de

igangsatte initiativer, dels at sikre en systematisk opfølgning i forhold til SKATs øverste le-

delse. Referaterne fra FLI fra april og maj 2007 vidner om nogle vanskeligheder i skattecen-

trene, som kan have medvirket til, at SKAT lempede kravene til skriftlige afrapporteringer.

FLI blev nedlagt med udgangen af 2008.

24. SKAT ændrede organisationen med virkning fra 1. januar 2009, hvor 6 skatteregioner

afløste skattesamarbejder og skattecentre. Det daværende inddrivelsescenter blev en inte-

greret del af det nye landsdækkende inddrivelsescenter. Skatteregionerne varetager især

de virksomhedsrettede restancer, mens Inddrivelsescentret især varetager de personrela-

terede restancer.

Fagligt Ledelsesfo-

rum, Inddrivelse (FLI)

bestod af en inddrivel-

sesdirektør, skattedi-

rektører/planlægnings-

direktører fra skatte-

samarbejder (skatte-

samarbejde er navnet

på en organisatorisk

enhed), en række fag-

chefer fra særlige en-

heder og retschefen.

Inddrivelsen var i pe-

rioden 2005-2008 or-

ganiseret i 30 skatte-

centre, der var koordi-

neret i 5 skattesamar-

bejder. Herudover var

der et inddrivelsescen-

ter.

I 2009 opretter SKAT

6 skatteregioner til er-

statning for skattecen-

trene og skattesamar-

bejderne. Herudover

samler SKAT inddri-

velse af gæld fra per-

soner i et nyt inddri-

velsescenter.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

SKATS ORGANISATORISKE, ADMINISTRATIVE OG SYSTEMMÆSSIGE TILTAG VED FUSIONEN

SKAT begyndte imidlertid allerede i august 2008 at indrette sig på den nye organisering.

SKAT nedsatte Produktionsdirektionen, hvis væsentligste opgave var at styre og planlæg-

ge hele SKATs produktion, herunder inddrivelse. Produktionsdirektionen er i 2010 afløst af

Produktionsforummet. Denne ændring har ikke direkte betydning for styringen og planlæg-

ningen af inddrivelsen, men indebærer ifølge SKAT et øget ledelsesmæssigt fokus.

Vurdering

25. SKAT har i dag etableret et enstrenget inddrivelsessystem og samlet al inddrivelse af

restancer til det offentlige.

26. SKAT har i perioden 2005-2010 iværksat forskellige styringsmæssige initiativer, men har

først i 2009 etableret rammerne for det ledelsesmæssige fokus på området gennem opret-

telse af henholdsvis Produktionsdirektionen og skatteregioner/Inddrivelsescentret.

Brug af de mest effektive inddrivelsesmetoder

27. L 112 har et mål om, at SKAT konsekvent skal bruge de mest effektive inddrivelsesme-

toder. Det omfatter, at SKAT skal visitere alle restancesager, at SKAT skal differentiere sin

inddrivelsesindsats, og at indsatsen skal rettes mod skyldnerne med størst betalingsevne.

28. Visitering omfatter, at SKAT kategoriserer restancesagerne på baggrund af de objektive

kriterier, som SKAT besidder. SKAT visiterer sager maskinelt, inden medarbejderne egent-

lig begynder at behandle dem. På virksomhedsområdet bruger SKAT visiteringen især til at

kategorisere virksomhederne, mens SKAT med visiteringen på personområdet kun registre-

rer, om restancen er større eller mindre end 50.000 kr. SKAT har oplyst, at alle krav som ud-

gangspunkt bliver omfattet af de automatiske rykkerkørsler, uanset beløbsstørrelse.

Efter visiteringen foregår store dele af inddrivelsesarbejdet på virksomhedsområdet manuelt.

Den enkelte sagsbehandler vurderer skyldnerne og deres evne og vilje til at betale restan-

cer.

29. SKAT har indført en politik om at differentiere tilgangen over for skyldnere. Den diffe-

rentierede tilgang baserer sig på grundtanken om at tilpasse inddrivelsesskridtene over for

skyldnere og tager sit udgangspunkt i SKATs overordnede indsatsstrategi. Indsatsstrategi-

en sigter på at øge skatteindtægterne gennem den almindelige opkrævning ved at forebyg-

ge fejl og få skatteyderne til bedre at efterleve reglerne frem for at kontrollere og rette fejl i

skatteoplysningerne.

Den differentierede tilgang er udmøntet i SKATs politikker og redskaber på inddrivelses-

området. SKAT bruger bl.a. de såkaldte 4 indsatstyper, der graduerer indsatsen i forhold

til skyldners adfærd.

30. De differentierede indsatser fremgår også af SKATs virksomhedsinddrivelsespolitik fra

oktober 2009. Politikken udbygger segmenteringen (opdelingen) af skyldnere i medspillere

og modspillere, og den fastlægger de overordnede principper for, hvordan medarbejderne

skal behandle de forskellige segmenttyper. Segmenterne er vist i boks 2.

De 4 indsatstyper

Forebyggende ind-

sats,

der sikrer, at

væksten i restancer

begrænses mest

muligt.

Enkel indsats

om-

fatter frivillige aftaler

og indeholdelse af

løn.

Skærpet indsats

bruges ved mang-

lende vilje eller evne

til at betale.

Forstærket indsats

bruges ved skyldne-

re, som ikke vil over-

holde reglerne, ved

større og/eller gen-

tagne tab for de of-

fentlige kasser og

ved kriminel adfærd.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

SKATS ORGANISATORISKE, ADMINISTRATIVE OG SYSTEMMÆSSIGE TILTAG VED FUSIONEN

BOKS 2. SEGMENTERINGSOPDELING

Grønt segment omfatter virksomheder, der har viljen, men ikke evnen til at betale på én gang og til

tiden. Virksomhederne kan overholde en aftale. SKAT opfatter disse virksomheder som medspillere.

Gult segment omfatter virksomheder, der ikke har vilje eller evne til at betale. SKAT opfatter dem

som modspillere.

Rødt segment omfatter virksomheder, der har besluttet sig for hverken at have vilje eller evne til at

betale. Disse virksomheder er ligeledes modspillere.

Segmenteringen af skyldnere og inddrivelsesstrategiens opdeling i 4 indsatstyper indgår ik-

ke som et direkte element i sagsbehandlingen. Segmenteringen er ikke systemunderstøt-

tet, dvs. at medarbejderne ikke kan registrere – eller finde – oplysninger om segmenter i it-

systemerne, og de kan fx ikke gennemføre optællinger af antal virksomheder i de enkelte

segmenter. Det fremgår med andre ord ikke af den enkelte igangværende restancesag, hvil-

ket segment sagen/skyldneren befinder sig i.

Ifølge SKAT er der også snarere tale om en bagvedliggende grundidé, der skal hjælpe sags-

behandlerne til at afpasse indsatsen i forhold til den enkelte skyldner. Dermed kan de skær-

pe indsatsen, hvis SKATs tidligere forsøg på at inddrive restancer ikke har virket. SKAT har

oplyst, at årsagen til, at segmenteringen ikke systemmæssigt kan registreres, er, at ”skyld-

nerne kontinuerligt bevæger sig ud og ind af de enkelte segmenter, hvorfor en tidligere sy-

stemmæssig registrering af en skyldner i et bestemt segment reelt set kan være uden betyd-

ning på det tidspunkt, hvor sagen aktuelt behandles”. Den nuværende segmentering skal

samtidig ses som et første forsøg frem mod et kommende it-system til restanceinddrivelse

(EFI) og er tænkt som et internt hjælperedskab for inddrivelsesmedarbejderne. Segmente-

ringen foregår manuelt på tidspunktet for sagsbehandlingen.

Rigsrevisionen vurderer, at værdien af segmenteringen er begrænset, når opdelingen ikke

er systemunderstøttet og ikke kan danne grundlag for SKATs prioritering af den samlede

indsats.

31. SKAT har udarbejdet et betydeligt materiale om konkurser, kaldet ”de 4 døre”. Materia-

let beskriver, hvordan SKAT løbende optrapper inddrivelsesindsatsen og -midler, i takt med

at skyldner bryder indgåede aftaler.

32. På personområdet differentierer SKAT ikke på samme vis indsatsen. Der foretages ikke

nogen formel opdeling og registrering af medspillere og modspillere, og SKAT vælger ikke

entydigt typen af indsats svarende til indsatsstrategiens indsatstyper mv. En personinddri-

velsessag forløber typisk efter en fast skabelon, hvor der foretages en række konkrete og

regelfastsatte vurderinger af fx betalingsevne og anvendelse af frivillig aftale eller løninde-

holdelse.

33. Skatteministeriets interne revision gennemførte 2 revisioner i 2009 af henholdsvis inddri-

velse af selskabsrestancer og inddrivelse af restancer i personligt ejede virksomheder. Re-

visionerne påviste en række svagheder ved sagsbehandlingen. Fx havde regionerne imple-

menteret ”de 4 døre” i forskelligt omfang, ligesom inddrivelsen ved de forskellige lokaliteter

svingede og blev vurderet fra meget tilfredsstillende til ikke tilfredsstillende. SKAT har gene-

relt taget den interne revisions rapporter til efterretning, og SKAT har peget på nogle nye ini-

tiativer, der skulle afhjælpe de konstaterede problemer. Initiativerne omfattede bl.a. den nye

politik om inddrivelse over for virksomheder, der blev udsendt i oktober 2009.

”De 4 døre”

retter sig

mod virksomhedsind-

drivelse og indeholder

betingelser/vilkår for,

hvilke midler SKAT

inddriver gæld med:

1. dør – aftaler

2. dør – brudte aftaler

3. dør – fratagelse af

autorisation/bevilling

4. dør – konkurs.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

SKATS ORGANISATORISKE, ADMINISTRATIVE OG SYSTEMMÆSSIGE TILTAG VED FUSIONEN

34. SKAT har på person- og virksomhedsområdet ingen politik om at prioritere inddrivelsen

mod skyldnere med størst betalingsevne. I inddrivelsesplanerne for 2007 og 2008 har SKAT

dog haft fokus på at prioritere virksomheder med en betydelig gæld til det offentlige, dvs. virk-

somheder, hvor der potentielt er mulighed for at inddrive et større beløb. På personområdet

har SKAT i inddrivelses- og produktionsplaner for 2009 og 2010 fremhævet, at skyldnere

med betalingsevne i videst muligt omfang bør indgå i en betalingsordning.

Vurdering

35. SKAT har udarbejdet forskellige metoder, der skal gøre medarbejderne i stand til at ind-

drive restancer mere effektivt.

36. SKAT har imidlertid ikke sikret, at skatteregionerne i fuldt omfang har taget de vedtagne

metoder i brug.

37. Værdien af segmenteringsmodellen, hvorefter virksomheder opdeles i medspillere og

modspillere alt efter vilje og evne til at betale, er begrænset. Det skyldes for det første, at

SKAT ikke maskinelt kan registrere, hvilket segment virksomhederne tilhører. For det andet

udgør segmenteringen kun et øjebliksbillede af en virksomhed, da virksomhederne ifølge

SKAT kontinuerligt skifter mellem at være medspillere og modspillere. Segmenteringsopde-

lingen kan derfor ikke bruges i SKATs prioritering af den samlede indsats over for skyldnere.

38. SKAT har i den undersøgte periode kun i mindre omfang haft fokus på målet om at rette

indsatsen mod skyldnere med størst betalingsevne.

Retssikkerheden på inddrivelsesområdet

39. L 112 sigter også på at styrke retssikkerheden på inddrivelsesområdet ved at etablere

fælles regelgrundlag og praksis.

40. Lovforslaget suppleres af 2 lovforslag, henholdsvis L 113 og L 149. Det første ændrer

forskellige love og ophæver lov om kommunalt samarbejde om opkrævning og inddrivelse

(lov nr. 430 af 6. juni 2005). Det andet forslag ændrer også forskellige love (lov nr. 431 af

6. juni 2005). Samlet set danner de 3 lovforslag – L 112, L 113 og L 149 – grundlaget for en

fælles inddrivelseslov.

41. Efterfølgende er bestemmelserne om inddrivelse samlet i lov om inddrivelse af gæld til

det offentlige (lov nr. 1333 af 19. december 2008). I forlængelse af inddrivelsesloven har

skatteministeren udstedt en bekendtgørelse om inddrivelse af gæld til det offentlige (bekendt-

gørelse nr. 1365 af 19. december 2008). Bekendtgørelsen uddyber inddrivelseslovens be-

stemmelser på en række områder. Bekendtgørelsen indeholder fx regler om, at fastsættelse

af skyldnernes betalingsevne sker efter objektive kriterier. Betalingsevne bruger SKAT ved

afdragsordninger og lønindeholdelse.

42. Skatteministeriet har gennem flere år haft en kampagne om retssikkerhed og formulere-

de i 2005 en retssikkerhedsvision, hvorefter ministeriet ”tænker retssikkerhed ind i alt, hvad

vi laver. Vi behandler alle lige og fair – og det opleves sådan”. Ministeriet har bl.a. fremhæ-

vet, at ”alle borgere og virksomheder bliver behandlet på en ensartet måde”.

43. SKATs strategi for inddrivelser har blandt sine formål også at etablere en fælles praksis

og regelgrundlag for, hvordan SKAT inddriver restancer, og dermed styrke borgernes rets-

sikkerhed. Strategien ligger hermed i forlængelse af visionen om retssikkerhed. SKATs po-

litik for at inddrive virksomhedernes gæld forelå i oktober 2009 og har bl.a. til formål at sikre,

at SKAT inddriver restancer hos virksomhedsskyldnere afbalanceret, effektivt, ensartet og

konsekvent.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

SKATS ORGANISATORISKE, ADMINISTRATIVE OG SYSTEMMÆSSIGE TILTAG VED FUSIONEN

44. Rigsrevisionen konstaterede i et notat til Statsrevisorerne af 29. maj 2009 om SKATs

anvendelse af bagatel- og beløbsgrænser på indsats- og inddrivelsesområdet, at de davæ-

rende skattecentre i 2008 brugte forskellige beløbsgrænser, når de inddrev restancer. Be-

løbsgrænserne er SKATs interne mål for, at SKAT i første omgang skal forsøge at inddrive

restancer fra de skyldnere, hvis gæld overstiger beløbsgrænserne.

Den landsdækkende beløbsgrænse på 100.000 kr. for

virksomhedsrestancer

i SKATs inddri-

velsesplan for 2008 blev således lokalt fastsat på et højere eller lavere niveau. Der var dog en

klar tendens til, at skattecentre vest for Storebælt fastsatte beløbsgrænsen lavere til 50.000

kr., mens skattecentre øst for Storebælt fastsatte beløbsgrænsen højere til 200.000 kr.

Skattecentrene gennemførte en såkaldt ”lettere inddrivelse” af restancer under beløbsgræn-

sen, der hovedsageligt har bestået i at udsende rykkerskrivelser, indgå afdragsordninger og

overvåge, at restancen ikke steg yderligere. Centrene har således ikke udsendt tilsigelser

på disse restancer for at gennemføre udlæg.

Ud over en uensartet behandling af virksomheder, der alene er geografisk begrundet, kan

en højere beløbsgrænse også betyde, at restancen når et niveau, hvor skyldneren ikke læn-

gere er i stand til at betale gælden – også selv om SKAT overvåger, hvordan restancen ud-

vikler sig.

45. SKAT har oplyst, at forskellen i beløbsgrænserne vil blive ændret. Inddrivelsescentret

skal fremadrettet inddrive alle personrelaterede restancer efter ens retningslinjer. De 6 skat-

teregioner inddriver fortsat restancerne hos virksomhederne, men SKAT har medio oktober

2009 besluttet, at de enkelte skatteregioner skal hjælpe hinanden. Når en region har nået de

udmeldte måltal for beløbsgrænserne for forskellige restancetyper, skal regionen hjælpe de

regioner, som endnu ikke har nået måltallet.

SKAT har videre oplyst, at man i øvrigt er meget opmærksom på nødvendigheden af at si-

kre en overordnet ensartet sagsbehandling, bl.a. via virksomhedsinddrivelsespolitikken og

implementering af processer. SKAT har imidlertid ikke helt samme muligheder for at centra-

lisere inddrivelsen af restancer hos virksomheder som for de personrelaterede restancer.

Det skyldes, at udlæg hos virksomheder skal følge bestemmelser om værneting, dvs. be-

stemmelser om, hvor en sag skal anlægges. Som udgangspunkt vil værnetinget typisk væ-

re virksomhedens forretningssted, og det er derfor praktisk, at SKATs fogeder er placeret

rundt om i landet.

46. SKAT har fastsat prioriteringsgrænsen for både selskabsrestancer og øvrige virksom-

hedsrestancer til 100.000 kr. for 2010. I forhold til 2009 betyder det en sænkning af beløbs-

grænsen fra 200.000 kr. til 100.000 kr. Det har fået skatteregion Nordsjælland til at tilkende-

give, ”… at det bliver en stor udfordring for Nordsjælland at nå ned på prioriteringsgrænser-

ne”. SKAT vil gennemføre månedlige målinger i regionerne af fremdriften.

Prioriteringsgrænsen betyder, at regionerne skal sikre, at medarbejderne inddriver restancer

hos de virksomheder, som skylder det offentlige 100.000 kr. og derover. For virksomheder

med en gæld på under 100.000 kr. betyder beløbsgrænsen, at de ikke er omfattet af SKATs

særlige prioritering, og de har derfor ikke på samme måde udsigt til at blive mødt med et ind-

drivelsesskridt.

47. I beretning nr. 19/2008 om revisionen af statsregnskabet for 2008, pkt. 157-162, er der

en omtale af nogle revisioner, som Skatteministeriets interne revision gennemførte i 2008

for at undersøge, om SKAT havde implementeret inddrivelsesstrategien. Omtalen medførte,

at Statsrevisorerne kritiserede Skatteministeriet. Den interne revision havde bl.a. konstate-

ret, at SKAT fortsat ikke havde implementeret inddrivelsesstrategien og inddrivelsesplaner-

ne for virksomhedsrestancer i fuldt omfang. Det viste sig ved, at skattecentrene ikke fulgte

SKATs retningslinjer for skærpet/forstærket indsats, ligesom medarbejdere indgik nye afta-

ler om afdragsordninger, selv om skyldnerne ikke havde overholdt tidligere aftaler.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

SKATS ORGANISATORISKE, ADMINISTRATIVE OG SYSTEMMÆSSIGE TILTAG VED FUSIONEN

48. Skatteministeriets interne revision har i 2009 gennemført 2 revisioner om henholdsvis

inddrivelse af selskabsrestancer og inddrivelse af restancer i personligt ejede virksomheder.

De understøtter Rigsrevisionens undersøgelse. Den interne revision konkluderer for begge

revisioner følgende:

•

Den interne revision vurderer samlet set opgaveløsningen vedrørende inddrivelse af re-

stancer i personligt ejede virksomheder og selskabsrestancer ved de reviderede lokalite-

ter som værende ikke helt tilfredsstillende.

Ved bedømmelsen er der lagt vægt på, at såvel inddrivelsesstrategien som konkurspoli-

tikken, herunder ”de 4 døre”, er implementeret i forskelligt omfang. Risikovurderinger bli-

ver ikke udfærdiget som forudsat, og notatpligten overholdes i vid udstrækning ikke.

Inddrivelsen ved de forskellige lokaliteter svinger fra meget tilfredsstillende til ikke tilfreds-

stillende, hvilket ud fra et retssikkerhedsmæssigt synspunkt ikke er tilfredsstillende. Inten-

siteten i SKATs inddrivelsesarbejde er således afhængig af den geografiske placering af

inddrivelsen.

•

Rigsrevisionen har gennemgået den interne revisions dokumentation og er enig i vurderin-

gerne.

Vurdering

49. SKAT har harmoniseret reglerne på området som forudsat og dermed også styrket rets-

sikkerheden. Der er nu fastsat et regelsæt for inddrivelse af alle restancer til det offentlige.

Inddrivelsesloven giver rammerne for, at SKAT kan sikre, at inddrivelsen sker efter et ens-

artet regelsæt.

50. Rigsrevisionens undersøgelse har vist dels forskelle i behandlingen af sager på inddri-

velsesområdet, der alene er geografisk begrundet, dels forskelle i skatteregionernes imple-

mentering af inddrivelsesstrategien og inddrivelsesplanerne. SKAT bør derfor sikre, at der

fremadrettet sker en ensartet behandling af virksomheder i samme situation. Skatteministe-

riet har oplyst, at ministeriet er meget opmærksom på nødvendigheden af at sikre en over-

ordnet ensartet sagsbehandling, bl.a. via virksomhedsinddrivelsespolitikken og implemente-

ring af processer.

Et samlet it-system til restancehåndtering

51. I L 112 beskrives it-systemet ”Et Fælles Inddrivelsessystem (EFI)” som én af forudsæt-

ningerne for at kunne indfri formålene med fusionen på inddrivelsesområdet. EFI skal erstat-

te en række it-systemer og samtidig øge mulighederne for at behandle sager maskinelt.

Ifølge L 112 var det forventet, at EFI kunne tages i brug i 1. halvår 2007. EFI er imidlertid

forsinket, og SKAT forventer nu først at tage EFI i brug i december 2011.

52. EFI indgår i SKATs omfattende modernisering af it-systemerne som en del af fase 2,

der endvidere består af it-systemerne ”Én Skattekonto (EKKO)” og ”Digitalt Motorregister

(DMR)”. SKAT fik i fase 1 udviklet en central it-infrastruktur (ENS). Den gør det muligt for

SKATs forskellige it-systemer at ”tale sammen”, og ENS er derfor en forudsætning for, at

SKAT kan nå sine mål om øget effektivitet. Fase 2-systemerne har derfor været afhængige

af, at SKAT fik færdigudviklet ENS. SKAT tog ENS i brug i efteråret 2009.

53. Kernen i EFI er at samle restancer for den enkelte skyldner på én konto, så inddrivelses-

skridtene kan tage højde for skyldnerens samlede gæld på én gang. Det er ikke muligt på

nuværende tidspunkt, hvor arbejdet med at inddrive restancer foregår i mange delsystemer,

der ikke er integreret. Sagsbehandleren må da logge på flere systemer for at behandle en

restance, og det medfører lavere produktivitet og dårligere sammenhæng i inddrivelsen.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

SKATS ORGANISATORISKE, ADMINISTRATIVE OG SYSTEMMÆSSIGE TILTAG VED FUSIONEN

54. I tabel 1 er vist de nuværende forsinkelser vedrørende EFI.

Tabel 1. Forsinkelser vedrørende EFI i perioden 2005-2010

Dokument

L 112 24/2 2005

Akt 151 16/5 2006

Akt 41 21/11 2006

Akt 186 16/6 2008

Statusrapport for 3. kvartal 2009

Status for EFI primo april 2010

SKAT skønner at tage EFI i brug

1. halvår 2007.

Primo 2009.

SKAT forventer en vis forsinkelse, fordi fase 1 og EKKO, som EFI er afhængig af,

er forsinket.

December 2010.

4. kvartal 2011. En ny dato for EFI afventer, at SKAT indgår ny kontrakt om EKKO

primo 2010 (efter at have ophævet kontrakten med den oprindelige leverandør).

4. kvartal 2011.

Tabel 1 viser, at SKAT forventede at tage EFI i brug i 1. halvår 2007, da skatteministeren

fremsatte L 112. I efterfølgende aktstykker har ministeriet løbende udskudt tidspunktet for

ibrugtagningen, og senest har SKAT oplyst, at man forventer at tage systemet i brug i 4.

kvartal 2011. Det svarer til, at systemet er forsinket 4�½ år.

55. Der er en række forskellige årsager til forsinkelsen af EFI. Skønnet i L 112 var for opti-

mistisk, og senere blev EFI ramt af forsinkelser med systemmoderniseringens fase 1 og pro-

blemer i udviklingen af ét af it-systemerne i fase 2. I bilag 2 er vist en tidslinje for det fore-

løbige forløb med EFI.

For at kunne opfylde kravet om at samle skyldnere på én fælles konto skal EFI systemun-

derstøttes af en såkaldt debitormotor, som SKAT får udviklet som en del af EKKO. EFI er

derfor teknisk afhængig af EKKO. SKAT har i marts 2010 underskrevet en kontrakt om ud-

vikling af EKKO, og SKAT forventer, at EKKO vil være færdigudviklet på det planlagte tids-

punkt, så EFI vil have den nødvendige understøttelse, når SKAT forventer at tage det i brug

i december 2011.

SKAT har tidligere indgået kontrakt med et firma om at udvikle EKKO. SKAT ophævede den-

ne kontrakt i december 2008.

Vurdering

56. SKAT har endnu ikke etableret et samlet it-system (EFI), som skal understøtte inddrivel-

sen ved at samle restancer for den enkelte skyldner på én konto. EFI er på nuværende tids-

punkt forsinket 4�½ år i forhold til det forudsatte ved fusionen. Rigsrevisionen anser på bag-

grund af de hidtidige forsinkelser tidsplanerne for EFI som risikofyldte, da de forudsætter,

dels at EFI er færdigudviklet, dels at it-systemet ”Én Skattekonto (EKKO)” er færdigudviklet

og kan levere den nødvendige understøttelse til EFI.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

BESPARELSER PÅ PERSONALE OG UDVIKLING AF MEDARBEJDERNES KOMPETENCER

IV. Besparelser på personale og udvikling af

medarbejdernes kompetencer

UNDERSØGELSENS RESULTAT

SKAT har frem til udgangen af 2008 sparet personale på en række områder som for-

udsat ved fusionen på inddrivelsesområdet. I 2009 nåede SKAT ikke de forudsatte

besparelser, men SKAT forventer i 2012 at have effektiviseret i et endnu større om-

fang. Det forudsætter efter Rigsrevisionens vurdering, at it-systemet EFI, som endnu

ikke eksisterer, er taget i brug.

SKAT har på grund af politiske aftaler og en tryghedsaftale med medarbejderne haft

begrænsede muligheder for at tilpasse bemandingen i de enkelte enheder.

Hvis SKAT skal inddrive restancer mere effektivt, forudsætter det, at SKAT råder over

medarbejdere med de rette kompetencer. SKAT fremhæver selv, at ud over it er med-

arbejdernes kompetencer et centralt element for at realisere fusionen. SKAT registre-

rede i 2006 medarbejdernes kompetencer, men kortlægningen kunne ikke vise, om

opgaver og medarbejdere matchede hinanden. Selv om SKAT efterfølgende iværk-

satte forskellige initiativer for at kompensere for, at kompetenceregistreringen ikke

opfyldte formålet, er det først i 2009, at SKAT tager konsekvensen og sætter en ny

kortlægning i værk. Rigsrevisionen vurderer, at den nye kortlægning giver et bedre

grundlag til brug for den fremadrettede udvikling af medarbejdernes kompetencer.

57. Rigsrevisionen har undersøgt, om SKAT har gennemført de forudsatte personalebespa-

relser, og hvordan SKAT har tilrettelagt bemandingen i inddrivelsesenhederne. Rigsrevisio-

nen har desuden undersøgt, om SKAT har kortlagt medarbejdernes kompetencer og taget

hånd om et eventuelt kompetencegab, da SKAT fremhæver medarbejdernes kompetencer

som et centralt element for at realisere fusionen.

Personalebesparelser

58. Et af målene med at samle inddrivelsesopgaverne hos SKAT var at effektivisere inddri-

velsen gennem stordrift (antal sager), synergi (bedste praksis) og modernisering af it-syste-

mer. Skatteministeriet havde på baggrund af nogle konsulentrapporter udarbejdet et oplæg

til en samlet plan for det nye SKAT. Ministeriet drøftede planen med Finansministeriet i for-

bindelse med udarbejdelsen af finanslovsforslaget for 2007, og planen blev i den forbindel-

se justeret.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

BESPARELSER PÅ PERSONALE OG UDVIKLING AF MEDARBEJDERNES KOMPETENCER

59. I tabel 2 er vist de forventede effektiviseringer på inddrivelsesopgaverne, opgjort i års-

værk, der lå til grund for finansloven for 2007.

Tabel 2. Forventede effektiviseringer, der lå til grund for finansloven for 2007, på opgaven med at inddrive restancer

i perioden 2005-2012

(Årsværk)

2005

Effektiviseringer

Budgetforbedring på 1 %

I alt

Kilde: SKAT.

330

2006

330

2007

2008

2009

269

283

2010

2011

2012

I alt

775

850

Tabel 2 viser, at de forventede effektiviseringer blev budgetteret til i alt 850 årsværk. Effek-

tiviseringerne fordeler sig med 775 årsværk, som man får ved at sammenlægge de statslige

og kommunale inddrivelsesopgaver og 75 årsværk fra en generel budgetforbedring på 1 %,

som finansministeren udmeldte til skatteministeren i forbindelse med finanslovsforslaget for

2007.

60. SKAT har i november 2009 oplyst henholdsvis de realiserede effektiviseringer på inddri-

velsesopgaverne og de forventede effektiviseringer frem til 2012.

I tabel 3 er vist de realiserede og forventede effektiviseringer på opgaverne med at inddrive

restancer, opgjort i årsværk.

Tabel 3. Realiserede og forventede effektiviseringer til inddrivelsesopgaver i perioden 2005-2012

(Årsværk)

2005

Realiserede besparelser

Forventede besparelser

I alt

Kilde: SKAT.

2006

330

2007

2008

2009

119

2010

2011

121

2012

119

I alt

654

266

920

Tabel 3 viser, at SKAT ved udgangen af 2009 havde effektiviseret med i alt 654 årsværk,

og at SKAT forventer at effektivisere yderligere med 266 årsværk i perioden 2010-2012.

Det svarer til i alt 920 årsværk.

Tabel 3 sammenholdt med tabel 2 viser, at SKAT forventer at have effektiviseret 920 års-

værk i 2012, hvilket er 70 årsværk mere, end der lå til grund for finansloven for 2007. Den

ekstra gevinst på 70 årsværk skyldes hovedsageligt tilkøb af ekstra funktionalitet til det kom-

mende it-system EFI.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

BESPARELSER PÅ PERSONALE OG UDVIKLING AF MEDARBEJDERNES KOMPETENCER

SKAT har frem til og med 2008 realiseret de besparelser, der lå til grund for finansloven for

2007, hvorimod de realiserede besparelser i 2009 på 119 årsværk ikke nåede op på det for-

udsatte antal på 283 årsværk. Til gengæld forventer SKAT i perioden 2010-2012 at opnå ef-

fektiviseringer på 266 årsværk.

61. For at SKAT kan opnå de resterende effektiviseringer er det afgørende, at SKAT kan

tage EFI i brug. Det er på nuværende tidspunkt 4�½ år forsinket. Forsinkelsen har betydet,

at SKAT ikke har kunnet realisere forventede besparelser på 134 årsværk, der indgår i de

forventede effektiviseringer i perioden 2010-2012 på 266 årsværk. Forsinkelsen af EFI har

ikke belastet SKAT, idet SKAT indtil videre er blevet kompenseret for den manglende rea-

lisering af effektiviseringen. SKAT forventer en uændret effektiviseringsgevinst ved at ind-

føre EFI, som SKAT altså opnår senere end oprindeligt forventet.

Vurdering

62. SKAT har frem til og med 2008 realiseret de effektiviseringer i form af årsværksreduk-

tioner, som lå til grund for finansloven for 2007. I 2009 har SKAT ikke nået de forudsatte

medarbejderreduktioner, men SKAT forventer at nå målet i 2012, hvor der endda forventes

en større effektiviseringsgevinst end oprindeligt forudsat. Rigsrevisionen kan ikke vurdere

sandsynligheden for, at SKAT når målet for effektiviseringer i 2012, men en afgørende for-

udsætning er, at SKAT får sat EFI, som endnu ikke eksisterer, i drift.

Bemandingen på de enkelte inddrivelsesenheder

63. SKAT har i perioden 2005-2010 fordelt opgaverne med at inddrive restancer på en ræk-

ke organisatoriske og geografisk spredte enheder – senest i et inddrivelsescenter og i 6 re-

gioner. Placeringen af enhederne på fusionstidspunktet var bestemt gennem politiske afta-

ler, der udpegede de byer, hvor SKAT skulle være placeret. Det indgik heri, at SKAT i videst

muligt omfang skulle etablere sig på de eksisterende kommunale ligningscentre. SKAT har

derfor været bundet af disse aftaler ved valg af lokaliteter. I tilknytning til finansloven for 2007

blev der indgået en politisk aftale om, at SKAT skulle sikre trygge rammer for medarbejder-

ne, og at fusionen ikke skulle føre til, at SKAT afskedigede medarbejdere. Besparelserne

skulle derimod ske gennem naturlig afgang. SKAT har fulgt denne aftale op ved at indgå en

tryghedsaftale med medarbejderne, der begrænsede mulighederne for, at SKAT forflyttede

medarbejdere mod deres vilje.

Det har ligget som en forudsætning for gennemførelsen af effektiviseringerne, at placerin-

gen af enhederne har været givet, og at SKAT skulle spare personale ved naturlig afgang

og med begrænsede muligheder for at flytte medarbejdere. SKAT har derved kun i begræn-

set omfang haft mulighed for at påvirke afgangen i de enkelte enheder og dermed sikre den

optimale fordeling af inddrivelsesmedarbejdere.

64. Denne situation har givet SKAT nogle udfordringer ved bemandingen på de enkelte ind-

drivelsesenheder, som SKAT har forsøgt at imødekomme på forskellig måde.

Da SKAT overtog inddrivelsesopgaverne fra kommunerne og de øvrige statslige enheder i

politiet og Økonomistyrelsen, samlede SKAT i første omgang opgaverne i henholdsvis Ind-

drivelsescentret og i 30 skattecentre. Herved var rammerne til stede for at overføre flest mu-

lige medarbejdere fra kommunerne til SKAT, idet løsningen minimerede afstanden mellem

medarbejdernes tidligere arbejdssted og arbejdsstedet i SKAT. På trods heraf var der dog

færre medarbejdere end forventet, der ville flytte med opgaven fra kommunerne til SKAT.

SKAT kompenserede dette forhold ved i 2006 at flytte medarbejdere til inddrivelsesområdet

fra andre opgaver på de skattecentre, som havde modtaget færrest medarbejdere fra kom-

munerne.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

BESPARELSER PÅ PERSONALE OG UDVIKLING AF MEDARBEJDERNES KOMPETENCER

65. SKAT har endvidere frem til den nye struktur pr. 1. januar 2009 taget en række initiativer

for at sikre, at der er det nødvendige personale i forhold til opgaverne. SKAT har fx overført

en del af restancerne fra hovedstadsområdet til Nordjylland, hvor SKAT etablerede en sær-

lig afdeling.

SKAT har endvidere etableret en afdeling af Inddrivelsescentret i Næstved som led i at sikre

en hensigtsmæssig udnyttelse af kompetencer ud fra den geografiske placering af inddrivel-

sesmedarbejdere. Tilsvarende er der etableret et særligt kompetencecenter i Grenå for sær-

lige typer af restancer. SKAT har ligeledes brugt en samarbejdsmodel, hvor fogeder fra pro-

vinsen har været udlånt i perioder til at styrke inddrivelsen i hovedstadsområdet.

66. De begrænsede muligheder for at forflytte personale har medført, at SKAT i begrænset

omfang har brugt virtuelle medarbejdere på inddrivelsesområdet. En virtuel medarbejder de-

fineres som en medarbejder, der ikke er lokaliseret fysisk samme sted som sin personale-

leder. SKAT havde 108 virtuelle medarbejdere inden for inddrivelsesområdet i 2006 falden-

de til 52 i 2007 og 44 i 2008. Det er ikke muligt at opgøre det tilsvarende tal for 2009, fordi

SKAT har ændret principperne for organisering af opgaven.

I 2009 opdelte SKAT opgaven organisatorisk mellem personinddrivelse og virksomhedsind-

drivelse for at styrke de faglige miljøer. SKAT placerede opgaven med at inddrive restancer

på personområdet i Inddrivelsescentret på 4 lokaliteter, mens SKAT videreførte opgaven

med at inddrive virksomhedernes gæld i de 6 regioner. I en overgangsperiode har Inddrivel-

sescentret behov for bistand svarende til ca. 80 årsværk fra regionerne. Disse medarbejde-

re er organisatorisk og fysisk placeret i regionerne. Ordningen fortsætter, indtil SKAT får op-

lært et tilstrækkeligt antal medarbejdere i Inddrivelsescentret. I overgangsperioden vil der

derfor være et lidt større antal virtuelle medarbejdere, mens SKAT oplærer medarbejdere i

det nye inddrivelsescenter.

Vurdering

67. Den politiske aftale bag fusionen, som bl.a. indeholdt krav om trygge rammer for medar-

bejderne, og at fusionen ikke skulle føre til, at SKAT afskedigede medarbejdere, men at be-

sparelserne skulle ske gennem naturlig afgang, gav SKAT begrænsede muligheder for at

tilpasse bemandingen i de enkelte enheder. SKAT har søgt at kompensere herfor ved for-

skellige initiativer, fx ved at overføre opgaver mellem enhederne og ved at bruge medarbej-

dere, der ikke er lokaliseret fysisk samme sted som personalelederen (såkaldte virtuelle

medarbejdere).

Kompetenceudvikling af SKATs medarbejdere

68. SKAT fremhævede i planen op til fusionen, at medarbejdernes kompetencer var et cen-

tralt element for at realisere fusionen. SKAT indgik i december 2006 en aftale om trygheds-

skabende initiativer med medarbejderne. I aftalen indgår kompetencer, og det anføres, at

”det er SKATs vurdering, at et betydeligt kompetenceløft er nødvendigt for at realisere effek-

tiviseringerne”.

Det fremgår videre af aftalen, at ”de meget store opgaveændringer og kompetencevandrin-

ger stiller krav om, at der sker en målrettet systematisk og strategisk kompetenceudvikling”.

Aftalen anfører også, at SKAT som et vigtigt element i den strategiske kompetenceudvik-

ling skal registrere medarbejdernes kompetencer og opstille et kompetenceregnskab for

den enkelte medarbejder, så SKAT får afdækket medarbejdernes kompetencegab.

SKAT har i aftalen opstillet en tidsplan for, hvordan SKAT inden 1. oktober 2007 skal have

gennemført registreringen af kompetencer i hele landet. SKAT skal på dette tidspunkt have

opstillet mål for udvikling af kompetencer for den enkelte medarbejder, der tilgodeser såvel

medarbejdernes som SKATs behov.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

BESPARELSER PÅ PERSONALE OG UDVIKLING AF MEDARBEJDERNES KOMPETENCER

69. SKAT har oplyst, at der allerede i efteråret 2006 blev gennemført en kompetenceregi-

strering for SKATs medarbejdere. Kompetenceregistreringen mundede ud i et kompetence-

regnskab for 2006, som blev registreret i et it-system. SKAT har oplyst, at forud for registre-

ringen havde SKAT udviklet en vejledning for kompetenceafklaringssamtale mellem leder

og medarbejder, der indgik som et af de forberedende trin til medarbejderudviklingssamta-

len i 2006 (MUS). Resultatet af kompetencesamtalen indgik i medarbejderens udviklings-

samtale.

SKAT har spurgt ind til kompetenceindsatsen i medarbejderundersøgelser i 2007 og 2008

som led i indsatsen for at skabe en attraktiv arbejdsplads. Målingerne viste, at et flertal af

medarbejderne vurderede, at SKAT prioriterede kompetenceudvikling højt, og at de vurde-

rede, at der var udviklingsmuligheder for medarbejderne, hvor der blev taget hensyn til de-

res kompetencer og ønsker.

Skatteministeriet har oplyst, at det ikke viste sig muligt at etablere en ensartet sammen-

hæng. Direktionen og hovedsamarbejdsudvalget drøftede ved flere lejligheder kompeten-

ceregistrering, og der var en generel og reel bekymring for at sætte et større registrerings-

arbejde i gang, som ikke stod mål med udbyttet heraf. Derfor valgte direktionen i stedet at

øge indsatsen for at finde målrettede løsninger i forhold til de forskellige organisatoriske

niveauers behov for kompetenceoverblik.

SKAT kunne imidlertid ikke anvende kompetenceregistreringen fra 2006 som forudsat. Ar-

bejdet med kompetenceregistrering blev derfor i perioden 2007-2009 koncentreret om at

gennemføre pilotforsøg omkring kompetenceregistrering på områder, der manglede et kom-

petenceoverblik, og efterfølgende tilbyde værktøjer og bistand til områder, som havde be-

hov for at skabe et kompetenceoverblik. Afløseren til det første kompetenceregistrerings-

system blev således rådgivning og målrettede værktøjer.

70. Kompetenceregistreringerne fra 2006 viste sig desuden i 2009 at være uegnet i det vi-

dere arbejde med udformningen af SKATs kompetencestrategi, som SKAT påbegyndte i

2008. Registreringerne var meget konkrete i forhold til den enkelte medarbejder, og registre-

ringerne gav ikke et samlet overblik. En konsekvens heraf var, at kompetenceregistrerin-

gen heller ikke egnede sig til at sikre, at medarbejdernes kompetencer matchede de opga-

ver, som SKAT skal løse.

71. SKAT kortlagde derfor i 2009 alle medarbejdernes grundlæggende uddannelsesniveau

og deres eventuelle videreuddannelse. Kortlægningen skulle dels give SKAT det fulde over-

blik over medarbejdernes uddannelsesmæssige baggrund, dels et overblik over omfanget

af medarbejdere på forskellige niveauer og dermed et overblik over, hvem og hvor mange

der opfylder betingelserne for at kunne starte på en given efteruddannelse.

72. Kortlægningen viste, at 68 % af medarbejderne befandt sig på det nødvendige uddannel-

sesniveau, men at der var et behov for at gøre det faglige fundament bredere.

73. Kortlægningen på uddannelsesniveauer omfattede også en aldersfordeling. Den viste,

at 49 % af medarbejderne var 50 år og ældre.

Dermed vil næsten halvdelen af SKATs medarbejdere inden for en periode på 10-15 år forla-

de SKAT. En medvirkende årsag til denne aldersfordeling er det ansættelsesstop, som SKAT

i praksis har været underlagt som følge af, at reduktioner i personalet skal ske ved naturlig

afgang.

74. SKAT har også undersøgt uddannelsesniveauet på de enkelte enheder. For Inddrivel-

sescentret gælder, at en stor del af medarbejderne befinder sig på et uddannelsesniveau,

hvor der fremadrettet vil være behov for at gennemføre videreuddannelse. Det skal også

ses i sammenhæng med, at det nye inddrivelsescenter blev oprettet i 2009. SKAT har i

flere omgange tilført nye medarbejdere til Inddrivelsescentret, som har brug for oplæring

og uddannelse.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

BESPARELSER PÅ PERSONALE OG UDVIKLING AF MEDARBEJDERNES KOMPETENCER

Kortlægningen giver ifølge SKAT ikke mulighed for at oplyse om uddannelsesniveauer for

medarbejdere i regionerne, som varetager inddrivelsesopgaver, fordi disse medarbejdere

typisk også udfører andre opgaver, fx opkrævning af skatter og afgifter.

75. SKAT har siden fusionen iværksat en lang række aktiviteter på området for kompeten-

ceudvikling for at opkvalificere og omskole medarbejderne. Formålet har ifølge SKAT både

sigtet på at kvalificere medarbejderne til at løse mere komplicerede opgaver og på at øge

medarbejdernes parathed over for forandringer og dermed fleksibiliteten i forhold til at løse

forskellige opgaver.

76. SKAT begyndte i 2008 arbejdet med en kompetencestrategi og en uddannelsespolitik

for hele SKATs område. I den forbindelse analyserede SKAT kompetenceudfordringerne

på landsplan. Analysen konkretiserede kompetenceudfordringerne for SKAT i nogle indsats-

områder. SKAT udvælger på den baggrund årligt en række fælles fokusområder, hvor SKAT

vil øge medarbejdernes kompetencer ud fra kriterier om størst behov og størst effekt.

I SKATs nye strategiplan 2013 er kompetence indarbejdet som fokusområde. Kompetence-

strategien skal bl.a. understøtte den fortsatte effektivisering af produktionen, samtidig med

at ledelsesniveauet får bedre pejlemærker til at kompetencestyre og coache medarbejder-

ne. Ifølge SKAT vil medarbejderne således i højere grad kunne indrette deres videre karri-

ere- og kompetenceudvikling og afstemme den med SKATs behov.

77. SKAT vurderer primo 2010, at ikke alle medarbejdere på inddrivelsesområdet har de

nødvendige kompetencer til at varetage inddrivelsesopgaven. Det skyldes især, at SKAT

reorganiserede inddrivelsesområdet pr. 1. januar 2009. SKAT etablerede et helt nyt lands-

dækkende inddrivelsescenter, og det har siden september 2009 fået tilført over 120 nye

medarbejdere. 60 af disse medarbejdere har gennemgået en inddrivelsesmæssig grund-

uddannelse, der fagligt og systemmæssigt er tilpasset centrets arbejdsopgaver. Yderligere

60 medarbejdere har afsluttet grunduddannelsen i foråret 2010.

Vurdering

78. Den gennemførte kompetenceregistrering i 2006 kunne ikke vise, om opgaver og med-

arbejdere matchede hinanden. SKAT har iværksat en række aktiviteter på området for kom-

petenceudviklingen, ligesom SKAT har iværksat forskellige initiativer for at kompensere for,

at kompetenceregistreringen ikke kunne vise, om opgaver og medarbejdere matchede hin-

anden. Rigsrevisionen finder dog, at der går lang tid, fra kompetenceregistreringen i 2006 er

gennemført, til SKAT tager konsekvensen af, at kompetenceregistreringen ikke kunne bru-

ges til formålet. Rigsrevisionen lægger vægt på, at SKAT netop fremhæver medarbejdernes

kompetencer som et centralt element, når det gælder om at realisere fusionens mål om en

mere effektiv inddrivelse. En kortlægning af medarbejdernes kompetencer er en grundfor-

udsætning for, at SKAT kan få det nødvendige overblik over, i hvilket omfang opgaver og

medarbejdere matcher hinanden, og giver SKAT mulighed for at prioritere kompetenceud-

viklingen mod de områder, hvor SKAT har størst behov.

79. Den kortlægning af medarbejdernes uddannelsesniveau, som SKAT har gennemført i

2009, giver SKAT og medarbejderne et bedre grundlag for den fremadrettede kompetence-

udvikling. Kortlægningen viste, at flertallet af medarbejderne befandt sig på det uddannel-

sesniveau, som også i fremtiden forventes at udgøre det bærende niveau.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

MÅLINGER AF INDDRIVELSENS EFFEKT

V. Målinger af inddrivelsens effekt

UNDERSØGELSENS RESULTAT

SKAT mangler viden om effekten af inddrivelsen. Det skyldes, at SKAT i vid udstræk-

ning mangler statistik om størrelsen af de inddrevne beløb, de brugte resurser hertil

og effekten af de enkelte inddrivelsesmetoder. SKAT har taget initiativ til at forbedre

det statistiske grundlag.

80. Det er formålet med dette afsnit at vurdere, om SKAT kan måle effekten af inddrivelsen,

herunder af de anvendte metoder til at inddrive restancer.

81. SKAT har i inddrivelsesstrategien fra 2006 et mål om at måle på og analysere inddrivel-

sesarbejdet. I inddrivelsesstrategien har SKAT, jf. boks 3, følgende ambitioner for at bruge

mål og målinger:

BOKS 3. SKATS INDDRIVELSESSTRATEGI OM MÅL OG MÅLINGER

•

Vi foretager måling af vores sagsbehandlingstider for relevante sagsområder – koordineret med

sagsbehandlingsmålene i SKAT.

•

Vi følger løbende udviklingen i restancerne og produktionen fordelt på de enkelte restancearter og

analyserer årsager.

•

Vi ønsker, at der skal være fokus på andet og mere end måltal på restancemassen ultimo året.

•

Vi anvender mål og målinger, der understøtter vores inddrivelsesstrategi, herunder at inddrivelses-

indsatsen rettes mod de områder, hvor der er størst sandsynlighed for betalingsevne, og at vi an-

vender de inddrivelsestiltag, der er mest egnede til at inddrive restancen eller standse restance-

tilvæksten.

•

Vi anvender mål og målinger, der understøtter de overordnede hensyn, som gælder for inddrivel-

sesområdet, nemlig effektivitet, retssikkerhed og sociale hensyn.

•

Inddrivelsesstrategien samtænker mål og målinger med de øvrige søjler (service og kontrol) i

SKAT. Fx er mål på restancemassen et fælles mål for hele SKAT, hvor opkrævning og forebyg-

gelse har stor betydning for resultaterne.

•

Vi anvender benchmarking mellem skattecentrene og i forhold til andre inddrivelsesmyndigheder,

hvor benchmarking kan gennemføres.

Det fremgår af boks 3, at SKATs inddrivelsesstrategi indeholder ambitiøse planer for målin-

ger og analyser på inddrivelsesområdet. Det ses bl.a., at SKAT ønsker at måle sagsbehand-

lingstider og følge, hvordan restancer og produktion udvikler sig fordelt på de enkelte restan-

cetyper, ligesom SKAT vil analysere årsager til udviklingen. Det fremgår videre, at SKAT øn-

sker, at mål og målinger skal understøtte, at SKAT bruger de mest egnede inddrivelsestiltag.

Endelig har Rigsrevisionen noteret sig, at SKAT vil bruge mål og målinger til benchmarking

mellem skattecentrene (skatteregionerne) og med udenlandske inddrivelsesmyndigheder.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

MÅLINGER AF INDDRIVELSENS EFFEKT

82. I boks 4 er vist de mål og målinger, som SKAT på nuværende tidspunkt er i stand til at

gennemføre.

BOKS 4. SKATS LEDELSESINFORMATION

SKATs ledelsesinformation indeholder på nuværende tidspunkt en række målinger vedrørende ind-

drivelsesområdet:

•

Samlede restancer, beløbsstørrelse opdelt i undergrupperinger af henholdsvis ”Skatter og afgifter”

og ”Øvrige restancer”.

•

Samlede resurser, opdelt på borger- og erhvervsinddrivelse.

•

Manuelle korrektioner, beløbsstørrelse pr. måned.

•

Indbetalingsprocenter for de kommunale restancer pr. måned.

•

Lønindeholdelser, indbetalinger og antal personer med lønindeholdelser.

•

SKATs andel af konkursdekreter i forhold til antallet af konkursdekreter i hele Danmark, procent

pr. kvartal.

•

SKATs RKI-indberetninger, antal pr. måned.

•

Antallet af personlige skyldnere med betalingsevne i personinddrivelsen, der afdrager på deres

gæld ved aftale eller lønindeholdelse, procent pr. måned. Dette måler SKAT først systematisk med

virkning fra den 1. januar 2010.

Herudover gennemfører SKAT med mellemrum større analyser af forskellige områder inden for re-

stanceområdet. SKAT har bl.a. analyseret udviklingen i restancer fra november 2009 og udviklin-

gen i de kommunale restancer i samarbejde med KL (tidligere Kommunernes Landsforening) fra

april 2009. Herudover har SKAT undersøgt tilfredshed og udarbejdet et såkaldt skyldnerlandkort

fra 2008, der bl.a. viser den regionale fordeling af udestående til det offentlige.

Boks 4 viser SKATs ledelsesinformation, og at SKAT gennemfører en række større analy-

ser inden for restanceområdet. Rigsrevisionen har gennemgået et udvalg af SKATs analy-

ser og finder, at der er tale om grundige og informative analyser af restanceområdet. Tilsva-

rende vurderer Rigsrevisionen, at SKATs ledelsesinformation giver en række indikatorer for,

hvordan de samlede restancer udvikler sig, SKATs samlede forbrug af resurser, og hvordan

SKAT bruger enkelte inddrivelsesmetoder. SKATs ledelsesinformation er dog ikke tilstræk-

kelig til at opfylde forudsætningerne bag fusionen og planerne i inddrivelsesstrategien. SKAT

kan fx ikke opgøre inddrevne beløb, specificere forbruget af resurser på inddrivelsesmeto-

der og områder eller opgøre sagsbehandlingstider.

83. Et centralt mål for effektiviteten af arbejdet med at inddrive restancer er efter Rigsrevi-

sionens vurdering opgørelser over, hvor store restancer SKAT inddriver. SKAT er på nuvæ-

rende tidspunkt ikke i stand til at levere valide og sammenlignelige opgørelser over inddrev-

ne beløb. SKAT henfører indbetalinger og inddrevne beløb for en række typer af restancer

til kravets forfaldsår, og SKAT kan herefter ikke opgøre, hvilket år de pågældende beløb er

indgået. Hertil kommer, at SKAT ikke er i stand til at opgøre de inddrevne beløb, idet det ik-

ke er muligt at skelne mellem frivillige indbetalinger og inddrevne beløb. Med indbetalinger

forstår Rigsrevisionen beløb, som skyldnere indbetaler, uden at SKAT har taget konkrete ind-

drivelsesskridt. SKAT har oplyst, at mange skyldnere indbetaler umiddelbart efter, at SKAT

har overført beløbene til restancekontoen, og inden SKAT har iværksat skridt til at inddrive

det udestående. Det er endelig ikke muligt for SKAT at opgøre inddrevne og indbetalte sel-

skabsskatter.

84. I L112 er det nævnt, at den såkaldte inddrivelsesprocent forventes at stige som følge af

fusionen. SKAT har oplyst, at begrebet inddrivelsesprocent stammer fra ”Rapport om forenk-

ling, systemmodernisering og enhedsorganisering af den offentlige restanceinddrivelse”, der

blev udarbejdet i et samarbejde mellem Skatteministeriet, Finansministeriet og Justitsmini-

steriet. Rapporten opstiller en inddrivelsesprocent, som SKAT formoder, at rapportens for-

fattere har opgjort efter specialudtræk fra SKATs dataleverandør. SKAT har ikke selv målt

på inddrivelsesprocenter og har således ikke haft mulighed for at vurdere, om tallet er ste-

get efter fusionen.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

MÅLINGER AF INDDRIVELSENS EFFEKT

85. På nuværende tidspunkt har SKAT ikke data til og har ikke gennemført analyser af, hvil-

ke inddrivelsesmetoder der er særligt virkningsfulde.

SKAT har oplyst, at inddrivelsesstrategien fra 2006 havde nogle ambitiøse planer for, hvor-

dan SKAT skulle måle på og analysere inddrivelsesområdet. En væsentlig forudsætning for,

at SKAT kan sammenligne de enkelte inddrivelsesmetoder og måle effektiviteten, er en sam-

let systemunderstøttelse, som var forudsat med EFI. På grund af EFI's forsinkelse har SKAT

været nødsaget til at måle og følge op på anden vis på inddrivelsesplanerne i 2007 og 2008

og på produktionsplanerne for 2009 og 2010.

86. Uanset at EFI ikke er udviklet og taget i brug, har SKAT i 2009 taget initiativ til at forbed-

re det statistiske grundlag. Det er desuden hensigten, at SKAT i højere grad skal kunne for-

udsige, hvordan restancerne udvikler sig, og dermed målrette indsatsen for at nedbringe

dem. SKAT er begyndt at implementere de angivne statistikker over restancer i efteråret

2009.

SKAT har i en redegørelse til skatteministeren i december 2009 oplyst, at SKAT forventer

at kunne blive mere konkret, når SKAT skal begrunde over for offentligheden, herunder Fol-

ketinget og Skatteudvalget, hvordan restancerne udvikler sig. Det gælder også, når SKAT

vil udnytte muligheden for at levere andre opgørelser om produktionen på inddrivelsesom-

rådet – og ikke kun ”rå” tal for restancerne.

Det fremgår videre af SKATs redegørelse, at ud over arbejdet med en forbedret statistik vil

SKAT fremadrettet arbejde på at kunne måle effekten af konkrete indsatser for at inddrive

restancer – igen for i højere grad at kunne dokumentere produktionen og for at indhente vi-

den om, hvilke indsatsværktøjer der virker i forhold til de forskellige restancer.

SKAT har oplyst, at den nye statistik over restancer giver mulighed for at udregne en inddri-

velsesprocent, som vil være et udtryk for forholdet mellem afgangen af restancer (inddrevne

beløb, afskrivninger m.m.) og de samlede restancer. SKAT forventer at opgøre inddrivelses-

procenten pr. kalenderår.

Den nye restancestatistik for 2010 er taget i brug og anvendes som ledelsesinformation og

til den månedlige opfølgning på restancerne. SKAT forventer, at der sideløbende idriftsæt-

tes en automatiseret indtastning af de manuelle korrektioner i maj-juni 2010. SKAT forven-

ter at forbedre restancestatistikken yderligere i løbet af 2010 med fuld virkning fra 2011.

SKAT bemærker endeligt, at SKAT pr. 1. januar 2010 har fået en ny intern kontoplan til at

registrere resurser (tidsregistrering). Det medfører, at SKAT fremover vil have bedre mulig-

hed for at måle effektiviteten af de enkelte inddrivelsestiltag, da SKAT nu registrerer de brug-

te resurser på fx lønindeholdelse, betalingsaftaler m.m.

Vurdering

87. SKATs statistikker og registreringer er ikke i stand til at understøtte forudsætningerne

bag fusionen. Statistikken kan således ikke vise, om SKAT bruger de mest effektive inddri-

velsesmetoder, ligesom SKAT ikke har et sikkert statistisk grundlag for at styre og prioritere

inddrivelsen af restancer mod de områder, hvor der er størst sandsynlighed for, at skyldner-

ne kan betale. SKAT kan endvidere ikke opgøre provenuet for inddrivelser på de enkelte år

og mangler oplysninger til at vurdere effekten af de enkelte inddrivelsesmetoder.

88. Inddrivelsesstrategien fra 2006 indeholdt ambitiøse planer for, hvordan SKAT skulle må-

le på og analysere inddrivelsesområdet. Disse planer er endnu ikke indfriet. Som følge af

EFI’s forsinkelse tog SKAT nogle initiativer i løbet af 2009 til at forbedre statistikken. SKAT

forventer, at de nye statistikker over restancer vil have fuld virkning i 2011.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

SKATS INDDRIVELSE AF RESTANCER SIDEN FUSIONEN

VI. SKATs inddrivelse af restancer siden

fusionen

UNDERSØGELSENS RESULTAT

SKAT har ikke formået at reducere de samlede restancer efter fusionen, der fra ulti-

mo 2006 til ultimo 2009 steg med 34 % til 66,9 mia. kr.

Stigningen i de samlede restancer kan i et vist omfang tilskrives den økonomiske lav-

konjunktur, der indtraf i 2008, og i et vist omfang øget fokus på retssikkerhed. Rigsre-

visionen kan imidlertid også konstatere, at der er indikation på, at SKAT selv bærer

en del af skylden for, at restancerne vokser. SKAT har således på de områder, hvor

der foreligger data, haft et faldende aktivitetsniveau i årene efter fusionen, og SKATs

arbejde med at inddrive restancer har i mange tilfælde ikke haft den fornødne kvalitet.

Inddrivelige, ikke-

inddrivelige og uer-

holdelige restancer

Betaler en borger eller

virksomhed ikke retti-

digt sin gæld til den

myndighed, der op-

kræver beløbet, sen-

des gælden til inddri-

velse hos SKAT.

SKAT betragter i før-

ste omgang restancen

som inddrivelig og for-

søger at inddrive den

ved hjælp af forskelli-

ge skridt – fx modreg-

ning i overskydende

skat, frivillig aftale,

lønindeholdelse eller

fogedforretning (ud-

læg i en virksomheds

aktiver).

Når SKAT forgæves

har gennemført sine

inddrivelsesskridt på

person- og virksom-

hedsområdet, kan

SKAT kategorisere

en restance som ikke-

inddrivelig (virksom-

heder) eller uerholde-

lig (personer).

SKAT forsøger fortsat

at inddrive de uerhol-

delige og ikke-inddrive-

lige restancer, fx når

en borger får en ny

lønindkomst.

89. Formålet med dette kapitel er at vurdere, om SKAT har formået at nedbringe de samlede

restancer efter fusionen.

En af fusionens forudsætninger var, at SKAT efter en indkøringsperiode kunne øge produk-

tiviteten og inddrive restancer mere effektivt og dermed sikre et større provenu.

Rigsrevisionen baserer dette kapitel på en analyse af SKATs indsats og restancemassens

udvikling i perioden efter fusionen. Denne tilgang har været nødvendig, da der ikke foreligger

sammenlignelige opgørelser over indsatsen og de samlede restancer fra før fusionen, hvor

inddrivelsen var spredt på flere myndigheder.

Udviklingen i restancerne

Restancernes udvikling i perioden 2006-2009

90. SKAT har for perioden 2006-2009 opgjort de samlede restancer. SKAT har ikke sam-

menlignelige opgørelser for 2005 og tidligere år. De samlede restancer omfatter summen af

restancer opgjort ultimo året. SKAT inddeler restancerne i 3 hovedtyper: inddrivelige, ikke-

inddrivelige og uerholdelige restancer.

91.

De inddrivelige restancer

indgår på finansloven under effektmål, som SKAT bliver målt

på. De inddrivelige restancer er restancer, hvor SKAT kan iværksætte de sædvanlige inddri-

velsesskridt som rykker, afdragsordning, udlæg mv. SKAT inddriver derfor restancer mest

intensivt i forhold til disse skyldnere. Når SKAT har foretaget bestemte sagsbehandlings-

skridt, uden at det er lykkedes at inddrive en restance, og SKAT vurderer, at skyldneren ik-

ke længere har evnen til at betale, kan SKAT kategorisere restancen som ikke-inddrivelig

(virksomheder) eller uerholdelig (personer).

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

SKATS INDDRIVELSE AF RESTANCER SIDEN FUSIONEN

De ikke-inddrivelige

uerholdelige restancer

indgår ikke i finanslovens opgørelse over den

inddrivelige restancemasse, men SKAT vil fortsat forsøge at inddrive dem, dog med væsent-

ligt lavere intensitet. Hvis skyldneren på et senere tidspunkt igen får evne til at betale – fx i

form af lønindtægt eller indtjening fra erhvervsvirksomhed – genoptager SKAT inddrivelsen

af restancen. Konstaterer SKAT gennem længere tid – sædvanligvis 3 år, fra restancen er

opstået – at en skyldner fortsat ikke kan betale, kan SKAT afskrive beløbet.

Generelt er det vanskeligere at inddrive ældre restancer end nyopståede. Det er derfor væ-

sentligt, at SKAT umiddelbart efter at have registreret en ny restance hindrer restancen i at

vokse og aktivt forsøger at inddrive den. Overfører SKAT en inddrivelig restance til den ikke-

inddrivelige eller uerholdelige restancemasse, er der stor risiko for, at SKAT senere må af-

skrive beløbet, som dermed er tabt.

De samlede restancer

92. Tabel 4 viser i faste priser udviklingen i de samlede restancer i perioden 2006-2009 op-

delt på inddrivelige, ikke-inddrivelige og uerholdelige restancer. Restancerne er opgjort ulti-

mo årene.

Tabel 4. Udviklingen i de samlede restancer i perioden 2006-2009 (ultimo året, 2009-priser)

(Mia. kr.)

2006

Inddrivelige restancer (virksomheder og personer)

Ikke-inddrivelige restancer (virksomheder)

Uerholdelige restancer (personer)

Restancer i alt

2007

25,2

10,9

15,6

51,7

2008

32,3

12,7

15,2

60,2

2009

32,4

19,6

14,9

66,9

Ændring i %

2006-2009

102

÷7

24,4

9,7

16,0

50,1

I 2008 indeholder opgørelsen af de inddrivelige restancer et beløb på 3,6 mia. kr. vedrørende en enkelt ansættelsesæn-

dring for et selskab. Denne restance blev i 2009 overført til de ikke-inddrivelige restancer, da selskabet påklagede ansæt-

telsesændringen til Landsskatteretten. Der er stillet sikkerhed for restancen, mens Landsskatteretten behandler sagen.

Kilde: SKAT.

Tabel 4 viser, at de samlede restancer i perioden 2006-2009 voksede fra 50,1 mia. kr. til

66,9 mia. kr. i faste priser – en stigning på 34 % (16,8 mia. kr.). De inddrivelige restancer

steg med 33 % (8 mia. kr.), de ikke-inddrivelige restancer steg med 102 % (9,9 mia. kr.),

mens de uerholdelige restancer faldt med 7 % (1,1 mia. kr.).

Samlet steg de ikke-inddrivelige og de uerholdelige restancer med 8,8 mia. kr. fra 25,7 mia.

kr. ultimo 2006 til 34,5 mia. kr. ultimo 2009, svarende til en stigning på 34 %.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

SKATS INDDRIVELSE AF RESTANCER SIDEN FUSIONEN

93. Tabel 5 viser udviklingen i faste priser i de inddrivelige restancer (personer og virksom-

heder).

Tabel 5. Udviklingen i de inddrivelige restancer i perioden 2006-2009 (ultimo året, 2009-priser)

(Mia. kr.)

2006

Skatter og afgifter (A-skat, selskabsskat, moms mv.)

Statslige krav (politi, licens, DSB-afgifter mv.)

Kommunale restancer, gebyrer og retsafgifter

(p-afgifter, underholdsbidrag mv.)

Inddrivelige restancer i alt

2007

10,6

8,8

5,8

25,2

2008

16,2

9,3

6,8

32,3

2009

15,3

9,5

7,6

32,4

Ændring i %

2006-2009

10,9

8,3

5,2

24,4

I 2008 indeholdt skatter og afgifter et beløb på 3,6 mia. kr. vedrørende en ansættelsesændring for et selskab. Denne re-

stance udgik i 2009, da selskabet påklagede ændringen til Landsskatteretten.

Det viste sig i 2007, at den samlede restancemasse fra politiet var 1,3 mia. kr. større end forventet, og først primo 2008

var overførslen fra politiet endeligt tilendebragt.

Kilde: SKAT.

Tabel 5 viser, at de samlede inddrivelige restancer i perioden 2006-2009 steg fra 24,4 til 32,4

mia. kr. i faste priser eller 33 %. Skatter og afgifter steg med 40 % (4,4 mia. kr.) og kommu-

nale restancer, gebyrer og retsafgifter steg med 46 % (2,4 mia. kr.). Endelig steg de statsli-

ge krav, herunder politibøder, med 14 % (1,2 mia. kr.).

Afskrivning af restancer

94. SKAT afskriver hvert år restancer. Tabel 6 viser udviklingen i faste priser i de afskrevne

restancer. Der foreligger endnu ikke oplysninger om afskrevne restancer for 2009, da dette

opgøres i en større redegørelse om skatte- og afgiftsrestancer til Danmarks Statistik i august-

september 2010.

Afskrivning af restan-

cer

SKAT kan afskrive en

restance, når en skyld-

ner gennem de sene-

ste 3 år ikke har kunnet

betale. SKAT skal have

prøvet alle mulige ind-

drivelsesskridt uden

held:

•

rykker

afdragsordninger

lønindeholdelse

udlæg i virksomhed

modregning i over-

skydende skat mv.

Tabel 6. Afskrevne skatte- og afgiftsrestancer i periode 2006-2009

(ultimo året, 2009-priser)

(Mia. kr.)

2006

3,3

Kilde: SKAT.

2007

3,8

2008

2,3

2009

Tabel 6 viser, at SKAT i perioden 2006-2008 årligt har afskrevet mellem 2,3 mia. kr. og 3,8

mia. kr. målt i faste priser. I dette tidsrum havde SKAT kun mulighed for at afskrive skatte-

og afgiftsrestancer, men havde ikke hjemmel til at afskrive på de øvrige restancer – politi-

krav, kommunale restancer og restancer fra de mange statslige myndigheder. Fra 2009 fik

SKAT adgang til at afskrive på alle restancer, dog fortsat med undtagelse af private restan-

cer.

SKAT kan afskrive re-

stancer, hvis det må

anses for ”åbenbart

formålsløst” eller for-

bundet med ”uforholds-

mæssigt store omkost-

ninger” at inddrive dem.

Private restancer – fx

gæld vedrørende un-

derholdsbidrag – kan

ikke afskrives af SKAT.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

SKATS INDDRIVELSE AF RESTANCER SIDEN FUSIONEN

Finanslovens måltal på restanceområdet

95. Finansloven indeholder 2 måltal for SKAT, der vedrører restancerne: ét måltal for restan-

cer vedrørende skatter og afgifter og ét måltal for øvrige restancer. Måltallet for skatter og

afgifter omfatter restancer på SKATs eget område, herunder bl.a. personskat, arbejdsmar-

kedsbidrag, A-skat, moms og selskabsskat. Måltallet for øvrige restancer omfatter foruden

kommunernes restancer også politikrav, licens, SU og DSB-kontrolafgifter. De 2 måltal op-

gøres ultimo finansåret.

Måltallene omfatter efter aftale med Finansministeriet udelukkende inddrivelige restancer.

96. Tabel 7 viser restancemåltal og resultater for 2006-2009.

Tabel 7. Restancemåltal på finanslovene for 2006-2009 (løbende priser)

(Mia. kr.)

Skatter og afgifter

2006 – Måltal

2006 – Resultat (ultimo året)

2006 – Opfyldelse af mål

2007 – Måltal

2007 – Resultat (ultimo året)

2007 – Opfyldelse af mål

2008 – Måltal

2008 – Resultat (ultimo året)

2008 – Opfyldelse af mål

2009 – Måltal

2009 – Resultat (ultimo året)

2009 – Opfyldelse af mål

Kilde: De årlige finanslove.

9,3

9,9

Nej

9,5

10,0

Nej

9,3

15,7

Nej

9,7

15,3

Nej

Øvrige restancer

12,9

12,5

13,8

Nej

14,0

15,5

Nej

14,5

17,1

Nej

Tabel 7 viser, at SKAT i perioden 2006-2009 generelt ikke har været i stand til at opfylde fi-

nanslovens måltal for restancer. I 2006 blev delmålet vedrørende øvrige restancer dog op-

fyldt. Forskellen mellem måltal og resultat var størst for restancerne vedrørende skatter og

afgifter, mens den var mindre for de øvrige restancer.

Vurdering

97. De inddrivelige restancer steg fra ultimo 2006 til ultimo 2009 med 33 % til 32,4 mia. kr.,

mens de ikke-inddrivelige og uerholdelige restancer i samme periode steg med 34 % til 34,5

mia. kr. De samlede restancer udgjorde 66,9 mia. kr. ultimo 2009. SKAT var generelt i perio-

den ikke i stand til at opfylde måltallene for størrelsen på de inddrivelige restancer, som år-

ligt blev fastsat på finansloven.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

SKATS INDDRIVELSE AF RESTANCER SIDEN FUSIONEN

Faktorer, der har påvirket udviklingen i restancer

98. I dette afsnit søger Rigsrevisionen at kortlægge nogle af de faktorer, der ligger bag ud-

viklingen i restancemassen siden 2006. Gennemgangen er opdelt i ydre forhold, som SKAT

ikke har indflydelse på, og i faktorer, der vedrører, hvordan SKAT arbejder med at inddrive

restancer.

Ydre forhold

Lavkonjunktur

99. I 2008 indtraf en lavkonjunktur, der bl.a. medførte, at arbejdsløsheden og antallet af kon-

kurser steg.

SKAT har oplyst, at allerede fra medio 2008 har den aktuelle finanskrise og lavkonjunkturer-

ne sat sine mærkbare spor på både borgeres og virksomheders økonomi. Tendensen for-

ventes at fortsætte ind i 2010.

Restanceudviklingen er og vil således fortsat påvirkes af, at et større antal skyldnere på bå-

de person- og virksomhedsområdet i højere grad end tidligere ikke har og heller ikke i nær-

meste fremtid må forventes at få en betalingsevne, så restancerne kan afvikles. Dette bety-

der, at SKATs resurser i højere grad end tidligere anvendes til at opnå sikkerhed for, at re-

stancerne ikke forældes, uden at dette nødvendigvis afspejler sig i deciderede indbetalinger

her og nu.

Skatteministeriet har i en kvartalsrapport for 2. kvartal 2009 til Folketingets Skatteudvalg for-

klaret, at stigningerne i de inddrivelige restancer for skatter og afgifter afspejler den aktuelle

konjunktursituation, hvor de finansielle virksomheder har strammet deres kreditpolitik. Mini-

steriet forventer, at udviklingen fortsætter i resten af 2009 og ind i 2010. SKAT har oplyst, at

SKAT bruger flere resurser på rent sagsbehandlingsmæssigt at sikre restancerne, fx ved at

udsende rykkere for at stoppe forældelse af restancer, uden at det nødvendigvis har afspej-

let sig i det aktuelle inddrivelsesprovenu.

100. Rigsrevisionen har bedt SKAT oplyse, hvordan SKAT har søgt at isolere finanskrisens

virkninger fra udviklingen i restancerne.

SKAT har oplyst, at siden finanskrisen og den efterfølgende nedgang i den økonomiske ak-

tivitet har der været efterspørgsel efter at kunne kvantificere krisens betydning for, hvordan

restancerne har udviklet sig. SKAT har ikke opbygget modeller, der kan give svar på dette,

og har derfor bl.a. haft kontakt til OECD for at spørge til internationale erfaringer. Tilsynela-

dende er der ingen internationale analyser på området, og SKATs analysefunktion har der-

for i foråret 2010 påbegyndt en analyse, der på baggrund af empiriske data skal forsøge at

påvise, hvordan lavkonjunkturer påvirker udviklingen i restancer. Ministeriet forventer, at ana-

lysen er færdig inden årets udgang.

101. Det fremgår af en analyse, at en del af stigningen i de kommunale restancer kan for-

klares ved eksterne forhold. Analysen af udviklingen i de kommunale restancer blev udført

af SKAT og KL (tidligere Kommunernes Landsforening) og er dateret 30. april 2009. Analy-

sen konkluderer, at hele stigningen ikke kan begrundes med faktorer uden for SKATs indfly-

delse, og at noget af stigningen derfor uden tvivl må skyldes måden, som SKAT inddriver

restancer på, herunder sagsbehandling og processer. Rapporten udelukkede i øvrigt ikke,

at den nuværende økonomiske krise vil påvirke restancerne. KL anførte i den forbindelse,

”at den gode konjunkturperiode, der har været siden fusionen, og som først nu er afløst af

en decideret finanskrise, burde have medført et bedre inddrivelsesresultat, for så vidt angår

de kommunale krav”.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

SKATS INDDRIVELSE AF RESTANCER SIDEN FUSIONEN

102. Det er ikke muligt på nuværende tidspunkt at isolere finanskrisens virkning på udviklin-

gen af restancer, men Rigsrevisionen formoder, at den samfundsøkonomiske udvikling ef-

ter 2008 har medvirket til, at restancerne er steget. Rigsrevisionen skal dog samtidig bemær-

ke, at SKAT overtog den samlede offentlige inddrivelse med virkning fra 1. november 2005

og dermed på et tidspunkt, hvor den danske samfundsøkonomi og særligt beskæftigelsen

var inde i en historisk god periode. Den løb frem til medio 2008, hvor finanskrisen indtrådte.

SKATs udgangspunkt har været usædvanligt positivt. SKAT har ikke formået at udnytte de

gunstige økonomiske forhold i perioden fra fusionen til medio 2008 til at reducere de samle-

de restancer.

Retssikkerhed

103. SKAT har påpeget, at der er sket en højnelse af retssikkerheden, hvilket også har øget

restancerne. SKAT kan dog ikke opgøre, hvor stor en andel af stigningen i restancemassen

der skyldes retssikkerhed.

I november 2005 blev lovgrundlaget for lønindeholdelse ændret, og der blev indført et lavind-

komstbegreb, der medførte en nedre nettoindkomstgrænse for, hvornår SKAT kan pålægge

skyldnere at afvikle deres gæld. Desuden fastsætter SKAT herefter skyldners evne til at be-

tale ud fra en fast procentdel af indkomsten. Tidligere havde praksis været, at betalingsev-

nen i alle sager blev vurderet individuelt. Det betød, at også skyldnere, som nu falder ind un-

der lavindkomstgruppen, i visse tilfælde tidligere blev sat i afdrag. SKAT skønnede på davæ-

rende tidspunkt, at ca. 30 % af skyldnerne hørte under lavindkomstgruppen. Rigsrevisionen

formoder, at indførelsen af lavindkomstbegrebet i mindre omfang har øget restancemassen.

Underholdsbidrag

104. Skyldige underholdsbidrag udgør en betydelig del af de kommunale restancer. En del

skyldnere (24 %) skylder mere end 100.000 kr. Restancer for denne gruppe udgør 65 % af

de samlede restancer, som er oversendt fra kommunerne. På underholdsbidraget tilskrives

der kontinuerligt krav, hvis skyldner ikke betaler, og derfor stiger restancerne alt andet lige

år efter år, uden at SKAT har mulighed for at standse stigningen. Restancerne for under-

holdsbidrag er steget konstant siden 1999. Skyldige underholdsbidrag steg med godt 10 %

fra 2008 til 2009, hvor denne restance udgjorde 4,9 mia. kr.

Andre forhold

105. Kommunerne oversender sager om tilbagebetalingspligtig kontanthjælp til SKAT til ind-

drivelse. En stikprøve udtaget af KL og SKAT i 2009 viste, at SKAT ikke kunne inddrive pen-

ge i ca. halvdelen af de fremsendte sager på grund af forældelse eller fejl og mangler i sa-

gerne. Det betyder, at de samlede registrerede restancer på dette område, der ved udgan-

gen af 2008 udgjorde ca. 454 mio. kr., sandsynligvis er betydeligt mindre. SKAT har oplyst,

at der er indgået aftale om vilkårene for genoptagelse af sagsbehandlingen af disse sager

med KL. Inddrivelsen af kravene er genoptaget medio april 2010.

SKATs aktivitetsniveau og kvaliteten af inddrivelsen

106. Rigsrevisionen har undersøgt, i hvilket omfang SKATs arbejde med at inddrive restan-

cer efter fusionen eventuelt har medvirket til, at de samlede restancer er steget. Rigsrevisio-

nen har fokuseret på 2 hovedområder: SKATs aktivitetsniveau og kvaliteten af inddrivelses-

arbejdet.

SKATs aktivitetsniveau

107. Rigsrevisionen har undersøgt SKATs aktivitetsniveau på inddrivelsesområdet for at be-

lyse, om udviklingen i aktivitetsniveauet kan forklare en del af stigningen i restancemassen.

Denne del af undersøgelsen har imidlertid været vanskeliggjort af, at SKAT mangler en ræk-

ke basale data for aktiviteter, inddrevne beløb mv. Rigsrevisionen har derfor baseret denne

del af undersøgelsen på de dele af SKATs aktiviteter, hvor der findes data. De aktiviteter, der

behandles i dette afsnit, er derfor ikke udtryk for SKATs samlede aktivitet på inddrivelsesom-

rådet.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

SKATS INDDRIVELSE AF RESTANCER SIDEN FUSIONEN

108. SKATs resurse- og personaleforbrug på inddrivelsesopgaven kan kun opgøres for

perioden 2007-2009. SKAT har ikke opgjort forbruget for tidligere år. SKAT har i perioden

2007-2009 brugt ca. 12-13 % af sine samlede resurser på at inddrive restancer.

109. Lønindeholdelse er et redskab, der kan anvendes, hvis det ikke er muligt at inddrive

restancer fra en personlig skyldner med en frivillig aftale. Inddrivelsesmyndighederne hav-

de også inden fusionen i 2005 mulighed for at indeholde løn, men regelsættet på området

var kompliceret og ”tungt” at arbejde med. Fx var størrelsen af det beløb, som myndighe-

derne månedligt kunne indeholde, fastsat ud fra en konkret vurdering af den samlede hus-

stands indtægter og udgifter, herunder hvor stort et beløb skyldner skulle have til rådighed

til eget og familiens underhold.

I forbindelse med fusionen satte Skatteministeriet en proces i gang, hvor SKAT løbende skul-

le harmonisere og forenkle reglerne for at indeholde løn. De nye regler for lønindeholdelse

indført pr. 1. november 2005 betød, at medarbejderne hovedsageligt skulle fastsætte løn-

indeholdelse som en fast procentdel af skyldners nettoindkomst (kaldet tabeltrækket). Kun

i særlige tilfælde skal medarbejderne yderligere vurdere skyldnerens evne til at betale.

110. Figur 1 viser udviklingen i antal personer, hvor SKAT har indeholdt løn i perioden juli

2004 - februar 2010, opgjort månedsvist.

Figur 1. Udviklingen i antal personer, hvor SKAT har indeholdt løn i perioden juli 2004 -

februar 2010

100.000

90.000

80.000

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

Kilde

SKAT.

Det ses af figur 1, at SKAT reducerede brugen af lønindeholdelse, opgjort på antal perso-

ner, væsentligt i løbet af 2005, og selv om der ses en stigende tendens fra medio 2009, er

SKAT endnu ikke primo 2010 oppe på samme niveau som i november 2005, på trods af at

det er blevet mere enkelt at indeholde løn. SKAT har bemærket, at det kraftige fald i antallet

af lønindeholdelser medio 2008 skyldtes, at det i forbindelse med indførelsen af eIndkomst

var nødvendigt i en periode at suspendere den daglige indberetning af sager til lønindehol-

delse.

111. SKAT har søgt at fremme brugen af lønindeholdelse, og i produktionsplanen for 2009

havde SKAT som mål, at antallet af lønindeholdelser skulle stige med 10 %. Det gennem-

snitlige antal lønindeholdelser i 2008 udgjorde ca. 48.000 personer, mens det tilsvarende tal

i 2009 udgjorde ca. 59.000. Samlet betyder det, at SKAT øgede antallet af lønindeholdelser

med ca. 23 %.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

SKATS INDDRIVELSE AF RESTANCER SIDEN FUSIONEN

SKAT har oplyst, at lønindeholdelse i dag er en integreret del af eIndkomst, som gør løn-

indeholdelse til en langt mere smidig og automatiseret proces end tidligere. Det betyder

bl.a., at lønindeholdelsen nu er en integreret del af skattetrækket – trækprocenten hæves,

så den både dækker den løbende A-skattebetaling og det beløb, som trækkes i lønnen til

at afdrage på restancen. Tidligere blev der sendt en særskilt anmodning til arbejdsgiverne

om ved siden af skattetrækket at tilbageholde yderligere et beløb i lønnen.

Når lønindeholdelse i dag er en integreret del af eIndkomst, betyder det også, at SKAT har

mere tidssvarende indkomstoplysninger. eIndkomst indeholder indkomstoplysninger på må-

nedsbasis, hvor det tidligere var på årsbasis i forbindelse med dannelsen af årsopgørelsen.

Det betyder, at SKAT nu er i stand til at ændre og tilpasse lønindeholdelser i forhold til æn-

dringer i skyldnerens indkomstforhold.

112. Personrestancerne er ifølge SKAT – ud over den generelle lavkonjunktur – steget som

følge af, at SKAT ændrede organisationen fra 1. januar 2009 ved at etablere Inddrivelses-

centret. Da alle skatteregionerne overførte opgaven til det landsdækkende inddrivelsescen-

ter, steg restancerne ifølge SKAT. SKAT har supplerende oplyst, at man forventede, at ef-

fektiviteten i inddrivelsen vil falde yderligere i en periode, når SKAT etablerer det nye lands-

dækkende inddrivelsescenter og udvikler medarbejdernes kompetencer yderligere. Det nye

inddrivelsescenter er en investering for fremtiden, der skal medvirke til, at SKAT effektivt og

ensartet inddriver restancer fra personer på landsplan.

113. Fogedforretninger kan enten udføres ved at indkalde skyldner til et møde i skatteregio-

nen eller, hvis skyldner udebliver, foretage en udgående fogedforretning. Rigsrevisionen

har, jf. figur 2, undersøgt omfanget af SKATs fogedforretninger for virksomheder og perso-

ner. SKAT oplyser dog, at datakvaliteten vedrørende antallet af fogedforretninger er mangel-

fuld.

Figur 2. Udviklingen i SKATs fogedforretninger i perioden 2006-2009

(Antal)

40.000

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

2006

Fogedforretning – virksomhed

Fogedforretning – person

2007

2008

2009

Udgående fogedforretning – virksomhed

Udgående fogedforretning – person

Note: Fogedforretninger vedrørende virksomhed omfatter også personligt ejede virksomheder.

”Fogedforretning – virksomhed” og ”Fogedforretning – person” omfatter sager, hvor skyld-

ner er indkaldt til møde i skatteregionen, mens ”Udgående fogedforretning – virksomhed”

og ”Udgående fogedforretning – person” omfatter fogedforretninger gennemført hos skyld-

ner. I 2007 har SKAT kun registreret 14 udgående fogedforretninger for virksomheder.

Dette antal er ikke stort nok til at kunne aftegnes grafisk i søjlen for 2007.

Kilde: SKAT.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

SKATS INDDRIVELSE AF RESTANCER SIDEN FUSIONEN

Figur 2 viser, at antallet af fogedforretninger steg i perioden 2006-2008 for derefter at falde

igen i 2009. Det fremgår også, at antallet af fogedforretninger især steg for fogedforretnin-

gerne på personområdet. SKAT har ikke kunnet redegøre for, hvorfor der kun blev gennem-

ført 14 udgående fogedforretninger på virksomhedsområdet i 2007. SKAT vurderer, at op-

gørelsen ikke er retvisende.

SKAT har oplyst, at man i forbindelse med sine strategier på inddrivelses- og indsatsområ-

det har skiftet ”spor” og princip for opgørelsesmetoder. Det betyder, at SKAT antager, at an-

tallet af udlægsforretninger på lige fod med fx antallet af kontroller ikke forklarer særligt me-

get om produktivitet eller effekt, medmindre SKAT holder målingen op imod, hvor mange

penge SKAT har inddrevet. Udlægsforretninger sikrer hovedsageligt det offentliges restan-

cer, indtil borgeren eller virksomheden har afviklet sin gæld, fx ved en betalingsaftale. Rigs-

revisionen er helt enig i, at det centrale er, hvor mange penge SKAT har inddrevet. SKAT

kan jo netop ikke på nuværende tidspunkt opgøre, hvor meget SKAT inddriver med foged-

forretningerne, hvorfor effektiviteten ikke kan opgøres.

114. En RKI-registrering gør det vanskeligt for en privatperson eller virksomhed at optage

lån eller opnå kredit. Når SKAT truer med at indberette skyldneren til RKI, kan det derfor ud-

gøre et effektivt inddrivelsesinstrument. SKAT registrerer ikke, i hvor mange tilfælde SKAT

truer skyldnere med RKI-registrering, men antallet af SKATs indberetninger til RKI kan ud-

gøre en indikator. Tabel 8 viser udviklingen i antallet af SKATs anmeldelser til RKI i perioden

2005-2009.

Tabel 8. RKI-registreringer af personer og virksomheder foretaget på foranledning

af SKAT i perioden 2005-2009

(Antal)

2005

6.418

Kilde: SKAT.

2006

839

2007

1.353

2008

2.606

2009

1.254

Tabel 8 viser, at SKATs brug af indberetning af personer og virksomheder til RKI har varie-

ret betydeligt over årene, fra 6.418 i 2006 over 839 i 2006 til 1.254 i 2009.

SKAT har oplyst, at der er iværksat implementering af en ”RKI-proces” på erhvervsområdet,

ligesom systematisk anvendelse af RKI på personområdet er under overvejelse.

115. Skyldnere med betalingsevne bør som udgangspunkt afdrage på deres gæld. SKAT

har i 2009 og 2010 haft som mål, at mindst 80 % af alle personlige skyldnere med betalings-

evne skal afdrage på deres gæld ved aftale eller lønindeholdelse. SKATs opgørelse af an-

tallet af skyldnere med betalingsevne lider dog af den svaghed, at for mange skyldnere kan

betalingsevnen variere over tid. Der foreligger en opgørelse, som er baseret på de sidste 3

måneder af 2009. Der er ikke materiale for den øvrige del af perioden siden fusionen i 2005.

SKAT skønnede, at ca. 69 % af alle personlige skyldnere med betalingsevne afdrager på

deres gæld ved aftale eller lønaftale. SKAT nåede således ikke målet om, at 80 % af de per-

sonlige skyldnere med betalingsevne skulle være i en afbetalingsordning i 2009.

SKAT har oplyst, at man skal have for øje, at en opgørelse af skyldnere med betalingsevne

er et øjebliksbillede, som løbende forandrer sig. Det betyder, at en tilsvarende opgørelse på

et hvilket som helst andet tidspunkt vil give et andet resultat. Det skyldes, at SKAT hele tiden

modtager nye skyldnere fra fordringshaverne, og at mange skyldnere i måneder ikke har en

stabil månedsløn og kan have måneder uden lønindtægt. Det betyder, at de kan betale i én

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

SKATS INDDRIVELSE AF RESTANCER SIDEN FUSIONEN

måned og ikke i den næste, hvorefter de så igen evner at betale. Disse svingninger påvir-

ker også opgørelsen.

Rigsrevisionen konstaterer, at SKAT ikke vil kunne nå en situation, hvor alle personlige

skyldnere med betalingsevne afvikler deres gæld. Det står imidlertid også klart, at SKAT

fortsat kan intensivere inddrivelsen over for gruppen med betalingsevne.

Kvaliteten i SKATs inddrivelsesarbejde

116. Skatteministeriets interne revision har i 2009 gennemført 2 revisioner af henholdsvis

inddrivelse af selskabsrestancer og inddrivelse af restancer i personligt ejede virksomheder.

I begge tilfælde har formålet været at afdække, i hvilket omfang inddrivelsen lever op til lov-

givningen og interne forskrifter, herunder at vurdere, hvorvidt SKAT inddrager restancer på

ensartet vis på landsplan. Boks 5 viser resultatet af den interne revisions undersøgelser.

BOKS 5. SKATTEMINISTERIETS INTERNE REVISIONS GENNEMGANG AF SKATS INDDRI-

VELSE I PERSONLIGT EJEDE VIRKSOMHEDER OG I SELSKABER

Den interne revisions gennemgang af SKATs inddrivelse af selskabsrestancer og inddrivelse af re-

stancer i personligt ejede virksomheder viste, at SKAT ikke fuldt ud har implementeret de inddrivel-

sesmetoder, som var forudsat ved fusionen, i regionernes inddrivelsesarbejde.

Den interne revision konkluderede samlet om såvel

inddrivelse af selskabsrestancer

som

restancer

i personligt ejede virksomheder,

at inddrivelsen ved de forskellige lokaliteter ikke har været helt til-

fredsstillende. Den interne revision lagde bl.a. vægt på, at skatteregionerne i forskelligt omfang har

implementeret såvel inddrivelsesstrategien som konkurspolitikken, herunder ”de 4 døre”. SKAT ud-

færdiger ikke risikovurderinger som forudsat og overholder ikke sin notatpligt.

Den interne revision baserede bl.a. sin vurdering af inddrivelse af restancer fra

personligt ejede virk-

somheder

på følgende:

•

Revisionen konstaterede adskillige tilfælde blandt de udvalgte virksomheder, hvor regionerne gang

på gang havde indgået nye betalingsaftaler, på trods af at virksomhederne ikke havde overholdt

tidligere aftaler.

•

Indgåede aftaler medførte meget små afdrag i forhold til restancens størrelse.

•

Sager i skatteregion Nordsjælland lå meget længe, uden at regionen forsøgte at inddrive restan-

cen.

•

Regionerne havde ikke i sager med skærpet eller forstærket indsats brugt alle de muligheder, ind-

drivelsesstrategien gav mulighed for.

•

Bl.a. skatteregionerne Midtjylland, Syddanmark og Nordjylland indgik gentagne gange betalings-

aftaler med virksomheder, som de ifølge Indsatsstrategien burde have mødt med skærpet eller

forstærket indsats.

•

Regionerne havde i mindre end halvdelen af de udsøgte sager risikovurderet virksomheden.

•

Regionerne overholdt i mange tilfælde og særligt i Nordsjælland og Midtjylland ikke notatpligten.

Den interne revision har om inddrivelsen af

selskabsrestancer

bl.a. påpeget følgende:

•

Regionerne efterlever overordnet set ikke ”de 4 døre”, idet regionerne ofte og særligt i skatteregio-

nerne Nordsjælland og Sydsjælland giver nye betalingsaftaler og genoptager aftaler, på trods af

at selskaberne tidligere har misligholdt indgåede aftaler.

•

Regionerne har kun foretaget de obligatoriske risikovurderinger i 10 % af de udtagne sager. De

manglende risikovurderinger og en manglende opfyldelse af notatpligten betyder, at det ikke frem-

går, hvor i forløbet – med hensyn til ”de 4 døre” – virksomheden befinder sig, og om regionerne

møder virksomheden med enkel eller forstærket indsats.

Rapporterne blev forelagt regionerne og de ansvarlige direktører i SKAT for inddrivelse på landsplan

og direktøren for inddrivelsescentret. SKAT tager generelt rapporten til efterretning, og SKAT pegede

på nogle nye initiativer, der skulle afhjælpe de konstaterede problemer. Initiativerne omfattede bl.a.

den nye virksomhedsinddrivelsespolitik.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

SKATS INDDRIVELSE AF RESTANCER SIDEN FUSIONEN

Det er på baggrund af den interne revisions undersøgelse Rigsrevisionens samlede vurde-

ring, at kvaliteten af inddrivelsen på området for personligt ejede virksomheder og i selskaber

ikke har været helt tilfredsstillende. Det er samtidig Rigsrevisionens vurdering, at den man-

gelfulde kvalitet i inddrivelsesarbejdet i et vist omfang må formodes at have reduceret det

inddrevne provenu. Denne vurdering bygger bl.a. på, at skatteregionerne ikke fuldt ud har

implementeret inddrivelsesstrategien og konkurspolitikken. Fx gennemførte flere af regio-

nerne ikke de foreskrevne inddrivelsesskridt, ligesom regionerne indgik aftaler med meget

små afdrag i forhold til restancens størrelse og nye aftaler med virksomheder, der allerede

havde misligholdt tidligere indgåede aftaler.

117. I oktober 2008 afgav Skatteministeriets interne revision en rapport vedrørende SKATs

målopfyldelse på restanceudviklingen i 2007. Revisionen omfattede en stikprøvevis gennem-

gang af manuelle korrektioner, der blev foretaget i december 2007. Manuelle korrektioner

foretages på det regionale niveau for at give et reelt og tidskorrigeret billede af restancemas-

sen. Fx foretages der manuel korrektion i tilfælde, hvor en virksomhed har betalt restancen,

men hvor den endnu ikke er blevet bogført på de relevante indbetalingskonti. Den interne

revision påpegede usikkerhed i forbindelse med SKATs manuelle korrektioner, dvs. når med-

arbejdere ændrer i tidligere maskinelle registreringer. Rapporten pegede på, at indberetnin-

gerne fra skattecenter til skattecenter var meget uens, både hvad angår beløb og de begrun-

delser, skattecentrene angav, når de opgjorde korrektioner. Det blev fremhævet, at centre-

ne ikke havde et ensartet grundlag for at opgøre korrektioner. Efter den interne revisions op-

fattelse var der en tendens til at foretage korrektioner for ikke-inddrivelighed på et tidligere

tidspunkt i inddrivelsesforløbet end forudsat i retningslinjerne. Ved en stikprøve ved 7 skat-

tecentre på i alt 982 sager blev det konstateret, at 142 sager, svarende til 78 mio. kr., var

klassificeret som ikke-inddrivelige, selv om betingelserne herfor ikke var opfyldt.

Rigsrevisionen konstaterer, at den tidligere praksis kan have betydet, at en forholdsvis stør-

re andel af restancerne frem til udgangen af 2008 overgik fra de inddrivelige restancer, hvor

SKAT inddriver mere intensivt, til de ikke-inddrivelige restancer. Det store omfang af manu-

elle korrektioner har tillige forbedret SKATs mulighed for at opfylde måltallet på finansloven,

idet korrektionerne reducerede de samlede inddrivelige restancer.

Skatteministeriet har oplyst, at SKAT har præciseret retningslinjerne for, hvornår medarbej-

dere kan kode en restance som ikke-inddrivelig. SKAT udsendte en række interne meddel-

elser, som præciserede retningslinjerne for, hvordan medarbejderne skulle kode restancer

som ikke-inddrivelige. Bl.a. gjorde SKAT det tydeligt, hvilke fejlkoder det er tilladt at bruge.

De interne retningslinjer trådte i kraft ultimo 2008, og det medførte, at antallet af manuelle

korrektioner faldt. Fx faldt de manuelle korrektioners andel i det system, SKAT anvender til

bl.a. moms og A-skat, fra 28 % af alle restancer i 2008 til 14 % i 2009.

Skatteministeriet har endvidere oplyst, at overførslen af sager fra de inddrivelige til de ikke-

inddrivelige restancer efter ministeriets opfattelse ikke formodes at have medført tab, da

mange af sagerne allerede måtte betragtes som værende ikke-inddrivelige, og der var så-

ledes alene tale om en tidsmæssig forskydning. Endelig har ministeriet oplyst, at SKAT har

taget den interne revisions kritik til efterretning og efterfølgende har reguleret landstotalen,

så dette giver et mere retvisende billede af, om SKAT nåede måltallet i 2007.

Den interne revision har i rapporten ”Opfølgning på restanceopgørelsen for skatter og afgif-

ter for 2009” af 18. maj 2010 fulgt op på udviklingen i de manuelle korrektioner. Den inter-

ne revision konkluderede, ”at procedurerne for opgørelse af skatte- og afgiftsrestancer pr.

31. december 2009 er tilfredsstillende. Der er ved bedømmelsen lagt vægt på, at de system-

optalte restancedata er dokumenteret, og at den gennemførte kontrol af de manuelle kor-

rektioner var væsentligt forbedret i forhold til sidste år og den gennemføres tilfredsstillende.

Henset til det konstaterede omfang af fejlkorrektioner i regionerne, og uagtet at en del af kor-

rektionerne kan henføres til et enkelt skattecenter, er det den interne revisions vurdering, at

der fortsat er behov for skærpet kvalitetskontrol”.

Manuelle korrektioner

Når en skattemedarbej-

der korrigerer en re-

stance manuelt, juste-

rer medarbejderen for

fejl i registreringer i re-

stancesystemerne. Fx

kan restancen være

forældet eller betalt.

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

SKATS INDDRIVELSE AF RESTANCER SIDEN FUSIONEN

118. Skatteministeriets interne revision reviderede i 2009 processen i forbindelse med, at

SKAT overførte restancesager fra de daværende skattecentre til det landsdækkende inddri-

velsescenter. Centret måtte bruge mange resurser på at gennemgå de overførte sager, da

skattecentrene ikke havde klargjort dem tilstrækkeligt. Det viste sig, at en del af kravene var

forældede som følge af den tid, det tog at klargøre sagerne. Inddrivelsescentret måtte i for-

bindelse med oprydningen afskrive restancer for i alt 781,5 mio. kr. ved udgangen af 2007.

Vurdering

119. Den økonomiske lavkonjunktur, der satte ind i 2008, har medvirket til at forøge de sam-

lede restancer efter fusionen. SKAT har påpeget, at der er sket en højnelse af retssikkerhe-

den, hvilket også har øget restancerne. SKAT overtog den samlede offentlige inddrivelse på

et tidspunkt, hvor den danske samfundsøkonomi var inde i en historisk god periode. SKAT

har ikke formået at udnytte de gunstige økonomiske forhold i perioden fra fusionen til medio

2008 til at reducere restancerne. Rigsrevisionens undersøgelse har vist en række indikatio-

ner på, at SKATs inddrivelse har været utilstrækkelig.

120. SKAT mangler basale data for inddrivelsesaktiviteten, men på de aktivitetsområder,

hvor der findes data, er SKATs aktiviteter på inddrivelsesområdet generelt faldet siden fu-

sionen. SKATs anvendelse af metoderne lønindeholdelse og RKI-registreringer faldt efter

fusionen. Det er dog lykkedes for SKAT fra 2008 til 2009 at øge anvendelsen af lønindehol-

delser med ca. 23 % uden dog at nå op på niveauet fra 2005. Ultimo 2009 betalte skøns-

mæssigt 69 % af de personlige skyldnere med betalingsevne af på deres gæld til det offent-

lige. Det skal ses i sammenhæng med, at SKATs mål var, at 80 % af alle skyldnere med

betalingsevne skulle betale af på deres gæld. Antallet af fogedforretninger steg i perioden

2006-2008, men faldt i 2009. SKAT har oplyst, at etableringen af det nye landsdækkende

inddrivelsescenter og tidsforbrug til kompetenceudvikling af medarbejdere har reduceret

effektiviteten af arbejdet med at inddrive restancer. SKAT forventer dog, at det nye center

fremover medvirker til, at SKAT kan inddrive restancer fra personer effektivt og ensartet.

121. Mangelfuld kvalitet i inddrivelsesarbejdet må ligeledes formodes i et vist omfang at ha-

ve reduceret de inddrevne beløb. Kvaliteten af inddrivelsen på området for personligt ejede

virksomheder og i selskaber har ikke været tilfredsstillende. Dette må efter Rigsrevisionens

vurdering have betydet en reduktion i det inddrevne provenu. Denne vurdering beror bl.a. på,

at flere af skatteregionerne ikke gennemførte de foreskrevne inddrivelsesskridt. Hertil kom-

mer, at skattecentrene tidligere havde en uens praksis omkring manuelle korrektioner af re-

gistreringer af restancer. I mange tilfælde var restancer fejlagtigt flyttet fra de inddrivelige re-

stancer til de ikke-inddrivelige restancer, hvor inddrivelsen ikke er så intensiv. SKAT har ta-

get skridt til at præcisere retningslinjerne for manuelle korrektioner. Endelig finder Rigsrevi-

sionen det utilfredsstillende, at skattecentrene ikke havde klargjort sagerne i forbindelse med

overdragelse til Inddrivelsescentret, og at centret derfor måtte afskrive restancer for 781,5

mio. kr., bl.a. på grund af forældelse.

Rigsrevisionen, den 17. juni 2010

Henrik Otbo

/Peder Juhl Madsen

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

SKATS INDDRIVELSE AF RESTANCER SIDEN FUSIONEN

Rigsrevisor Henrik Otbo har i brev til Folketingets formand af 12. maj 2010 i henhold til § 14,

stk. 1, nr. 2, jf. § 15, stk. 3, i instruks for rigsrevisor om Rigsrevisionens forhold til offentlig-

heden samt sagsbehandling erklæret sig personligt inhabil i forhold til 2 forhold, der er om-

talt i beretningen. Det drejer sig om registrering af kompetencer i SKAT og om en omtale af

skatteregion Nordsjælland. Forholdene er omtalt i beretningens pkt. 33, 48, 68-70, 75-76 og

116 og indgår i de tilhørende konklusionsafsnit og beretningens samlede konklusioner. Fol-

ketingets formand har efter høring af Statsrevisorerne og forhandling med næstformænde-

ne i brev af 19. maj 2010 udpeget tidligere rigsrevisor Jørgen Mohr som sætterigsrevisor til

at behandle de forhold, hvor rigsrevisor er inhabil.

Sætterigsrevisor har foretaget alle revisionsmæssige vurderinger af de omtalte forhold og har

i den forbindelse vurderet:

•

at alle relevante forhold indgår i beretningen og er dokumenterede

at forholdene indgår i beretningen på en måde, der er relevant i forhold til beretningens

formål, øvrige indhold og dokumentation

at forholdene kommer dækkende til udtryk i konklusionerne i forhold til beretningens for-

mål og øvrige indhold.

Rigsrevisionen, den 17. juni 2010

Jørgen Mohr

sætterigsrevisor

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

ORDLISTE

Bilag 1. Ordliste

Benchmarking

En systematisk sammenlignende undersøgelse og vurdering af et antal enheders (fx

institutioner, virksomheder) produktionsmetoder, effektivitet m.m. Benchmarking bru-

ges ofte til at identificere god praksis for at afdække forbedringspotentialer for andre

enheder.

En vurdering af, om en skyldner kan afdrage på en restance. Kan fx foretages skema-

tisk, eventuelt maskinelt eller undtagelsesvist ud fra et fagligt skøn.

En beskrivelse af, hvordan SKAT løbende optrapper inddrivelsesindsats og -midler,

i takt med at en skyldner bryder aftaler, som er indgået med SKAT.

Dekoncentrerede opgaver varetages decentralt i skattecentre og andre lokale enhe-

der. Det kan bl.a. være krav mod personer, der er bosat i udlandet, for fx udlagte bør-

nebidrag, hvor SKAT beder myndigheder i udlandet om at iværksætte en inddrivelse.

Kravet er i disse tilfælde samtidig registreret i de inddrivelige restancer.

Et it-system, der håndterer motorregistreringsopgaver, fx nummerpladeekspedition,

registrering af ejerskifte mv.

Et præstationsmål, der udtrykker en given indsats virkningsfuldhed.

Et register, der stort set indeholder de samme indkomstoplysninger, som fremgår af

ansattes lønsedler. Registret indeholder også indkomstoplysninger om SU, pension,

sociale ydelser som kontanthjælp o.l. Alle de oplysninger, som tidligere fremgik af de

årlige oplysningssedler, er således indeholdt i de månedlige indberetninger til eInd-

komst. Indberetning af oplysningerne sker kun én gang ét sted og sikrer, at ingen

skal indberette de samme oplysninger flere gange til forskellige offentlige myndig-

heder.

Et it-system, der udvikles som led i SKATs modernisering af it-systemerne. EKKO

indeholder bl.a. en såkaldt debitormotor, uden hvilken EFI ikke kan udvikles og sættes

i drift.

En såkaldt it-arkitektur, der skal forbedre kommunikationen mellem SKATs it-systemer

og adgangen til systemerne. ENS gør det muligt for SKATs forskellige it-systemer at

”tale sammen”, og SKAT ser det som en forudsætning for, at SKAT kan modernisere

sine systemer.

EFI, som er under udvikling, skal samle de nuværende inddrivelsessystemer i ét sy-

stem. EFI skal desuden gennemføre visse af SKATs sagsbehandlingsskridt automa-

tisk, fx lønindeholdelse, og tage højde for hændelser, som har betydning for skyldne-

res betalingsevne.

Et koordinerende udvalg med medlemmer fra SKATs lokale og centrale enheder, der

blev oprettet primo 2007, som bl.a. skulle følge op på fremdriften i de igangsatte initia-

tiver på inddrivelsesområdet.

De krav, som en myndighed (fordringshaveren) forsøger at opkræve, og som myndig-

heden herefter sender til inddrivelse i SKAT, hvis de ikke kan opkræves.

Virksomheders restancer, hvor SKAT forgæves har forsøgt at gennemføre alle inddri-

velsesskridt, men som SKAT fortsat forsøger at inddrive.

Restancer, hvor SKAT kan iværksætte sine sædvanlige inddrivelsesskridt, som beskri-

ves i SKATs Inddrivelsesvejledning (rykker, afdragsordning, udlæg mv.).

Kan afhænge af skyldners identitet (fx virksomhed eller borger) og adfærd. Midlerne

kan være lønindeholdelse, udlæg, betalingsaftaler og anmeldelse til RKI. Det er SKATs

mål at bruge de mest effektive inddrivelsesmetoder.

Betalingsevnevurdering

De 4 døre

Dekoncentrerede opgaver

Digitalt Motorregister (DMR)

Effektivitet

eIndkomst

Én Skattekonto (EKKO)

Enterprise Nervous System

(ENS)

Et Fælles Inddrivelsessystem

(EFI)

Fagligt Ledelsesforum, Ind-

drivelse (FLI)

Fordringer

Ikke-inddrivelige restancer

Inddrivelige restancer

Inddrivelsesmetoder

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

ORDLISTE

Inddrivelsesplan

SKATs plan for inddrivelsesarbejdet, som for det enkelte år udmønter inddrivelsesstra-

tegien og fastlægger og prioriterer inddrivelsen. Inddrivelsesplanen er fra 2009 erstat-

tet af én fælles plan for hele SKATs virksomhed, SKATs produktionsplan.

SKAT definerer den som forholdet mellem inddrevne restancer og tilgåede restancer

i et givet tidsrum (fx et finansår).

Provenu (udestående beløb), som en myndighed inddriver fra skyldnere.

SKATs strategi for inddrivelse af restancer. Strategien lægger bl.a. op til, at SKAT be-

handler skyldnere forskelligt afhængigt af betalingsevne, restancens størrelse og for-

bundne risici.

Der findes 4 indsatstyper i inddrivelsen af restancer:

•

forebyggende indsats (sikrer, at restancetilvæksten begrænses mest muligt)

•

enkel indsats (omfatter frivillige aftaler og lønindeholdelse)

•

skærpet indsats (anvendes ved manglende vilje eller evne til at betale)

•

forstærket indsats (bruges ved skyldnere, som ikke vil overholde reglerne, ved større

og/eller gentagne tab for de offentlige kasser og ved kriminel adfærd).

En samlet kompetenceregistrering, der opsummerer kompetenceregistreringen for de

enkelte medarbejdere. Kompetenceregnskabet er samtidig et billede af, hvor SKAT

mangler kompetencer til at løse opgaverne.

Konjunkturer betegner den økonomiske udviklingstendens i et samfund. Konjunktur-

bevægelser er gentagne vekslinger mellem opgangs- og nedgangskonjunkturer.

For at en skyldner (en person eller et selskab) kan erklæres konkurs, er det en betin-

gelse, at skyldneren er insolvent. Man er insolvent, hvis man ikke kan betale sin gæld

til tiden, og betalingsvanskelighederne ikke kun er midlertidige.

Et beløb, som SKAT bl.a. fastsætter ud fra hensyn til forsørgerpligt. For at kunne af-

drage på gæld skal en skyldner opretholde en vis indkomst. Har skyldneren ikke den-

ne indtægt til rådighed, fx hvis vedkommende er på kontanthjælp, kan hun/han ikke

afdrage på sin gæld.

Hvis en skyldner har indtægter fra erhvervsarbejde eller offentlige overførselsindkom-

ster, kan SKAT holde en del af lønnen mv. tilbage for at dække restancer.

Den procentdel af en skyldners løn, som SKAT kan trække ved lønindeholdelse

(jf. tabeltræk og lavindkomstbegreb).

Når SKAT foretager en manuel korrektion af en restance, justeres for fejl i registrerin-

ger i it-restancesystemer. Fx kan restancen være forældet eller betalt.

En struktureret og fremadrettet samtale mellem leder og medarbejder. MUS er obliga-

torisk for alle ansatte i den offentlige sektor. Formålet med MUS er at tage fremtidige

arbejdsopgaver, forventninger og kompetenceudvikling mv. op til drøftelse.

Medspillere er skatteydere, der har både viljen og evnen til at betale skatter og afgifter.

Modspillere mangler både evnen hertil, men vigtigst, også viljen. På inddrivelsesområ-

det findes der dog ingen rene medspillere, da skyldnere, der kommer i restance med

deres gæld til det offentlige, mangler enten evnen eller viljen til at betale eller begge

dele.

SKAT kan modregne restancer i overskydende skat mv., inden beløbet udbetales til

en skyldner.

En prioriteringsgrænse er SKATs interne mål for, at SKAT i første omgang skal forsøge

at inddrive restancer, der overstiger et vist beløb. I produktionsplanen for 2010 er den

landsdækkende prioriteringsgrænse fastsat til 100.000 kr. for både selskabsrestancer

og øvrige virksomhedsrestancer.

Inddrivelsesprocent

Inddrivelsesprovenu

Inddrivelsesstrategi

Indsatstyper

Kompetenceregnskab

Konjunkturer

Konkurs

Lavindkomstbegreb

Lønindeholdelse

Lønindeholdelsesprocent

Manuelle korrektioner

Medarbejderudviklingssamtale

(MUS)

Medspiller og modspiller

Modregning

Prioriteringsgrænse

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

ORDLISTE

Produktionsdirektion

Produktionsdirektionen er ved fusionen mellem SKATs Hovedcenter og Skatteministe-

riets departement den 1. januar 2010 erstattet af Produktionsforummet. Produktions-

direktionens/Produktionsforummets væsentligste opgave er at varetage styring og plan-

lægning af hele SKATs produktion, herunder inddrivelsen.

Produktionsforummet erstattede pr. 1. januar 2010 den tidligere Produktionsdirektion,

jf. ovenfor. Formand for Produktionsforummet er SKATs produktionsdirektør.

SKATs årlige prioritering af den samlede produktion. Produktionsplanen udpeger sær-

ligt vigtige områder. Planen erstatter fra 2009 særskilte inddrivelses- og indsatsplaner

for henholdsvis inddrivelses- og skatteområdet.

Lovforslag L 112 nævner et samlet it-system, der skal håndtere restancer som en for-

udsætning for at indfri målene for fusionen på inddrivelsesområdet. Medarbejdernes

håndtering af restancerne skal således understøttes maskinelt.

De samlede restancer opgjort på et givet tidspunkt. SKAT opgør restancemassen, bl.a.

som led i opfølgningen på finanslovens restancemåltal.

Indeholder oplysninger om restancernes sammensætning og udvikling, fx restance-

massen, tilgangen af nye restancer, inddrivelsesprocent mv.

RKI-registret består bl.a. af en database, hvori virksomheder kan registrere og søge

efter dårlige betalere. Virksomhederne kan enten bruge registret forebyggende for at

undgå at indgå købsaftaler med nye dårlige betalere eller opfølgende, hvor RKI advi-

serer virksomheder, hvis en eksisterende kunde registreres som dårlig betaler.

Var indtil den 31. december 2008 den mindste organisatoriske enhed i SKAT. Fra den

1. januar 2009 ophørte skattecentrene som selvstændige enheder og blev samlet i 6

skatteregioner. Betegnelsen skattecenter bruges dog stadig om SKATs fysiske lokali-

teter, hvor SKAT tilbyder skatteydere personlig betjening (fx om skattekort, nummer-

pladeekspedition etc.).

Skatteministeriets interne revision reviderer Skatteministeriets enheder (Landsskatte-

retten, SKAT og Skatteministeriets Koncerncenter) efter aftale med Rigsrevisionen.

Den interne revision refererede tidligere til told- og skattedirektøren, men refererer i

dag til departementschefen for Skatteministeriet.

SKATs decentrale driftsorganisation består af 6 skatteregioner (ikke at forveksle med

regionerne, der løser opgaver på sundhedsområdet mv.). Skatteregionerne afløste den

1. januar 2009 de tidligere 5 skattesamarbejder og 30 skattecentre. Skatteregionerne

er: Nordjylland, Midtjylland, Syddanmark, København, Nordsjælland og Midt- og Syd-

sjælland.

Indtil 1. januar 2009 koordinerede 5 skattesamarbejder det regionale samarbejde mel-

lem skattecentrene. Skattesamarbejderne blev fra denne dato afløst af 6 skatteregio-

ner, idet hovedstadsområdet blev opdelt i skatteregion Nordsjælland og skatteregion

København.

Der findes 2 typer statusrapporter for SKAT. Den ene vedrører moderniseringen af

it-systemer. Finansudvalget bad som følge af fordyrelsen af systemmoderniseringen

skatteministeren om at rapportere om projektet til udvalget i statusrapporter. I den an-

den redegør ministeren om SKATs kundevendte resultater og strategiske tiltag i kvar-

talsvise rapporter til Skatteudvalget.

Samlebetegnelsen for det kompleks af it-projekter, som den daværende Told- og Skat-

testyrelse satte i gang for at fremtidssikre myndighedens it-systemer. Systemmoderni-

seringen blev bl.a. igangsat, fordi de daværende systemer var ukoordinerede og for-

ældede, og fordi vedligeholdelsen af systemerne skulle i EU-udbud.

En skematisk vurdering af en skyldners betalingsevne som en procentdel af indkom-

sten over en vis grænse (jf. lavindkomstbegrebet).

Produktionsforum

Produktionsplan

Restancehåndtering

Restancemasse

Restancestatistik

RKI

Skattecenter

Skatteministeriets interne

revision

Skatteregion

Skattesamarbejde

Statusrapport

Systemmodernisering

Tabeltræk

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

ORDLISTE

Tryghedsaftale

Udlæg/udlægsforretning

Aftale med medarbejderne, der begrænsede mulighederne for, at SKAT forflyttede

dem mod deres ønske.

Ved udlægsforretninger undersøger SKAT, om en skyldner har aktiver, fx varelager,

bil, bankindestående mv. Hvis det er tilfældet, kan SKAT foretage udlæg i aktivet for

at sikre det offentliges krav.

Personers restancer, hvor SKAT forgæves har forsøgt at gennemføre alle inddrivelses-

skridt, men som SKAT fortsat forsøger at inddrive.

En medarbejder, som ikke er fysisk lokaliseret det samme sted som sin personaleleder

(fx på en hjemmearbejdsplads eller på et kontor i en anden by).

En hurtig behandling af nye restancer, der fører til, at SKAT beslutter, hvordan SKAT

vil behandle restancen i det videre forløb – herunder om der er behov for en hurtig ind-

sats.

Finansministeriets vejledning, som dels indeholder det formelle regelsæt på økonomi-

og regnskabsområdet i form af love, bekendtgørelser og cirkulærer, dels uddybende

beskrivelser af regelsættet.

Forbruget af medarbejdertimer omregnet til fuldtidsstillinger på et helt år.

Uerholdelige restancer

Virtuel medarbejder

Visitering

Økonomisk Administrativ

Vejledning (ØAV)

Årsværk

Statsrevisorerne beretning SB13/2009 - Bilag 1: Beretning om SKAT's fusion af inddrivelsesområdet

TIDSLINJE FOR IT-SYSTEMET EFI

Bilag 2. Tidslinje for it-systemet EFI

Februar 2005

I lovforslag L 112 foreslår skatteministeren en fusion på inddrivelsesområdet, der skal skabe en fæl-

les inddrivelsesmyndighed. EFI beskrives som en forudsætning for, at SKAT kan indfri fusionens

mål. SKAT forventer at sætte systemet i drift i 1. halvår 2007.

I Akt 151 16/5 2006 anmoder Skatteministeriet Finansudvalget om lov til at igangsætte systemmoder-

niseringens fase 2. Ud over EFI omfatter fase 2 også ”Én Skattekonto (EKKO)” og ”Digitalt Motor-

forventer nu at sætte EFI i drift primo 2009, og EFI skal sendes i udbud ultimo 2006.

Skatteministeriet får med Akt 41 21/11 2006 Finansudvalgets tilslutning til at indgå kontrakt om DMR

og EKKO. På grund af forsinkelser i leverancen af disse systemer forventer ministeriet dog også, at

EFI bliver forsinket, da EFI skal bruge et modul – en såkaldt debitormotor – der udvikles som en del

af EKKO. Ministeriet præciserer dog ikke forsinkelsen af EFI.

SKAT sender EFI i udbud den 9. marts 2007, og SKAT modtager tilbud den 27. april 2007. Indgåel-

sen af en kontrakt om EFI afventer dog en ny tidsplan for fase 1 og en analyse af konsekvenserne

for fase 2.

På grund af forsinkelser i EKKO sætter SKAT udbuddet af EFI i bero. SKAT afventer en ny tidsplan

for EKKO.

I forlængelse af en ny aftale med leverandøren af EKKO og DMR anser SKAT tidsplanerne for disse

systemer som så stabile, at SKAT beslutter at genåbne udbuddet af EFI. 2. udbud omfatter primært

tidsplanen for EFI. SKAT modtager den 31. januar reviderede tilbud, men sætter igen udbuddet i be-

ro på grund af manglende afklaring af udestående forhold om EKKO og DMR.

SKAT indgår en ny aftale om EKKO og DMR med leverandøren. Den nye aftale får SKAT til at gen-

åbne udbuddet af EFI, og med Akt 186 16/6 2008 giver Finansudvalget sin tilslutning til at indgå kon-

trakt med den valgte leverandør. SKAT udskyder dog igen kontraktunderskrivelsen på grund af usik-

kerhed om EKKO-leverandøren. Udgiften til EFI anslår SKAT nu til 208,9 mio. kr. – en fordyrelse på

ca. 65 mio. kr. Aktstykket forklarer fordyrelsen med tilvalg af funktionalitet, tilpasninger af eksisteren-

de systemer og merudgifter til løn og konsulenter.

Leverandøren af EKKO og DMR beder den 17. september SKAT om en ”timeout-periode”. Det afta-

les, at leverandøren får en periode på 3 uger til at undersøge alle muligheder for at overholde dato-

erne for idriftsættelse af EKKO og DMR.

Den 31. oktober 2008 indgår SKAT kontrakt om EFI. Det sker, på trods af at SKAT ikke er overbevist

om, at leverandøren af EKKO og DMR kan overholde tidsplanen for EKKO, som leveringen af EFI

er afhængig af. I kontrakten om EFI er der taget højde for den situation, at EKKO ikke leveres. I så

fald kan SKAT opsige kontrakten, og SKAT skal da betale leverandøren for de dokumenterede ud-

viklingsomkostninger.

SKAT ophæver den 5. december 2008 kontrakten med leverandøren af EKKO og DMR.

Det fremgår af statusrapport for 3. kvartal 2009, at SKAT forventer ét samlet tidspunkt for idriftsæt-

telse, som nu hedder 4. kvartal 2011. Rapporten fastslår dog, at det afhænger af, om EKKO’s debi-

tormotor leveres i 3. kvartal 2010. Da EKKO på dette tidspunkt endnu er i udbud, og SKAT først for-

venter en ny kontrakt underskrevet primo 2010, kan SKAT først foretage et nyt skøn over tid og om-

kostninger vedrørende EFI, efter at SKAT og leverandør har underskrevet kontrakten om EKKO.

EFI forventes idriftsat i 4. kvartal 2011.

Maj 2006

November 2006

Marts 2007

Sommeren 2007

Januar 2008

Maj 2008

September 2008

Oktober 2008

December 2008

December 2009

April 2010