Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

Udenrigsudvalget 2009-10
SB 10 1
Offentligt

10/2009

Beretning om

Det Arabiske Initiativ

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

10/2009

Beretning om

Det Arabiske Initiativ

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2010

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Udenrigsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske midt i oktober 2010.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2009, som afgives i 2011.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk

ISSN 0108-3902

ISBN 978-87-7434-337-0

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 19. maj 2010

BERETNING OM DET ARABISKE INITIATIV

Det Arabiske Initiativ er en udenrigspolitisk indsats rettet mod landene i den arabiske

verden. Danmark har i perioden 2003-2009 givet 597,8 mio. kr. i bevillinger/tilsagn til

aktiviteter under Det Arabiske Initiativ og udbetalt 471,2 mio. kr.

Det Arabiske Initiativ har 2 formål: dels at styrke dialogen, forståelsen og samarbej-

det mellem Danmark og den arabiske verden, dels at støtte eksisterende reformpro-

cesser i Mellemøsten og Nordafrika – den såkaldte MENA-region, som omfatter 18

lande.

Statsrevisorerne bad om denne beretning for at få undersøgt, hvilke resultater og hvil-

ken effekt der er kommet ud af initiativet i forhold til nævnte formål.

Statsrevisorerne konstaterer, at Udenrigsministeriet løbende har tilpasset initiativet i

forhold til indhøstede erfaringer – herunder en ekstern analyse fra 2006 og et eksternt

review fra 2009 – og Folketingets opfordringer i vedtagelse V 80 fra maj 2006.

Statsrevisorerne konstaterer, at der – på trods af vanskelige vilkår især som følge af

tegningesagen – er gennemført talrige aktiviteter, som har skabt resultater, men at det

endnu er for tidligt at vurdere de langsigtede effekter af initiativet.

Statsrevisorerne finder det mindre tilfredsstillende, at ministeriet ikke noget tidligere

og mere aktivt har arbejdet målrettet på at dokumentere (del-)resultater og effekter af

Det Arabiske Initiativ.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Svend Erik Hovmand

Mogens Lykketoft

Manu Sareen*

)

Statsrevisor Manu Sareen

har ikke deltaget ved behand-

lingen af denne sag på grund

af inhabilitet.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

Beretning til Statsrevisorerne om

Det Arabiske Initiativ

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1, og § 17,

stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse

nr. 3 af 7. januar 1997 som ændret ved lov nr. 590

af 13. juni 2006. Beretningen vedrører finanslovens

§ 6. Udenrigsministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

Indholdsfortegnelse

II.

Introduktion og resultater ............................................................................................. 1

Indledning .................................................................................................................... 6

A. Baggrund .............................................................................................................. 6

B. Formål, afgrænsning og metode ........................................................................... 8

Udvikling i bevillinger/tilsagn og udbetalinger ............................................................ 12

A. Udvikling i bevillinger/tilsagn og udbetalinger siden 2003................................... 12

Resultater og effekter af Det Arabiske Initiativ ........................................................... 15

A. Det bilaterale spor ............................................................................................... 15

B. Det multilaterale spor .......................................................................................... 20

Sammenhængen mellem Det Arabiske Initiativs bilaterale spor og multilaterale

spor ............................................................................................................................ 24

A. Samspil mellem de 2 spor................................................................................... 24

B. Eksempler på erfaringsoverførsel mellem de 2 spor .......................................... 25

Sammenhængen mellem Det Arabiske Initiativ og den øvrige udviklingsbistand...... 26

A. Brugen af erfaringer fra Det Arabiske Initiativ i den øvrige bistand..................... 26

Udenrigsministeriets tilpasning af Det Arabiske Initiativ ............................................ 28

A. Ekstern analyse fra 2006 .................................................................................... 28

B. Review fra 2009 .................................................................................................. 29

III.

IV.

VI.

VII.

Bilag 1. Gennemgåede programmer og projekter fordelt på Det Arabiske Initiativs

3 temaer .............................................................................................................................. 31

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

Beretningen vedrører finanslovens § 6. Udenrigsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Per Stig Møller: november 2001 - februar 2010

Lene Espersen: februar 2010 -

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

INTRODUKTION OG RESULTATER

I. Introduktion og resultater

1. Beretningen handler om Det Arabiske Initiativ. Rigsrevisionen igangsatte undersøgelsen

i september 2009 på baggrund af en anmodning fra Statsrevisorerne.

2. Det Arabiske Initiativ blev lanceret af Udenrigsministeriet i 2003 og er en udenrigspolitisk

indsats rettet mod landene i den arabiske verden. Initiativet har 2 formål:

•

at skabe grundlag for styrket dialog, forståelse og samarbejde mellem Danmark og den

arabiske verden

at støtte eksisterende lokale reformprocesser i Mellemøsten og Nordafrika.

3. Det Arabiske Initiativ har både et bilateralt spor og et multilateralt spor, som skal fremme

initiativets formål på forskellige måder. Det bilaterale spor består af konkrete samarbejdspro-

jekter og -programmer mellem Danmark og lande i den arabiske verden. Under det bilate-

rale spor indgår der foruden støtte til bilaterale projekter og programmer også støtte til så-

kaldte regionale projekter og programmer, hvor flere lande i MENA-regionen (Middle

East

North Africa)

støttes.

Det multilaterale spor skal styrke den danske profil i de multilaterale fora for herigennem at

yde et aktivt bidrag til reformprocesser i regionen. Det multilaterale spor sigter på at påvirke

internationale og multilaterale organisationers – især EU’s – støtte til reformprocesser i den

arabiske verden. Nogle af de multilaterale fora har også afsat midler til konkrete projektak-

tiviteter i landene i regionen.

4. Udenrigsministeriet har valgt at arbejde inden for 3 temaer, som er:

•

grundlæggende frihedsrettigheder og god regeringsførelse

udvikling af vidensbaserede samfund

fremme af ligestilling mellem kønnene og kvinders deltagelse i det sociale, politiske og

økonomiske liv.

Temaerne er udvalgt på baggrund af en rapport fra United Nations Development Pro-

gramme (UNDP), der udpegede de 3 temaer som de vigtigste for regionen. UNDP er FN’s

globale udviklingsprogram.

5. Det overordnede formål med undersøgelsen er at besvare følgende spørgsmål fra Stats-

revisorerne:

•

Hvilken udvikling har der været siden 2003 i bevilling og regnskab for Det Arabiske Ini-

tiativ fordelt på formål?

Hvilke resultater er der kommet ud af Det Arabiske Initiativ?

Hvilken effekt er der opnået med initiativet i forhold til de opstillede mål?

Hvordan har Udenrigsministeriet sikret sammenhæng mellem det bilaterale spor og det

multilaterale spor?

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

Hvordan har Udenrigsministeriet sikret sammenhæng mellem initiativet og den øvrige

bistand?

Har Udenrigsministeriet i tilfredsstillende omfang tilpasset Det Arabiske Initiativ i forhold

til indhøstede erfaringer?

6. Rigsrevisionen har undersøgt resultaterne af Det Arabiske Initiativ med udgangspunkt i

2 eksterne vurderinger af Det Arabiske Initiativ fra henholdsvis 2006 og 2009 og en gennem-

gang af 12 projekter og programmer samt multilaterale indsatser.

Samlet repræsenterer de 12 projekter og programmer bevillinger/tilsagn for 223 mio. kr. Det

svarer til ca. 37 % af de samlede bevillinger/tilsagn til Det Arabiske Initiativ i perioden 2003-

2009.

Undersøgelsesperioden er 2003-2010 – dog 2003-2009, hvad angår bevillinger/tilsagn og

udbetalinger.

UNDERSØGELSENS RESULTATER

Det Arabiske Initiativ har, på trods af til tider svære vilkår for at gennemføre initiativet,

vist resultater, der understøtter initiativets formål om at skabe grundlag for styrket dia-

log, forståelse og samarbejde samt at støtte eksisterende lokale reformprocesser i

regionen. Det er endnu for tidligt at vurdere effekter, dvs. de langsigtede virkninger

af initiativet.

Ministeriets mål- og resultatstyring af initiativet kan forbedres, bl.a. for bedre at kunne

dokumentere resultater af ministeriets indsatser og muliggøre en vurdering på sigt af

effekterne.

Udenrigsministeriet har i 2010 formuleret et strategipapir om målsætninger for initia-

tivet og retningslinjer for projektdesign og rapporteringer om de bilaterale indsatser.

Dette skal styrke mål- og resultatstyringen. Ministeriet burde tidligere have klarlagt

retningslinjer og procedurer for gennemførelse af indsatser. Ministeriet kunne des-

uden tidligere have kommunikeret strategi og overordnede målsætninger ud til dan-

ske og mellemøstlige partnere, der er involveret i gennemførelsen af projekter og pro-

grammer under initiativet.

Denne samlede vurdering er baseret på følgende:

Bevillinger/tilsagn og udbetalinger

Udenrigsministeriet har overholdt den samlede økonomiske ramme for Det Ara-

biske Initiativ. Udviklingen i bevillinger/tilsagn og udbetalinger i perioden 2003-

2009 afspejler, at initiativet i perioden 2003-2005 var i en opstartsfase. Fra 2006

har de årlige bevillinger/tilsagn og udbetalinger været ca. 100 mio. kr. Midlerne

anvendes hovedsageligt til bilaterale indsatser.

•

Det er ikke muligt at fordele bevillinger/tilsagn og udbetalinger på de 2 formål un-

der Det Arabiske Initiativ, da begge formål ofte vil være integreret i de projekter

og programmer, der gennemføres. Størstedelen af bevillingerne/tilsagnene ved-

rører bilaterale indsatser. Godt 3 % af bevillingerne/tilsagnene går til multilaterale

indsatser.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

I perioden 2003-2005 var Det Arabiske Initiativ i en opstartsfase. Bevillingerne

steg i perioden fra 1,6 mio. kr. til 124,1 mio. kr. pr. år. Udbetalingerne steg fra 0 kr.

til 54,9 mio. kr. pr. år. Fra 2006 er der årligt samlet givet ca. 100 mio. kr. i bevillin-

ger/tilsagn og udbetalt ca. 100 mio. kr.

Udenrigsministeriet har siden 2006 styret Det Arabiske Initiativ, så der årligt gives

ca. 100 mio. kr. i tilsagn og udbetales ca. 100 mio. kr.

Samlet har Udenrigsministeriet givet 597,8 mio. kr. i bevillinger/tilsagn og udbetalt

471,2 mio. kr. i perioden 2003-2009.

•

Resultater og effekter

Der er gennemført talrige aktiviteter under Det Arabiske Initiativs 2 spor, som

har givet resultater i relation til de 3 temaer. I forhold til det bilaterale spor har

Rigsrevisionen dog konstateret, at Udenrigsministeriet kan forbedre mål- og

resultatstyringen. Det er endnu for tidligt at vurdere effekten af indsatserne un-

der Det Arabiske Initiativ, dvs. de langsigtede virkninger.

•

En gennemgang af de 2 eksterne vurderinger samt de 12 projekter og program-

mer har vist, at der under det bilaterale spor er gennemført talrige aktiviteter, som

har bidraget til projekternes og programmernes formål og skabt varige resultater

i form af fx nye partnerskaber mellem danske og arabiske organisationer. Aktivite-

terne har styrket unges deltagelse i samfundet og ligestilling for kvinder samt støt-

tet udvikling af mediesektoren. Nogle indsatser har dog ikke givet de forventede

resultater, hvilket ifølge Udenrigsministeriet bl.a. skal ses i lyset af, at projekterne

gennemføres i en region præget af relativt fastlåste politiske strukturer og ændre-

de rammebetingelser for Det Arabiske Initiativ.

Udenrigsministeriets mål- og resultatstyring af de bilaterale indsatser under initia-

tivet kan forbedres. Bl.a. var nogle af indsatsernes delmål uklare, hvilket gjorde

det svært at vurdere resultaterne. Der var også tilfælde, hvor planlagte aktiviteter

ikke var blevet gennemført, og hvor det ikke fremgik klart af den afsluttende rap-

port, om disse planlagte aktiviteter var væsentlige for opnåelsen af projektets el-

ler programmets overordnede formål.

Under det multilaterale spor har Udenrigsministeriet ydet en aktiv indsats i en ræk-

ke multilaterale fora med henblik på at fremme dialog og støtte reformprocesser

i regionen.

Det er endnu for tidligt at vurdere effekten af indsatserne under de 2 spor i forhold

til de 2 overordnede formål om at skabe grundlag for styrket dialog, forståelse og

samarbejde mellem Danmark og den arabiske verden samt at støtte eksisterende

lokale reformprocesser i Mellemøsten og Nordafrika.

•

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

INTRODUKTION OG RESULTATER

Sammenhængen mellem det bilaterale spor og det multilaterale spor

Udenrigsministeriet har søgt at sikre sammenhæng mellem de 2 spor ved, at

initiativets 3 temaer skal være omdrejningspunkt for begge spor. Ministeriet

har derudover søgt at bruge erfaringer fra det bilaterale spor i bestræbelserne

på at påvirke multilaterale organisationers støtte til reformprocesser. Ministe-

riet kunne yderligere præcisere, hvorledes det bilaterale spor og det multilate-

rale spor hænger sammen.

•

Udenrigsministeriet har oplyst, at det er hensigten, at de 2 spor skal supplere hin-

anden og skabe synergi, og finder det relevant at sikre sammenhæng mellem dis-

se. I ministeriets strategipapir kunne det yderligere præciseres, hvordan ministe-

riet arbejder med at skabe synergi mellem sporene for at give involverede partne-

re en bedre forståelse af sammenhængen mellem det bilaterale spor og det mul-

tilaterale spor.

Udenrigsministeriet er siden 2006 blevet mere opmærksom på at videndele og

skabe sammenhæng mellem de bilaterale og multilaterale aktiviteter, som analy-

sen fra 2006 anbefalede, både ved at koncentrere de 2 spor om de samme tema-

er og ved at bruge konkrete erfaringer fra det bilaterale spor til at stå stærkere i

forhandlinger i multilaterale fora, fx EU-samarbejdet.

•

Sammenhængen mellem Det Arabiske Initiativ og den øvrige udviklingsbistand

Udenrigsministeriet har sikret sammenhæng mellem Det Arabiske Initiativ og

den øvrige udviklingsbistand, i det omfang det har været relevant.

•

Udenrigsministeriet har oplyst, at det ikke har været hensigten at sikre direkte

sammenhæng mellem Det Arabiske Initiativ og den øvrige udviklingsbistand.

Udenrigsministeriet har i forbindelse med den øvrige udviklingsbistand i muslim-

ske samfund, fx i Somalia, draget nytte af erfaringer fra Det Arabiske Initiativ.

Da Det Arabiske Initiativ ikke har fattigdomsreduktion som sit primære formål, lige-

som den øvrige udviklingsbistand har, er det Rigsrevisionens opfattelse, at den

almindelige erfaringsudveksling, der allerede foregår i ministeriet, er tilstrækkelig.

•

Udenrigsministeriets tilpasning af Det Arabiske Initiativ

Udenrigsministeriet har tilpasset initiativet tilfredsstillende i forhold til indhø-

stede erfaringer. Ministeriet burde dog tidligere have udmeldt retningslinjer for

projektdesign og rapporteringer, hvilket kunne have forbedret mål- og resultat-

styringen, ligesom ministeriet kunne have kommunikeret klarere om den strate-

giske ramme, som blev fastlagt efter opstartsfasen. Rigsrevisionen finder det

positivt, at ministeriet er blevet mere opmærksom på, at det er nødvendigt at

dokumentere resultater og effekter af indsatserne.

•

De 2 eksterne vurderinger af Det Arabiske Initiativ fra henholdsvis 2006 og 2009

har bidraget til at fokusere initiativet, og ministeriet har arbejdet målrettet med at

gennemføre de eksterne vurderingers anbefalinger.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

Folketinget vedtog forslag til vedtagelse V 80 om Det Arabiske Initiativ (samling

2005-06) på baggrund af analysen fra 2006 om initiativets opstartsfase. V 80 har

efterfølgende udgjort den strategiske ramme for gennemførelsen af initiativet.

Ministeriet burde tidligere have klarlagt specifikke retningslinjer for projektdesign

og afrapporteringer. De strategiske udmeldinger for Det Arabiske Initiativ, baseret

på analysen fra 2006, kunne være kommunikeret klarere til danske og mellemøst-

lige partnere, der er involveret i gennemførelse af projekter og programmer under

initiativet.

Rigsrevisionen vurderer, at ministeriet er blevet mere opmærksom på, at det er

nødvendigt at dokumentere resultater og effekter af indsatserne. Dette afspejles

i en opstramning af retningslinjer og ved, at Udenrigsministeriet har igangsat et

studie, der skal vurdere, hvilken betydning deltagelse i Det Arabiske Initiativs pro-

jekter har for dialog og gensidig forståelse.

•

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

INDLEDNING

II. Indledning

Baggrund

7. Beretningen handler om Det Arabiske Initiativ. Rigsrevisionen igangsatte undersøgelsen

i september 2009 på baggrund af en anmodning fra Statsrevisorerne.

8. Det Arabiske Initiativ – på engelsk The Danish Arab Partnership Programme – blev lan-

ceret af Udenrigsministeriet i 2003 og er en udenrigspolitisk indsats rettet mod landene i den

arabiske verden. Initiativet har 2 formål:

•

at skabe grundlag for styrket dialog, forståelse og samarbejde mellem Danmark og den

arabiske verden

at støtte eksisterende lokale reformprocesser i Mellemøsten og Nordafrika.

Ved lanceringen af Det Arabiske Initiativ blev disse 2 formål ikke operationaliseret yderlige-

re i form af underordnede mål.

9. De første år af initiativet betegnes som initiativets opstartsfase. I denne periode blev ini-

tiativet udviklet, og Udenrigsministeriet fastlagde den geografiske og tematiske afgræns-

ning, generelle principper for indsatsen og processen for, hvorledes der skulle gennemfø-

res konsultationer med mellemøstlige partnere og iværksættes pilotprojekter.

I 2006 blev der gennemført en ekstern gennemgang af opstartsfasen, og på baggrund af

denne udarbejdede ministeriet anbefalinger for Det Arabiske Initiativs videreførelse. Erfa-

ringerne fra opstartsfasen blev drøftet ved en folketingsdebat den 24. maj 2006. Ved folke-

tingsdebatten blev det med forslag til vedtagelse V 80 om Det Arabiske Initiativ (samling

2005-06) besluttet, at initiativet skulle fortsætte med en række mindre justeringer. Denne

folketingsbeslutning har efterfølgende været den strategiske ramme for Det Arabiske Ini-

tiativ, som Udenrigsministeriet har arbejdet ud fra.

10. Det Arabiske Initiativ dækker både et bilateralt spor og et multilateralt spor for at frem-

me initiativets formål på forskellige måder. Det bilaterale spor består af konkrete samarbejds-

projekter og -programmer mellem Danmark og lande i den arabiske verden. Under det bila-

terale spor indgår der foruden støtte til bilaterale projekter og programmer også støtte til så-

kaldte regionale projekter og programmer. At et projekt eller program betegnes som regio-

nalt, betyder blot, at der i indsatsen indgår støtte til flere lande i MENA-regionen (Middle

East

North Africa).

Det multilaterale spor handler om en styrket dansk profil i de multilaterale fora for herigen-

nem at yde et aktivt bidrag til reformprocesser i regionen. Det multilaterale spor sigter på at

påvirke internationale og multilaterale organisationers – især EU’s – støtte til reformproces-

ser i den arabiske verden. Nogle af de multilaterale fora har også afsat midler til konkrete

projektaktiviteter i landene i regionen.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

INDLEDNING

11. Figur 1 viser landene, som udgør MENA-regionen.

Figur 1. Kort over MENA-regionen

Kilde: Udenrigsministeriet.

Det fremgår af figur 1, at MENA-regionen dækker Mellemøsten og Nordafrika fra Marokko

i vest til Iran i øst.

12. Danmark har ambassader i følgende lande: Marokko, Algeriet, Egypten, Libanon, Syrien,

Jordan, Israel, Irak og Iran. Derudover er der repræsentationskontor i de palæstinensiske

selvstyreområder. Ambassaderne i Jordan og Algeriet lukkes i 2010.

Udenrigsministeriet har oplyst, at Danmark efter ambassadelukningen i Jordan vil fastholde

et nogenlunde uændret engagement i Jordans reformproces gennem Det Arabiske Initiativ.

Derfor stiler ministeriet efter at fastholde en udsendt dansk rådgiver i Amman. Hvad angår

ambassadelukningen i Algeriet, har ministeriet oplyst, at der fra dansk side vil blive gjort en

særlig indsats for at bevare de gode diplomatiske relationer til landet. Danske interesser i

Algeriet vil blive varetaget enten af en anden dansk repræsentation i området eller af en rej-

sende ambassadør med sæde i København.

Det Arabiske Initiativ administreres af Udenrigsministeriet i København og koordineres med

ovennævnte ambassader, i det omfang der er behov herfor.

13. Udenrigsministeriet har efter lanceringen af initiativet arbejdet inden for de 3 temaer, som

United Nations Development Programme (UNDP) udpegede i ”Arab Human Development

Report 2004” som de vigtigste for regionen. UNDP er FN’s globale udviklingsprogram.

Udenrigsministeriet har for hvert tema formuleret 3 underliggende strategiske indfaldsvink-

ler for at konkretisere, hvad ministeriet vil arbejde med under de 3 temaer. Disse fremgår af

tabel 1.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

INDLEDNING

Tabel 1. Oversigt over temaer og strategiske indfaldsvinkler

Tema

1. Grundlæggende frihedsrettigheder og

god regeringsførelse

2. Udvikling af vidensbaserede samfund

Strategisk indfaldsvinkel

•

Menneskerettigheder

•

Unges samfundsdeltagelse

•

Frit og effektivt arbejdsmarked

•

Medier og pressefrihed

•

Akademisk samarbejde

•

Kultur

•

Lovgivning

•

Deltagelse

•

Bekæmpelse af vold mod kvinder

3. Fremme af ligestilling mellem kønnene og

kvinders deltagelse i det sociale, politiske

og økonomiske liv

Kilde: Udenrigsministeriet.

Det fremgår af tabel 1, at der er 3 temaer, og at der er 3 strategiske indfaldsvinkler for hvert

tema.

Udenrigsministeriet formulerede de 3 strategiske indfaldsvinkler under hvert af de forholds-

vis bredt definerede temaer for at målrette indsatsen under initiativet. Både bilaterale og mul-

tilaterale aktiviteter er omfattet af temaerne.

14. Det Arabiske Initiativs formål og temaer samt brede geografiske fokus betyder, at der er

mange indsatser, der kan støttes under initiativet. Det betyder også, at initiativet alene ikke

kan forventes at ændre udviklingen i regionen, men skal ses som et bidrag til styrket dialog

og støtte til reformer sammen med andre bidrag, fx andre landes og organisationers lignen-

de initiativer til fremme af reformprocesser og dialog i regionen.

Rammebetingelserne for initiativet har udviklet sig, fra initiativet blev lanceret i 2003 til i dag.

Et eksternt review fra 2009 peger på 2 områder. For det første er de fundamentale politiske

reformer og systemændringer, som ministeriet havde håbet på, udeblevet. For det andet bli-

ver Danmark nu også forbundet med, hvad der kan ses som kampen mellem den islamiske

verden og Vesten på grund af tegningesagen. Reviewet konstaterer dog samtidig, at det har

været muligt at fortsætte og udvikle Det Arabiske Initiativ på trods af disse udfordringer, og

at der stadig inden for en række centrale områder er mulighed for at understøtte reformtiltag.

Formål, afgrænsning og metode

Formål

15. Det overordnede formål med Rigsrevisionens undersøgelse er at besvare følgende

spørgsmål fra Statsrevisorerne:

•

Hvilken udvikling har der været siden 2003 i bevilling og regnskab for Det Arabiske Ini-

tiativ fordelt på formål?

Hvilke resultater er der kommet ud af Det Arabiske Initiativ?

Hvilken effekt er der opnået med initiativet i forhold til de opstillede mål?

Hvordan har Udenrigsministeriet sikret sammenhæng mellem det bilaterale spor og det

multilaterale spor?

Hvordan har Udenrigsministeriet sikret sammenhæng mellem initiativet og den øvrige

bistand?

Har Udenrigsministeriet i tilfredsstillende omfang tilpasset Det Arabiske Initiativ i forhold

til indhøstede erfaringer?

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

INDLEDNING

Afgrænsning

16. Statsrevisorernes 6 spørgsmål besvares fortløbende i kap. III-VII. Spørgsmål 2 og 3 om

resultater og effekter behandles begge i kap. IV.

17. Statsrevisorerne spørger både til resultater og effekter af initiativet. Rigsrevisionen defi-

nerer i denne beretning resultaterne som de umiddelbare resultater, der er kommet ud af en

given indsats i forhold til de mål, der er for indsatsen. Effekter defineres som de langsigtede

virkninger af indsatsen.

18. Der er en række problemer med at vurdere effekten af initiativet i forhold til initiativets

2 formål. Afrapporteringer fra de enkelte indsatser kan give et billede af, om projekterne når

deres mål, men det kræver dybere analyser for at vurdere, om dialogen, forståelsen og sam-

arbejdet er styrket med udgangspunkt i konkrete indsatser, og om en eventuel forandring

eller reform kan og bør tilskrives en specifik danskstøttet aktivitet eller rettere bør tilskrives

en eller flere andre bevægelser i samfundet. Dialogskabelse og reformer tager tid, og der-

for er det urealistisk at vurdere effekten af initiativet efter 7 år, hvoraf de første år har været

opstartsfase.

Rigsrevisionen har derfor vurderet resultaterne af konkrete projekter og programmer og sam-

tidig beskrevet de tiltag, Udenrigsministeriet har iværksat for i fremtiden at blive bedre i stand

til at vurdere effekten af initiativet.

Det Arabiske Initiativ er blevet gennemgået ved eksterne vurderinger i 2006 og 2009. I det

omfang disse har vurderet effekter af initiativet, er vurderingerne i relevant omfang inddra-

get i beretningen.

Metode

19. Statsrevisorerne bad Rigsrevisionen om at undersøge udviklingen i bevilling og regnskab

siden 2003. Udenrigsministeriet er i perioden overgået fra udbetalingsstyring til tilsagnssty-

ring (1. januar 2006). I perioden 2003-2006 blev Det Arabiske Initiativ finansieret som en

del

af en underkonto på finansloven til fremme af menneskerettigheder og demokrati. Først

i 2007 fik Det Arabiske Initiativ sin

egen

underkonto på finansloven.

Ministeriet brugte i perioden 2003-2005 betegnelsen bevillinger om aftaler om fremtidige ind-

satser. Fra og med 2006 bruges betegnelsen tilsagn. I perioden 2003-2005 blev bevillinger

registreret i ministeriet allerede på det tidspunkt, hvor ledelsen godkendte en given indsats.

Fra og med 2006 blev tilsagn først registreret på det tidspunkt, hvor den endelige aftale om

indsatsen blev indgået med den pågældende organisation. I beretningen anvender Rigsre-

visionen bevillinger/tilsagn, når der er tale om hele undersøgelsesperioden.

Hvad angår regnskabstal, så afspejler regnskabstal under udbetalingsstyring de faktiske ud-

betalinger. Under tilsagnsstyring afspejler regnskabstal de givne tilsagn. Rigsrevisionen har

derfor af hensyn til sammenligning over tid valgt at besvare Statsrevisorernes spørgsmål om

bevilling og regnskab ved at rapportere om udviklingen på 3 områder: den overordnede ram-

me for, hvor meget der kunne eller skulle bruges på initiativet, bevillinger/tilsagn samt udbe-

talinger vedrørende Det Arabiske Initiativ.

20. Da initiativets overordnede formål ikke er operationaliseret i form af underordnede eller

umiddelbare mål – ud over fokuseringen på de 3 temaer med tilhørende strategiske indfalds-

vinkler – er der ingen konkrete mål at vurdere resultaterne under de 3 temaer i forhold til.

En rapportering af resultater må derfor tage udgangspunkt i resultaterne af de enkelte ind-

satser, som er meget forskelligartede. En skildring af resultaterne af Det Arabiske Initiativ

bliver derfor en palet af resultater, jf. temaernes forskellige indfaldsvinkler i tabel 1.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

INDLEDNING

Rigsrevisionen har vurderet resultater opnået under de 3 temaer med udgangspunkt i 2 eks-

terne vurderinger af Det Arabiske Initiativ. I 2006 foretog Syddansk Universitet en ekstern

vurdering af initiativet for Udenrigsministeriet. Analysen blev gennemført for at opsamle er-

faringer og viden om resultater af opstartsfasen, som skulle anvendes ved næste fase af ini-

tiativet. Vurderingen bygger bl.a. på et udredningsarbejde foretaget af 18 uafhængige mel-

lemøstforskere af udviklingstemaer i Mellemøsten, gennemgang af bilaterale projekter og

lande- og organisationsanalyser, en spørgeskemaundersøgelse og et udredningsarbejde

af samspillet med det multilaterale spor. Analysen havde fokus på, om tilgangen og indsat-

serne var de rette, og var ikke en evaluering af eksisterende projekter. Analysen forholdt

sig heller ikke til organiseringen af Det Arabiske Initiativ.

I 2009 foretog et konsulentfirma en ekstern vurdering af Det Arabiske Initiativ for Udenrigs-

ministeriet. Ministeriet igangsatte dette arbejde, fordi udenrigsministeren i et samråd i Uden-

rigsudvalget den 9. april 2008 gav tilsagn om en gennemgang af erfaringer med Det Arabi-

ske Initiativ. Analysen bygger på en bred gennemgang af størstedelen af de bilaterale pro-

jekter og programmer.

21. Rigsrevisionen har selv gennemgået 12 projekter og programmer for at undersøge, om

det enkelte projekts formål er opnået ved at se på, om de planlagte aktiviteter er gennem-

ført. For hvert af de 3 temaer har Rigsrevisionen valgt et regionalt program og 3 landespeci-

fikke projekter. De 3 primære samarbejdslande under Det Arabiske Initiativ – Jordan, Marok-

ko og Yemen – er repræsenteret i projektgennemgangen.

De 12 projekter og programmer svarer i antal til ca. 12 % af alle projekter og programmer

(se bilag 1). Beløbsmæssigt er der udvalgt både små og store projekter og programmer, og

disse udgør i alt 223 mio. kr. Det svarer til ca. 37 % af de samlede bevillinger/tilsagn i perio-

den 2003-2009. Rigsrevisionens stikprøve udgør i antal kun en lille del af de samlede pro-

jekter, men er gennemført for at få konkrete eksempler på projekt- og programresultater, der

kan supplere konklusionerne fra de eksterne vurderinger fra 2006 og 2009.

22. Rigsrevisionens projektgennemgang tager udgangspunkt i projekt- og programdoku-

menter, halvårlige statusrapporter, afsluttende rapporter og eksterne projektreviews. Pro-

jekt- og programdokumenter skal bl.a. beskrive indsatsens formål og planlagte aktiviteter.

Den organisation, der har fået tilskud fra Udenrigsministeriet – projektejeren – skal udarbej-

de statusrapporter om fremdrift i gennemførelse af aktiviteter, opnåelse af projektmål og re-

sultater samt udvikling i væsentlige forudsætninger og risici. Afsluttende rapporter skal lige-

ledes udarbejdes af projektejeren og skal bl.a. give en samlet vurdering af projektets resul-

tater, opståede problemer mv. Hvor der har været tale om større projekter, har ministeriet

endvidere gennemført eksterne reviews af projekterne.

I det omfang de 2 eksterne vurderinger fra henholdsvis 2006 og 2009 specifikt vedrører ét

eller flere af de 12 projekter/programmer, som Rigsrevisionen har udvalgt, anvendes disse

ligeledes til at belyse det enkelte projekts eller programs resultater.

23. For at vurdere resultater af det multilaterale spor har Rigsrevisionen undersøgt Uden-

rigsministeriets indsats for at få indflydelse på relevante multilaterale organisationers beslut-

nings- og strateginiveau. Vurderingen har taget udgangspunkt i Udenrigsministeriets egen

selvevaluering af indsatsen og er blevet kvalificeret ved en gennemgang af sagsmateriale

fra Udenrigsministeriet.

24. Rigsrevisionen har desuden holdt møder med det konsulentfirma, der har udarbejdet

den eksterne vurdering af initiativet i 2009, og med 2 større organisationer, der har fået støt-

te gennem Det Arabiske Initiativ – civilsamfundsorganisationen International Media Support

(IMS) og den selvejende institution Center for Kultur og Udvikling (CKU).

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

INDLEDNING

25. For at vurdere sammenhængen mellem de 2 spor og sammenhængen til den øvrige bi-

stand har Rigsrevisionen gennemført interviews med Udenrigsministeriets medarbejdere og

gennemgået udleveret materiale.

26. For at vurdere, hvorvidt Udenrigsministeriet har tilpasset initiativet tilfredsstillende, har

Rigsrevisionen undersøgt, om Udenrigsministeriet har implementeret anbefalinger fra de 2

vurderinger fra 2006 og 2009.

27. Beretningen har i udkast været forelagt Udenrigsministeriet, hvis bemærkninger er ind-

arbejdet i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

UDVIKLING I BEVILLINGER/TILSAGN OG UDBETALINGER

III. Udvikling i bevillinger/tilsagn og

udbetalinger

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Udenrigsministeriet har overholdt den samlede økonomiske ramme for Det Arabiske

Initiativ. Udviklingen i bevillinger/tilsagn og udbetalinger i perioden 2003-2009 afspej-

ler, at initiativet i perioden 2003-2005 var i en opstartsfase. Fra 2006 har de årlige

bevillinger/tilsagn og udbetalinger været ca. 100 mio. kr. Midlerne anvendes hoved-

sageligt til bilaterale indsatser.

Udvikling i bevillinger/tilsagn og udbetalinger siden 2003

28. Bevillinger/tilsagn og udbetalinger kan ikke opdeles på Det Arabiske Initiativs 2 hoved-

formål, dvs. styrket dialog, forståelse og samarbejde samt støtte til reformprocesser, da beg-

ge formål ofte vil være integreret i de programmer og projekter, der gennemføres.

Den overordnede ramme

29. I perioden 2003-2006 blev udgifter til Det Arabiske Initiativ afholdt på en underkonto på

finansloven for projekter til støtte for demokrati og menneskerettigheder, dvs. der var ikke

en særskilt konto for Det Arabiske Initiativ. Udenrigsministeriet har oplyst, at der blev afsat

en beløbsramme på op til 100 mio. kr. om året til de konkrete aktiviteter under Det Arabiske

Initiativ. Der var tale om en samlet ramme, der reelt blev finansieret over de midler, som i de

første år blev sparet ved, at ministeriet udfasede udviklingsbistanden til Egypten. Det var så-

ledes hensigten, at aktiviteterne under Det Arabiske Initiativ skulle indfases gradvist over

nogle år, indtil man nåede den fastlagte årlige budgetramme.

Fra 2007 fik Det Arabiske Initiativ sin egen underkonto på finansloven. Den fastsatte ramme

har siden 2007 været på 100 mio. kr. årligt.

Bevillinger/tilsagn

30. En bevilling eller et tilsagn kan dække et projekt eller et program, der gennemføres over

en årrække. Et tilsagn gives fx i 2007, men udbetalinger sker fx både i 2007, 2008 og 2009.

Hvis det skal undersøges, hvorvidt de givne tilsagn er kommet til udbetaling, kan de samlede

udbetalinger i 2007 derfor ikke sammenlignes med de samlede tilsagn, der er givet i 2007.

For at følge udviklingen på tværs af år må hver enkelt bevilling eller tilsagn vurderes.

31. Perioden 2003-2005 var en opstartsfase, hvor initiativet skulle ”løbes i gang”. Det omfat-

tede en proces, hvor resursebasen i Danmark blev afdækket, europæiske partnerorganisa-

tioner blev konsulteret for at lære af deres erfaringer, og initiativet blev præsenteret for rege-

ringer og civilsamfund i en række lande i regionen. Der blev løbende igangsat pilotprojekter

over 6-12 måneder, som førte til, at ministeriet kunne begynde at give bevillinger til egent-

lige projekter og programmer.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

UDVIKLING I BEVILLINGER/TILSAGN OG UDBETALINGER

32. Tabel 2 viser en oversigt over den overordnede ramme, bevillinger/tilsagn og udbetalin-

ger i perioden 2003-2009.

Tabel 2. Overordnet ramme, bevillinger/tilsagn og udbetalinger i perioden 2003-2009

(Mio. kr.)

Overordnet ramme

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

I alt i perioden 2003-2009

100

Bevillinger/tilsagn

1,6

64,5

124,1

99,5

104,5

100,9

102,7

597,8

Udbetalinger

32,8

54,9

100,9

100,0

99,2

83,4

471,2

Note: I 2005 gav ministeriet bevillinger til 4 projekter, hvor tilsagnene dog først faldt på

plads i 2006. Beløbet er medtaget i 2005.

Det fremgår af tabel 2, at ministeriet i 2005 nåede op på samlet at yde bevillinger på i alt

124,1 mio. kr. De samlede bevillinger i 2006 blev noget lavere. Ved overgangen til tilsagns-

styring i 2006 fik Det Arabiske Initiativ en ramme for tilsagn på 100 mio. kr. Fra og med 2007

har det samlede tilsagn ligget på godt 100 mio. kr. årligt. At det samlede tilsagn i disse år har

været en smule højere end den overordnede ramme, skyldes, at det samlede tilsagn udgø-

res af en række mindre tilsagn, hvorfor det ikke kan forventes, at man præcist rammer 100

mio. kr. Der accepteres derfor en mindre afvigelse som del af den overordnede rammesty-

ring.

Det fremgår ligeledes af tabel 2, at bevillinger/tilsagn i perioden 2003-2009 samlet har væ-

ret på 597,8 mio. kr.

33. Bevillinger eller tilsagn, der helt eller delvist ikke bliver anvendt, tilbageføres til den ge-

nerelle bistandsramme. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at langt den overvejende del

af bevillingerne/ tilsagnene kommer til udbetaling.

34. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at godt 3 % af bevillingerne/tilsagnene under

Det Arabiske Initiativ går til indsatser under det multilaterale spor.

Udbetalinger

35. Det fremgår af tabel 2, at der ikke fandt udbetalinger sted i 2003. Udenrigsministeriet

har oplyst, at dette skyldtes, at der i 2003 blev givet bevillinger til nogle mindre projekter og

processer med henblik på at gennemføre pilotaktiviteter, og at udbetalingen til disse først

faldt senere. I 2004 udbetalte ministeriet 32,8 mio. kr., og i 2005 blev der udbetalt 54,9 mio.

kr. At der ikke har været større udbetalinger i de første år, skyldes, at initiativet stadig var i

en opstartsfase.

Det fremgår af tabel 2, at udbetalingerne i 2006 nåede op på 100,9 mio. kr. Fra og med 2006

har de årlige udbetalinger været ca. 100 mio. kr. I 2009 var der et lille fald i udbetalingerne

på ca. 16 % i forhold til 2008. Udenrigsministeriet har oplyst, at faldet i 2009 hovedsageligt

skyldtes omlægning i landeprogrammet i Yemen og udskydelse af udbetalinger under den

samlede ramme for udviklingsbistand til senere år på grund af færre midler til udviklingsbi-

stand som følge af fald i det danske BNI.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

UDVIKLING I BEVILLINGER/TILSAGN OG UDBETALINGER

Tabel 2 viser desuden, at der samlet er udbetalt 471,2 mio. kr. i perioden 2003-2009.

36. Selv om Udenrigsministeriet siden 2006 har styret efter tilsagn, prøver ministeriet sam-

tidig at sikre, at der også udbetales ca. 100 mio. kr. årligt.

Vurdering

37. Det er ikke muligt at fordele bevillinger/tilsagn og udbetalinger på de 2 formål under Det

Arabiske Initiativ, da begge formål ofte vil være integreret i de projekter og programmer, der

gennemføres. Størstedelen af bevillingerne/tilsagnene vedrører bilaterale indsatser. Godt

3 % af bevillingerne/tilsagnene går til multilaterale indsatser.

38. I perioden 2003-2005 var Det Arabiske Initiativ i en opstartsfase. Bevillingerne steg i

perioden fra 1,6 mio. kr. til 124,1 mio. kr. pr. år. Udbetalingerne steg fra 0 kr. til 54,9 mio. kr.

pr. år. Fra 2006 er der årligt samlet givet ca. 100 mio. kr. i bevillinger/tilsagn og udbetalt

ca. 100 mio. kr.

39. Udenrigsministeriet har siden 2006 styret Det Arabiske Initiativ, så der årligt gives ca.

100 mio. kr. i tilsagn og udbetales ca. 100 mio. kr.

40. Samlet har Udenrigsministeriet givet 597,8 mio. kr. i bevillinger/tilsagn og udbetalt 471,2

mio. kr. i perioden 2003-2009.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

RESULTATER OG EFFEKTER AF DET ARABISKE INITIATIV

IV. Resultater og effekter af Det Arabiske

Initiativ

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Der er gennemført talrige aktiviteter under Det Arabiske Initiativs 2 spor, som har gi-

vet resultater i relation til de 3 temaer. I forhold til det bilaterale spor har Rigsrevisio-

nen dog konstateret, at Udenrigsministeriet kan forbedre mål- og resultatstyringen.

Det er endnu for tidligt at vurdere effekten af indsatserne under Det Arabiske Initiativ,

dvs. de langsigtede virkninger.

Det bilaterale spor

41. Det bilaterale spor består af konkrete indsatser inden for de 3 temaer. Indsatserne beteg-

nes projekter eller programmer. Programmer er oftest større og længerevarende indsatser,

men Udenrigsministeriet opererer ikke med en entydig definition heraf. I det følgende beteg-

nes projekter og programmer som indsatser, når der er tale om begge dele.

42. Indsatserne har typisk et overordnet formål og en række delmål afhængigt af projektets

eller programmets omfang. Delmålene skal være opfyldt ved indsatsens afslutning og skal

være specifikke, målbare, ambitiøse, realistiske og tidsbestemte. Delmålene søges nået

gennem en række aktiviteter på flere niveauer. En aktivitet kan fx være, at der afholdes en

workshop, men det kan også være en aktivitet, der skal gennemføres, for at en anden akti-

vitet kan realiseres, fx at der indgås aftaler med oplægsholdere eller udsendes invitationer

til workshoppen.

43. Når Udenrigsministeriet godkender en indsats, indgår ministeriet en aftale med den på-

gældende organisation om tilsagnets størrelse. Udbetalinger sker efterfølgende i rater – som

regel halvårlige – på baggrund af organisationernes betalingsanmodning med henvisning til

projektets eller programmets status og likviditetsskøn. Det er også ministeriet, der godken-

der eventuelle budgetmæssige justeringer, fx at midler kan anvendes til andre aktiviteter in-

den for projektet, hvis en planlagt aktivitet ikke kan gennemføres. Selv om et projekt ikke når

sine mål, kan der godt være brugt resurser i forfølgelsen af målet. De halvårlige betalings-

anmodninger, der knyttes op på statusrapporteringerne, skal dog sikre en rimelig sammen-

hæng mellem forbrugte resurser og opnåede resultater.

44. Den bilaterale støtte består af en række landespecifikke indsatser i Jordan, Marokko og

Yemen, som Danmark i perioden 2004-2005 har indgået bilaterale partnerskabsaftaler med,

og regionale indsatser, der går på tværs af lande i MENA-regionen. Indsatserne i Yemen

har undervejs været præget af en forværring af sikkerhedssituationen i landet. Det betød, at

den danske rådgiver i Yemen blev trukket ud af landet i 2009. Indsatserne fortsætter dog i

reduceret omfang ifølge Udenrigsministeriet. Danmark har ud over partnerskabslandene et

samarbejde med Egypten, hvor der bl.a. er etableret Det Dansk-Egyptiske Dialoginstitut, som

Partnerskabsaftaler

En partnerskabsaftale

er en aftale mellem

Danmark og det på-

gældende land og er

den overordnede ram-

me for de landespeci-

fikke projekter og pro-

grammer. Aftalerne de-

finerer målsætninger

og temaer for de ind-

satser, partnerne øn-

sker at støtte i det på-

gældende land.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

RESULTATER OG EFFEKTER AF DET ARABISKE INITIATIV

skal bidrage til at styrke dialogen mellem Danmark og den arabiske verden gennem aktivi-

teter inden for tematiske reformområder.

45. Omkring 100 danske interesseorganisationer og 330 arabiske organisationer og institu-

tioner har været involveret i programmerne og projekterne. 19 danske organisationer funge-

rer som kernepartnere, dvs. projektejere i forbindelse med gennemførelsen af initiativet.

Udenrigsministeriet har bevidst involveret et bredt udsnit af centrale meningsdannere, der

spænder fra regeringsansatte til mediepersoner, akademiske kredse og NGO-repræsen-

tanter. Flertallet af de danske organisationer har ikke tidligere samarbejdet med organisa-

tioner i den arabiske verden.

46. Figur 2 viser antallet af indsatser, bevillinger/tilsagn samt udbetalinger fordelt på de

3 temaer under det bilaterale spor i perioden 2003-2009.

Figur 2. Antal indsatser, bevillinger/tilsagn samt udbetalinger fordelt på de 3 temaer under

det bilaterale spor i perioden 2003-2009

700

600

500

400

300

221

577

463

200

100

190

144

103

115

101

Tema 1

Tema 2

Tema 3

Indsatser, der

dækker mere end

ét tema

I alt

Antal indsatser

Bevillinger/tilsagn, mio. kr.

Udbetalinger, mio. kr.

Tema 1: Grundlæggende frihedsrettigheder og god regeringsførelse.

Tema 2: Udvikling af vidensbaserede samfund.

Tema 3: Fremme af ligestilling mellem kønnene og kvinders deltagelse i det sociale, politiske og

økonomiske liv.

Det fremgår af figur 2, at der under det bilaterale spor har været gennemført 101 indsatser

i perioden 2003-2009. Der er gennemført 53 indsatser under tema 1 om grundlæggende fri-

hedsrettigheder og god regeringsførelse, 11 indsatser under tema 2 om udvikling af videns-

baserede samfund og 14 indsatser under tema 3 om fremme af ligestilling m.m. Derudover

er der gennemført 23 indsatser, som går på tværs af temaer.

Der er pr. 31. december 2009 samlet givet 577 mio. kr. i bevillinger/tilsagn og udbetalt 463

mio. kr. til det bilaterale spor i perioden 2003-2009. Tema 1 om grundlæggende frihedsret-

tigheder og god regeringsførelse er beløbsmæssigt det største tema.

47. Som nævnt i indledningen har rammebetingelserne for Det Arabiske Initiativ udviklet sig,

siden initiativet blev startet i 2003. Det har særligt haft betydning for indsatserne under det

bilaterale spor. De 2 tegningesager har betydet en forsinkelse af en række aktiviteter, men

samarbejdet har i altovervejende grad kunnet videreføres efter ønske fra de arabiske part-

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

RESULTATER OG EFFEKTER AF DET ARABISKE INITIATIV

nerorganisationer. Det er ifølge ministeriet en indikation på, at dialog og samarbejde fører

til større forståelse og tolerance, og at de forsinkelser, tegningesagen har medført, i højere

grad har været forårsaget af det omkringliggende samfund, som ikke har været i direkte dia-

log med danske partnerorganisationer, end af de arabiske partnerorganisationer selv.

Både danske og mellemøstlige partnerorganisationer har ifølge Udenrigsministeriet udvist

betydelig fleksibilitet i forhold til de ændringer af aktivitetsplaner og krav til forholdsregler for

så vidt angår personlig sikkerhed, som har været en konsekvens af de 2 tegningesager.

48. Udenrigsministeriet har fremhævet, at ministeriet har gennemført en omfattende moni-

torering i form af projektbesøg, møder med de danske partnerorganisationer og gennemfø-

relse af eksterne reviews. Denne monitorering har været mere omfattende, end det er prak-

sis for de NGO-projekter, Udenrigsministeriet støtter som en del af den øvrige udviklingsbi-

stand. Udenrigsministeriet har anført, at den tætte monitorering har været nødvendig for lø-

bende at tilpasse aktiviteterne til de ændrede politiske vilkår, og fordi de danske partneror-

ganisationer ved initiativets opstart havde begrænset erfaring med at arbejde i Mellemøsten.

Ministeriet har samtidig oplyst, at den tætte dialog og monitorering har bidraget til opnåelse

af resultater på trods af de ændrede rammebetingelser.

49. I de følgende afsnit præsenteres resultaterne af de bilaterale indsatser fordelt på de 3

temaer. De projekter og programmer, Rigsrevisionen har gennemgået, fremgår af bilag 1.

Tema 1 – grundlæggende frihedsrettigheder og god regeringsførelse

50. De overordnede formål med temaet

grundlæggende frihedsrettigheder og god regerings-

førelse

er at sikre rettigheder for borgerne og støtte politiske og demokratiske reformer samt

frie valg i regionen. Temaets 3 strategiske indfaldsvinkler er

menneskerettigheder, unges

samfundsdeltagelse

samt

frit og effektivt arbejdsmarked.

51. Rigsrevisionens gennemgang af et regionalt ungdomsprogram ud af i alt 6 regionale pro-

grammer under temaet viste, at programmets formål om at styrke ungdommens kapacitet i

politisk og kulturel forståelse formentlig er blevet understøttet, da en stor del af de planlag-

te aktiviteter blev gennemført. Dog var ikke alle forventede hovedresultater under de enkel-

te komponenter i programmet nået. Fx blev et dialogcenter i Marokko ikke oprettet som plan-

lagt. Det fremgår ikke klart i den afsluttende rapport, hvilke konsekvenser dette har haft for

indfrielse af programmets overordnede formål.

52. Rigsrevisionens gennemgang af 3 landespecifikke projekter vedrørende henholdsvis

forebyggelse af tortur i Jordan, det marokkanske arbejdsmarked og menneskerettigheder i

Yemen har vist, at der i alle 3 projekter har været gennemført aktiviteter, der bidrager til mål-

opfyldelsen. Det var imidlertid svært nøjagtigt at vurdere graden af målopfyldelse for men-

neskerettighedsprojektet i Yemen, da der manglede systematisk projektdokumentation. Det

skal bemærkes, at dette projekt, der blev gennemført i perioden 2006-2009, var påvirket af

tegningesagen og heraf følgende pauser i projektgennemførelsen. De mellemøstlige part-

nerorganisationer har dog ifølge Udenrigsministeriet udvist fleksibilitet i forhold til ændringer

i planer for aktiviteter og krav til personlig sikkerhed.

Der var gennemført aktiviteter i forbindelse med størstedelen af fokusområderne i de 3 pro-

jekter, og projekterne har derfor formentlig bidraget til forebyggelse af tortur i Jordan, et styr-

ket trepartssamarbejde om arbejdsmarkedsrelaterede emner i Marokko og kapacitetsopbyg-

ning af yemenitiske myndigheder og menneskerettighedsorganisationer. Udenrigsministe-

riet har oplyst, at den tætte dialog med partnerne og monitorering af projekterne har bidra-

get til, at der er gennemført aktiviteter og opnået resultater på trods af de udfordringer, som

tegningesagen skabte.

De 6 regionale pro-

grammer

Menneskerettigheder:

•

Euro-Mediterranean

Human Rights Net-

work

•

Arab-European

Human Rights

Dialogue.

Unges samfundsdel-

tagelse:

•

MENA-Denmark

Youth Action

•

Building Bridges

for Youth Action.

Frit og effektivt arbejds-

marked:

•

Labour Market Pro-

gramme

•

Mediterranean &

Gulf Country Net-

work.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

RESULTATER OG EFFEKTER AF DET ARABISKE INITIATIV

Konklusioner i reviewet fra 2009 i forhold til initiativets formål om dialog og reformer

53. Reviewet fra 2009 konkluderer, at danske organisationer gennem dialog og partner-

skabstilgangen har fået etableret og styrket regionale netværk med organisationer i MENA-

landene. Denne konklusion er baseret på en gennemgang af de 6 regionale programmer

under temaet.

Reviewet fra 2009 konkluderer videre, at aktiviteterne under temaet har bidraget til at sikre

og støtte kravet om grundlæggende rettigheder for borgerne. Flere indsatser vedrørende

grundlæggende frihedsrettigheder har været med til at skabe en bevidsthed om emnet hos

regeringerne i landene. De har også fremmet regionale netværk, som arbejder for menne-

skerettigheder. Endvidere fremhæves det, at ungdomsprogrammet har haft gode resultater

i bestræbelserne på at udvikle kapaciteten i ungdomsorganisationer og styrke deres delta-

gelse i beslutningsprocesser.

Tema 2 – udvikling af vidensbaserede samfund

54. De overordnede formål med temaet

udvikling af vidensbaserede samfund

relaterer sig

til friheden til at udtrykke sig. Temaets 3 strategiske indfaldsvinkler er

medier og pressefri-

hed, akademisk samarbejde

kultur.

Indsatserne om medier og pressefrihed fylder be-

løbsmæssigt mest under temaet, bl.a. fordi der er givet relativt store tilsagn til et regionalt

medieprogram.

55. Rigsrevisionens gennemgang af et regionalt medieprogram ud af i alt 3 regionale pro-

grammer under temaet viste, at en stor del af de planlagte aktiviteter i programmet var gen-

nemført. Programmet har derfor formentlig bidraget til opfyldelse af formålet, som var at

fremme ytringsfrihed og en mere nuanceret mediedækning i den arabiske verden og i Dan-

mark, fx gennem samarbejde og udveksling af journalister.

56. Gennemgangen af 3 landespecifikke projekter vedrørende henholdsvis universitetssam-

arbejde i Jordan, journalisttræning i Marokko og medieudvikling i Yemen viste, at kun pro-

jektaktiviteterne inden for journalisttræning i Marokko var afsluttet. Der foreligger derfor ikke

en afsluttende rapport om universitetssamarbejdet i Jordan og om medieudvikling i Yemen.

Den manglende afslutning på projekterne gjorde det samlet set svært præcist at vurdere mål-

opfyldelsen. Der var enkelte tilfælde med planlagte aktiviteter, der var omlagt undervejs. Der

var dog mange af de planlagte aktiviteter i projektet i Jordan, der var blevet gennemført og

dermed formentlig har bidraget til projekternes formål om opbygning af samarbejdsrelatio-

ner mellem danske og jordanske forsknings- og undervisningsinstitutioner. I medieprojektet

i Marokko var der stort set uddannet det planlagte antal journalister med henblik på at styrke

marokkanske mediers kapacitet inden for dybdeborende journalistik. Dertil har der været ydet

støtte til mediesektoren, herunder journalistforbundet i Yemen.

Konklusioner i reviewet fra 2009 i forhold til initiativets formål om dialog og reformer

57. Reviewet fra 2009 vurderer, at det regionale medieprograms resultater vedrørende øget

dialog er beskedne.

58. Reviewet fremhæver, at det regionale medieprogram har haft en positiv indflydelse på

støtte af reformprocesser og har forbedret mediestandarderne i regionen, på trods af at det

er et sensitivt og vanskeligt tilgængeligt område. Programmet har bidraget til reformproces-

sen inden for mediefrihed og styrket journalistikken.

Reviewet vurderer desuden, at Danmark hidtil har haft succes med at levere relevant viden

og erfaring til regionen om medie- og pressefrihed. Selv om større politiske reformer var ude-

blevet i regionen, er mindre omfattende reformer stadig mulige inden for visse områder, bl.a.

medier, så længe de ikke underminerer det siddende regime.

De 3 regionale pro-

grammer

Medier og pressefrihed:

•

regionalt mediepro-

gram.

Akademisk samarbej-

de:

•

akademisk samar-

bejdsprogram.

Kultur:

•

dansk-mellemøstligt

kulturprogram.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

RESULTATER OG EFFEKTER AF DET ARABISKE INITIATIV

Tema 3 – fremme af ligestilling mellem kønnene og kvinders deltagelse i det sociale,

politiske og økonomiske liv

59. Det overordnede formål med temaet

fremme af ligestilling mellem kønnene og kvinders

deltagelse i det sociale, politiske og økonomiske liv

er at sikre kvinder ligestilling, rettigheder

og en bedre deltagelse i samfundslivet. Temaets 3 strategiske indfaldsvinkler er

lovgivning,

deltagelse

bekæmpelse af vold mod kvinder.

60. Rigsrevisionen har gennemgået et regionalt ligestillingsprogram. Dette er det eneste re-

gionale program under temaet. Gennemgangen viste, at størstedelen af de planlagte akti-

viteter var gennemført, og at programmet derfor formentlig har bidraget til programmets for-

mål om at fremme ligestilling og kvinders rettigheder i Mellemøsten og Nordafrika og til at

styrke samarbejdet mellem kvindeorganisationer i Danmark og i Mellemøsten. Program-

dokumentet, der bl.a. beskriver projektets formål, burde tydeligere beskrive underliggende

mål og indikatorer til at måle udviklingen i programmet.

61. Gennemgangen af 3 landespecifikke projekter vedrørende henholdsvis ligestilling i Jor-

dan, støtte til kvindeorganisationer i Marokko og kampagne mod tidlige ægteskaber i Yemen

viste, at størstedelen af de planlagte aktiviteter var gennemført i de 3 projekter. Aktiviteterne

har derfor formentlig bidraget til at understøtte formålene om at sikre kvinders ligeværdige

deltagelse i familien og samfundet i Jordan, fremme implementeringen af den nyligt vedtag-

ne familielovgivning i Marokko og øge kvinders trivsel og mindske fattigdom hos kvinder

og mænd i Yemen.

Manglende statusrapporter og udestående afsluttende rapporter har i enkelte tilfælde med-

ført, at det ikke har været muligt at få et klart overblik over projekternes resultater. Enkelte

aktiviteter i projektet i Jordan og projektet i Yemen har været præget af manglende kapaci-

tet hos lokale partnerorganisationer og kendskab til programmets formål. Rigsrevisionens

gennemgang har vist, at resultaterne i alle 3 projekter i høj grad er delresultater i forhold til

opfyldelse af de opstillede langsigtede mål. Det kan skyldes, at de igangsatte aktiviteter lå

relativt tidligt i den proces, der skal føre til de formulerede formål. Der er fx lang vej fra at

have oplysningskampagner i landområder om familieloven, til at familieloven rent faktisk

praktiseres. Et andet eksempel er, at der er forskel på at påvirke lovgiverne til at overveje

at reducere hyppigheden af tidlige ægteskaber, til at lovgivningen rent faktisk formuleres

og implementeres.

Konklusioner i reviewet fra 2009 i forhold til initiativets formål om dialog og reformer

62. Reviewet fra 2009 konkluderer på baggrund af det regionale program, at dialog og net-

værksskabelse, der er det primære formål med programmet, var i gang og sandsynligvis vil

blive stærkere funderet inden for den planlagte programperiode på 10 år. Reviewet fra 2009

vurderer, at det også skaber grobund for dialog, at programmet tager udgangspunkt i emner,

der er en udfordring både i Mellemøsten og i Danmark.

Reviewet konkluderer også, at det regionale kvindeprogram har støttet reformer på ligestil-

lingsområdet igennem dets engagement i det arabiske CEDAW-netværk (Convention on

the Elimination of All Forms of Discrimination against Women – FN’s kvindekonvention).

Endvidere har programmet støttet promovering af kønseksperter inden for kvindeområdet

og igangsat diskussionsfora om kvinder og ligestilling.

Samlet om gennemgangen af indsatserne under det bilaterale spor

63. Rigsrevisionens gennemgang af de 12 projekter og programmer viste, at der er gennem-

ført talrige aktiviteter under de 3 temaer, og at de formentlig har bidraget til opnåelsen af

indsatsernes overordnede formål. Indsatserne har ikke altid vist de forventede resultater,

hvilket ifølge Udenrigsministeriet bl.a. skyldes interne faktorer som partnerorganisationer,

der endnu er novicer på projektstyringsområdet, og eksterne faktorer, fx ændrede ramme-

betingelser for Det Arabiske Initiativ og relativt fastlåste politiske strukturer i regionen.

Det regionale pro-

gram

Lovgivning, deltagelse

og bekæmpelse af

vold mod kvinder:

•

Dialogue and coope-

ration on womens

right in the arab re-

gion.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

RESULTATER OG EFFEKTER AF DET ARABISKE INITIATIV

64. Rigsrevisionens gennemgang viste, at mål- og resultatstyringen af nogle af indsatserne

kunne være bedre. Der var defineret et formål for alle indsatserne, og indsatsernes formål

var opdelt i delmål. For nogle indsatser var delmålene uklare, da de ikke altid efterlevede

kravene om, at de skal være specifikke, målbare, ambitiøse, realistiske og tidsbegrænsede.

Derfor var det i nogle tilfælde svært efterfølgende at vurdere, om målet var nået. I andre til-

fælde var der ikke opstillet tilstrækkeligt konkrete indikatorer for indsatsen, eller der blev ik-

ke rapporteret om status for alle hovedaktiviteter i statusrapporten. Der var ligeledes eksem-

pler på, at planlagte aktiviteter ikke blev gennemført, uden at det efterfølgende blev begrun-

det eller dokumenteret, hvorfor aktiviteterne blev sat i bero, og hvad det betød for resten af

indsatsen. Den afsluttende rapport og det endelige regnskab var desuden aflagt for sent i

forhold til den aftalte frist for nogle af indsatserne. Disse svagheder i mål- og resultatstyrin-

gen gjorde det i flere tilfælde svært at få et samlet overblik over indsatsernes resultater.

65. Rigsrevisionens gennemgang viste, at mange af indsatserne havde et formuleret mål

om at styrke dialog, forståelse og samarbejde gennem afholdelse af seminarer, konferen-

cer og kampagner. Samtidig var det formålet at skabe netværk og gennemføre konkrete pro-

jekter, fx filmprojekter, med nye partnerorganisationer. Om disse aktiviteter også på langt

sigt vil bidrage til en større tolerance og gensidig forståelse, skal der mere omfattende stu-

dier til for at konkludere.

Ministeriet vurderer, at det er et positivt resultat på dialogområdet, at Det Arabiske Initiativ

trods de 2 tegningssager har kunnet opretholde og udvide antallet af arabiske partnerorga-

nisationer (til i alt ca. 330), og at under 10 igangværende eller planlagte partnerskaber har

måttet opgives. Desuden viste reviewet af initiativet fra 2009, at en betydelig del af de dan-

ske partnerorganisationer betragter projektaktiviteterne under Det Arabiske Initiativ som en

langsigtet investering, der vil lede til kontakter og samarbejde efter afvikling af projektaktivi-

teterne, ligesom ca. 80 % konstaterer, at initiativet har styrket deres kapacitet til at samarbej-

de med Mellemøsten. Svarene i reviewets undersøgelse indikerede ifølge ministeriet, at der

var sandsynlighed for, at effekterne for så vidt angår øget dialog er bæredygtige.

66. Rigsrevisionen konstaterer, at eksterne vurderinger af Det Arabiske Initiativ påpegede,

at større politiske reformer i Mellemøsten generelt var udeblevet, samtidig med at mindre re-

former var inden for rækkevidde på særlige områder. Ministeriet har oplyst, at de bilaterale

partnerskabsaftaler over de sidste år har søgt at fokusere deres indsats på disse særlige

områder – kvinders rettigheder, lokalstyre og medier – og her bidraget til, at en række kon-

krete resultater er opnået.

Det multilaterale spor

67. Udenrigsministeriets sigte med det multilaterale spor er at påvirke internationale og mul-

tilaterale organisationers støtte til reformprocesser i de arabiske lande.

68. Det multilaterale spor omfatter 4 parallelle indsatser. Ministeriet vil:

•

yde en aktiv indsats for at styrke EU’s strategi for reformer i mellemøstregionen og frem-

me den politiske dialog mellem EU og de arabiske lande

søge at medvirke til at skabe et regionalt samarbejdsforum i den arabiske verden, der

kan håndtere spørgsmål om fred, sikkerhed, dialog og udvikling i regionen

aktivt bidrage til udviklingen af NATO’s samarbejde og dialog med mellemøstregionen

på det militære og sikkerhedspolitiske område

være en aktiv partner i G8’s Forum for the Future.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

RESULTATER OG EFFEKTER AF DET ARABISKE INITIATIV

EU’s strategi for reformer i mellemøstregionen og fremme af den politiske dialog

mellem EU og de arabiske lande

69. Danmark fik næsten parallelt med lanceringen af Det Arabiske Initiativ i juni 2003 skabt

opbakning på Det Europæiske Råds møde til et nordisk-baltisk forslag om partnerskab for

fremskridt og reformer med lande i den arabiske verden og i Iran. Det fremhæver Udenrigs-

ministeriet i en pjece fra 2005 om Det Arabiske Initiativ. Af pjecen fremgår det, at Danmark

i løbet af efteråret 2003 bidrog til at udarbejde en rapport, der dannede grundlag for EU’s

videre arbejde med reformer i den arabiske verden og i Iran.

I den eksterne analyse af Det Arabiske Initiativ fra 2006 fremgår det, at Det Europæiske Råd

i juni 2004 – efter en række konsultationer, som Danmark også deltog i – vedtog EU’s stra-

tegiske partnerskab med middelhavsområdet og Mellemøsten. Formålet med det strategi-

ske partnerskab var at fremme reformer i Mellemøsten gennem udbygning og strømlining

af EU’s eksisterende og fremtidige samarbejdsprogrammer med regionen.

Unionen for Middelhavet

70. Samarbejdet med landene i middelhavsområdet er den centrale del af Det Arabiske Ini-

tiativs multilaterale spor, og Udenrigsministeriet gennemfører primært dette gennem Unio-

nen for Middelhavet (tidligere Euro-Middelhavspartnerskabet). Som medlem af EU er Dan-

mark automatisk medlem af Unionen for Middelhavet. Unionen for Middelhavet blev etable-

ret med en fælleserklæring fra et møde for stats- og regeringschefer fra EU-landene og mid-

delhavslandene i Paris den 13. juli 2008. En væsentlig del af samarbejdet er centreret om-

kring gennemførelsen af stats-, udenrigs- og fagministermøder. Udenrigsministeriet har op-

lyst, at Danmark har været meget aktiv i forhandlingerne i Unionen for Middelhavet og søgt

bredt samarbejde både i EU og med andre lande.

Møderne har resulteret i fælleserklæringer og arbejdsprogrammer. I november 2009 blev

der i Unionen for Middelhavet afholdt et ministermøde om styrkelse af kvinders deltagelse

i samfundslivet. Udenrigsministeriet har oplyst, at man fra dansk side var med til at styrke

teksten i sluterklæringen fra mødet på en række områder, herunder at man på dansk foran-

ledning bl.a. undgik at henvise til ”kvinders menneskerettigheder”, da det kunne tolkes så-

dan, at kvinder ikke skulle nyde de samme menneskerettigheder som mænd.

Anna Lindh Euro-Mediterranean Foundation for the Dialogue between Cultures

71. Anna Lindh Euro-Mediterranean Foundation for the Dialogue between Cultures er en of-

ficiel institution under Unionen for Middelhavet og udgør en mindre del af samarbejdet. Dan-

mark er som medlem af Unionen for Middelhavet automatisk medlem af fonden. Samtlige

43 lande, som er medlem af Anna Lindh Euro-Mediterranean Foundation, herunder Dan-

mark, sidder i fondens bestyrelse. Fonden støtter en lang række dialogaktiviteter inden for

emner som medier, kultur, ungdom, uddannelse og akademisk samarbejde, og dette er i

overensstemmelse med Det Arabiske Initiativs 3 temaer. Udenrigsministeriet har oplyst, at

Danmark har valgt at bruge bestyrelsesposten aktivt til at påvirke fondens politik og aktivi-

teter.

72. Fonden er et netværk af nationale netværk af civilsamfundsorganisationer i de 43 med-

lemslande. Aktiviteterne er kulturrelaterede og omfatter bl.a. langsigtede partnerskaber med

fx universiteter, kvinderettighedsorganisationer samt teater- og danseskoler. Center for Kul-

tur og Udvikling (CKU) koordinerer det danske netværk i fonden. Det danske netværk består

af 37 medlemmer, hvor flere også er involveret i bilaterale indsatser under Det Arabiske Ini-

tiativ.

73. Rigsrevisionen kan konstatere, at Udenrigsministeriets MENA-kontors daglige arbejde

med det multilaterale spor i overvejende grad har fokus på de aktiviteter, der finder sted i

regi af EU, hvilket er i overensstemmelse med anbefalingerne fra analysen fra 2006.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

RESULTATER OG EFFEKTER AF DET ARABISKE INITIATIV

Etablering af et regionalt samarbejdsforum i den arabiske verden

74. Fra 2003 og en årrække frem samarbejdede Danmark og Canada med tænketanke fra

mellemøstregionen om at skabe forudsætninger for etablering af en samarbejds- og sikker-

hedsstruktur for Mellemøsten. Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet imidlertid måtte

erkende, at det politiske klima, navnlig på grund af den israelsk-palæstinensiske konflikt, ikke

var moden til en sådan mekanisme. Udenrigsministeriet har oplyst, at Danmark og Canada

ikke har truffet en formel beslutning om, at initiativet skulle ophøre, men at Danmark uden

canadisk deltagelse gør et nyt forsøg på at fremme samarbejdet og tilliden mellem landene

i Mellemøsten.

75. Den danske videreførelse af initiativet blev igangsat medio 2009, og initiativet består på

nuværende tidspunkt af et udredningsarbejde, som vil kunne munde ud i en anbefaling om,

at Danmark skal støtte et begrænset antal konkrete samarbejdsprojekter mellem landene i

Mellemøsten. Det adskiller sig fra det oprindelige dansk-canadiske initiativ, som havde til

formål at etablere en regional samarbejdsstruktur. Udenrigsministeriet har videre oplyst, at

projekterne fx kan omfatte vand, miljø, sundhed, beskæftigelse og unge, og at projekterne

kan baseres på erfaringerne fra et landsbrugsprogram, som Udenrigsministeriet gennem-

fører med deltagelse af Israel og flere arabiske lande.

NATO’s samarbejde og dialog med mellemøstregionen på det militære og sikkerheds-

politiske område

76. Multilaterale aktiviteter i regi af NATO omfatter NATO’s Middelhavsdialog og Istanbul

Cooperation Initiative, som udgør de overordnede rammer for NATO’s samarbejde og dia-

log med de arabiske lande. NATO-samarbejdet varetages af den faste danske repræsenta-

tion ved NATO i Bruxelles. Middelhavsdialogen vedrører højniveauforhandlinger og konkre-

te aktiviteter inden for bl.a. militæruddannelse. Istanbul Cooperation Initiative er møntet på

praktisk samarbejde om globale og regionale sikkerhedsspørgsmål.

77. Samarbejdet i Middelhavsdialogen har ifølge Udenrigsministeriet styrket den politiske

dialog med Mellemøsten med det formål at fremme reformer med hovedvægten på inklude-

rende politiske processer og på et styrket samarbejde om forsvarspolitik. Udenrigsministe-

riet har vurderet, at Middelhavsdialogen og Istanbul Cooperation Initiative på sigt kan med-

virke til at fremme sikkerhed og stabilitet i mellemøstregionen. Udenrigsministeriet har op-

lyst, at samarbejdet ikke direkte er relateret til et af de 3 temaer under Det Arabiske Initiativ,

men at samarbejdet er tværgående med fokus på dialog.

Forum for the Future

78. Danmark blev i 2005 inviteret til at deltage i Forum for the Future, der består af regerings-

repræsentanter fra det bredere Mellemøsten, G8-landene samt enkelte andre lande og civil-

samfundsorganisationer fra disse lande. Første møde i forummet blev afholdt i 2004. Forum-

mets målsætning er at fremme demokrati og reformer i regionen.

Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet arbejdede aktivt for at blive inviteret med i fo-

rummet, da dette forum har deltagelse af vigtige globale aktører. Ministeriet brugte bl.a. er-

faringerne fra Det Arabiske Initiativ som argument for, at Danmark var berettiget til at delta-

ge i denne kreds. Ministeriet anser invitationen som et udtryk for anerkendelse af den dan-

ske indsats i mellemøstregionen, herunder navnlig den bilaterale indsats under Det Arabi-

ske Initiativ. På udenrigsministermøderne i forummet har Danmark kunnet henvise til erfa-

ringer fra det bilaterale spor i Det Arabiske Initiativ og kunnet tilbyde at styrke samarbejdet

med forummet på det grundlag.

Foundation for the Future, som er en fond under Forum for the Future, har til formål at frem-

me demokrati, menneskerettigheder og politiske reformer i regionen. Udenrigsministeriet

har bl.a. gennem ambassaden i Amman (Jordan) ført en løbende dialog med fonden. Det

er målsætningen at få etableret samarbejde mellem fonden og danske partnerorganisatio-

ner.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

RESULTATER OG EFFEKTER AF DET ARABISKE INITIATIV

79. Samarbejdet mellem Udenrigsministeriet og Forum for the Future har hidtil primært væ-

ret gennem dialog med forummets ledelse i Amman og ambassadens deltagelse i konferen-

cer mv. afholdt i Amman. Udenrigsministeriet har oplyst, at det ikke er muligt at dokumente-

re konkrete resultater af dialogen med fonden. Ministeriet vurderer, at fortsat dialog med fon-

den er nødvendig for at øge informationsniveauet om fondens og danske aktiviteter.

Vurdering

80. En gennemgang af de 2 eksterne vurderinger samt de 12 projekter og programmer har

vist, at der under det bilaterale spor er gennemført talrige aktiviteter, som har bidraget til pro-

jekternes og programmernes formål og skabt varige resultater i form af fx nye partnerskaber

mellem danske og arabiske organisationer. Aktiviteterne har styrket unges deltagelse i sam-

fundet og ligestilling for kvinder samt støttet udvikling af mediesektoren. Nogle indsatser har

dog ikke givet de forventede resultater, hvilket ifølge Udenrigsministeriet bl.a. skal ses i ly-

set af, at projekterne gennemføres i en region præget af relativt fastlåste politiske strukturer

og ændrede rammebetingelser for Det Arabiske Initiativ.

81. Udenrigsministeriets mål- og resultatstyring af de bilaterale indsatser under initiativet kan

forbedres. Bl.a. var nogle af indsatsernes delmål uklare, hvilket gjorde det svært at vurdere

resultaterne. Der var også tilfælde, hvor planlagte aktiviteter ikke var blevet gennemført, og

hvor det ikke fremgik klart af den afsluttende rapport, om disse planlagte aktiviteter var væ-

sentlige for opnåelsen af projektets eller programmets overordnede formål.

82. Under det multilaterale spor har Udenrigsministeriet ydet en aktiv indsats i en række mul-

tilaterale fora med henblik på at fremme dialog og støtte reformprocesser i regionen.

83. Det er endnu for tidligt at vurdere effekten af indsatserne under de 2 spor i forhold til de

2 overordnede formål om at skabe grundlag for styrket dialog, forståelse og samarbejde mel-

lem Danmark og den arabiske verden samt at støtte eksisterende lokale reformprocesser i

Mellemøsten og Nordafrika.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

SAMMENHÆNGEN MELLEM DET ARABISKE INITIATIVS BILATERALE SPOR OG MULTILATERALE SPOR

V. Sammenhængen mellem Det Arabiske

Initiativs bilaterale spor og multilaterale spor

UNDERSØGELSENS RESULTATER

Udenrigsministeriet har søgt at sikre sammenhæng mellem de 2 spor ved, at initiati-

vets 3 temaer skal være omdrejningspunkt for begge spor. Ministeriet har derudover

søgt at bruge erfaringer fra det bilaterale spor i bestræbelserne på at påvirke multila-

terale organisationers støtte til reformprocesser. Ministeriet kunne yderligere præci-

sere, hvorledes det bilaterale spor og det multilaterale spor hænger sammen.

Samspil mellem de 2 spor

84. Udenrigsministeriets første dokumenter om Det Arabiske Initiativ beskrev ikke klart, om

og i givet fald hvordan de 2 spor hang sammen. Af analyserapporten fra 2006 fremgik det,

at hensigten var, at de bilaterale og multilaterale indsatser skulle supplere hinanden og ska-

be synergi.

85. Baseret på den eksterne analyse af Det Arabiske Initiativ fra 2006 konstaterede ministe-

riet, at der i opstartsfasen kun i begrænset omfang var skabt synergi mellem det bilaterale

spor og det multilaterale spor. Det skyldtes dels, at den bilaterale indsats på daværende tids-

punkt ikke var tilstrækkeligt udviklet, dels at fokusområderne i henholdsvis de bilaterale og

de multilaterale indsatser ikke var tilstrækkeligt sammentænkte. Ministeriet valgte på bag-

grund af anbefalinger fra analysen fra 2006, at de 3 overordnede temaer skulle være fælles

omdrejningspunkt for både den bilaterale og den multilaterale indsats. Det er forudsat i ana-

lysen, at indhøstede erfaringer og faglig viden fra de bilaterale indsatser i stigende grad vil-

le understøtte de multilaterale bestræbelser. Det ville give Danmark mulighed for at berige

samarbejdet i de internationale fora og fremføre synspunkter med større tyngde.

86. Udenrigsministeriet har oplyst, at en fokusering af de multilaterale aktiviteter i forhold til

de 3 temaer er yderst relevant og fortsat vil være Udenrigsministeriets strategi for det multi-

laterale spor.

87. Udenrigsministeriet har i 2010 udarbejdet et strategipapir om Det Arabiske Initiativs mål-

sætninger. Af dette fremgår det, at det er hensigten, at de erfaringer og den kapacitetsopbyg-

ning, der skabes i det bilaterale spor, kan anvendes til, at Danmark styrker indsatsen i det

multilaterale spor. Det præciseres ikke yderligere i strategipapiret, hvordan ministeriet vil si-

kre, at erfaringerne fra det bilaterale spor kommer til anvendelse i bestræbelserne på at på-

virke internationale og multilaterale organisationers støtte til reformprocesser i de arabiske

lande.

En præcisering i strategipapiret kunne bidrage til at målrette og klargøre ministeriets indsat-

ser i forhold til at skabe synergi mellem de 2 spor.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

SAMMENHÆNGEN MELLEM DET ARABISKE INITIATIVS BILATERALE SPOR OG MULTILATERALE SPOR

Eksempler på erfaringsoverførsel mellem de 2 spor

88. Udenrigsministeriet oplyser, at det er vanskeligt at dokumentere konkrete effekter i det

multilaterale spor som følge af de bilaterale aktiviteter. Ministeriet har dog en række eksem-

pler, som tegner et billede af, at erfaringer fra det bilaterale spor er blevet brugt for at styrke

multilaterale aktiviteter.

89. Udenrigsministeriet har oplyst, at Danmark på baggrund af de bilaterale projekter i Det

Arabiske Initiativ har fået øget indsigt i de samfundsmæssige udfordringer, som partnerlan-

dene i middelhavsregionen står over for, og dermed øget gennemslagskraft i forbindelse

med forhandlinger i Unionen for Middelhavet.

90. Udenrigsministeriet brugte erfaringerne med Det Arabiske Initiativs bilaterale indsatser

til at sikre sig en invitation til Forum for the Future, jf. kap. IV.B om det multilaterale spor.

91. Udenrigsministeriet har oplyst, at erfaringerne fra Anna Lindh Euro-Mediterranean Foun-

dation er brugt i det bilaterale spor. Ministeriet har i den sammenhæng oplyst, at der er fle-

re eksempler på synergi mellem bilaterale aktiviteter og aktiviteter i fonden. Fx har en dansk

bevillingsmodtager fra fondens netværk og Det Arabiske Initiativ gennemført aktiviteter til

fremme af mellemfolkelig forståelse og har samtidig også modtaget midler fra det bilaterale

spor.

92. Udenrigsministeriet har også fremhævet, hvordan den danske tilstedeværelse i regionen

i bl.a. Rabat (Marokko) og Amman (Jordan) har bidraget til koordinering og samspil mellem

bilaterale og multilaterale aktiviteter. Udenrigsministeriet finder også, at dette har styrket mu-

lighederne for at koordinere, udveksle viden og i et vist omfang også påvirke Europa-Kom-

missionens delegations prioriteringer i forhold til nationale programmer.

Ministeriet lægger også vægt på, at det bilaterale engagement i Jordan og Marokko har gi-

vet mulighed for synergi mellem aktiviteterne i Det Arabiske Initiativ og de multilaterale EU-

aktiviteter. Ministeriet har brugt den generelle viden, der er blevet indhøstet fra projekterne

i Det Arabiske Initiativ, til løbende dialog med EU’s delegationskontorer i Rabat og Amman.

93. Endelig har de danske partnerorganisationer og Udenrigsministeriets medarbejdere til-

egnet sig faglig viden, som løbende er blevet anvendt ved projektarbejde, politikudvikling og

ministerbetjening i henholdsvis bilateralt og multilateralt regi.

94. Ovenstående tegner et billede af, at ministeriet har draget nytte af erfaringerne fra de bi-

laterale aktiviteter i forbindelse med aktiviteter i det multilaterale spor.

Vurdering

95. Udenrigsministeriet har oplyst, at det er hensigten, at de 2 spor skal supplere hinanden

og skabe synergi, og finder det relevant at sikre sammenhæng mellem disse. I ministeriets

strategipapir kunne det yderligere præciseres, hvordan ministeriet arbejder med at skabe sy-

nergi mellem sporene for at give involverede partnere en bedre forståelse af sammenhæn-

gen mellem det bilaterale spor og det multilaterale spor.

96. Udenrigsministeriet er siden 2006 blevet mere opmærksom på at videndele og skabe

sammenhæng mellem de bilaterale og multilaterale aktiviteter, som analysen fra 2006 an-

befalede, både ved at koncentrere de 2 spor om de samme temaer og ved at bruge konkre-

te erfaringer fra det bilaterale spor til at stå stærkere i forhandlinger i multilaterale fora, fx

EU-samarbejdet.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

SAMMENHÆNGEN MELLEM DET ARABISKE INITIATIV OG DEN ØVRIGE UDVIKLINGSBISTAND

VI. Sammenhængen mellem Det Arabiske

Initiativ og den øvrige udviklingsbistand

UNDERSØGELSENS RESULTATER

Udenrigsministeriet har sikret sammenhæng mellem Det Arabiske Initiativ og den

øvrige udviklingsbistand, i det omfang det har været relevant.

Brugen af erfaringer fra Det Arabiske Initiativ i den øvrige bistand

97. Det har ikke været Udenrigsministeriets hensigt at skabe direkte sammenhæng mellem

Det Arabiske Initiativ og den øvrige bistand. Ministeriet finder det dog naturligt at udveksle

erfaringer, hvor det vurderes at være relevant. Det skyldes, at selv om målsætningen for Det

Arabiske Initiativ adskiller sig fra den klassiske målsætning i udviklingsbistanden om fattig-

domsreduktion, er der en række ligheder mellem nogle af indsatserne under initiativet og

indsatserne, som Danmark støtter i de danske programsamarbejdslande. Som eksempel

kan nævnes støtte til god regeringsførelse og fokus på ligestilling.

98. Udenrigsministeriet har til brug for udarbejdelsen af denne beretning henvist til nogle ek-

sempler på, hvordan ministeriet sikrer, at der sker en erfaringsudveksling mellem de forskel-

lige indsatser.

Styrelsen for Internationalt Samarbejde, der rådgiver udviklingsministeren og udenrigsmini-

steren i forhold vedrørende udviklingsbistanden, orienteres jævnligt om status for Det Ara-

biske Initiativ. Større bevillinger, som andrager mere end 10 mio. kr., forelægges ligeledes

styrelsen. Aktiviteterne i Det Arabiske Initiativ indgår på den måde i samspillet med den øv-

rige danske udviklingsbistand.

Et andet eksempel er, at flere af de danske udviklingsorganisationer (NGO’er), der får støtte

gennem NGO-bevillingen, også får støtte til at gennemføre projekter under Det Arabiske Ini-

tiativ. Erfaringerne fra at gennemføre NGO-projekter overføres dermed til projekter under

Det Arabiske Initiativ.

99. Udenrigsministeriet har oplyst, at der ikke er oprettet nye initiativer i de lande, der mod-

tager udviklingsbistand, som er igangsat med de samme 2 formål som Det Arabiske Initiativ.

Ministeriet vurderer dog, at det er indsatser i overvejende muslimske samfund, der har haft

nytte af erfaringerne fra Det Arabiske Initiativ. Fx har Udenrigsministeriet oplyst, at man un-

der forberedelsen af bistandsindsatsen i Somalia har gjort brug af, at der fra Det Arabiske Ini-

tiativ har været erfaringer med fremme af dialog og reformer. Der er tillige gennemført dia-

logprojekter i de palæstinensiske områder, som er inspireret af metoderne fra Det Arabiske

Initiativ.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

SAMMENHÆNGEN MELLEM DET ARABISKE INITIATIV OG DEN ØVRIGE UDVIKLINGSBISTAND

Vurdering

100. Udenrigsministeriet har oplyst, at det ikke har været hensigten at sikre direkte sam-

menhæng mellem Det Arabiske Initiativ og den øvrige udviklingsbistand.

101. Udenrigsministeriet har i forbindelse med den øvrige udviklingsbistand i muslimske

samfund, fx i Somalia, draget nytte af erfaringer fra Det Arabiske Initiativ.

102. Da Det Arabiske Initiativ ikke har fattigdomsreduktion som sit primære formål, ligesom

den øvrige udviklingsbistand har, er det Rigsrevisionens opfattelse, at den almindelige erfa-

ringsudveksling, der allerede foregår i ministeriet, er tilstrækkelig.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

UDENRIGSMINISTERIETS TILPASNING AF DET ARABISKE INITIATIV

VII. Udenrigsministeriets tilpasning af

Det Arabiske Initiativ

UNDERSØGELSENS RESULTATER

Udenrigsministeriet har tilpasset initiativet tilfredsstillende i forhold til indhøstede er-

faringer. Ministeriet burde dog tidligere have udmeldt retningslinjer for projektdesign

og rapporteringer, hvilket kunne have forbedret mål- og resultatstyringen, ligesom

ministeriet kunne have kommunikeret klarere om den strategiske ramme, som blev

fastlagt efter opstartsfasen. Rigsrevisionen finder det positivt, at ministeriet er blevet

mere opmærksom på, at det er nødvendigt at dokumentere resultater og effekter af

indsatserne.

Ekstern analyse fra 2006

103. Udenrigsministeriet justerede i 2006 Det Arabiske Initiativ på baggrund af en ekstern

analyse af initiativets opstartsfase. Analysen, der blev koordineret af Syddansk Universitet,

omfattede gennemførelse af en række landeanalyser og tematiske studier og organisations-

analyser af vigtige samarbejdspartnere. Desuden blev der gennemført en analyse af, hvor-

dan danskere og Danmark bliver opfattet i Mellemøsten, og en spørgeskemaundersøgel-

se blandt danske organisationer. Blandt konklusionerne fra analysen var, at initiativet fort-

sat skulle tage udgangspunkt i problemområder defineret af partnerne og dialogbaseret sam-

arbejde, ligesom initiativets 2 formål og langsigtede perspektiv skulle bibeholdes. Det sidste

blev fremhævet som essentielt af samtlige danske partnerskabsorganisationer og forskere.

Ministeriet udarbejdede en rapport med anbefalinger for initiativets videreførelse baseret på

den eksterne gennemgang. Det Arabiske Initiativs regionale indsatser under det bilaterale

spor skulle ramme bredt og dække hele den mellemøstlige og nordafrikanske region (18 lan-

de), hvorimod de landespecifikke projekter under det bilaterale spor skulle gennemføres i

maks. 6 lande. Endvidere blev det fastslået, at Det Arabiske Initiativ skulle fokusere på de

3 temaer, som fremgår af tabel 1. I forlængelse heraf definerede Udenrigsministeriet de stra-

tegiske indfaldsvinkler for hvert tema for at fokusere initiativet yderligere. Endelig blev det

fastslået, at de 3 temaer skulle være fælles omdrejningspunkt for både det bilaterale spor

og det multilaterale spor, og at de indhøstede erfaringer og faglig viden fra det bilaterale

spor efterhånden skulle understøtte de multilaterale bestræbelser.

Analysen fra 2006 blev efter en sammenskrivning i Udenrigsministeriet behandlet i Folketin-

get. På baggrund af analysen vedtog Folketinget forslag til vedtagelse V 80 om Det Arabi-

ske Initiativ (samling 2005-06), som efterfølgende har været den strategiske ramme for gen-

nemførelsen af initiativet.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

UDENRIGSMINISTERIETS TILPASNING AF DET ARABISKE INITIATIV

Review fra 2009

104. I 2009 blev der gennemført et eksternt review af Det Arabiske Initiativ på baggrund af

en anmodning fra Folketingets Udenrigspolitiske Udvalg i 2008. Reviewet blev gennemført

af et eksternt konsulentfirma, og dets konklusioner og anbefalinger byggede på en gennem-

gang af det bilaterale spor fra perioden 2006-2009. Reviewet fra 2009 behandlede ikke det

multilaterale spor.

Reviewet konkluderede, at Det Arabiske Initiativ indtil videre havde været en succes. Re-

viewet anbefalede bl.a. at styrke initiativets engagement inden for køns-, medie- og ung-

domsområderne. Dvs. at anbefalingerne gik på forhold under samtlige 3 temaer. Reviewet

anbefalede også at styrke synergieffekter, koordinering og informationsudveksling mellem

partnerorganisationer og donorer i regionen samt at forbedre styringen af initiativet ved op-

stilling af strategi og retningslinjer.

Komparativt studie fra 2009

105. Parallelt med reviewet i 2009 foretog German Development Institute, der er en interna-

tional tænketank for udviklingspolitik, et komparativt studie af Det Arabiske Initiativ og andre

lignende initiativer iværksat i regionen af EU, G8, Sverige, England og USA. Studiet blev

iværksat på foranledning af Udenrigsministeriet, og formålet var at identificere centrale ud-

fordringer og bedste praksis.

Den overordnede konklusion var, at Det Arabiske Initiativ på vigtige områder udgør en mo-

del for bedste praksis. Det fremgår samtidig af det komparative studie, at initiativets succes

bl.a. kan forklares med det langsigtede perspektiv og relativt klart definerede design. Det

fremgår yderligere, at initiativet på denne måde opfylder kriterier, som forskere har lagt vægt

på, når det angår fremme af reformer i regionen. Derfor anbefaler det komparative studie

ikke større tilpasninger af Det Arabiske Initiativ. Studiet indgår i reviewet fra 2009.

Ministeriets videre arbejde med at måle effekter

106. Udenrigsministeriet har for at blive klogere på effekterne af indsatserne i forhold til for-

målet om at skabe grundlag for styrket dialog, forståelse og samarbejde indgået en aftale

med Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS) om et 2-årigt udredningsarbejde. Formå-

let er at analysere dialogen og de strategiske netværk, der etableres i forbindelse med Det

Arabiske Initiativ. Analysen vil se på styrken af de relationer, der udvikles på institutionelt og

personligt plan mellem de danske og arabiske partnerorganisationer under Det Arabiske Ini-

tiativ, herunder også på hvilken måde samarbejdet påvirker partnernes gensidige opfattelse

af Danmark og Mellemøsten i bredere forstand.

Udenrigsministeriets skærpelse af strategi og krav til rapportering af indsatser og

resultater

107. Det fremgår af reviewet fra 2009, at der blandt danske partnerorganisationer var behov

for, at Udenrigsministeriet tydeligere kommunikerede strategi og overordnede målsætninger

for Det Arabiske Initiativ. Analysen har været medvirkende til, at der i 2010 blev formuleret

et nyt strategipapir om målsætninger og retningslinjer for gennemførelse af bilaterale projek-

ter under Det Arabiske Initiativ rettet mod de danske partnerorganisationer.

108. Det fremgår også af reviewet fra 2009, at der syntes at være en gængs opfattelse blandt

danske partnerorganisationer om, at ”traditionelle” metodiske redskaber til at måle og vurde-

re resultaterne ved udviklingsprogrammer hverken kan eller bør bruges til projekter i Det Ara-

biske Initiativ, fordi de adskiller sig fra mere traditionelle udviklingsprogrammer. Reviewet fra

2009 fandt, at resultaterne kan og bør opgøres. Udenrigsministeriet er enig heri og har er-

kendt, at der er behov for at konkretisere kravene til planlagte aktiviteter, bl.a. i form af vel-

definerede indikatorer for målopfyldelse og rapportering af resultater.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

UDENRIGSMINISTERIETS TILPASNING AF DET ARABISKE INITIATIV

109. Ministeriet har som opfølgning på reviewet i 2009 skærpet kravene til rapporteringen

af indsatser og resultater i de bilaterale indsatser. De væsentligste anbefalinger fra reviewet

i 2009 har ifølge Udenrigsministeriet haft indflydelse på justeringen af de strategiske valg af

indsatsområder og -former. I ministeriets nye strategipapir præciseres kravene til ansøger-

ne. Ministeriet indskærper, at der ikke bare skal fastlægges mål for projekterne, men også

defineres indikatorer for, hvordan målopfyldelsen kan vurderes. Strategipapiret understøttes

af en ny vejledning til projektejerne (de danske partnerorganisationer) om, hvordan de skal

udarbejde projekt- og programdokumenter, og hvordan der skal rapporteres om fremskridt

og resultater samt udformes afsluttende rapporter. Desuden skal der som noget nyt opstilles

indikatorer for tværgående hensyn vedrørende ligestilling og inddragelse af unge i alle ind-

satser.

Ministeriet har også udarbejdet en sagsbehandlervejledning til ministeriets medarbejdere,

der bl.a. præciserer arbejdsdeling mellem MENA-kontoret og ambassaderne, proces ved-

rørende udvælgelse af projekter og vejledninger til den løbende sagsbehandling.

110. Rigsrevisionen finder, at opstilling af relevante og klare mål og indikatorer, og at der

samtidig rapporteres klart i forhold til disse, er centralt, da dette bl.a. skaber bedre forudsæt-

ninger for projektstyring. Udenrigsministeriet vil dermed mere konkret kunne vurdere, hvad

de enkelte projekter og programmer har skabt af resultater. Udenrigsministeriet burde alle-

rede fra initiativets start have udmeldt klarere retningslinjer for udarbejdelse af projekter, her-

under redegørelse for planlagte aktiviteter og dokumentation af opnåede resultater af projek-

ter og programmer under Det Arabiske Initiativ, fx ved at bruge erfaringer fra den traditionel-

le udviklingsbistand. Disse grundlæggende papirer er først klar i 2010, mens initiativets op-

startsfase udløb i 2005.

Vurdering

111. De 2 eksterne vurderinger af Det Arabiske Initiativ fra henholdsvis 2006 og 2009 har

bidraget til at fokusere initiativet, og ministeriet har arbejdet målrettet med at gennemføre

de eksterne vurderingers anbefalinger.

112. Folketinget vedtog forslag til vedtagelse V 80 om Det Arabiske Initiativ (samling 2005-

06) på baggrund af analysen fra 2006 om initiativets opstartsfase. V 80 har efterfølgende ud-

gjort den strategiske ramme for gennemførelsen af initiativet.

113. Ministeriet burde tidligere have klarlagt specifikke retningslinjer for projektdesign og af-

rapporteringer. De strategiske udmeldinger for Det Arabiske Initiativ, baseret på analysen

fra 2006, kunne være kommunikeret klarere til danske og mellemøstlige partnere, der er in-

volveret i gennemførelse af projekter og programmer under initiativet.

114. Rigsrevisionen vurderer, at ministeriet er blevet mere opmærksom på, at det er nødven-

digt at dokumentere resultater og effekter af indsatserne. Dette afspejles i en opstramning

af retningslinjer og ved, at Udenrigsministeriet har igangsat et studie, der skal vurdere, hvil-

ken betydning deltagelse i Det Arabiske Initiativs projekter har for dialog og gensidig forstå-

else.

Rigsrevisionen, den 10. maj 2010

Henrik Otbo

/Bjørn Olsen

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

GENNEMGÅEDE PROGRAMMER OG PROJEKTER FORDELT PÅ DET ARABISKE INITIATIVS 3 TEMAER

Bilag 1. Gennemgåede programmer og projekter fordelt på Det Arabiske Initia-

tivs 3 temaer

Tema 1 – grundlæggende frihedsrettigheder og god regeringsførelse

1. Regionalt ungdomsprogram

Formål:

At styrke de unges kapacitet, bl.a. organisatorisk, deres muligheder for at deltage i den

demokratiske reformproces og styrke det civile samfund samt forståelsen af kulturelle

værdier og øge dialogen mellem unge i landene i Mellemøsten og Nordafrika samt i

Danmark.

Administreres af:

Mellemfolkeligt Samvirke og Dansk Ungdoms Fællesråd.

Tilsagn:

42 mio. kr.

Periode:

2006-2009.

2. Menneskerettighedsprojekt i Yemen

Formål:

At skabe et bedre samarbejde mellem relevante institutioner på menneskerettighedsom-

rådet i Yemen for at fremme, at menneskerettigheder efterleves i tæt dialog med civil-

samfundet og det akademiske miljø.

Administreres af:

Institut for Menneskerettigheder.

Tilsagn:

13 mio. kr.

Periode:

2008-2009.

3. Program til forebyggelse af tortur i Jordan

Formål:

At forebygge tortur ved at opbygge kapacitet hos politiet og anklagemyndigheden, styrke

lovgivningen i Jordan mod tortur og styrke bevidstheden om forebyggelse af tortur i sam-

fundet og organisationer.

Administreres af:

Rehabiliterings- og Forskningscentret for Torturofre.

Tilsagn:

6 mio. kr.

Periode:

2007-2009.

4. Støtte til reformer og kapacitetsudvikling på det marokkanske arbejdsmarked:

trepartssamarbejde om social dialog

Formål:

At støtte den igangværende reformproces på arbejdsmarkedet i Marokko ved at støtte

en ny arbejdsmarkedslov fra 2004 og skabe rammen for et bilateralt trepartssamarbejde

om social dialog i Marokko mellem danske og marokkanske partnerorganisationer.

Administreres af:

Beskæftigelsesministerierne i Danmark og Marokko samt arbejdsgiver- og arbejdstager-

organisationerne i begge lande.

Bevilling:

24,9 mio. kr.

Periode:

2005-2011.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

GENNEMGÅEDE PROGRAMMER OG PROJEKTER FORDELT PÅ DET ARABISKE INITIATIVS 3 TEMAER

Tema 2 – udvikling af vidensbaserede samfund

5. Regionalt medieprogram

Formål:

At styrke udviklingen af medier i Mellemøsten gennem etablering af stærke professionel-

le samarbejdsrelationer på regionalt, nationalt og internationalt niveau som led i – og vig-

tig forudsætning for – reformer med et demokratisk perspektiv.

Administreres af:

International Media Support.

Bevilling:

80 mio. kr.

Periode:

2004-2011.

6. Medieudviklingsprogram i Yemen

Formål:

At støtte nationale partnerorganisationer i at udvikle og gennemføre praktiske tiltag til

fremme af ytringsfrihed, adgang til information og udvikling af en professionel og uaf-

hængig medieverden i Yemen.

Administreres af:

International Media Support.

Bevilling:

19,1 mio. kr.

Periode:

2004-2009.

7. Samarbejde mellem Syddansk Universitet og universiteter i Jordan

Formål:

At udbyde uddannelse om EU og Mellemøsten for studerende fra den arabiske verden.

Herudover er formålet at udvikle nye samarbejdsrelationer inden for forsknings- og un-

dervisningsverdenen gennem pilotaktiviteter, der skal føre til etablering af et dansk-

jordansk forsknings- og universitetscenter i Amman (Jordan). Centret skal ud over det

akademiske miljø kunne betjene erhvervsliv, medier, civilsamfundsorganisationer mv.

Projektet er i pilotfase.

Administreres af:

Center for Mellemøststudier, Syddansk Universitet.

Tilsagn:

1,3 mio. kr.

Periode:

2008-2009.

8. Journalisttræning i Marokko

Formål:

At styrke marokkanske journalisters kapacitet inden for dybdeborende journalistik. Det er

planlagt, at projektets formål skal nås ved at tilbyde uddannelse til 24 journalister fra bå-

de landsdækkende og lokale dagblade.

Administreres af:

Media Training Center.

Tilsagn:

86.000 kr.

Periode:

2009.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

GENNEMGÅEDE PROGRAMMER OG PROJEKTER FORDELT PÅ DET ARABISKE INITIATIVS 3 TEMAER

Tema 3 – fremme af ligestilling mellem kønnene og kvinders deltagelse i det sociale,

politiske og økonomiske liv

9. Regionalt kvindeprogram

Formål:

At bidrage til fremme af ligestilling og kvinders rettigheder i Mellemøsten og Nordafrika

og styrke samarbejdet mellem kvindeorganisationer i Danmark og i Mellemøsten.

Administreres af:

KVINFO.

Tilsagn:

14 mio. kr.

Periode:

2007-2009.

10. Kampagne mod tidlige ægteskaber i Yemen

Formål:

At øge kvinders trivsel og mindske fattigdom hos kvinder og mænd ved at reducere hyp-

pigheden af tidlige ægteskaber.

Administreres af:

Oxfam.

Bevilling:

8,2 mio. kr.

Periode:

2005-2008.

11. Ligestilling i Jordan

Formål:

At sikre en mere ligelig fordeling af mænds og kvinders deltagelse i den offentlige sfære

ved at ændre samfundsbestemte normer og samtidig fokusere på at styrke kvinders mu-

ligheder for økonomisk deltagelse i samfundet.

Administreres af:

KVINFO.

Tilsagn:

9,6 mio. kr.

Periode:

2006-2009.

12. Støtte til kvindeorganisationer i Marokko

Formål:

At fremme, beskytte og styrke kvinder i Marokko i familiesfæren, i den politiske sfære og

i beslutningssfæren.

Administreres af:

KVINFO.

Tilsagn:

4,9 mio. kr.

Periode:

2006-2007.

Statsrevisorerne beretning SB10/2009 - Bilag 1: Beretning om det Arabiske Initiativ

GENNEMGÅEDE PROGRAMMER OG PROJEKTER FORDELT PÅ DET ARABISKE INITIATIVS 3 TEMAER

Andet: Det Dansk-Egyptiske Dialoginstitut

Formål:

At yde en selvstændig indsats for at styrke dialogen mellem Danmark og den arabiske

verden og for at virke som resurse i forhold til at udvikle og gennemføre øvrige aktiviteter

under Det Arabiske Initiativ. Der ydes derudover støtte til enkelte projekter i Egypten. In-

stituttet blev etableret i Kairo i 2004.

Administreres af:

Det Dansk-Egyptiske Dialoginstitut.

Bevilling:

44,5 mio. kr.

Periode:

2004-2009.