Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2008 nr. 2: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en eventuel undersøgelse af Vejdirektoratets vedligeholdelse af broer og veje mv.

Statsrevisorerne 2008
2
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

tilrettelæggelse af en eventuel

undersøgelse af Vejdirektoratets

vedligeholdelse af broer og veje mv.

Februar

2008

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2008 nr. 2: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en eventuel undersøgelse af Vejdirektoratets vedligeholdelse af broer og veje mv.

RIGSREVISORS FAKTUELLE NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Tilrettelæggelse af en eventuel undersøgelse af Vejdirektoratets vedligeholdelse

af broer og veje mv.

30. januar 2008

RN A602/08

Baggrund

1. Statsrevisorerne anmodede mig på deres møde den 10. oktober 2007 om i et notat at

redegøre for tilrettelæggelsen af en eventuel undersøgelse af Vejdirektoratets vedligehol-

delse af broer og veje mv. Notatet skulle behandle følgende emner:

•

bevillinger og regnskab over tid, vedligeholdelsesmæssigt efterslæb på statsejede broer

og veje mv. samt tilstand

sammenhængen til omkostningsreformen og oplysninger på finansloven.

2. Vejdirektoratet hører under Transportministeriets ressort og har det direkte ansvar for

planlægning, projektering, anlæg samt drift og vedligeholdelse af statsvejnettet. Vejdirekto-

ratet har indgået 3 resultatkontrakter med Transportministeriets departement, hvoraf den

ene kontrakt vedrører drifts- og vedligeholdelsesindsatsen.

Vejdirektoratet havde frem til 1. januar 2007 ansvar for drift og vedligeholdelse af ca. 1.600

km vej. Vejdirektoratet har med kommunalreformens ikrafttræden den 1. januar 2007 over-

taget en del af det vejnet, som tidligere var amtsligt. Vejdirektoratet har nu ansvaret for drif-

ten og vedligeholdelsen af ca. 3.800 km veje. Kommunerne er ansvarlige for det øvrige vej-

net.

II.

Bevillinger, regnskab og vedligeholdelsesmæssigt efterslæb

Bevillinger og regnskab

3. Vejdirektoratet har i tabel 1 opgjort udviklingen i bevillinger og forbrug til drift og vedlige-

holdelse af infrastrukturen i perioden 2002-2006.

Tabel 1. Oversigt over bevilling og forbrug i perioden 2002-2006

(Mio. kr. )

2002

Bevilling

Forbrug

2003

696

711

2004

697

699

2005

671

696

2006

664

683

643

651

Opgjort for § 28.21.30. Drift og vedligeholdelse af infrastrukturen.

Pris- og lønniveau 2007.

Inkl. tillægsbevilling.

4. Det fremgår af tabel 1, at bevillingerne i perioden 2002-2006 har ligget på omtrent sam-

me niveau med mindre udsving i starten og slutningen af perioden. Bevillingen steg således

fra 643 mio. kr. i 2002 til 697 mio. kr. i 2004, hvorefter bevillingen faldt til henholdsvis 671

mio. kr. i 2005 og 664 mio. kr. i 2006. Det fremgår videre af tabellen, at forbruget steg fra

651 mio. kr. i 2002 til 711 mio. kr. i 2003, hvorefter forbruget faldt til 683 mio. kr. i 2006. Det

fremgår endelig af tabellen, at forbruget i hele perioden har været lidt højere end bevillin-

gerne.

Udviklingen i det vedligeholdelsesmæssige efterslæb

5. Vejdirektoratet har i tabel 2 opgjort det vedligeholdelsesmæssige efterslæb i perioden

2002-2006.

Tabel 2. Udvikling i det vedligeholdelsesmæssige efterslæb i perioden 2002-2006

(Mio. kr. )

2002

Broer mv.

Veje mv.

2003

393

290

133

816

225

2004

366

305

124

795

2005

385

388

860

÷65

2006

554

425

1.059

÷199

580

322

Arealer og udstyr

I alt

139

1.041

Årlig reduktion i efterslæbet

Pris- og lønniveau 2006.

Vejdirektoratet anvender betegnelsen ”Bygværker”.

Vejdirektoratet anvender betegnelsen ”Belægninger”.

Vejdirektoratets betegnelse ”Arealer og udstyr” vedrører bl.a. vejtilsyn, renholdelse,

ukrudtsbekæmpelse, græspleje, beplantning, afvanding, vejbelysning og nødtelefoner.

6. Det fremgår af tabel 2, at det samlede efterslæb udgjorde 1.041 mio. kr. i 2002 og steg

til 1.059 mio. kr. i 2006. Dette svarer til en stigning på 18 mio. kr. Det samlede efterslæb var

dermed på nogenlunde samme niveau i 2006 som i 2002, selv om niveauet i de mellemlig-

gende år var væsentligt lavere. Efterslæbet faldt med 225 mio. kr. fra 2002 til 2003 og 21

mio. kr. fra 2003 til 2004, men steg dernæst med 65 mio. kr. fra 2004 til 2005 og 199 mio.

kr. fra 2005 til 2006.

7. Det fremgår samlet af tabel 1 og 2, at bevillinger, forbrug og efterslæb samlet set var på

nogenlunde samme niveau i 2002 og 2006.

8. Vejdirektoratet forventer en betydelig stigning i efterslæbet. Vejdirektoratet har beregnet,

at der i forhold til bevillingsniveauet indeholdt på finansloven for 2007, og hvor budgetover-

slagsåret for 2011 videreføres uændret frem til 2018, samlet er behov for en merbevilling til

den løbende vejvedligeholdelse på ca. 5,5 mia. kr., hvis både broer og veje (inkl. tidligere

amtsveje) med udgangen af 2017 skal have genetableret normaltilstanden. Vejdirektoratet

arbejder i øjeblikket med at udarbejde et konsolideret opdateret oplæg til de kommende års

vejvedligeholdelsesindsats.

9. Det er min opfattelse, at der er behov for en undersøgelse, som belyser årsagsforklarin-

ger på udviklingen i efterslæbet, og om tidligere målsætninger i de politiske aftaler på vej-

området er indfriet. Dette vil efter min opfattelse forudsætte en analyse af de økonomiske

og faglige forudsætninger for de årlige finanslovaftaler, flerårige politiske aftaler og over-

dragelsen af amtsvejene til Vejdirektoratet i forbindelse med kommunalreformen.

Tilstanden for broer og veje

10. Da der er et efterslæb på broer og veje, betyder det, at de ikke er i normaltilstand. Vej-

direktoratet anvender definitionen normaltilstand som den tilstand, hvor der ikke er et vedli-

geholdelsesmæssigt efterslæb, og hvor vedligeholdelsen er af passende omfang. Normal-

tilstanden er fastsat med udgangspunkt i drifts- og samfundsøkonomiske vurderinger af det

optimale vedligeholdelsesniveau på længere sigt. I en normaltilstand vil accelererende ned-

brydning af broer og veje mv. være forebygget, og der vil ikke være opsamlet et vedligehol-

delsesmæssigt efterslæb. For broer indebærer normaltilstanden bl.a., at bæreevnen hele ti-

den skal være intakt. Der må således ikke være broer med alvorlige og/eller akutte skader.

Tilsvarende er vejnettet i normaltilstand, hvis der fx ikke er belægninger med dårlig jævnhed.

En nærmere præcisering af normaltilstand fremgår af bilag 1.

11. Vejdirektoratet har oplyst, at broerne nu har nået en alder, hvor større vedligeholdelses-

arbejder vil være påkrævet. Ingen broer havde primo 2007 skader, der bevirkede, at broen

straks skulle udbedres eller helt lukkes. Vejene er under nedbrydning forskellige steder,

idet udskiftningen af slidlag siden 1998 er sket i et væsentligt langsommere tempo end for-

udsat i forhold til Vejdirektoratets definition på en normaltilstand. Derfor er andelen af stræk-

ninger med en forringet tilstand i forhold til definitionen på en normaltilstand øget, om end

funktionaliteten fortsat er acceptabel.

12. Jeg kan konstatere, at Vejdirektoratet inden for nær fremtid forventer et øget bevillings-

behov. Det er min opfattelse, at der er behov for nærmere analyser af Vejdirektoratets brug

af scenarier, strategier og metoder for en optimal vedligeholdelsesindsats, for at vurdere

hvornår vedligeholdelsen er af passende omfang og derfor ligger inden for begrebet normal-

tilstand.

Særligt om broer

13. Vejdirektoratet vedligeholder 52 større bygværker, hvor hovedparten udgøres af broer,

herunder Langelandsbroen, og ca. 2.150 mindre broer og tunneler.

14. Vejdirektoratet har siden 2000 hvert år uarbejdet 10-års-budgetter for det forventede

vedligeholdelsesbehov for større bygværker. Disse budgetter danner rammerne for Vejdi-

rektoratets prioritering af vedligeholdelsesbehovet. Efterslæbet opgøres på baggrund af

forskellen mellem på den ene side de realiserede drifts- og vedligeholdelsesudgifter og de

forventede udgifter i 10-års-budgetterne på den anden.

10-års-budgetterne opdateres én gang om året baseret på et generaleftersyn. Et general-

eftersyn indeholder overordnede vurderinger af reparationsbehov, den tilknyttede økonomi

og det forventede reparationstidspunkt. Ved efterfølgende mere detaljerede særeftersyn

præciseres behovet, økonomien og tidspunktet for vedligeholdelsesindsatsen. Budgetterne

kan ændre sig fra år til år bl.a. afhængigt af, om et udført særeftersyn giver anledning til

andre konklusioner end dem, som fremkom ved generaleftersynet.

15. Fx har Langelandsbroens 10-års-budgetter ændret sig væsentligt i perioden 2001-2007.

I 2001 blev det forventede vedligeholdelsesbehov i 2007 vurderet til 0,7 mio. kr., mens be-

hovet i 2007 for samme år blev vurderet til 10,8 mio. kr. Ud over det forventede vedligehol-

delsesbehov beregner Vejdirektoratet et efterslæb, som tager højde for tidligere års ud-

skudte vedligeholdelsesbehov. Det beregnede efterslæb for 2007 udgør 11,8 mio. kr.

16. Jeg antager på baggrund af Vejdirektoratets oplysninger, at stigningen i vedligeholdel-

sesbehovet på Langelandsbroen fra 2001 til 2007 skyldes, at der i forbindelse med gennem-

førte særeftersyn i sidste del af perioden er konstateret større bygningsskader end tidligere

antaget i 10-års-budgettet for Langelandsbroen.

III.

Omkostningsreformen og oplysninger på finansloven

17. I 2005 overgik staten fra udgiftsbaserede budget- og regnskabssystemer til omkost-

ningsregnskaber og i 2007 til omkostningsbevillinger. De 2 ændringer benævnes samlet

for omkostningsreformen. Reformen har til formål at fremme omkostningsbevidst adfærd i

staten. Der er med reformen bl.a. indført en ændret periodisering af de økonomiske hæn-

delser i budgettet og regnskabet. Regnskabet viser nu resurseforbruget inkl. afskrivninger i

stedet for blot ind- og udbetalinger som førhen. Den større gennemsigtighed om, hvad det

koster at udføre statslige opgaver, skal medvirke til at give et bedre grundlag for økonomi-

styring og ledelse.

18. Investeringer i infrastruktur er undtaget fra omkostningsreformen. Vejdirektoratet ad-

skiller infrastruktur fra ikke-infrastruktur ud fra en definition, der er fastlagt i forbindelse med

åbningsbalancen i 2004 og tilrettet ved overgangen til omkostningsbaserede bevillinger ved

finanslovforslaget for 2007 inden for Finansministeriets og Økonomistyrelsens retningslinjer.

Infrastruktur omfatter bl.a. nyanlæg af veje, faste installationer mv., men også de store og

betydelige entreprenørkontrakter, som Vejdirektoratet bl.a. har indgået vedrørende vinter-

tjeneste eller ”Arealer og udstyr”.

19. Det fremgår af Finansministeriets Økonomisk Administrative Vejledning, at der er en

række forhold, der gør, at infrastruktur ikke kan sammenlignes med andre aktiver af mere

driftsmæssig karakter. Da infrastruktur er kendetegnet ved en bred samfundsmæssig be-

tydning, vil der ved overvejelser om investeringsomfanget indgå forskellige hensyn, bl.a.

konjunkturpolitiske, regionale og miljømæssige hensyn, ud over de økonomiske og rentabi-

litetsmæssige overvejelser. Hertil kommer, at investeringer i infrastruktur som hovedregel

er langfristede investeringer af et væsentligt beløbsmæssigt omfang. Investering i infrastruk-

turelle aktiver kan derfor vanskeligt sidestilles med andre typer af materielle aktiver af mere

driftsmæssig karakter. Tilsvarende er det som hovedregel vanskeligt at finde et vurderings-

grundlag for vedligeholdelsesbehovet, da udefrakommende samfunds- og naturrelaterede

faktorer kan få en væsentlig indflydelse på, i hvor stort omfang en vedligeholdelsesindsats

er påkrævet.

20. Vejdirektoratet har oplyst, at det vil kræve en nærmere analyse af, hvorledes aktiverne

skal værdisættes, og hvilken afskrivningshorisont der ville give et rigtigt billede af de løben-

de værdiforringelser, hvis infrastrukturen skulle omfattes af omkostningsregelsættet.

21. Jeg kan konstatere, at omkostningsreformen ikke har haft betydning for Vejdirektora-

tets muligheder for at opgøre behovet for vedligeholdelse af broer og veje mv. Jeg kan vi-

dere konstatere, at Vejdirektoratets oplysninger om det vedligeholdelsesmæssige efterslæb

fremgår af Vejdirektoratets årsrapporter.

IV.

Tilrettelæggelse af en eventuel større undersøgelse

22. Jeg forventer med baggrund i det konstaterede vedligeholdelsesefterslæb på både

broer og veje mv., at tilrettelæggelsen af en eventuelt større undersøgelse af vedligehol-

delse af både broer og veje mv., som i givet fald kan dække perioden 2000-2007, kan om-

fatte følgende emner:

•

årsagsforklaringer på udviklingen i efterslæbet, og om tidligere målsætninger i politiske

aftaler på vejområdet er indfriet

Vejdirektoratets brug af scenarier, strategier og metoder for at opnå en optimal vedlige-

holdelsesindsats.

23. Hvis Statsrevisorerne ønsker det, gennemfører jeg en undersøgelse som skitseret, der

forventes afgivet ultimo 2008. Jeg skal for god ordens skyld understrege, at undersøgelsens

endelige udformning vil blive fastlagt i forbindelse med Rigsrevisionens nærmere planlæg-

ning. Jeg vil endvidere lade indgå i overvejelserne, om der med fordel kan anvendes eks-

terne eksperter og erfaringer fra udenlandske rigsrevisioner.

Undersøgelsen koordineres med Rigsrevisionens undersøgelse af budgetoverskridelser,

som jeg oplyste om i mit notat til Statsrevisorerne af 29. november 2007 om tilrettelæggel-

sen af en undersøgelse om budgetoverskridelser på statslige bygge- og anlægsprojekter,

så de 2 undersøgelser ikke dækker de samme områder.

Henrik Otbo

Bilag 1. Normaltilstand

1. Vejdirektoratet, Finansministeriet og Trafikministeriet opstillede i forbindelse med udar-

bejdelsen af rapporten ”Analyse af det fremtidige vedligeholdelsesbehov på statsvejnettet”

fra 2001 en vision for vejnettets generelle vedligeholdelsesmæssige tilstand, den såkaldte

normaltilstand. Normaltilstand er den tilstand, hvor der ikke er et vedligeholdelsesmæssigt

efterslæb, og hvor vedligeholdelsen er af passende omfang. Normaltilstanden er af Vejdi-

rektoratet fastlagt med udgangspunkt i drifts- og samfundsøkonomiske vurderinger af det

optimale niveau for vedligeholdelsen på længere sigt.

Mere præcist indebærer normaltilstand, at

•

almen drift – der bl.a. omfatter renholdelse, græs- og beplantningspleje, drift og vedlige-

holdelse af afvandingskonstruktioner samt vedligeholdelse af autoværn og dyrehegn –

gennemføres i et omfang, der sikrer bevarelse af vejkapitalen, trafiksikkerhed og frem-

kommelighed samt et æstetisk og servicemæssigt niveau, der svarer til lignende veje i

det nærmeste udland og til lokale og regionale veje

vintertjeneste gennemføres i et omfang, der svarer til trafikanternes forventninger

alle belægninger vedligeholdes og udskiftes som foreskrevet i vejreglerne

reparation og vedligeholdelse af broer og bygværker sker i tide.

•

Hertil kommer, at Vejdirektoratets tværgående myndigheds- og udviklingsopgaver inden

for vejvedligeholdelsesområdet skal varetages på en måde, der er i overensstemmelse

med Vejdirektoratets overordnede vejsektoransvar og tilgodeser den samlede vejsektors

udviklingsbehov.

I normaltilstanden kan der ikke være opsamlet noget vedligeholdelsesmæssigt efterslæb.

Normaltilstanden indebærer således bl.a., at ulykker som følge af glat føre bliver forebygget.

Endvidere sker udskiftningen af belægningerne i det forudsatte tempo, dvs. netop når den

projekterede levetid er udløbet. Endvidere skal jævnheden overalt være acceptabelt målt

ved hjælp af IRI (Internationalt Ruheds Indeks). For broer indebærer normaltilstanden bl.a.,

at bæreevnen hele tiden skal være intakt. Der må således ikke være broer med alvorlige

og/eller akutte skader.

I normaltilstanden vil accelererende nedbrydning blive forebygget, hvorfor den, ifølge Vejdi-

rektoratet, er relativt billig at opretholde i budgetmæssig forstand, når den først er opnået,

dvs. efter at et eventuelt vedligeholdelsesmæssigt efterslæb er blevet elimineret. Derudover

er vejnettets funktionalitet relativt god i normaltilstanden, bl.a. fordi der ikke er belægninger

med dårlig jævnhed, og at broernes sikkerhed og fremkommelighed opretholdes på det op-

rindeligt tilsigtede niveau.