Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

Finansudvalget 2008-09
SB 9 1
Offentligt

9/2008

Beretning om

beslutningsgrundlaget for et

eventuelt køb af nye kampfly

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

9/2008

Beretning om

beslutningsgrundlaget for et

eventuelt køb af nye kampfly

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2009

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Forsvarsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til forsvarsministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske primo juni 2009.

Forsvarsministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i

Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde

Endelig betænkning over statsregnskabet 2008, som afgives i 2010.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Christiansborg

Prins Jørgens Gård 2

1240 København K

Telefon: 33 37 55 00

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.schultzboghandel.dk

ISSN 0108-3902

ISBN 978-87-7434-312-7

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 25. marts 2009

BERETNING OM BESLUTNINGSGRUNDLAGET FOR ET EVENTUELT KØB AF

NYE KAMPFLY

Forsvarsministeriet og Forsvaret har i mere end 10 år forberedt beslutningsgrundla-

get for Danmarks evt. køb af nye kampfly, der kan erstatte Danmarks nuværende

kampfly, F-16. Forsvarets F-16 kampfly blev indkøbt i 1970’erne og skal efter For-

svarets nuværende planlægning være afløst ved udgangen af 2020. Regeringen

forventes på baggrund af Forsvarskommissionens betænkning at fremlægge et be-

slutningsgrundlag i foråret 2009, så Folketinget i sammenhæng med forhandlinger-

ne om et kommende forsvarsforlig kan beslutte, om Forsvaret skal købe nye kamp-

fly, og hvilken leverandør Forsvaret i givet fald primært skal indlede kontraktforhand-

linger med.

Statsrevisorerne har anmodet rigsrevisor om at gennemføre denne undersøgelse,

fordi der i givet fald kan blive tale om Forsvarets til dato største enkeltinvestering –

og fordi der de seneste år er en række eksempler på, at Forsvarets større indkøb af

nyt materiel ikke har været tilfredsstillende forberedt og gennemført. Formålet med

undersøgelsen er at bidrage til Folketingets beslutningsgrundlag via en revisions-

mæssig gennemgang af det grundlag, hvorpå der senere skal tages stilling til et evt.

køb af nye kampfly.

Ved at gennemføre undersøgelsen kommer Statsrevisorerne og Rigsrevisionen til

at overskride grænserne for revisionens normale rolle, da man i nogen grad bliver

en del af processen. Det udfordrer revisionens uafhængighed, men hensigten er at

bidrage til, at Folketinget kan træffe beslutninger på et styrket grundlag. Det er imid-

lertid nødvendigt at gøre opmærksom på, at Rigsrevisionen kun har haft indblik i de-

le af beslutningsgrundlaget – jf. bilag 1 – og at der er udeladt oplysninger af hensyn

til Forsvarets forhandlingsposition ved en evt. anskaffelse af kampfly.

Det er Statsrevisorernes vurdering, at Forsvaret arbejder målrettet og risikoorienteret

med henblik på at skabe et beslutningsgrundlag, der er væsentligt bedre end ved

tidligere større materielanskaffelser i Forsvaret. I den sene fase af forløbet har For-

svaret således sikret rammer for arbejdet med beslutningsgrundlaget, der er på høj-

de med opgavens kompleksitet.

Statsrevisorerne skal gøre opmærksom på følgende forhold, som kan nyttiggøres i

det videre arbejde med beslutningsgrundlaget og i de politiske forhandlinger:

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Svend Erik Hovmand

Mogens Lykketoft

Manu Sareen

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Hvordan opgør Forsvaret det fremtidige behov for eventuelle nye kampfly?

•

Forberedelsen af beslutningsgrundlaget har fundet sted uden en politisk afklaring

af behovet for kampfly, hvorfor Forsvaret har taget udgangspunkt i det opgave-

niveau, som F-16 varetager i dag.

Beslutningsgrundlaget vil blive tilpasset, når der er truffet politisk beslutning om

de fremtidige opgaver for kampfly.

Beslutningsgrundlaget vil indeholde en vurdering af de 3 kampfly, der kandiderer

til at erstatte F-16, men kun en enkelt vurdering af, hvordan F-16 flyene kan leve-

tidsforlænges i en kortere periode.

•

Hvordan evaluerer Forsvaret kampflykandidaterne?

•

Forsvaret sammenligner et kandidatfelt, som løbende er blevet tilpasset, og som

p.t. omfatter 3 kandidater.

Kampflykandidaterne sammenlignes på traditionelle militærfaglige og tekniske

egenskaber og på projektrisiko og anskaffelses- og driftsomkostninger, ligesom

der sammenlignes med erfaringerne fra de nuværende F-16 fly.

Flyproducenternes oplysninger om flyenes økonomi og operative forhold er ikke

bindende, og sikkerheden i oplysningerne varierer mellem de 3 kandidater.

Forsvaret har først i 2007 foretaget den nødvendige adskillelse mellem Joint Strike

Fighter-projektet og kampflyevalueringen.

Forsvaret har ikke på forhånd fastlagt, hvilke egenskaber ved flyene man vil lægge

afgørende vægt på, hvilket kan medføre manglende gennemsigtighed i evaluerin-

gen af kandidaterne.

•

Hvordan beregner Forsvaret, hvad nye kampfly koster?

•

Forsvaret vil beregne, hvad det vil koste at anskaffe og bruge nye kampfly over

en 30-årig periode.

Forsvaret arbejder målrettet med analysen af de 3 kandidatflys levetidsomkost-

ninger

−

ca.

⅓

til anskaffelse og

⅔

til drift

−

og søger at afdække risiko- og usik-

kerhedsmomenter.

Det er en væsentlig styrke ved processen, at det økonomiske beslutningsgrund-

lag behandles i en tværministeriel arbejdsgruppe, og at der anvendes ekstern

kvalitetssikring af det samlede beslutningsgrundlag.

Anskaffelse af Gripen eller Super Hornet eller levetidsforlængelse af F-16 sker

inden for de gældende danske regler om industrisamarbejde, mens Joint Strike

Fighter-programmet er undtaget fra det almindelige regelsæt.

Erhvervs- og Byggestyrelsen har peget på usikkerheder ved industrisamarbej-

det, som bør afklares.

•

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

Beretning til Statsrevisorerne om

beslutningsgrundlaget for et

eventuelt køb af nye kampfly

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1, og § 17,

stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse

nr. 3 af 7. januar 1997 som ændret ved lov nr. 590

af 13. juni 2006. Beretningen vedrører finanslovens

§ 12. Forsvarsministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

Indholdsfortegnelse

II.

Introduktion og resultater ............................................................................................. 1

Indledning .................................................................................................................... 7

A. Baggrund .............................................................................................................. 7

B. Rammerne for Rigsrevisionens undersøgelse ...................................................... 9

C. Formål, afgrænsning og metode ......................................................................... 10

Det fremtidige behov for eventuelle nye kampfly ....................................................... 12

A. Forsvarets vurdering af de fremtidige opgaver for eventuelle nye kampfly ........ 12

B. Alternative beslutningsmuligheder ...................................................................... 14

Forsvarets evaluering af kampflykandidaterne .......................................................... 17

A. Rammer for Forsvarets arbejde med den militærfaglige anbefaling ................... 17

B. Forsvarets udvælgelse og model for evaluering af kandidatflyene ..................... 18

C. Forsvarets efterprøvning af producenternes oplysninger ................................... 20

Forsvarets beregninger af, hvad nye kampfly koster ................................................. 22

A. Forsvarets beregning af kampflyenes levetidsomkostninger .............................. 22

B. Muligheder for at sammenligne levetidsomkostningernes niveau ...................... 25

C. Risiko- og usikkerhedsvurderinger...................................................................... 27

D. Samfundsøkonomiske konsekvenser ................................................................. 30

III.

IV.

Bilag 1. Status for Rigsrevisionens indblik i beslutningsgrundlaget .................................... 32

Bilag 2. F-16 flyenes hidtidige anvendelse ......................................................................... 33

Bilag 3. F-16 flyenes resterende levetid .............................................................................. 35

Bilag 4. Forsvarets krav til fremtidens kampfly ................................................................... 36

Bilag 5. Udviklingen i kandidatfeltet 1997-2008 .................................................................. 37

Bilag 6. Gennemgang af enkelte udeladte omkostningselementer ..................................... 38

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

Beretningen vedrører finanslovens § 12. Forsvarsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Hans Hækkerup: januar 1993 - december 2000

Jan Trøjborg: december 2000 - november 2001

Svend Aage Jensby: november 2001 - april 2004

Søren Gade: april 2004 -

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

INTRODUKTION OG RESULTATER

I. Introduktion og resultater

1. Denne beretning handler om, hvordan Forsvarsministeriet og Forsvaret forbereder et

beslutningsgrundlag for eventuelt at anskaffe kampfly til Forsvaret.

Forsvarets F-16 kampfly blev for størstedelens vedkommende indkøbt i 1970’erne og skal

efter Forsvarets nuværende planlægning være afløst ved udgangen af 2020. 3 kampfly kon-

kurrerer om at afløse F-16. Det svensk producerede Gripen samt de amerikansk produce-

rede Joint Strike Fighter og Super Hornet. Danmark har siden 1997 deltaget i et internatio-

nalt samarbejde om udviklingen af Joint Strike Fighter.

2. Regeringen forventes at fremlægge et beslutningsgrundlag i foråret 2009, så Folketinget

kan beslutte, om Forsvaret skal købe nye kampfly, og hvilken leverandør Forsvaret i givet

fald primært skal indlede kontraktforhandlinger med. Beslutningsgrundlaget vil også indehol-

de en analyse af mulighederne for at forlænge levetiden for F-16 flyene. Denne løsning vil

udskyde en afløsning af F-16 med op til 6 år.

Inden regeringen fremlægger et beslutningsgrundlag, forventes Forsvarskommissionen

med udgangen af marts 2009 at tage stilling til spørgsmålet om en eventuel erstatning af

F-16. Det sker som led i kommissionens samlede bud på Forsvarets kommende udvikling.

Kommissionen forventes at give et svar på, om Danmark har behov for nye kampfly, og

hvilke opgaver flyene skal løse.

3. Forsvarsministeriets forberedelse af et beslutningsgrundlag involverer flere ministerier.

Til at udarbejde den økonomiske del af grundlaget har regeringen nedsat en tværministe-

riel økonomisk arbejdsgruppe. Foruden Forsvaret og Forsvarsministeriet deltager Finans-

ministeriet, Udenrigsministeriet samt Økonomi- og Erhvervsministeriet repræsenteret ved

Erhvervs- og Byggestyrelsen.

Forsvaret driver den danske kampflykonkurrence og skal komme med en militærfaglig an-

befaling af, hvilket kandidatfly Forsvaret anser som den bedste afløser for F-16 flyene, hvis

F-16 skal afløses af nye kampfly. Anbefalingen skal munde ud i en prioriteret rækkefølge af

de 3 kandidater i konkurrencen.

4. Statsrevisorerne bad på deres møde den 13. september 2007 Rigsrevisionen om at re-

degøre for, hvordan en undersøgelse af den eventuelle anskaffelse af nye kampfly kunne

tilrettelægges. Rigsrevisor beskrev dette i et notat til Statsrevisorerne af 2. november 2007.

Statsrevisorerne bad på deres møde den 28. november 2007 Rigsrevisionen om at afgive

en beretning.

5. Formålet med undersøgelsen er at vurdere Forsvarsministeriets og Forsvarets foreløbige

arbejde med at udarbejde et beslutningsgrundlag. Formålet er undersøgt ved at besvare føl-

gende 3 spørgsmål:

Forsvaret

Forsvarets organisa-

tion er opbygget med

Forsvarsministeriet

som ansvarlig for hele

ministeriets ressort.

Forsvaret er en sam-

lebetegnelse for For-

svarskommandoen

med underliggende

kommandoer, fx Fly-

vertaktisk Kommando,

og funktionelle tjene-

ster, fx Forsvarets Ma-

terieltjeneste.

F-16

betegnes F-16

Fighting Falcon.

Gripen

betegnes Gri-

pen Next Generation.

Flyet er en videreud-

vikling af det oprinde-

lige Gripen-fly.

Joint Strike Fighter

betegnes F-35 Light-

ning II Joint Strike

Fighter.

Super Hornet

beteg-

nes F/A-18 E/F Super

Hornet. Flyet er en vi-

dereudvikling af F/A-

18 A-D Hornet.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

Hvordan opgør Forsvaret det fremtidige behov for eventuelle nye kampfly?

Hvordan evaluerer Forsvaret kampflykandidaterne?

Hvordan beregner Forsvaret, hvad nye kampfly koster?

Det første spørgsmål beskæftiger sig med, hvilke løsningsmuligheder der er, for at Forsva-

ret fremover kan varetage sine opgaver, hvis F-16 skal tages ud af brug i 2020. De 2 andre

spørgsmål er knyttet snævert til Forsvarets vurdering af de 3 kampfly, der kandiderer til at

erstatte F-16.

6. Undersøgelsen vedrører perioden fra slutningen af 1990’erne til marts 2009. Oplysninger-

ne i beretningen er indsamlet i perioden november 2007 - medio marts 2009. Tidspunktet

for afgivelsen af beretningen betyder, at Rigsrevisionen har revideret, hvordan Forsvars-

ministeriet og Forsvaret forbereder et beslutningsgrundlag, inden ministeriet og Forsvaret

har kunnet afslutte dette arbejde.

UNDERSØGELSENS RESULTATER

Det er Rigsrevisionens forventning, at Forsvarets sammenligning af de 3 kampflykan-

didater resulterer i et grundlag, der er væsentligt bedre end ved tidligere større ma-

terielanskaffelser til Forsvaret. Det er især i den seneste fase af forløbet, at Forsvars-

ministeriet og Forsvaret har sikret nogle rammer for arbejdet, der er på højde med

opgavens kompleksitet. På grund af den danske deltagelse i udviklingen af Joint

Strike Fighter har der været offentlig tvivl om, at en beslutning om at købe denne

kandidat allerede var taget. Forsvaret har arbejdet målrettet på at håndtere denne

tvivl ved at gennemføre grundige analyser af alle 3 kandidater.

Rigsrevisionen finder, at det er en væsentlig styrke, at den økonomiske del af be-

slutningsgrundlaget behandles i en tværministeriel arbejdsgruppe. Rigsrevisionen

finder det også tilfredsstillende, at Forsvarsministeriet har besluttet at bruge ekstern

kvalitetssikring af det samlede beslutningsgrundlag.

Forberedelsen af et beslutningsgrundlag har hidtil fundet sted uden en politisk afkla-

ring af det fremtidige behov for kampfly. Forsvarsministeriet forventer inden fremlæg-

gelsen at tilpasse beslutningsgrundlaget efter Forsvarskommissionens vurdering af

behovet. Forsvarsministeriet lægger i beslutningsgrundlaget op til en prioritering mel-

lem 3 nye kampfly. Derudover vil beslutningsgrundlaget indeholde ét bud på, hvor-

dan F-16 flyene kan levetidsforlænges i en kortere periode. Andre beslutningsmulig-

heder om F-16 strukturen, som kunne være politisk relevante, indgår ikke på nuvæ-

rende tidspunkt. Rigsrevisionen finder det nødvendigt, at Forsvarsministeriet i be-

slutningsgrundlaget vurderer og dokumenterer andre muligheder for F-16 flyene.

Denne samlede vurdering er baseret på følgende:

Beslutningsgrundlaget er hidtil forberedt, uden at der på forhånd er taget poli-

tisk stilling til de fremtidige opgaver for kampfly. Forsvaret har vurderet beho-

vet for nye kampfly med udgangspunkt i det opgaveniveau, som F-16 vareta-

ger i dag. Forsvarsministeriet har oplyst, at ministeriet vil tilpasse beslutnings-

grundlaget efter Forsvarskommissionens vurdering af behovet. Beslutnings-

grundlaget fokuserer på en vurdering af de 3 kampfly, der kandiderer til at er-

statte F-16. Beslutningsgrundlaget vil indeholde ét bud på, hvordan F-16 flyene

kan levetidsforlænges i en kortere periode, men andre analyser af, hvordan en

F-16 struktur eventuelt kan videreføres, er indtil videre fravalgt.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

I en situation, hvor kampflyenes fremtidige opgaver ikke er politisk fastlagt, har

Forsvaret forudsat, at F-16 flyenes nuværende opgaver fortsat skal varetages på

samme niveau.

Rigsrevisionen finder, at beslutningsgrundlaget bør være baseret på de fremtidi-

ge opgaver for kampfly. Fx vil det formentlig stille andre krav til opgaveløsningen,

hvis kampfly skal anvendes i højintensive internationale operationer, end hvis de

udelukkende skal anvendes til national suverænitetshåndhævelse.

Forsvarskommissionens beretning og de efterfølgende politiske forhandlinger kan

medføre, at Forsvaret skal supplere det foreliggende beslutningsgrundlag. For-

svarsministeriet vil i første omgang tilpasse beslutningsgrundlaget efter Forsvars-

kommissionens vurdering af det fremtidige behov for kampfly.

Forsvarsministeriets og Forsvarets analyse af behovet for kampfly har ført til, at

ministeriet i beslutningsgrundlaget lægger op til et valg mellem 3 nye kampfly. Og-

så en levetidsforlængelse af Forsvarets F-16 i en kortere periode ud over 2020

vil indgå i det samlede beslutningsgrundlag under forudsætning af, at nye kamp-

fly eventuelt anskaffes efterfølgende.

Analysen af mulighederne for at forlænge F-16 flyenes levetid er endnu ikke fuld-

stændig. Forsvarets arbejde omfatter endnu ikke en vurdering af konsekvenserne

af at ændre de opgaver, som F-16 løser i dag. Forsvarsministeriet har oplyst, at

beslutningsgrundlaget vil indeholde en sådan vurdering af, hvordan F-16 kan an-

vendes i en længere periode ved at flyve færre timer. Beslutningsgrundlaget ind-

drager ikke andre muligheder for eventuelt at videreføre en F-16 struktur, fx ved

at anskaffe nye eller brugte F-16 eller ved at anskaffe nye kampfly ad flere om-

gange.

Forsvarsministeriet vurderer, at der ikke er noget alternativ til at anskaffe nye

kampfly, hvis Danmark skal have en kampflykapacitet på langt sigt. De analyser,

som denne vurdering bygger på, forventes ikke dokumenteret i beslutningsgrund-

laget.

•

Forsvarets militærfaglige anbefaling er tilrettelagt for at prioritere mellem de

3 kampflykandidater. Forsvaret sammenligner de 3 kandidater i kampflykon-

kurrencen på væsentlige områder. Men Forsvaret har ikke på forhånd fastlagt,

hvordan man vil sammenligne gode egenskaber på ét område med mindre gode

egenskaber på ét andet, så det er synligt, hvordan Forsvaret rangordner kan-

didaterne. Det medfører manglende gennemsigtighed i evalueringen.

•

Forsvaret har gennem en lang årrække arbejdet med mulige nye kampfly, men

det er først i den seneste fase af forløbet, at arbejdet har fundet sin nuværende

form. Forsvaret adskilte først i efteråret 2007 den danske deltagelse i Joint Strike

Fighter-projektet fra kampflyevalueringen. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillen-

de, at Forsvaret i evalueringens sidste fase har foretaget denne adskillelse, da

Rigsrevisionen betragter den som en nødvendig betingelse for, at konkurrencen

kan være lige og fremstå fair.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

Forsvaret udvalgte oprindeligt kandidaterne til den danske kampflykonkurrence

med udgangspunkt i få, overordnede krav, der skulle sikre, at flyene kan anven-

des i NATO-sammenhæng over en periode på 30 år og er økonomisk overkom-

melige. Kandidatfeltet er løbende blevet tilpasset, især som reaktion på produ-

centernes tilkendegivelser om at ville eller ikke at ville deltage i kampflykonkur-

rencen.

Forsvaret sammenligner kampflykandidaterne på en række områder, som ud

over traditionelle militærfaglige og tekniske egenskaber også inkluderer projekt-

risiko og anskaffelses- og driftsomkostninger. Det betyder, at Forsvaret ikke bare

vurderer, hvor godt flyene løser opgaven, men også hvilken risiko der er forbun-

det med anskaffelsesprojektet, og hvad flyene koster. Det er en væsentlig styrke

i lyset af Forsvarets tidligere erfaringer med større materielanskaffelser.

Rigsrevisionen finder, at det er relevant, at Forsvaret vil anvende F-16 kampflyene

som sammenligningsgrundlag i evalueringen. Det skyldes, at det giver Forsvaret

et kendt grundlag at evaluere ud fra, så vurderingen bliver mere gennemsigtig i

en situation, hvor kampflyenes fremtidige opgaver ikke er fastlagt.

Forsvaret arbejder systematisk med at bestemme, hvor stor en risiko der er for-

bundet med hvert kandidatfly. Formålet med Forsvarets risikoanalyser er, at For-

svaret løbende kan afdække og følge op på konstaterede risici i anskaffelsespro-

jektet.

Rigsrevisionen finder, at Forsvaret inden evalueringen burde have fastlagt, hvilke

egenskaber ved flyene man vil lægge afgørende vægt på. Den endelige rangord-

ning af kandidaterne kan være meget følsom over for, hvilke egenskaber Forsva-

ret lægger mest vægt på. Fx kan det være afgørende for prioriteringen, om man

vægter pris frem for kvalitet i opgaveløsningen. Rigsrevisionen vurderer, at det

mindsker gennemsigtigheden i rangordningen af kandidaterne, at Forsvaret ikke

på forhånd har fastlagt en sådan vægtning.

Forsvaret bør søge at opveje ulemperne ved, at Forsvaret ikke på forhånd har

fastlagt vægtningen i evalueringen. Rigsrevisionen anbefaler, at Forsvarsmini-

steriet ved offentliggørelsen af beslutningsgrundlaget udarbejder en klar og ud-

førlig beskrivelse af, hvilke områder der er blevet lagt vægt på for hver kandidat,

og at den eksterne kvalitetssikring omfatter rangordningen af kandidaterne.

Oplysningerne fra producenterne er ikke bindende. Forsvaret har dog stillet krav

til sikkerheden af de økonomiske oplysninger og efterprøver oplysningerne på

forskellige måder. Rigsrevisionen anbefaler, at Forsvaret løbende i anskaffelses-

processen frem mod en eventuel kontrakt sikrer, at der er sammenhæng i de op-

lysninger, producenten løbende har afgivet om økonomiske forhold. Forsvaret

har oplyst, at dette forhold vil indgå i strategien for de eventuelt kommende kon-

traktforhandlinger.

•

Et tyngdepunkt i den militærfaglige anbefaling er at udregne, hvad det i givet

fald vil koste for Forsvaret at anskaffe og bruge ét af de 3 kandidatfly, de så-

kaldte levetidsomkostninger. Forsvaret har betragtelige udfordringer med at

beregne kandidaternes levetidsomkostninger, især i relation til risici og usik-

kerheder. Rigsrevisionen finder, at den tværministerielle økonomiske arbejds-

gruppes bidrag til at håndtere usikkerheder og risici er en væsentlig forudsæt-

ning for at udarbejde et så fyldestgørende økonomisk grundlag som muligt.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

Forsvaret beregner, hvad det vil koste at anskaffe og bruge nye kampfly over 30

år. Der er tale om en betydelig milliardinvestering. Ca.

⅔

af levetidsomkostninger-

ne anslås at gå til driften af kampflyene. De foreløbige beregninger af levetidsom-

kostningerne er efter aftale med Forsvarsministeriet ikke gengivet i beretningen

af hensyn til Forsvarets forhandlingsposition.

Forsvarets beregning af kampflyenes levetidsomkostninger er baseret på en ge-

nerel vejledning, der anvendes for første gang i forbindelse med kampflyanskaf-

felsen, og som Forsvaret i høj grad har måttet uddybe. Rigsrevisionen vurderer,

at Forsvaret arbejder målrettet med at gøre analysen af de 3 kandidatflys økono-

mi komplet og at estimere alle omkostninger for at tilvejebringe det forventede

totale omkostningsbillede.

Antallet af kampfly, der skal anskaffes, har stor betydning for levetidsomkostnin-

gernes niveau. Forsvarets opgørelse af antallet af kampfly hviler på mange under-

liggende forudsætninger, der betinger, hvor mange kampfly Forsvaret vurderer,

der vil være brug for. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at forudsætningerne bør

vurderes kritisk for at sikre gennemsigtighed i beregningerne og eventuelt udvir-

ke besparelser i det samlede antal fly.

Den tværministerielle økonomiske arbejdsgruppe vil vurdere de økonomiske kon-

sekvenser ved enten at reducere, videreføre eller øge antallet af nye kampfly i

forhold til antallet af F-16 fly. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at arbejds-

gruppen analyserer et varierende antal nye kampfly. Rigsrevisionen finder, at be-

slutningsgrundlaget bør indeholde en beskrivelse af sammenhængen mellem an-

tallet af kampfly, og hvilke opgaver disse kan løse.

Det norske forsvarsministeriums tal for levetidsomkostninger for Joint Strike

Fighter ligger på et væsentligt højere niveau end Forsvarets nuværende bereg-

ninger. Rigsrevisionen vurderer, at Forsvarsministeriet bør kunne forklare for-

skellen på et overordnet niveau. Rigsrevisionen er opmærksom på, at det kan

være vanskeligt at tilvejebringe sammenlignelige tal på et detaljeret niveau.

Forsvaret vil beregne de nuværende F-16 flys driftsomkostninger. Rigsrevisionen

finder dette relevant for at kunne sammenligne kandidaternes og F-16 flyenes

driftsomkostninger. Det kan også være et godt grundlag for at bedømme, i hvil-

ket omfang anskaffelse og drift af nye kampfly kan afholdes inden for de samlede

forsvarsbevillinger, herunder belyse betydningen for råderummet til Forsvarets

øvrige aktiviteter og anskaffelser.

Forsvarets tal for kandidaternes levetidsomkostninger indeholder risici, som For-

svaret har prissat og vurderet sandsynligheden for indtræffer. Prisfastsættelse af

risici er en måde at sikre, at levetidsomkostningerne afspejler de risici, som For-

svaret vurderer, der er forbundet med kandidaterne. Rigsrevisionen finder, at For-

svaret bør prissætte alle væsentlige risici til brug for beregningen af levetidsom-

kostningerne. Dette forhold er omfattet af den eksterne kvalitetssikring.

Den tværministerielle økonomiske arbejdsgruppe fastlægger, hvordan usikkerhe-

der og risici skal håndteres i udarbejdelsen af det økonomiske grundlag. Dette ar-

bejde er en væsentlig forudsætning for at udarbejde et så fyldestgørende økono-

misk grundlag som muligt. Arbejdet er ikke afsluttet.

•

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

Arbejdsgruppen vil vurdere, hvor følsomme levetidsomkostningerne er over for

ændringer i forhold med store usikkerheder som fx valutakurs og prisen på brænd-

stof. Rigsrevisionen finder, at følsomhedsanalyserne også bør tilrettelægges, så

de afdækker, hvordan udsving i omkostningerne påvirker sammenligningen af

kandidaterne.

Forsvarets beregninger af levetidsomkostningerne har hidtil været baseret på ni-

veauer for valutakurs, brændstofpris og realløn, som Forsvaret selv har fastlagt.

Finansministeriet skal i den tværministerielle økonomiske arbejdsgruppe fastlæg-

ge forudsætningerne for at beregne valutarisiko, reallønsvækst, brændstof og in-

flation. Det finder Rigsrevisionen tilfredsstillende.

Beslutter Folketinget at anskaffe Gripen eller Super Hornet eller at levetidsforlæn-

ge F-16, vil producenten efter de gældende danske regler være forpligtet til at pla-

cere ordrer hos eller gennemføre industrisamarbejde med danske virksomheder.

Industrisamarbejdet i Joint Strike Fighter-programmet er undtaget fra det alminde-

lige regelsæt. Vurderingen af kandidaternes industrisamarbejde bør afspejle de

uens vilkår.

Rigsrevisionen vurderer, at analysen af de samfundsøkonomiske konsekvenser

ved at købe kampfly bør omfatte en vurdering af centrale usikkerheder. Erhvervs-

og Byggestyrelsen har foreløbig peget på nogle usikkerheder forbundet med kom-

mende dansk industrisamarbejde. Det er afgørende, at usikkerheder afklares lø-

bende også under eventuelt kommende kontraktforhandlinger med en leverandør.

•

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

INDLEDNING

II. Indledning

Baggrund

7. Denne beretning handler om, hvordan Forsvarsministeriet og Forsvaret forbereder et

beslutningsgrundlag for eventuelt at anskaffe kampfly til Forsvaret.

Forsvarets F-16 kampfly blev for størstedelens vedkommende indkøbt i 1970’erne og skal

efter Forsvarets nuværende planlægning være afløst ved udgangen af 2020. 3 kampfly

konkurrerer om at afløse F-16. Det svensk producerede Gripen samt de amerikansk pro-

ducerede Joint Strike Fighter og Super Hornet. Danmark har siden 1997 deltaget i et inter-

nationalt samarbejde om udviklingen af Joint Strike Fighter.

8. Figur 1 viser nogle af de væsentligste begivenheder i en beslutning om eventuelt at aflø-

se F-16.

Kandidaterne

Gripen produceres af

Saab.

Joint Strike Fighter pro-

duceres af Lockheed

Martin. Lockheed Mar-

tin er også leverandør

af Forsvarets F-16.

Super Hornet produce-

res af Boeing.

Figur 1. Tidslinje for en eventuel beslutning om kampfly

Forsvarets evaluering af

kandidater i den danske

kampflykonkurrence

Ekstern

kvalitetssikring

Forsvarets indledende

markedsundersøgelser

Eventuelle

kontraktforhandlinger

1997

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Forsvaret

udvælger

producenter til

kampfly-

konkurrencen

Forsvaret

samler

myndigheder i

Projektkontor Nyt

Kampfly

Statsrevisorerne

anmoder

Rigsrevisionen

om en beretning

Første møde i

den tvær-

ministerielle

arbejdsgruppe

Rigsrevisionens

beretning

Forsvars-

kommissionens

beretning

Regeringen

fremlægger

beslutnings-

grundlag

Folketinget

træffer princip-

beslutning om

kampfly

Folketinget

træffer endelig

beslutning

9. Forsvaret har siden slutningen af 1990’erne gennemført en lang række aktiviteter for i

givet fald at kunne erstatte F-16. Det er sket sideløbende med Forsvarets deltagelse i Joint

Strike Fighter-programmet. Forsvarets indledende markedsundersøgelser løb frem til 2005,

hvor Forsvaret udvalgte et antal kampflyproducenter til den danske kampflykonkurrence.

Regeringen forventes at fremlægge et beslutningsgrundlag i foråret 2009, så Folketinget i

sammenhæng med forhandlingerne om et kommende forsvarsforlig kan beslutte, om For-

svaret skal købe nye kampfly, og hvilken leverandør Forsvaret i givet fald primært skal ind-

lede kontraktforhandlinger med. Får Forsvaret grønt lys til at gå videre, skal Folketinget træf-

fe en endelig politisk beslutning, når resultatet af Forsvarets forhandlinger med den fore-

trukne leverandør er kendt – forventeligt i 2012.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

INDLEDNING

Beslutningsgrundlaget vil også indeholde en analyse af mulighederne for at forlænge leve-

tiden for F-16 flyene. Denne løsning vil udskyde en afløsning af F-16 med op til 6 år.

Inden regeringen fremlægger et beslutningsgrundlag, forventes Forsvarskommissionen

med udgangen af marts 2009 at tage stilling til spørgsmålet om en eventuel erstatning af

F-16. Det sker som led i kommissionens samlede bud på Forsvarets kommende udvikling.

Kommissionen forventes at give et svar på, om Danmark har behov for nye kampfly, og

hvilke opgaver flyene skal løse.

10. Forsvarsministeriet forventes at udforme et beslutningsgrundlag i 6 overordnede dele.

Figur 2 viser grundlaget i den forventede form.

Figur 2. Oversigt over beslutningsgrundlaget og de involverede aktører

Forsvarskommissio-

nen af 2008

Forsvarskommissio-

nen blev nedsat i ja-

nuar 2008. I kommis-

sionen sidder bl.a. po-

litikere, eksperter og

embedsmænd. Kom-

missionen skal ifølge

kommissoriet stille for-

slag til en fortsættelse

af Forsvarets udvikling

i de kommende år.

Kommissionen skal

bl.a. overveje spørgs-

målet om en eventuel

erstatningsanskaffelse

for Forsvarets nuvæ-

rende F-16 fly.

Vurdering af

industrisamarbejde

Vurdering af kampfly

som sikkerheds-

politisk instrument

Vurdering af

levetidsomkostninger

og samfunds-

økonomiske

konsekvenser

Vurdering af

strategisk samarbejde

med øvrige nationer

om operative og

tekniske forhold

Militærfaglig

anbefaling af Gripen,

Joint Strike Fighter

og Super Hornet

Vurdering af en

levetidsforlængelse

af F-16 flyene

Kilde: Rigsrevisionens gengivelse af beslutningsgrundlaget på baggrund af Forsvarsministeriets

redegørelser.

Figuren viser, hvordan flere aktører bidrager til at udarbejde beslutningsgrundlagets 6 dele.

Forsvarsministeriet vurderer både sikkerhedspolitiske og strategiske forhold. De

sikkerheds-

politiske forhold

dækker over kampflys anvendelighed som et sikkerhedspolitisk instrument.

strategiske forhold

omfatter de fremtidige muligheder for at samarbejde med andre lan-

de om nye kampfly. Ministeriet forventer at basere begge dele på Forsvarskommissionens

arbejde.

Forsvaret driver den danske kampflykonkurrence og skal komme med en

militærfaglig an-

befaling

om kandidaterne til at afløse F-16. Anbefalingen skal munde ud i en prioriteret ræk-

kefølge af kandidaterne og er en selvstændig del af beslutningsgrundlaget. Forsvaret ana-

lyserer også muligheden for at

levetidsforlænge

de nuværende F-16.

Til at udarbejde den økonomiske del af beslutningsgrundlaget har regeringen nedsat en

tværministeriel økonomisk arbejdsgruppe. Arbejdsgruppen indledte sit arbejde i 2008 og

skal vurdere de

samlede levetidsomkostninger

og de

samfundsøkonomiske konsekvenser

ved at anskaffe kandidatflyene og at levetidsforlænge F-16. Foruden Forsvaret og Forsvars-

ministeriet deltager Finansministeriet, Udenrigsministeriet samt Økonomi- og Erhvervsmini-

steriet repræsenteret ved Erhvervs- og Byggestyrelsen. Forsvarets arbejde med den militær-

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

INDLEDNING

faglige anbefaling udgør grundlaget for arbejdet i arbejdsgruppen. Det er Forsvaret, der be-

regner levetidsomkostningerne, dog med bidrag fra arbejdsgruppen, fx om håndtering af

risici og usikkerheder. Analyserne af økonomien i en anskaffelse indgår både i Forsvarets

militærfaglige anbefaling og er en selvstændig del af det samlede beslutningsgrundlag i

form af arbejdsgruppens rapport. Den tværministerielle arbejdsgruppe skal også vurdere

industrisamarbejdet

ved køb af nye kampfly og ved en eventuel levetidsforlængelse af F-16.

11. Statsrevisorerne bad på deres møde den 13. september 2007 Rigsrevisionen om at re-

degøre for, hvordan en undersøgelse af den eventuelle anskaffelse af nye kampfly kunne

tilrettelægges. Rigsrevisor beskrev dette i et notat til Statsrevisorerne af 2. november 2007.

Statsrevisorerne bad på deres møde den 28. november 2007 Rigsrevisionen om at afgive

en beretning.

Rigsrevisionen har siden november 2007 fulgt forberedelsen af beslutningsgrundlaget. Rigs-

revisionen har i undersøgelsen særligt fokuseret på Forsvarets arbejde med den militærfag-

lige anbefaling og arbejdet i den tværministerielle økonomiske arbejdsgruppe.

Kommissoriet for

den tværministerielle

økonomiske arbejds-

gruppe

Formålet med arbejds-

gruppen er at tilveje-

bringe et fyldestgøren-

de økonomisk grund-

lag, der kan indgå i det

samlede grundlag for

en regeringsbeslutning

om eventuel anskaf-

felse af nye kampfly.

Rammerne for Rigsrevisionens undersøgelse

12. Rigsrevisionens normale rolle – at komme ind efter beslutningerne er taget og vurdere,

om formålet med en given aktivitet bliver nået på en økonomisk hensigtsmæssig måde –

har været stærkt udfordret i denne undersøgelse. Der er således ingen beslutning om at

anskaffe kampfly. Rigsrevisionen er derfor i nogen grad blevet en del af den proces, som

går forud for den politiske beslutning. Sigtet har dog hele tiden været at bevare Rigsrevisio-

nens uafhængige stilling i videst muligt omfang, samtidig med at Rigsrevisionen søger at

bidrage til et kvalificeret grundlag. Af hensyn til uafhængigheden af mere politiske overve-

jelser har Rigsrevisionen valgt at offentliggøre sine vurderinger i denne beretning før For-

svarskommissionen og dermed før, processen er helt færdig.

Rigsrevisionen har overordnet lagt til grund, at Forsvaret bør vide, hvor meget belastningen

af budgetterne vil være både for selve anskaffelsen, men også for drift og modernisering mv.

over flyenes samlede levetid, hvis det besluttes at købe nye fly. Dette udgangspunkt skyl-

des, at Forsvaret i et tiår i forbindelse med anskaffelsen af F-16 flyene havde problemer med

at få råd til andre anskaffelser. Det er også god praksis i lande, vi normalt sammenligner os

med, selv om der er så store forskelle i den praktiske gennemførelse af sådanne beregnin-

ger, at det er vanskeligt at sammenligne mellem landene. Rigsrevisionen må konstatere, at

regeringerne ofte er tilbageholdende med at dele informationer på grund af kommercielle og

politiske interesser, så Forsvarets analyser må i et vist omfang stå alene.

Rigsrevisionen har naturligvis også fulgt med i de spørgsmål, der rejses i den hjemlige debat,

og visse spørgsmål, som under alle omstændigheder må bedømmes som interessante, er

inspireret delvist herfra. Forsvarets vurdering af alternativer til nye kampfly og en levetids-

forlængelse af F-16 flyene falder i denne kategori.

Rigsrevisionen har også vurderet, at det bør være gennemskueligt, hvorfor Forsvaret til sin

tid måtte pege på et bestemt fly som det mest egnede under hensyn til både de opgaver,

der skal løses, og til økonomien. Det er ikke en let opgave for Forsvaret, fordi ikke alle for-

hold er umiddelbart forståelige for ikke-specialister, og fordi der vil være betydelige skøn

involveret.

13. Et køb af nye kampfly kan blive den største enkeltinvestering, Forsvaret endnu har gen-

nemført, og vil have betydelig indvirkning på Forsvarets virksomhed i en lang årrække frem-

over. Der vil være tale om en investering med et 30-årigt perspektiv, og de samlede om-

kostninger vil forventeligt lægge beslag på en betydelig andel af de kommende forsvars-

budgetter. I hvor høj grad afhænger naturligvis af, hvor mange fly Forsvaret eventuelt skal

anskaffe og størrelsen af kommende forsvarsbudgetter.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

INDLEDNING

Investeringer i denne størrelsesorden indebærer betydelige usikkerheder. Uanset hvordan

den ansvarlige myndighed tager hånd om usikkerheder i et beslutningsgrundlag, vil tidsho-

risonten og omfanget indebære betydelige usikkerheder, som det på nuværende tidspunkt

er umuligt at afdække og forudse de fulde konsekvenser af. Det er derfor væsentligt, at For-

svarsministeriet anvender en intelligent risikostyring, så risici løbende evalueres, og styrin-

gen tilpasses, hvis der opstår nye risici. Denne risikostyring vil blive aktuel, hvis det beslut-

tes at anskaffe nye kampfly. En kommende forhandlingsproces med en leverandør bør bi-

drage til, at ministeriet kan minimere de eksisterende usikkerheder og risici frem imod en

endelig folketingsbeslutning i 2012.

14. Vurderingen af et materielsystem som kampfly er omfattende og indebærer bl.a. en eva-

luering af kampflyenes tekniske og operative egenskaber, fx flyenes evne til at gennemføre

og overleve militære operationer. Rigsrevisionen anbefalede tidligt i undersøgelsen over for

Forsvarsministeriet, at ministeriet iværksatte ekstern kvalitetssikring af ministeriets samlede

arbejde, idet Rigsrevisionen ellers selv måtte søge ekstern bistand. Forsvarsministeriet har

søgt ekstern kvalitetssikring af det samlede beslutningsgrundlag. Der er tale om en meget

omfattende kvalitetssikring, der omfatter alle dele af beslutningsgrundlaget. Kvalitetssikrin-

gen blev påbegyndt i efteråret 2008 og finder sted frem til færdiggørelsen af beslutnings-

grundlaget. Rigsrevisionen har i en række tilfælde afstået fra at vurdere forhold, som be-

handles i den eksterne kvalitetssikring. Rigsrevisionen har ved beretningens afslutning ik-

ke set resultatet af den eksterne kvalitetssikring.

Den eksterne kvali-

tetssikring

af beslut-

ningsgrundlaget om-

fatter Forsvarsministe-

riets strategi for an-

skaffelsen og en even-

tuel efterfølgende for-

handlings- og kontrakt-

proces. Vurderingen

omfatter også organi-

seringen og de afsatte

resurser til projektet.

Herudover vurderer

konsulenterne også

den militærfaglige an-

befaling og grundlaget

for de økonomiske be-

regninger. Endelig vur-

deres Forsvarets risiko-

styring af projektet.

Formål, afgrænsning og metode

15. Formålet med undersøgelsen er at vurdere Forsvarsministeriets og Forsvarets foreløbi-

ge arbejde med at udarbejde et beslutningsgrundlag om nye kampfly til Forsvaret. Formålet

er undersøgt ved at besvare følgende 3 spørgsmål:

•

Hvordan opgør Forsvaret det fremtidige behov for eventuelle nye kampfly?

Hvordan evaluerer Forsvaret kampflykandidaterne?

Hvordan beregner Forsvaret, hvad nye kampfly koster?

Det første spørgsmål beskæftiger sig med, hvilke løsningsmuligheder der er, for at Forsva-

ret fremover kan varetage sine opgaver, hvis F-16 skal tages ud af brug i 2020. De 2 andre

spørgsmål er knyttet snævert til Forsvarets vurdering af de 3 kampfly, der kandiderer til at

erstatte F-16.

16. Rigsrevisionen har haft ubegrænset adgang til materiale fra Forsvarsministeriet og For-

svaret, men har ikke medtaget militært og kommercielt fortrolige oplysninger i beretningen.

Det økonomiske grundlag har været en del af Rigsrevisionens undersøgelse, og Rigsrevi-

sionen har løbende drøftet de konkrete beregninger af kampflyenes levetidsomkostninger

med Forsvarsministeriet og Forsvaret. Forsvarsministeriet har af hensyn til Forsvarets for-

handlingsposition ved en eventuel anskaffelse fundet, at konkrete tal skulle udelades af

beretningen, og Rigsrevisionen har derfor efter aftale med ministeriet undladt at offentlig-

gøre tal om, hvad nye kampfly koster.

På grund af tidspunktet for afgivelsen af beretningen var datagrundlaget ikke fuldstændigt

ved undersøgelsens afslutning, og Rigsrevisionen har kun modtaget dele af beslutnings-

grundlaget i foreløbige versioner. Data og anden information om kandidatflyene vil derfor

kunne ændre sig. Bilag 1 indeholder en overordnet status for Rigsrevisionens indblik i be-

slutningsgrundlaget på tidspunktet for afgivelsen af beretningen.

Undersøgelsen vedrører perioden fra slutningen af 1990’erne til marts 2009. Forsvaret be-

gyndte allerede i slutningen af 1990’erne overvejelserne om at erstatte F-16. Oplysninger-

ne i beretningen er indsamlet i perioden november 2007 - medio marts 2009. Rigsrevisio-

nen har frem mod afgivelsestidspunktet søgt at følge udviklingen i beslutningsgrundlaget,

men har i starten af marts afsluttet redaktionen.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

INDLEDNING

For at indhente information til undersøgelsen har Rigsrevisionen gennemført interviews og

møder med bl.a. Forsvarsministeriet, Projektkontor Nyt Kampfly i Forsvarskommandoen,

Flyvertaktisk Kommando, Forsvarets Materieltjeneste, Finansministeriet samt Erhvervs- og

Byggestyrelsen. Desuden har Rigsrevisionen fulgt arbejdet i den tværministerielle økono-

miske arbejdsgruppe.

17. Rigsrevisionen har besøgt Boeing, Lockheed Martin og Saab i 2008. Formålet med be-

søgene har været at indhente oplysninger om kampflyene. Rigsrevisionen har desuden af-

holdt møder med den amerikanske, hollandske og norske rigsrevision for at udveksle viden

på området. Fx har både den amerikanske og hollandske rigsrevision gennemført større un-

dersøgelser af Joint Strike Fighter-programmet. Endelig har Rigsrevisionen afholdt møder

med det hollandske erhvervsministerium og forsvarsministerium, det norske finansministe-

rium og forsvarsministerium samt projektkontorer i det amerikanske forsvarsministerium.

Formålet med disse møder har bl.a. været at få oplysninger om tilsvarende processer i de

enkelte lande.

18. Beretningen har i udkast været forelagt Finansministeriet, Forsvarsministeriet og Økono-

mi- og Erhvervsministeriet, hvis bemærkninger er indarbejdet.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

DET FREMTIDIGE BEHOV FOR EVENTUELLE NYE KAMPFLY

III. Det fremtidige behov for eventuelle nye

kampfly

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Beslutningsgrundlaget er hidtil forberedt, uden at der på forhånd er taget politisk stil-

ling til de fremtidige opgaver for kampfly. Forsvaret har vurderet behovet for nye

kampfly med udgangspunkt i det opgaveniveau, som F-16 varetager i dag. Forsvars-

ministeriet har oplyst, at ministeriet vil tilpasse beslutningsgrundlaget efter Forsvars-

kommissionens vurdering af behovet. Beslutningsgrundlaget fokuserer på en vurde-

ring af de 3 kampfly, der kandiderer til at erstatte F-16. Beslutningsgrundlaget vil in-

deholde ét bud på, hvordan F-16 flyene kan levetidsforlænges i en kortere periode,

men andre analyser af, hvordan en F-16 struktur eventuelt kan videreføres, er indtil

videre fravalgt.

19. En beslutning om eventuelt at anskaffe nye kampfly omfatter en stillingtagen til behovet

for nye kampfly, og hvilke opgaver de vil skulle løse. Rigsrevisionen har derfor undersøgt,

hvordan Forsvaret opgør det fremtidige behov for eventuelle nye kampfly. En investering i

nye kampfly vil samtidig være et fravalg af alternative løsninger. Rigsrevisionen har derfor

også undersøgt, i hvilket omfang andre løsninger indgår i beslutningsgrundlaget.

Rigsrevisionen har for at kunne vurdere dette undersøgt, hvordan Forsvaret vurderer:

•

de fremtidige opgaver for eventuelle nye kampfly

alternative beslutningsmuligheder.

Forsvarets vurdering af de fremtidige opgaver for eventuelle nye kampfly

20. Først i forbindelse med Forsvarskommissionens beretning og de efterfølgende politiske

forhandlinger forventes der at foreligge en politisk afklaring af det fremtidige behov for kamp-

fly, og hvilke opgaver flyene i givet fald skal løse. Forsvaret har derfor i en årrække forbe-

redt grundlaget for at kunne pege på en afløser for F-16 uden en politisk retningsangivelse

for, hvad eventuelle nye kampfly skal anvendes til.

Forsvarsministeriet har oplyst, at det er hensigten, at Forsvarskommissionen afklarer det

fremtidige behov for kampfly. Forsvarskommissionen skal vurdere, hvilke opgaver Forsva-

ret skal varetage i fremtiden, og om kampfly er en relevant kapacitet i det danske forsvar

fremover. Forsvarskommissionens beretning forventes offentliggjort med udgangen af marts

2009 før beslutningsgrundlaget for eventuel anskaffelse af nye kampfly. Forsvarsministeriet

har oplyst, at ministeriet inden fremlæggelsen vil tilpasse beslutningsgrundlaget efter For-

svarskommissionens vurdering af det fremtidige behov for kampfly.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

DET FREMTIDIGE BEHOV FOR EVENTUELLE NYE KAMPFLY

21. Forsvaret har indtil videre forudsat, at F-16 flyenes nuværende opgaver fortsat skal va-

retages på samme niveau. Det gælder både opgavernes omfang og indhold. Dog evaluerer

Forsvaret også de nye kampfly ud fra nogle nye typer af opgaver, som nye kampfly kan lø-

se på grund af forbedrede sensorer. Der er fx tale om efterretnings- og overvågningsopga-

ver.

Den militærfaglige anbefaling vil indeholde en vurdering af, hvad nye kampfly skal kunne,

men også hvor mange kampfly der er brug for til at løse opgaverne. Dels vurderer Forsva-

ret, hvor gode kampflykandidaterne er til at løse opgaverne – er de bedre end F-16 og i så

fald hvor meget bedre. Dels vurderer Forsvaret, hvor mange nye kampfly Forsvaret skal

anskaffe af hver kandidat for at løse opgaverne – skal der flere eller færre nye kampfly til

at løse det samme opgaveniveau som F-16 og hvor mange.

Forsvarskommissionens beretning kan, hvis den angiver et anderledes opgaveniveau for

en fremtidig kampflykapacitet, resultere i, at Forsvaret må tilpasse den militærfaglige anbe-

faling, inden beslutningsgrundlaget fremlægges. Fx vil det stille andre krav til opgaveløs-

ningen, hvis kampflyene skal anvendes i højintensive internationale operationer, end hvis

de udelukkende skal anvendes til national suverænitetshåndhævelse i et afvisningsbered-

skab. Et ændret opgaveniveau vil få konsekvenser for, hvordan behovet for nye kampfly

skal vurderes, og hvilke løsningsmuligheder der er relevante. Forsvarskommissionens ud-

meldinger og den politiske debat, der følger i kølvandet på kommissionens beretning, kan

derfor påvirke flere dele af beslutningsgrundlaget.

22. F-16 flyenes nuværende opgaver er afvisningsberedskab, rekognosceringsberedskab

og tilmelding af bidrag til NATO til bl.a. deltagelse i internationale operationer. Derudover

bruges flyene til træning og uddannelse, der er en forudsætning for den øvrige opgaveløs-

ning.

Det nuværende forsvarsforlig beskriver opgaverne for F-16 i form af det antal kampfly, der

på et givent tidspunkt skal være klar til indsættelse. Det kaldes for ambitionsniveauet. Am-

bitionsniveauet for internationale operationer er, at Forsvaret hvert 3. år kan indsætte 8

kampfly i �½ år efterfulgt af 8 kampfly i yderligere �½ år. Deltagelse i internationale operatio-

ner kan fx ske i regi af NATO. Ambitionsniveauet for flyenes nationale opgaver er, at der

uafbrudt er 2 F-16 fly til afvisningsberedskab og 1 fly til rekognosceringsberedskab. Forsva-

ret kan løse både flere og færre opgaver end beskrevet ved ambitionsniveauerne ved at

indsætte færre eller flere fly, hvis der er et politisk ønske herom. Det får imidlertid konse-

kvenser for Forsvarets planlægning og resurseanvendelse.

En opgørelse af, hvordan Forsvaret har brugt F-16 flyene i internationale operationer, viser,

at Forsvaret i perioden 1997-2009 har udsendt F-16 i internationale operationer 5 gange.

Det svarer samlet set til forsvarsforligets ambitionsniveau for, hvor ofte Forsvaret skal ud-

sende kampfly til internationale operationer. I perioden har antallet af udsendte fly dog kun

en gang i én begrænset periode modsvaret det fastlagte ambitionsniveau. F-16 flyenes hid-

tidige anvendelse er beskrevet i bilag 2.

Forsvarets vurdering af de fremtidige opgaver for kampfly tager udgangspunkt i det hidtil

fastlagte ambitionsniveau for F-16 og ikke i deres faktiske anvendelse.

Vurdering

23. I en situation, hvor kampflyenes fremtidige opgaver ikke er politisk fastlagt, har Forsva-

ret forudsat, at F-16 flyenes nuværende opgaver fortsat skal varetages på samme niveau.

24. Rigsrevisionen finder, at beslutningsgrundlaget bør være baseret på de fremtidige op-

gaver for kampfly. Fx vil det formentlig stille andre krav til opgaveløsningen, hvis kampfly

skal anvendes i højintensive internationale operationer, end hvis de udelukkende skal an-

vendes til national suverænitetshåndhævelse.

NATO-bidrag

Forsvarets F-16 fly er

tilmeldt NATO. Det in-

debærer:

Tilmelding af 8 F-16 fly

på højt beredskab og

8 på lavere beredskab

til NATO High Readi-

ness Forces, der er

styrker på højt bered-

skab, og som kan bru-

ges ved førstegangs-

indsats.

Periodevis tilmelding

af op til 6 fly til NATO

Response Force, der

er en hurtig og fleksi-

bel udrykningsstyrke

med bidrag fra alle

værn.

Tilmelding af 2 fly til

NATO Quick Reaction

Alert, der er afvisnings-

beredskab over NATO-

territorium. Afvisnings-

beredskabet varetages

primært over dansk ter-

ritorium, men kan også

anvendes til varetagel-

se af afvisningsbered-

skab for andre NATO-

lande.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

DET FREMTIDIGE BEHOV FOR EVENTUELLE NYE KAMPFLY

25. Forsvarskommissionens beretning og de efterfølgende politiske forhandlinger kan med-

føre, at Forsvaret skal supplere det foreliggende beslutningsgrundlag. Forsvarsministeriet

vil i første omgang tilpasse beslutningsgrundlaget efter Forsvarskommissionens vurdering

af det fremtidige behov for kampfly.

Alternative beslutningsmuligheder

Forsvarets studier af

militærkapaciteter til

erstatning af F-16

Flyvertaktisk Komman-

do udarbejdede i 2005

”Delstudie vedrørende

fremtidens kampfly”.

Studiet er en analyse

af kravene til fremti-

dens kampfly, og hvil-

ken type kampfly der

bør vælges som er-

statning for F-16. Del-

studiet blev revideret i

2006.

Forsvarskommandoen

udarbejdede i 2006

”Notat vedrørende be-

hov for fremtidige luft-

militære kapaciteter”.

Notatet er en bred

analyse af, hvilke typer

luftmilitære kapaciteter

der bør anskaffes til

flyvevåbnet som er-

statning for F-16.

26. Rigsrevisionen har undersøgt, om Forsvaret – for at forberede et beslutningsgrundlag

om eventuelle nye kampfly – har analyseret de foreliggende beslutningsmuligheder.

27. Forsvaret udarbejdede i 2005 og 2006 en række rapporter om fremtidens kampfly. I

rapporterne så Forsvaret på det fremtidige behov for kampfly og på flyvevåbnets samlede

behov for luftmilitære kapaciteter. Udgangspunktet var opgaveniveauet i det nuværende

forsvarsforlig. Forsvaret konkluderede allerede på dette tidlige tidspunkt, at der var behov

for nye kampfly.

28. Forsvarskommissionen forventes bredt at tage stilling til kampfly i sammenhæng med

opgaver og kapaciteter i Forsvarets 3 værn (flyvevåbnet, hæren og søværnet). Kommissio-

nen skal afveje, hvilke typer af luftmilitære kapaciteter der skal være til rådighed for Forsva-

ret, og se Forsvarets kapaciteter i lyset af, hvad der efterspørges internationalt til løsningen

af internationale opgaver. Forsvarskommissionens beretning og de efterfølgende politiske

forhandlinger kan medføre, at Forsvaret skal udarbejde yderligere analyser.

Forsvaret har i 2008 til brug for Forsvarskommissionens sekretariat udarbejdet kortere no-

tater om Forsvarets analyser af behovet for kampfly og alternativer til at anskaffe nye kamp-

fly. Forsvaret vurderer bl.a. konsekvenserne af ikke at anskaffe kampfly, fx ved at anskaffe

andre typer af våbensystemer som ubemandede kampfly, kamphelikoptere og luftforsvars-

systemer. Desuden ser Forsvaret på muligheden for at lease frem for at købe kampfly. For-

svarsministeriet forventer, at indholdet af notaterne vil indgå i forhandlingerne om et kom-

mende forsvarsforlig.

Udgangspunktet for notaterne til Forsvarskommissionens sekretariat er, at Forsvarets nu-

værende opgaveniveau opretholdes. Derfor er analyserne hovedsageligt begrænset til at

give et svar på konsekvenserne af at vælge alternative måder at løse disse opgaver på.

Forsvarsministeriet konkluderer, at der ikke er et reelt alternativ, der kan løse de opgaver,

der varetages af kampfly. Ministeriet vurderer, at andre muligheder derfor vil være kapaci-

teter, der kun løser dele af de opgaver, kampfly løser, og/eller løser andre opgaver end

kampfly. En vurdering af disse brede løsningsmuligheder falder ifølge Forsvarsministeriet

ikke inden for rammerne af beslutningsgrundlaget om kampfly, men indgår i Forsvarskom-

missionens arbejde og forhandlingerne om et kommende forsvarsforlig.

29. Beslutningsgrundlaget for en eventuel anskaffelse af nye kampfly indeholder en vurde-

ring af de 3 kampfly, der kandiderer til at erstatte F-16. Derudover indeholder beslutnings-

grundlaget på nuværende tidspunkt en analyse af ét alternativ i form af en kortere levetids-

forlængelse af F-16 efterfulgt af nye kampfly.

Forsvarsministeriet vurderer på nuværende tidspunkt, at en videreførelse af den nuværen-

de F-16 struktur på langt sigt ikke er et reelt alternativ til at købe nye kampfly. Det er Rigs-

revisionens opfattelse, at et fyldestgørende beslutningsgrundlag bør redegøre for alle rele-

vante beslutningsmuligheder i relation til at købe kampfly og videreføre den allerede eksi-

sterende struktur. Der kan være tale om analyser af forskellig karakter og dybde, da det

må forventes, at ikke alle alternativer er lige relevante.

At videreføre F-16 strukturen kan omfatte andre muligheder end at levetidsforlænge F-16

flyene i en kortere periode, som er det alternativ, Forsvaret i øjeblikket vurderer. Andre be-

slutningsmuligheder om F-16 strukturen kan fx være at købe brugte eller nye F-16 fly, øge

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

DET FREMTIDIGE BEHOV FOR EVENTUELLE NYE KAMPFLY

den periode, hvor nogle eller alle F-16 fly er i brug, anskaffe kampfly i flere omgange eller

variere en overgangsperiode mellem de nuværende F-16 og eventuelle nye kampfly.

Rigsrevisionen har ikke vurderet, om sådanne alternative beslutningsmuligheder er relevan-

te. Forsvarsministeriet har i forberedelsen af beslutningsgrundlaget vurderet, at der ikke er

alternative beslutningsmuligheder til at anskaffe nye kampfly, forudsat at Danmark skal ha-

ve en kampflykapacitet på langt sigt. Derfor lægger ministeriet i beslutningsgrundlaget op

til en prioritering mellem 3 nye kampfly og indtil videre én anden beslutningsmulighed i form

af en kortere levetidsforlængelse af F-16 efterfulgt af nye kampfly. Fravalget af øvrige be-

slutningsmuligheder forventes ikke at blive dokumenteret i beslutningsgrundlaget.

Forsvarets nuværende analyse af mulighederne for at forlænge F-16 flyenes levetid

30. En forlængelse af F-16 flyenes levetid kan betragtes som en mulighed for at udskyde en

eventuel anskaffelse af nye kampfly. En levetidsforlængelse indgår som alternativ i beslut-

ningsgrundlaget under forudsætning af, at levetidsforlængelsen eventuelt efterfølges af en

anskaffelse af nye kampfly.

31. For at Forsvaret kan bestemme, hvornår der er brug for et alternativ til F-16, skal tids-

punktet for flyenes udfasning fastlægges. Udgangspunktet for beslutningsgrundlaget er ind-

til videre Forsvarets nuværende plan for udfasning af F-16. Planen forudsætter, at F-16 ta-

ges ud af brug i perioden 2016-2020. Derfor er der ifølge Forsvaret brug for et alternativ fra

ca. 2016 og frem.

Udfasningsplanen blev udarbejdet i 2004, og Forsvaret har oplyst, at den er under revision.

Planen tager udgangspunkt i, at Forsvaret fortsat skal kunne løse de nuværende opgaver,

og forudsætter, at F-16 flyene er operativt anvendelige i overgangsperioden, og at nye kamp-

fly gradvist overtager F-16 flyenes opgaver.

32. Til brug for beslutningsgrundlaget er Forsvaret i gang med at vurdere mulighederne for

og konsekvenserne af at forlænge F-16 flyenes levetid ud over 2020. En levetidsforlængel-

se betyder, at F-16 flyenes restlevetid øges, og at de tages senere ud af brug, end Forsva-

ret i øjeblikket planlægger. Det betyder, at F-16 flyene vil kunne flyve flere timer end hidtil

planlagt. Mulighederne for at forlænge F-16 flyenes levetid afhænger af bl.a. tekniske, ope-

rative og økonomiske forhold.

F-16 flyenes restlevetid bestemmes bl.a. af, hvor mange timer det enkelte fly forventes at

kunne flyve i hele sin levetid, og hvor mange timer det allerede har fløjet. Der er store indi-

viduelle forskelle i F-16 flyenes levetid, bl.a. fordi flyene kommer fra forskellige produktions-

serier og har gennemgået forskellige opdateringer. Endvidere belaster Forsvaret ikke flyene

ens. Fx trækker Forsvaret udelukkende på de nyeste og mest opdaterede fly til internationa-

le operationer. Det er kun disse fly, der kan bære de våben og sensorer, der er nødvendige

for at deltage i internationale operationer. F-16 flyenes restlevetid er behandlet nærmere i

bilag 3.

33. Forsvaret vil til brug for beslutningsgrundlaget vurdere, om det er operativt, teknisk og

økonomisk fordelagtigt at forlænge F-16 flyenes levetid i en periode på op til 6 år ud over

2020. Det betyder, at Forsvaret vil vurdere, hvordan levetidsforlængede F-16 løser opga-

verne (operativ vurdering), om det kan lade sig gøre at forlænge flyenes levetid (teknisk

vurdering), og hvad det koster at forlænge levetiden (økonomisk vurdering).

Forsvarets foreløbige anbefaling er, at F-16 flyenes levetid ikke bør forlænges yderligere.

Forsvaret begrunder anbefalingen med, at den operative værdi af F-16 fly, hvis levetid er

forlænget ud over 2020, ikke vil kunne sammenlignes med den operative værdi af andre

landes kampfly. Der vil desuden være betydelige usikkerheder forbundet med den tekniske

løsning. Omkring de økonomiske forhold peger Forsvaret bl.a. på, at der er betydelige usik-

kerheder og risici forbundet med beregningen af de samlede omkostninger ved en levetids-

Opdatering af F-16

Forsvarets F-16 fly bli-

ver løbende moderni-

seret gennem delta-

gelse i det såkaldte

”Mid-life Update”-pro-

gram (MLU). F-16 fly-

ene har foreløbig gen-

nemgået 4 opdaterin-

ger (M1 til M4). Yderli-

gere 2 er under forbe-

redelse (M5 og M6).

Ud over MLU-program-

met gennemfører For-

svaret strukturforbed-

ringer af F-16 flyene,

hvilket fx omfatter fly-

kroppen, og har plan-

lagt et vingeprogram i

perioden 2010-2013.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

DET FREMTIDIGE BEHOV FOR EVENTUELLE NYE KAMPFLY

forlængelse. En af de væsentligste usikkerheder er, i hvilket omfang Danmark kan dele

omkostninger til fx opdateringer med andre brugere af F-16.

34. Rigsrevisionen har ikke vurderet Forsvarets anbefaling vedrørende levetidsforlængel-

sen. Mulighederne for en levetidsforlængelse af F-16 flyene skal behandles i den tværmi-

nisterielle økonomiske arbejdsgruppe og undergår ekstern kvalitetssikring som en del af

det samlede beslutningsgrundlag.

35. Forsvarets nuværende analyse af en mulig levetidsforlængelse forudsætter, at Forsva-

rets nuværende opgaveniveau opretholdes. Det betyder, at Forsvaret indtil videre udeluk-

kende analyserer konsekvenserne af at videreføre de samme opgaver som nu, men med

levetidsforlængede F-16 fly.

Forsvarsministeriet har oplyst, at Forsvaret også skal vurdere, hvordan F-16 flyene kan an-

vendes i en længere periode uden at gennemføre de strukturelle opdateringer, som en leve-

tidsforlængelse ville indebære. Det kan fx ske ved at gennemføre færre flyvninger. Der er

tale om et alternativ til en levetidsforlængelse, hvor F-16 flyene flyver det samme antal ti-

mer som planlagt, bare over en længere periode.

Til brug for den tværministerielle arbejdsgruppe skal Forsvaret desuden beregne de økono-

miske konsekvenser ved at levetidsforlænge både det nuværende og et lavere antal F-16

fly.

Vurdering

36. Forsvarsministeriets og Forsvarets analyse af behovet for kampfly har ført til, at ministe-

riet i beslutningsgrundlaget lægger op til et valg mellem 3 nye kampfly. Også en levetids-

forlængelse af Forsvarets F-16 i en kortere periode ud over 2020 vil indgå i det samlede be-

slutningsgrundlag under forudsætning af, at nye kampfly eventuelt anskaffes efterfølgende.

37. Analysen af mulighederne for at forlænge F-16 flyenes levetid er endnu ikke fuldstæn-

dig. Forsvarets arbejde omfatter endnu ikke en vurdering af konsekvenserne af at ændre

de opgaver, som F-16 løser i dag. Forsvarsministeriet har oplyst, at beslutningsgrundlaget

vil indeholde en sådan vurdering af, hvordan F-16 kan anvendes i en længere periode ved

at flyve færre timer. Beslutningsgrundlaget inddrager ikke andre muligheder for eventuelt

at videreføre en F-16 struktur, fx ved at anskaffe nye eller brugte F-16 eller ved at anskaffe

nye kampfly ad flere omgange.

38. Forsvarsministeriet vurderer, at der ikke er noget alternativ til at anskaffe nye kampfly,

hvis Danmark skal have en kampflykapacitet på langt sigt. De analyser, som denne vurde-

ring bygger på, forventes ikke dokumenteret i beslutningsgrundlaget.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

FORSVARETS EVALUERING AF KAMPFLYKANDIDATERNE

IV. Forsvarets evaluering af kampflykandida-

terne

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Forsvarets militærfaglige anbefaling er tilrettelagt for at prioritere mellem de 3 kamp-

flykandidater. Forsvaret sammenligner de 3 kandidater i kampflykonkurrencen på

væsentlige områder. Men Forsvaret har ikke på forhånd fastlagt, hvordan man vil

sammenligne gode egenskaber på ét område med mindre gode egenskaber på ét

andet, så det er synligt, hvordan Forsvaret rangordner kandidaterne. Det medfører

manglende gennemsigtighed i evalueringen.

39. Rigsrevisionen finder, at der bør være størst mulig gennemsigtighed i, hvorfor Forsvaret

anbefaler én kandidat frem for en anden. Rigsrevisionen har derfor undersøgt, hvordan For-

svaret til brug for den militærfaglige anbefaling evaluerer kandidaterne.

Rigsrevisionen har for at besvare dette spørgsmål undersøgt:

•

rammerne for Forsvarets arbejde med den militærfaglige anbefaling

Forsvarets udvælgelse og model for evaluering af kandidatflyene

Forsvarets efterprøvning af de oplysninger, der indgår i evalueringen.

Rammer for Forsvarets arbejde med den militærfaglige anbefaling

40. Forsvaret har i en lang årrække arbejdet på at etablere beslutningsgrundlaget for en er-

statning af F-16. Forsvaret har siden 1997 deltaget i udviklingen af Joint Strike Fighter og i

øvrigt fulgt den internationale udvikling på kampflyområdet. I 2005 blev den danske kamp-

flykonkurrence indledt, men Forsvaret har først fra oktober 2006 arbejdet på en militærfag-

lig anbefaling efter konkret opdrag fra Forsvarsministeriet.

Forsvarsministeriet har i opdraget til Forsvaret opstillet nogle meget generelle rammer for

den militærfaglige anbefaling. Ministeriet har fastlagt, at Forsvaret skal udarbejde en ana-

lyse af behovet for kampfly, en beskrivelse af kampflykandidaterne og den model, de eva-

lueres efter, samt en sammenligning af evalueringsresultaterne, der munder ud i en militær-

faglig anbefaling af en eventuel afløser for F-16.

Forsvarsministeriets opdrag og tidsfrist for den militærfaglige anbefaling er løbende blevet

ændret. Fra en oprindelig frist i januar 2007 er den militærfaglige anbefaling i dag udsat til

efter Forsvarskommissionens beretning. Fristen er bl.a. blevet udsat for at give Forsvaret

tid til at forbedre evalueringsgrundlaget med yderligere og opdaterede oplysninger fra pro-

ducenterne.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

FORSVARETS EVALUERING AF KAMPFLYKANDIDATERNE

Styregruppe Nyt

Kampfly

Forsvaret har organi-

seret udarbejdelsen af

den militærfaglige an-

befaling i en projektor-

ganisation med en

projektejer (chefen for

forsvarsstaben), en

styregruppe (Styre-

gruppe Nyt Kampfly)

og en projektleder (le-

der af Projektkontor

Nyt Kampfly).

41. Forsvaret oprettede i april 2006 Styregruppe Nyt Kampfly, der skal koordinere kamp-

flyprojektet mellem Forsvarets myndigheder.

I juli 2007 oprettede Forsvaret Projektkontor Nyt Kampfly i Forsvarskommandoen, der har

til opgave at drive den danske kampflykonkurrence og stå for den militærfaglige anbefaling.

Projektkontorets arbejde godkendes af den nedsatte styregruppe og Forsvarets øverste le-

delse.

Forsvaret har samlet personale fra Forsvarskommandoen, Forsvarets Materieltjeneste og

Flyvertaktisk Kommando i projektkontoret. Forberedelsen af den eventuelle erstatning af

F-16 var tidligere fordelt mellem disse myndigheder. Oprettelsen af Projektkontor Nyt Kamp-

fly betød, at Forsvaret udskilte udarbejdelsen af den militærfaglige anbefaling fra Forsva-

rets deltagelse i Joint Strike Fighter-projektet. De 2 opgaver var tidligere tæt forbundet i

Forsvarets organisation.

Vurdering

42. Forsvaret har gennem en lang årrække arbejdet med mulige nye kampfly, men det er

først i den seneste fase af forløbet, at arbejdet har fundet sin nuværende form. Forsvaret

adskilte først i efteråret 2007 den danske deltagelse i Joint Strike Fighter-projektet fra kamp-

flyevalueringen. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Forsvaret i evalueringens sid-

ste fase har foretaget denne adskillelse, da Rigsrevisionen betragter den som en nødven-

dig betingelse for, at konkurrencen kan være lige og fremstå fair.

Forsvarets udvælgelse og model for evaluering af kandidatflyene

Oplysninger fra pro-

ducenterne

Forsvaret indledte for-

melt kampflykonkur-

rencen i 2005 ved at

anmode producenter-

ne om oplysninger om

kampflyene. Det skete

med en såkaldt ”Re-

quest for Information”.

I 2007 indhentede

Forsvaret yderligere

oplysninger med en

”Supplementary Re-

quest for Information”.

Producenterne fik i

2008 endnu en mulig-

hed for at aflevere op-

lysninger.

43. Efter indledende markedsundersøgelser udvalgte Forsvaret i 2005 4 producenter til den

danske kampflykonkurrence. Kandidatflyene blev udvalgt med udgangspunkt i få, overord-

nede krav, der skulle sikre, at flyene kan anvendes i NATO-sammenhæng over en periode

på 30 år og er økonomisk overkommelige. Kravene er gengivet i bilag 4.

Der er siden 2005 sket en udvikling i kandidatfeltet. 2 producenter har trukket sig fra konkur-

rencen. Dassault Aviation, der producerer det franske Rafale-kampfly, meldte sig ud efter

at have modtaget Forsvarets første anmodning om producentoplysninger i 2005, mens det

europæiske konsortium bag Eurofighter trak sit kandidatur, efter at Forsvaret i 2007 anmo-

dede producenterne om at indsende supplerende oplysninger. I 2008 meldte Boeing sig med

Super Hornet som en ny 3. kandidat. Udviklingen i kandidatfeltet er vist i bilag 5.

44. For at kunne pege på en afløser af F-16 bruger Forsvaret en nyudviklet evaluerings-

model. Forsvaret bruger modellen til at sammenligne Gripen, Joint Strike Fighter og Super

Hornet på væsentlige områder af et materielsystem.

Forsvaret vurderer for det første kandidatflyenes operative effekt, dvs. hvor godt flyene kan

løse opgaverne. For det andet vurderer Forsvaret, hvad det koster at drive flyene over den

samlede levetid. Der er både tale om prisen for at anskaffe flyet og de løbende driftsomkost-

ninger. Endelig vurderer Forsvaret mulighederne for at videreudvikle flyene og projektrisiko-

en for hvert kandidatfly.

Forsvaret bruger kun dele af evalueringsmodellen til at vurdere en levetidsforlængelse af

F-16. Det gælder vurderingen af, hvad det koster at drive F-16 flyene, og hvilken risiko der

er forbundet med at forlænge deres levetid.

45. Evalueringen retter sig i første omgang imod at vurdere de 3 kandidater enkeltvist. For-

svaret har for hvert område opstillet kriterier for at vurdere kandidatflyenes egenskaber og

give dem en karakter. I anden omgang rangordnes kandidaterne indbyrdes. Hermed peger

Forsvaret på den foretrukne leverandør, som det anbefales primært at indlede kontraktfor-

handlinger med. Rangordningen tager udgangspunkt i en sammenligning af kandidaterne

på tværs af evalueringsmodellens områder.

Evalueringsmodellen

Kampflyene evalueres

på 6 områder:

•

overlevelsesevne

missionseffektivitet

anskaffelsespris

driftsomkostninger

fremtidssikring

projektrisiko.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

FORSVARETS EVALUERING AF KAMPFLYKANDIDATERNE

Forsvaret har udviklet evalueringsmodellen sideløbende med, at Forsvaret har udvalgt og

evalueret kandidaterne. Rigsrevisionen har konstateret, at kriterierne for at vurdere kandi-

daterne ikke var fastlagt, før Forsvaret modtog producentoplysninger i 2005 og 2007, og at

Forsvaret først efterfølgende har udviklet kriterierne og det sammenligningsgrundlag, som

kandidaterne vurderes op imod.

46. F-16 kampflyene anvendes som sammenligningsgrundlag for flere af områderne i eva-

lueringen. Dog kan Rigsrevisionen konstatere, at F-16 kampflyene ikke er beskrevet selv-

stændigt som sammenligningsgrundlag for evalueringen, og at Forsvaret ikke henviser sy-

stematisk til F-16 flyene i analyserne. Forsvaret har oplyst, at en uddybende beskrivelse af

F-16 er under udarbejdelse.

Forsvaret bruger ikke F-16 flyene som sammenligningsgrundlag for at evaluere kandidater-

nes økonomi, men sammenligner kandidaternes anskaffelses- og driftsomkostninger indbyr-

des. Forsvarets udgangspunkt er, at forskelle i kandidaternes omkostninger skal resultere i

forskellige karakterer, og derfor er sammenligningsgrundlaget løbende blevet forskudt, efter-

hånden som Forsvarets beregninger har udviklet sig.

Forsvaret definerer ikke et sammenligningsgrundlag for at vurdere flyenes projektrisiko. For-

svaret arbejder systematisk med at bestemme, hvor stor en risiko der er forbundet med hvert

kandidatfly. Til brug for risikoanalysen bruger Forsvaret et nyt projektværktøj, der er udvik-

let specifikt til kampflyprojektet. Det skal sikre, at Forsvaret tager højde for flyenes projekt-

risiko, når en foretrukken producent anbefales, og at de konstaterede risici fortsat underlæg-

ges risikostyring efter valget af leverandør.

Rigsrevisionen har ikke vurderet kvaliteten af de gennemførte risikoanalyser, der i øvrigt un-

dergår ekstern kvalitetssikring. De eksterne konsulenter vurderer bl.a., om Forsvarets risiko-

analyser er fuldstændige. Forsvaret har oplyst, at konsulenterne sammenligner kampflypro-

jektet med 3 succesfulde materielanskaffelser i det britiske forsvar for at kunne vurdere, om

Forsvaret tager højde for de samme typer af risici.

47. Kandidaterne skal i den militærfaglige anbefaling rangordnes indbyrdes med udgangs-

punkt i en samlet vurdering på tværs af områderne i Forsvarets evaluering. Rigsrevisionen

kan konstatere, at Forsvaret ikke på forhånd har fastlagt en vægtning mellem områderne,

dvs. beskrevet, hvordan gode egenskaber på ét område (fx driftsomkostninger) sammen-

lignes med mindre gode egenskaber på et andet (fx projektrisiko). Derfor er det ikke klart,

hvilke egenskaber Forsvaret vil lægge afgørende vægt på, når Forsvaret skal prioritere kan-

didatflyene. Forsvaret har anført, at områderne ikke kan betragtes enkeltvist, og at der i den

endelige rangordning af kandidaterne bør foretages en samlet vurdering af kandidaterne

på tværs af alle områder. Der vil være tale om en sammenvejning af mange forskellige vur-

deringer. Den valgte tilgang stiller derfor store krav til den efterfølgende gennemsigtighed i

Forsvarets begrundelser.

48. Forsvaret har endnu ikke afsluttet evalueringsarbejdet. Rigsrevisionen har derfor kun

begrænset indblik i den faktiske anvendelse af evalueringsmodellen. Forsvarets evaluering

vurderes også i den eksterne kvalitetssikring.

Vurdering

49. Forsvaret udvalgte oprindeligt kandidaterne til den danske kampflykonkurrence med ud-

gangspunkt i få, overordnede krav, der skulle sikre, at flyene kan anvendes i NATO-sam-

menhæng over en periode på 30 år og er økonomisk overkommelige. Kandidatfeltet er lø-

bende blevet tilpasset, især som reaktion på producenternes tilkendegivelser om at ville el-

ler ikke at ville deltage i kampflykonkurrencen.

50. Forsvaret sammenligner kampflykandidaterne på en række områder, som ud over tra-

ditionelle militærfaglige og tekniske egenskaber også inkluderer projektrisiko og anskaffel-

ses- og driftsomkostninger. Det betyder, at Forsvaret ikke bare vurderer, hvor godt flyene

Projektrisiko

Forsvaret bestemmer

et kampflys projektrisi-

ko ved at finde risici

inden for de områder,

der indgår i sammen-

ligningen af kandida-

terne. Forsvaret vurde-

rer fx, om flyene leve-

res med den forvente-

de ydelse og til den

forventede pris. Der

kan være tale om me-

get detaljerede og tek-

niske spørgsmål. For-

svaret arbejder også

med strategiske risici

af en mere overordnet

karakter, som Forsva-

ret ikke selv kan påvir-

ke. Det er fx risici for-

bundet med NATO-

bestemmelser. Et an-

det eksempel er antal-

let af brugerlande,

som også har betyd-

ning for risikovurderin-

gen.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

FORSVARETS EVALUERING AF KAMPFLYKANDIDATERNE

løser opgaven, men også hvilken risiko der er forbundet med anskaffelsesprojektet, og hvad

flyene koster. Det er en væsentlig styrke i lyset af Forsvarets tidligere erfaringer med større

materielanskaffelser.

51. Rigsrevisionen finder, at det er relevant, at Forsvaret vil anvende F-16 kampflyene som

sammenligningsgrundlag i evalueringen. Det skyldes, at det giver Forsvaret et kendt grund-

lag at evaluere ud fra, så vurderingen bliver mere gennemsigtig i en situation, hvor kamp-

flyenes fremtidige opgaver ikke er fastlagt.

52. Forsvaret arbejder systematisk med at bestemme, hvor stor en risiko der er forbundet

med hvert kandidatfly. Formålet med Forsvarets risikoanalyser er, at Forsvaret løbende kan

afdække og følge op på konstaterede risici i anskaffelsesprojektet.

53. Rigsrevisionen finder, at Forsvaret inden evalueringen burde have fastlagt, hvilke egen-

skaber ved flyene man vil lægge afgørende vægt på. Den endelige rangordning af kandida-

terne kan være meget følsom over for, hvilke egenskaber Forsvaret lægger mest vægt på.

Fx kan det være afgørende for prioriteringen, om man vægter pris frem for kvalitet i opgave-

løsningen. Rigsrevisionen vurderer, at det mindsker gennemsigtigheden i rangordningen af

kandidaterne, at Forsvaret ikke på forhånd har fastlagt en sådan vægtning.

54. Forsvaret bør søge at opveje ulemperne ved, at Forsvaret ikke på forhånd har fastlagt

vægtningen i evalueringen. Rigsrevisionen anbefaler, at Forsvarsministeriet ved offentlig-

gørelsen af beslutningsgrundlaget udarbejder en klar og udførlig beskrivelse af, hvilke om-

råder der er blevet lagt vægt på for hver kandidat, og at den eksterne kvalitetssikring om-

fatter rangordningen af kandidaterne.

Forsvarets efterprøvning af producenternes oplysninger

55. Forsvaret baserer i vidt omfang evalueringen på oplysninger fra producenterne. Det er

derfor afgørende, at Forsvaret tager stilling til sikkerheden af disse oplysninger.

Forsvaret krævede ved den første anmodning om oplysninger i 2005, at producenternes

økonomiske oplysninger skulle være 80 % nøjagtige. Det var Forsvarets forventning ved

anmodningen om supplerende oplysninger 2 år senere, at producenterne kunne give op-

lysninger med mere end 80 % nøjagtighed. Forsvaret bad derfor producenterne om at an-

give et mål for oplysningernes sikkerhed. Boks 1 viser producenternes angivelse af sikker-

heden i deres økonomiske oplysninger.

BOKS 1. SIKKERHEDEN I OPLYSNINGERNE OM FLYENES ØKONOMI

Lockheed Martin

oplyste, at oplysningerne om Joint Strike Fighter er baseret på tilnærmede data,

herunder en kombination af historiske data fra andre flyprojekter og faktiske oplysninger fra produk-

tionen af Joint Strike Fighter (der på tidspunktet for den seneste opdatering af oplysninger til Forsva-

ret i august 2008 talte 2 færdigproducerede fly og 19 under produktion).

Boeing

oplyste, at anskaffelsesomkostningerne for Super Hornet er kendte, da der er tale om et fly,

der er færdigudviklet, og som er bygget og i drift. Drifts- og vedligeholdelsesomkostningerne for Super

Hornet er baseret på data fra operativ virksomhed i den amerikanske flåde og tager udgangspunkt i

et stort antal faktiske flyvetimer over ca. 9 år.

Saab

oplyste, at drifts- og vedligeholdelsesomkostninger er baseret på erfaringer med driften af det

svenske forsvars Gripen-fly samt oplysninger fra producenten. Danmark tilbydes en anden Gripen-

version, og der er derfor tale om tilnærmede data. Anskaffelsesomkostningerne oplyses at være bud-

getpriser. Saab meddelte i december 2008, at virksomheden er parat til at tilbyde et fast niveau for

levetidsomkostningerne. Tilbuddet er ikke uddybet yderligere med hensyn til fx pris, omfang og vilkår.

Kilde: Producenternes svar på Forsvarets anmodninger om oplysninger fra 2005, 2007 og 2008.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

FORSVARETS EVALUERING AF KAMPFLYKANDIDATERNE

Forsvaret har ikke stillet krav til sikkerheden af producenternes oplysninger om operative

forhold, men efterprøver bl.a. oplysningerne gennem testflyvninger og simulerede flyvninger.

Rigsrevisionen kan konstatere, at producenterne ikke har opgivet, hvilken grad af nøjagtig-

hed de økonomiske oplysninger har, men har beskrevet kilderne til oplysningerne.

56. De oplysninger, Forsvaret indhenter i evalueringen, er ikke bindende. Forsvaret har op-

lyst, at producenterne er orienteret om, at eventuelle kontraktforhandlinger kan blive afbrudt,

hvis Forsvaret konstaterer en væsentlig afvigelse mellem de oplysninger, Forsvaret i dag

bruger i evalueringen, og et kommende grundlag for kontraktforhandlingerne. Der er endnu

ikke fastlagt et loft for, hvor stor en afvigelse der kan accepteres.

Rigsrevisionen kan konstatere, at Forsvaret ikke har analyseret udviklingen i omkostninger-

ne i de allerede tilvejebragte informationer for at kunne vurdere troværdigheden af produ-

centernes oplysninger. Det er Forsvarets vurdering, at det vil være mest relevant og effek-

tivt at foretage denne analyse under kontraktforhandlingerne. Under evalueringen håndte-

rer Forsvaret dette spørgsmål i analysen af kandidatflyenes projektrisiko. Forsvaret har op-

lyst, at i de tilfælde, hvor Forsvaret vurderer, at der er en risiko for, at en omkostning viser

sig at være højere end først oplyst af producenterne, betragtes dette som en konkret risiko.

Det samlede billede af disse risici afspejler dermed Forsvarets vurdering af sikkerheden af

producenternes oplysninger.

57. Adgang til oplysninger, der er uafhængige af producenterne, kan give Forsvaret mulig-

hed for at efterprøve producenternes oplysninger. Forsvaret har oplyst, at Forsvarets erfa-

ringer med F-16 bruges som målestok for at vurdere rigtigheden af producenternes oplys-

ninger. Desuden har Forsvaret i de tilfælde, hvor der eksisterer brugere af kandidatflyene,

indgået aftaler eller haft dialog med brugerne. Forsvaret har derudover løbende haft kon-

takt til andre landes forsvarsministerier for at indhente og efterprøve oplysninger om bl.a.

kampflykandidaternes levetidsomkostninger til brug i evalueringen.

58. Forsvaret har oplyst, at Forsvaret i evalueringen fokuserer på, at det er gennemsigtigt

og sporbart, hvordan Forsvaret har vurderet og anvendt oplysninger om kandidaterne, og

at dette er genstand for ekstern kvalitetssikring. En måde at skabe gennemsigtighed i an-

vendelsen af oplysningerne kunne være at iværksætte en høringsrunde blandt producen-

terne, inden den militærfaglige anbefaling afsluttes. Forsvaret har oplyst, at Forsvaret i

samarbejde med Kammeradvokaten overvejer, om og hvordan en høringsrunde hensigts-

mæssigt kan gennemføres uden at offentliggøre det præcise sammenligningsgrundlag for

ikke at forringe Forsvarets forhandlingsposition.

Vurdering

59. Oplysningerne fra producenterne er ikke bindende. Forsvaret har dog stillet krav til sik-

kerheden af de økonomiske oplysninger og efterprøver oplysningerne på forskellige måder.

Rigsrevisionen anbefaler, at Forsvaret løbende i anskaffelsesprocessen frem mod en even-

tuel kontrakt sikrer, at der er sammenhæng i de oplysninger, producenten løbende har af-

givet om økonomiske forhold. Forsvaret har oplyst, at dette forhold vil indgå i strategien for

de eventuelt kommende kontraktforhandlinger.

Brugere af kandidat-

flyene

Der er ingen brugere

af Gripen i den ver-

sion, der tilbydes Dan-

mark, men bl.a. det

svenske og tjekkiske

forsvar bruger tidligere

versioner af Gripen.

Der er ingen brugere

af Joint Strike Fighter,

da der er tale om et

nyudviklet fly, men for-

svaret drøfter de øko-

nomiske oplysninger

med de øvrige partner-

lande i Joint Strike

Fighter-programmet.

Super Hornet anven-

des bl.a. i det ameri-

kanske forsvar, lige-

som det australske

forsvar har købt Super

Hornet.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

FORSVARETS BEREGNINGER AF, HVAD NYE KAMPFLY KOSTER

V. Forsvarets beregninger af, hvad nye kampfly

koster

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Et tyngdepunkt i den militærfaglige anbefaling er at udregne, hvad det i givet fald vil

koste for Forsvaret at anskaffe og bruge ét af de 3 kandidatfly, de såkaldte levetids-

omkostninger. Forsvaret har betragtelige udfordringer med at beregne kandidaternes

levetidsomkostninger, især i relation til risici og usikkerheder. Rigsrevisionen finder,

at den tværministerielle økonomiske arbejdsgruppes bidrag til at håndtere usikker-

heder og risici er en væsentlig forudsætning for at udarbejde et så fyldestgørende

økonomisk grundlag som muligt.

60. Rigsrevisionen finder, at beslutningsgrundlaget bør vise det forventede totale omkost-

ningsbillede, og at det økonomiske grundlag også bør afspejle væsentlige risici og usikker-

heder ved eventuelt at købe nye kampfly til Forsvaret. Rigsrevisionen har derfor undersøgt,

hvordan Forsvaret beregner, hvad nye kampfly koster.

Rigsrevisionen har for at vurdere dette spørgsmål undersøgt:

•

Forsvarets beregning af kampflyenes levetidsomkostninger

muligheder for at sammenligne levetidsomkostningernes niveau

risiko- og usikkerhedsvurderinger

behandlingen af de samfundsøkonomiske konsekvenser, herunder især industrisamar-

bejde.

Forsvarets beregning af kampflyenes levetidsomkostninger

Levetidsomkostnin-

ger

omfatter anskaf-

felsespris og løbende

drifts- og udviklings-

omkostninger over et

materielsystems leve-

tid. Udtrykket betegner

dermed de totale om-

kostninger, der er for-

bundet med at anskaf-

fe et materielsystem

”fra vugge til grav”.

61. Rigsrevisionen har undersøgt Forsvarets foreløbige beregninger af kampflykandidater-

nes levetidsomkostninger. Levetidsomkostningerne giver et billede af de samlede omkost-

ninger, der er forbundet med at anskaffe og drive kampfly, indtil flyene tages ud af brug.

Rigsrevisionen har løbende drøftet de konkrete beregninger af levetidsomkostningerne

med Forsvarsministeriet og Forsvaret og har kunnet se tallene ændre sig i takt med udvik-

lingen i beslutningsgrundlaget.

Forsvaret beregner kandidatflyenes levetidsomkostninger over 30 år. Der er tale om en be-

tydelig milliardinvestering, hvor ca.

⅔

anslås at udgøre omkostninger til driften af kampfly-

ene. De foreløbige beregninger af levetidsomkostningerne er efter aftale med Forsvarsmi-

nisteriet ikke gengivet i beretningen af hensyn til Forsvarets forhandlingsposition.

Forsvaret baserer beregningerne af levetidsomkostningerne på det antal nye kampfly, som

Forsvaret vurderer, der skal til for at løse de samme opgaver som de nuværende 48 F-16.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

FORSVARETS BEREGNINGER AF, HVAD NYE KAMPFLY KOSTER

62. Forsvaret har beregnet levetidsomkostningerne efter en vejledning fra Forsvarets Mate-

rieltjeneste. Vejledningen indeholder generelle retningslinjer for, hvilke omkostningselemen-

ter der skal medtages for at beregne, hvad det koster at anskaffe, drive og udfase et mate-

rielsystem.

Vejledningen er udarbejdet i 2007. Den tages i brug for første gang i kampflyprojektet og

kan anvendes til beregning af levetidsomkostninger for alle materieltyper. Det betyder, at

de konkrete beregninger i høj grad skal tilpasses det enkelte materielsystem, for at analy-

sen bliver komplet. En gennemgang af Forsvarets hidtidige arbejde viser, at Forsvaret i

meget høj grad har måttet uddybe vejledningen. Det er bl.a. sket ved at fastlægge en lang

række forudsætninger og afgrænsninger samt ved at udarbejde underliggende modeller for

fx at kunne beregne, hvor mange fly Forsvaret skal bruge for at løse forskellige opgaveni-

veauer.

63. Forsvarets udgangspunkt er, at alle omkostninger, der vedrører nye kampfly, skal ind-

gå i beregningerne i den udstrækning, den enkelte omkostning har væsentlig betydning for

det samlede omkostningsniveau. Det gælder både typespecifikke omkostninger, der er sær-

lige for den enkelte kampflykandidat, og kapacitetsspecifikke omkostninger, der følger af,

at Forsvaret har kampfly som kapacitet.

Forsvaret har løbende foretaget en række afgrænsninger, der betyder, at nogle omkostnin-

ger ikke medtages i opgørelsen af levetidsomkostningerne. Det gælder fx omkostninger til

udfasning af kampflyene og nogle indirekte omkostninger til sagsbehandling og uddannel-

se af personale. Forsvaret har valgt at se bort fra disse omkostninger, fordi Forsvaret vur-

derer, at de ikke har væsentlig indflydelse på det samlede omkostningsniveau eller kun kan

fastlægges med stor usikkerhed. Den eksterne kvalitetssikring skal vurdere omfanget af de

omkostninger, Forsvaret tager med i beregningerne. Bilag 6 gennemgår enkelte af de om-

kostningselementer, som Forsvaret ikke medtager i beslutningsgrundlaget.

64. Antallet af fly har stor betydning for det totale omkostningsbillede. Forsvaret har indhen-

tet oplysninger fra producenterne baseret på, at Danmark køber i alt 48 fly, men udregner

for hver kandidat, hvor mange fly det vil kræve at opretholde det nuværende opgaveniveau

for F-16 flyene. Forsvarets analyser viser for det første, at der er brug for et færre antal fly

end de nuværende 48 F-16 til at løse de samme opgaver, og for det andet, at antallet varie-

rer mellem kandidaterne. Det forskellige antal skyldes, at flyene har forskellige egenskaber

og løser opgaverne på forskellig vis.

Forsvaret har udarbejdet en model for at beregne det samlede antal fly. Udgangspunktet

er, at de fastlagte opgaver bestemmer antallet af fly, der skal anskaffes. Sammenhængen

mellem opgaver og antal fly bygger på en lang række forudsætninger som fx NATO-krav

til, hvor mange timer piloter skal flyve om året, og forhold, der bestemmer, hvor mange fly-

vetimer et kampfly kan producere over dets levetid. Det har stor betydning for antallet af

fly, hvordan Forsvaret fastlægger disse forudsætninger. Eksempler herpå er præsenteret

nærmere i boks 2.

Forsvarets vejledning

til beregning af leve-

tidsomkostninger for-

deler omkostningerne

på 3 kategorier:

Anskaffelse

Anskaffelsesomkost-

ninger er stykprisen på

kampflyet samt om-

kostninger ved inve-

steringen og anlægs-

omkostninger.

Drift

Driftsomkostninger

vedrører de løbende

omkostninger ved at

drive kampflyet.

Udfasning

Omkostninger til ud-

fasning er de omkost-

ninger, der er forbun-

det med at afvikle og

tage kampflyet ud af

brug.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

FORSVARETS BEREGNINGER AF, HVAD NYE KAMPFLY KOSTER

BOKS 2. EKSEMPLER PÅ FORUDSÆTNINGER I FORSVARETS MODEL TIL BEREGNING AF

ANTAL FLY

Krav til piloters flyvetimer

NATO kræver, at piloter har fløjet et bestemt antal timer om året, hvis de skal kunne tilmeldes inter-

nationale operationer som en del af et NATO-bidrag. NATO-kravet har tidligere været 180 timer, men

forsvaret har oplyst, at det er sænket med 40 timer, som i stedet kan erstattes med flyvning i simula-

tor. Forsvaret reducerer flyvetimeniveauet yderligere til 130 timer årligt pr. pilot i beregningerne af

antal nye kampfly. Forsvaret fastlægger desuden forudsætninger for, hvor mange nye piloter der

skal uddannes og omskoles hvert år, og hvor mange timer piloterne skal flyve for at opnå eller op-

retholde status som piloter.

Kampflyenes produktion af flyvetimer

Mange forhold har indflydelse på, hvor mange flyvetimer kampflyene kan producere, bl.a. kampfly-

enes levetid, hvor mange flyvetimer de kan producere om dagen og om året, og hvor meget kamp-

flyene skal vedligeholdes mv. En central antagelse i den sammenhæng er flyenes operative rådig-

hed, dvs. den tid, hvor flyene er tilgængelige og ikke er til vedligeholdelse eller eftersyn. Baseret på

erfaringer fra det amerikanske forsvar og producenternes oplysninger antager forsvaret fx, at den

operative rådighed kan øges fra de nuværende ca. 50 % for F-16 til ca. 70-75 % for nye kampfly.

Udsendelsesperiode

Planlægningsgrundlaget for udsendelse af F-16 til internationale operationer forudsætter, at F-16

bidrag kan udsendes hvert 3. år og maksimalt �½ år ad gangen. Disse forudsætninger viderefører

forsvaret i modellen for at beregne antal fly.

Nogle af de forhold, der indgår i beregningen af antal fly, varierer fra kampflytype til kampfly-

type, og beregningerne vil dermed afhænge af, hvilket kampfly der er tale om, og hvilke for-

udsætninger der er lagt til grund. Modellen er kompleks på grund af de mange bagvedlig-

gende forudsætninger og antagelser.

65. Den tværministerielle økonomiske arbejdsgruppe skal beskrive de økonomiske konse-

kvenser af at anskaffe et varierende antal kampfly. Arbejdsgruppen har besluttet at bereg-

ne konsekvenserne af at reducere, videreføre eller øge det nuværende antal F-16 kampfly.

Forsvarsministeriet har oplyst, at det på nuværende tidspunkt forventes, at arbejdsgruppen

vil vurdere, hvad det vil koste at anskaffe henholdsvis 24, 36, 48 og 60 nye kampfly af hver

kandidat.

Arbejdsgruppen behandler kun de økonomiske aspekter af at ændre det samlede antal

kampfly. Forsvarsministeriet har imidlertid oplyst, at arbejdsgruppens rapport også vil in-

deholde en beskrivelse af, hvilke opgaver hvert kandidatfly kan løse med udgangspunkt i

hvert af de 4 scenarier for antallet af fly. Beskrivelsen vil både omfatte forskelle mellem

kandidaterne, når der anskaffes det samme antal af hver kandidat, og illustrere forskelle i

de løste opgaver, når det samlede antal fly varierer. Beskrivelsen forventes derfor at vise,

hvilke opgaver Forsvaret kan løse med 24, 36, 48 og 60 af en kandidat, men også at vise,

hvilken betydning det vil have for opgaveløsningen, hvis Forsvaret anskaffer fx 48 af en

kandidat sammenlignet med 48 af en anden kandidat. Forsvarsministeriet har endnu ikke

fastlagt, hvordan beskrivelsen af sammenhængen mellem det samlede antal fly, og hvilke

opgaver der kan løses, skal se ud.

Vurdering

66. Forsvaret beregner, hvad det vil koste at anskaffe og bruge nye kampfly over 30 år. Der

er tale om en betydelig milliardinvestering. Ca.

⅔

af levetidsomkostningerne anslås at gå til

driften af kampflyene. De foreløbige beregninger af levetidsomkostningerne er efter aftale

med Forsvarsministeriet ikke gengivet i beretningen af hensyn til Forsvarets forhandlings-

position.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

FORSVARETS BEREGNINGER AF, HVAD NYE KAMPFLY KOSTER

67. Forsvarets beregning af kampflyenes levetidsomkostninger er baseret på en generel

vejledning, der anvendes for første gang i forbindelse med kampflyanskaffelsen, og som

Forsvaret i høj grad har måttet uddybe. Rigsrevisionen vurderer, at Forsvaret arbejder mål-

rettet med at gøre analysen af de 3 kandidatflys økonomi komplet og at estimere alle om-

kostninger for at tilvejebringe det forventede totale omkostningsbillede.

68. Antallet af kampfly, der skal anskaffes, har stor betydning for levetidsomkostningernes

niveau. Forsvarets opgørelse af antallet af kampfly hviler på mange underliggende forud-

sætninger, der betinger, hvor mange kampfly Forsvaret vurderer, der vil være brug for. Det

er Rigsrevisionens opfattelse, at forudsætningerne bør vurderes kritisk for at sikre gennem-

sigtighed i beregningerne og eventuelt udvirke besparelser i det samlede antal fly.

69. Den tværministerielle økonomiske arbejdsgruppe vil vurdere de økonomiske konsekven-

ser ved enten at reducere, videreføre eller øge antallet af nye kampfly i forhold til antallet

af F-16 fly. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at arbejdsgruppen analyserer et varie-

rende antal nye kampfly. Rigsrevisionen finder, at beslutningsgrundlaget bør indeholde en

beskrivelse af sammenhængen mellem antallet af kampfly, og hvilke opgaver disse kan løse.

Muligheder for at sammenligne levetidsomkostningernes niveau

70. Forsvarets beregninger af kampflyenes levetidsomkostninger er baseret på Forsvarets

modeller og hidtidige analysearbejde. Det kan være hensigtsmæssigt at efterprøve niveauet

i Forsvarets beregninger ved at sammenligne med udenlandske og Forsvarets egne tidlige-

re erfaringer.

71. Undersøgelsen har vist, at Forsvaret løbende har været i kontakt med andre landes myn-

digheder for at indhente og efterprøve oplysninger om bl.a. kampflyenes levetidsomkostnin-

ger. Forsvaret og den tværministerielle økonomiske arbejdsgruppe har bl.a. kontaktet for-

svarsministerierne i Norge, Holland og USA.

Det kan være forbundet med betydelige vanskeligheder at få sammenlignelige oplysninger

fra andre landes forsvarsministerier om kampflys levetidsomkostninger. Det skyldes både

forskellige beregningsmetoder, og at forsvarsministerier af politiske og kommercielle hen-

syn kan være tilbageholdende med at udveksle oplysninger.

72. Forsvarsministeriet har oplyst, at ministeriet er i tæt dialog med det norske forsvarsmi-

nisterium om at modtage oplysninger om de norske beregninger af levetidsomkostninger.

Den norske regering fremlagde i november 2008 en regeringsbeslutning om at anskaffe

Joint Strike Fighter som erstatning for F-16 kampflyene i det norske forsvar. I den forbin-

delse blev de norske tal for levetidsomkostningerne for Joint Strike Fighter offentliggjort.

De norske tal er, hvis der korrigeres for prisniveau, valutakurs og antallet af fly, på et væ-

sentligt højere niveau end de foreløbige danske beregninger, som Rigsrevisionen har set

(jf. boks 3). De norske og de danske tal kan ikke sammenlignes direkte, og en sammenlig-

ning vil være behæftet med betydelige usikkerheder på grund af forskellige forudsætninger.

Men forskellen mellem de norske tal og de foreløbige danske tal viser, at det kan være re-

levant, at Forsvaret på et overordnet plan kan forklare forskelle mellem de norske og de

danske beregninger af levetidsomkostningerne.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

FORSVARETS BEREGNINGER AF, HVAD NYE KAMPFLY KOSTER

BOKS 3. NORSKE TAL FOR LEVETIDSOMKOSTNINGER

Det norske forsvarsministerium har vurderet levetidsomkostningerne for 56 Joint Strike Fighter-kamp-

fly til ca. 145 mia. norske kroner over en 30-årig periode (prisniveau 2008). De norske tal svarer til

levetidsomkostninger på 123 mia. danske kroner for Joint Strike Fighter (valutakurs 17. marts 2009).

Rigsrevisionen kan konstatere, at de norske beregninger af levetidsomkostninger for Joint Strike

Fighter er væsentligt højere end forsvarets foreløbige beregninger. Der er i sammenligningen taget

højde for prisniveau, valuta og antal fly, men sammenligningen vil i øvrigt være behæftet med bety-

delige usikkerheder på grund af forskellige forudsætninger. Sammenligningen er baseret på de fore-

løbige danske beregninger for Joint Strike Fighter, som Rigsrevisionen har set.

Det norske forsvarsministerium konkluderer, at det ikke har været muligt at etablere et fuldstændigt

omkostningsbillede for Gripen, men at de identificerede omkostninger er 20-30 mia. norske kroner

højere end for Joint Strike Fighter.

Kilde: Forsvarsdepartementet, ”Utvidet fremskaffelsesløsning for prosjekt 7600. Fremtidig kampfly-

kapasitet”, november 2008.

73. Forsvaret skal som et led i arbejdet i den tværministerielle økonomiske arbejdsgruppe

beregne driftsomkostningerne for de nuværende F-16 kampfly. Beregningerne er ikke fær-

dige, men foreløbige opgørelser viser, at de årlige driftsomkostninger til F-16 er på ca. 1

mia. kr. (prisniveau 2008). En sammenligning mellem kandidaternes forventede driftsom-

kostninger og de nuværende driftsomkostninger til F-16 kan vise, om niveauet for, hvad

det årligt koster at drive kampfly i det danske forsvar, vil ændre sig.

Forsvarsministeriet har anført, at man kun i begrænset omfang kan sammenligne F-16 flye-

nes og nye kampflys driftsomkostninger. Det skyldes bl.a., at omkostninger til løbende op-

dateringer indgår i beregningerne i forskelligt omfang.

Levetidsomkostningernes niveau kan have betydning for råderummet i forsvarsbudgetterne.

Fx havde Forsvaret i et tiår i forbindelse med anskaffelsen af F-16 flyene problemer med at

få råd til andre anskaffelser. Rigsrevisionen kan på det foreliggende grundlag konstatere, at

der ikke er foretaget en analyse af den indflydelse, en eventuel anskaffelse af kampfly vil

have på det råderum, der er i forsvarsbudgettet, og dermed på Forsvarets øvrige aktiviteter

og anskaffelser.

Vurdering

74. Det norske forsvarsministeriums tal for levetidsomkostninger for Joint Strike Fighter lig-

ger på et væsentligt højere niveau end Forsvarets nuværende beregninger. Rigsrevisionen

vurderer, at Forsvarsministeriet bør kunne forklare forskellen på et overordnet niveau. Rigs-

revisionen er opmærksom på, at det kan være vanskeligt at tilvejebringe sammenlignelige

tal på et detaljeret niveau.

75. Forsvaret vil beregne de nuværende F-16 flys driftsomkostninger. Rigsrevisionen finder

dette relevant for at kunne sammenligne kandidaternes og F-16 flyenes driftsomkostninger.

Det kan også være et godt grundlag for at bedømme, i hvilket omfang anskaffelse og drift

af nye kampfly kan afholdes inden for de samlede forsvarsbevillinger, herunder belyse be-

tydningen for råderummet til Forsvarets øvrige aktiviteter og anskaffelser.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

FORSVARETS BEREGNINGER AF, HVAD NYE KAMPFLY KOSTER

Risiko- og usikkerhedsvurderinger

76. Risiko og usikkerhed henviser til det forhold, at Forsvarets beregninger er en forudsi-

gelse af de fremtidige levetidsomkostninger, og at der derfor altid er en mulighed for, at de

faktiske omkostninger vil afvige fra forudsigelsen. Det er en central del af beslutningsgrund-

laget at vurdere, hvor store disse risici og usikkerheder er.

77. Vurderingen af levetidsomkostningerne sker i et samspil mellem Forsvaret og den tvær-

ministerielle økonomiske arbejdsgruppe. Arbejdsgruppen skal bl.a. vurdere de samlede le-

vetidsomkostninger og tage stilling til centrale forudsætninger for og usikkerheder i bereg-

ningerne. Arbejdsgruppens opgaver er overordnet beskrevet i boks 4.

Risiko

betegner mu-

ligheden for en ufor-

delagtig hændelse.

Usikkerhed

betegner,

hvor usikkert det er, at

en bestemt hændelse

vil forekomme. Usik-

kerhed bruges til at

beskrive sandsynlig-

heden for, at et be-

stemt omkostnings-

niveau vil blive over-

skredet.

BOKS 4. DEN TVÆRMINISTERIELLE ØKONOMISKE ARBEJDSGRUPPES OPGAVER

Arbejdsgruppen skal beregne de forventede

samlede omkostninger

ved nye kampfly. Arbejds-

gruppen forventes at beregne omkostninger for et køb af henholdsvis 24, 36, 48 og 60 fly for hver

kandidat. Derudover skal arbejdsgruppen fastsætte både uddannelses- og vedligeholdelseskoncep-

terne for flyene til brug for de efterfølgende beregninger. Begge koncepter har betydning for, hvor

mange fly forsvaret i alt skal købe for at løse de givne opgaver.

Arbejdsgruppen skal fastlægge en række

forudsætninger

for beregningen af de samlede omkost-

ninger, fx valutakurs, brændstofpris, realvækst og inflation. En anden forudsætning er det forvente-

de antal brugerlande, der bl.a. har indflydelse på fordelingen af udviklingsomkostninger og mulighe-

den for at dele omkostninger til fx vedligeholdelse og våbenintegration mellem flere lande.

Arbejdsgruppen skal fastlægge en model til at håndtere de

risici og usikkerheder,

der er forbundet

med beregningen af de samlede omkostninger, fx risici forbundet med de økonomiske oplysninger

fra producenterne. Modellen bygger på forsvarets oplysninger bl.a. om den økonomiske konsekvens

af de enkelte usikkerheder og risici samt sandsynligheden for, at de indtræffer.

Arbejdsgruppens vurdering af de

samfundsøkonomiske konsekvenser

af anskaffelsen omfatter

bl.a. omfang og karakter af industrisamarbejde, herunder mulighederne for overførsel af viden, be-

skæftigelse og erhvervsudvikling.

78. Forsvarets arbejde er grundlaget for arbejdet i arbejdsgruppen, men især i relation til

håndtering af risici og usikkerheder er det arbejdsgruppen, der skal fastlægge rammerne

for Forsvarets arbejde.

Finansministeriet skal i regi af den tværministerielle økonomiske arbejdsgruppe bidrage til

at vurdere usikkerheder og risici på baggrund af Forsvarets oplysninger. Finansministeriet

har anmodet et eksternt konsulentfirma om at opstille en model for, hvordan arbejdsgrup-

pen og Forsvaret kan håndtere usikkerheder og risici i relation til levetidsomkostningerne.

Det sker uafhængigt af den generelle kvalitetssikring iværksat af Forsvarsministeriet. Mo-

dellen bygger på Forsvarets oplysninger om bl.a. den økonomiske konsekvens af de en-

kelte usikkerheder og risici samt sandsynligheden for, at de indtræffer. Arbejdet er endnu

ikke færdiggjort, og Rigsrevisionen har ikke set resultatet.

Risikovurderinger

79. Forsvaret foretager løbende risikovurderinger af de enkelte elementer i beregningen af

kampflyenes levetidsomkostninger.

I behandlingen af risici sondrer Forsvaret mellem risici, der kan prissættes, og risici, der ik-

ke kan prissættes. Forsvaret har oplyst, at de risici, som Forsvaret kan beskrive i en forven-

tet omkostning, vil indgå i beregningen af levetidsomkostningerne. Kan risiciene ikke pris-

sættes, indgår de ikke i beregningen, men i vurderingen af kandidaternes projektrisiko. For-

svarets kriterier for at prissætte risici er ikke klart beskrevet. Den eksterne kvalitetssikring

skal både vurdere prissatte og ikke-prissatte risici.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

FORSVARETS BEREGNINGER AF, HVAD NYE KAMPFLY KOSTER

Prisfastsættelse af risici er en måde at sikre, at levetidsomkostningerne afspejler forvente-

de risici. Prisfastsættelse af for få risici kan betyde, at de faktiske levetidsomkostninger bli-

ver højere end beregnet.

Forsvaret fortsætter risikoanalysen, også efter at evalueringsarbejdet er afsluttet, og forven-

ter løbende at prissætte flere risici, i takt med at beslutningsgrundlaget udvikler sig. Den

militærfaglige anbefaling vil derfor bygge et øjebliksbillede af Forsvarets risikovurdering.

Forsvaret har videre oplyst, at Forsvaret – baseret på Finansministeriets bidrag – tilrette-

lægger risikoanalysen med henblik på at udarbejde flere analyser af de væsentligste risici,

der vurderes at have de største konsekvenser for levetidsomkostningerne.

Usikkerhedsvurderinger

80. Den tværministerielle økonomiske arbejdsgruppe skal vurdere, hvor følsomme levetids-

omkostningerne er over for ændringer i forhold med store usikkerheder. Denne vurdering

vil være baseret på den model til håndtering af usikkerheder og risici, som Finansministe-

riet har ansvaret for at få udarbejdet.

På baggrund af modellen kan arbejdsgruppen forventeligt præsentere et bud på, hvor sik-

kert det er, at levetidsomkostningerne rammer det niveau, som Forsvaret har beregnet. Fi-

nansministeriet har oplyst, at arbejdsgruppen forventes at præsentere et sandsynligt ud-

faldsrum for Forsvarets beregninger. Arbejdsgruppen forventer også at kunne give et ind-

tryk af, hvilke omkostninger og risici der vil have størst indflydelse på levetidsomkostninger-

ne. Forsvaret har oplyst, at valutarisikoen på baggrund af det hidtidige arbejde ser ud til at

være en af de omkostninger, som levetidsomkostningerne er mest følsomme over for æn-

dringer i.

Forsvaret har hidtil gennemført nogle indledende analyser af, hvor følsomme levetidsom-

kostningerne er over for ændringer i forhold som valutakurs, brændstofpris, realløn og ef-

fekten af vedligeholdelseskoncepterne. Analyserne illustrerer, hvordan ændringer påvirker

ikke bare de totale levetidsomkostninger for hver af kandidaterne, men også forholdet mel-

lem kandidaterne. Forsvaret har oplyst, at disse analyser vil blive tilrettelagt i overensstem-

melse med arbejdsgruppens vurderinger.

81. Den norske model for håndtering af følsomhedsanalyser er beskrevet i boks 5. Heraf

fremgår det bl.a., at de norske beregninger af levetidsomkostningerne indeholder en vur-

dering af, hvor sikkert det er, at levetidsomkostningerne vil ende på et bestemt niveau.

Endvidere fremgår det, at den norske model er brugt til at identificere, på hvilke områder

levetidsomkostningerne især er følsomme over for ændringer.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

FORSVARETS BEREGNINGER AF, HVAD NYE KAMPFLY KOSTER

BOKS 5. DE NORSKE BEREGNINGER AF LEVETIDSOMKOSTNINGERNES FØLSOMHED

Levetidsomkostninger for det norske anskaffelsesprojekt vedrørende Joint Strike Fighter er bereg-

net til at udgøre ca. 145 mia. norske kroner (2008-prisniveau). Det norske tal har et usikkerheds-

spænd på 40 mia. norske kroner (2008-prisniveau). Spændet viser, at levetidsomkostningerne med

15 % sandsynlighed ikke vil overstige ca. 125 mia. norske kroner og med 85 % sandsynlighed ikke

vil overstige ca. 165 mia. norske kroner.

Det norske forsvarsministerium har brugt usikkerhedsanalyserne til at identificere de forhold, der har

størst indflydelse på levetidsomkostningerne for Joint Strike Fighter. Levetidsomkostningerne er især

følsomme over for usikkerheder forbundet med flyenes brugsmønster, valutarisikoen i relation til an-

skaffelsen samt konsekvenserne af et samarbejde med andre brugerlande om driften. Samlet forkla-

rer disse 3 forhold over 60 % af usikkerhedsspændet i levetidsomkostningerne. Usikkerhedsspændet

i relation til anskaffelsen kan ud over valutarisikoen især forklares af våbeninvestering og realvækst.

Usikkerhedsspændet i relation til driften kan ud over spørgsmålet om et samarbejde med andre bru-

gerlande især forklares af udviklingen i brændstofprisen.

Kilde: Forsvarsdepartementet, ”Ekstern Kvalitetssikring KS2 av Utvidet fremskaffelsesløsning for

P7600 Fremtidig kampflykapacitet”, den 14. november 2008.

82. Forsvarets beregninger af levetidsomkostningerne har hidtil været baseret på et niveau

for valutakurs, brændstofpris og realløn, som Forsvaret selv har fastlagt. Niveauerne har

ikke været baseret på uafhængige kilder.

Forsvaret har oplyst, at behandlingen af valutakurs, brændstofpriser og realløn vil blive til-

rettelagt i overensstemmelse med Finansministeriets vurderinger i regi af den tværministe-

rielle økonomiske arbejdsgruppe. Finansministeriet skal fastlægge forudsætningerne for at

beregne valutarisiko, reallønsvækst, brændstofpris og inflation. Finansministeriet skal end-

videre beskrive, hvordan en eventuel valutaafdækning skal finde sted. Valutaafdækning

indebærer, at kursen sikres mod udsving i fremmede valutaer. Rigsrevisionen har ikke set

resultatet af dette arbejde.

Vurdering

83. Forsvarets tal for kandidaternes levetidsomkostninger indeholder risici, som Forsvaret

har prissat og vurderet sandsynligheden for indtræffer. Prisfastsættelse af risici er en måde

at sikre, at levetidsomkostningerne afspejler de risici, som Forsvaret vurderer, der er forbun-

det med kandidaterne. Rigsrevisionen finder, at Forsvaret bør prissætte alle væsentlige ri-

sici til brug for beregningen af levetidsomkostningerne. Dette forhold er omfattet af den ek-

sterne kvalitetssikring.

84. Den tværministerielle økonomiske arbejdsgruppe fastlægger, hvordan usikkerheder og

risici skal håndteres i udarbejdelsen af det økonomiske grundlag. Dette arbejde er en væ-

sentlig forudsætning for at udarbejde et så fyldestgørende økonomisk grundlag som muligt.

Arbejdet er ikke afsluttet.

85. Arbejdsgruppen vil vurdere, hvor følsomme levetidsomkostningerne er over for ændrin-

ger i forhold med store usikkerheder som fx valutakurs og prisen på brændstof. Rigsrevisio-

nen finder, at følsomhedsanalyserne også bør tilrettelægges, så de afdækker, hvordan ud-

sving i omkostningerne påvirker sammenligningen af kandidaterne.

86. Forsvarets beregninger af levetidsomkostningerne har hidtil været baseret på niveauer

for valutakurs, brændstofpris og realløn, som Forsvaret selv har fastlagt. Finansministeriet

skal i den tværministerielle økonomiske arbejdsgruppe fastlægge forudsætningerne for at

beregne valutarisiko, reallønsvækst, brændstof og inflation. Det finder Rigsrevisionen til-

fredsstillende.

Valutaafdækning

Valutaafdækning in-

debærer at sikre kur-

sen mod udsving på

fremmede valutaer.

Det kan være relevant

i en situation, hvor

man skal købe kamp-

fly i en fremmed valuta

og vil sikre sig mod, at

kursen ændres, fx i

den periode, der går,

fra beslutningen er ta-

get, til kampflyene skal

betales.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

FORSVARETS BEREGNINGER AF, HVAD NYE KAMPFLY KOSTER

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Industrisamarbejde

og modkøb

Udenlandske virksom-

heder, der leverer for-

svarsmateriel eller tje-

nesteydelser til det

danske forsvar, er for-

pligtet til at indgå en

aftale med Erhvervs-

og Byggestyrelsen, før

de kan underskrive en

kontrakt med forsva-

ret. Gennem aftalen

forpligter den uden-

landske leverandør sig

til at lægge forsvarsre-

laterede ordrer hos

danske virksomheder

for et beløb svarende

til værdien af leveran-

dørens kontrakt med

forsvaret.

87. Den tværministerielle økonomiske arbejdsgruppe skal vurdere de samfundsøkonomi-

ske konsekvenser af, at Forsvaret enten køber et nyt kampfly eller levetidsforlænger F-16

kampflyene. Erhvervs- og Byggestyrelsen skal i regi af arbejdsgruppen lave en analyse-

model for de samfundsøkonomiske konsekvenser. Modellen er endnu ikke fastlagt, og Er-

hvervs- og Byggestyrelsens vurderinger er foreløbige. Analysearbejdet forventes at omfat-

te industrisamarbejdet mellem dansk erhvervsliv og en eventuel kommende leverandør.

Styrelsen forventer også at vurdere mulige effekter i form af videnoverførsel til danske virk-

somheder, erhvervsudvikling og beskæftigelse.

Forsvarsministeriet har oplyst, at den samfundsøkonomiske analyse til brug for beslutnings-

grundlaget er afgrænset til indtægtssiden af en eventuel investering. Udgiftssiden som fx

konsekvenser i form af miljø- og støjbelastning vil først blive analyseret på et senere tids-

punkt, men inden Folketinget træffer en endelig beslutning.

88. Danske virksomheder vil ved et køb af nye kampfly eller en levetidsforlængelse af F-16

indgå som samarbejdspartnere med producenten. Det er centralt for Erhvervs- og Bygge-

styrelsens analyse, at et eventuelt industrisamarbejde mellem producenterne og dansk er-

hvervsliv vil finde sted under forskellige præmisser. En anskaffelse af Joint Strike Fighter

vil, medmindre Danmark udtræder af programmet, være undtaget fra de almindelige regler

for industrisamarbejde ved køb af forsvarsmateriel (modkøb). Modkøbskravet gælder for

de øvrige kandidatfly og for en levetidsforlængelse af F-16. Erhvervs- og Byggestyrelsen

vurderer, at de forskellige vilkår kan få implikationer for både omfang og indhold af et even-

tuelt industrisamarbejde.

Beslutter Danmark at anskaffe Gripen eller Super Hornet eller at levetidsforlænge F-16, vil

producenten efter de gældende danske regler være forpligtet til at placere ordrer hos eller

gennemføre industrisamarbejde med danske virksomheder svarende til værdien af hele an-

skaffelsen og yderligere materielanskaffelser til flyet (fx opdateringer). Dansk industridelta-

gelse i Joint Strike Fighter-programmet sker i konkurrence med de øvrige partnerlandes in-

dustrier. Der er derfor ingen garanti for, at danske virksomheder vil kunne opnå ordrer for

et beløb svarende til danske materielomkostninger ved at deltage i Joint Strike Fighter-pro-

grammet. Omvendt er der en mulighed for, at industrisamarbejdet kan overstige de danske

omkostninger forbundet med at deltage i programmet. På samme måde kan industrisamar-

bejde om Gripen og Super Hornet overstige det lovmæssige krav. Begge producenter har

tilkendegivet, at et kommende industrisamarbejde vil gå videre end lovkravet. Erhvervs- og

Byggestyrelsen har oplyst, at beregningerne vil tage udgangspunkt i det lovbundne krav om

100 % modkøb, men at styrelsen derudover vil redegøre for producenternes øvrige planer

for et samarbejde.

De almindelige regler for industrisamarbejde og bestemmelserne i Joint Strike Fighter-pro-

grammet adskiller sig på flere andre områder. Der er bl.a. forskellige afgrænsninger af, hvil-

ke typer af leverancer et eventuelt samarbejde vil omfatte. Det almindelige regelsæt rummer

også nogle muligheder for, at producenter kan nedskrive modkøbsforpligtelsen til et mindre

beløb, fx ved hurtigt at opfylde forpligtelsen eller ved at medvirke til forskning og udvikling

samt teknologioverførsel til danske virksomheder. Disse mekanismer findes ikke i Joint Strike

Fighter-programmet.

89. Erhvervs- og Byggestyrelsen vil også se på producenternes tidligere samarbejde med

danske virksomheder i andre anskaffelsesprojekter. Analysen vil blive foretaget for at kunne

vurdere eventuelle usikkerheder i et fremtidigt samarbejde og tegne et billede af den kreds

af virksomheder, som en producent forventes at ville samarbejde med.

Dispensation fra

modkøbskravet

I forbindelse med den

fortsatte danske delta-

gelse i Joint Strike

Fighter-programmet

dispenserede økono-

mi- og erhvervsmini-

steren i 2007 fra kra-

vet om modkøb for

igangværende og

eventuelt kommende

projekter relateret til

programmet.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

FORSVARETS BEREGNINGER AF, HVAD NYE KAMPFLY KOSTER

Erhvervs- og Byggestyrelsen følger allerede ordretilgangen til danske virksomheder som

følge af Danmarks deltagelse i udviklingen af Joint Strike Fighter. Styrelsen opgør, at ordre-

volumenet i dag udgør ca.

⅔

af de danske betalinger til programmet, og foretages en frem-

skrivning af ordretilgangen frem til 2012, vurderer styrelsen, at deltagelsen fortsat vil ligge

væsentligt under niveauet for det danske bidrag. Styrelsens fremskrivning er i denne sam-

menhæng baseret på den forudsætning, at danske virksomheder ikke vinder yderligere for-

retningsområder. Der er tale om en tidlig vurdering, og ordretilgangen er målt på et tidspunkt,

hvor Danmark ikke har forpligtet sig til at købe Joint Strike Fighter.

90. Rigsrevisionen konstaterer, at Erhvervs- og Byggestyrelsen foreløbig har peget på nog-

le usikkerheder forbundet med kommende dansk industrisamarbejde ved et køb af nye

kampfly eller en levetidsforlængelse af F-16. Da analysearbejdet endnu ikke er afsluttet,

kan Rigsrevisionen ikke beskrive, hvilke andre usikkerheder der medtages i analysen. Det

kunne fx være usikkerheder knyttet til dansk erhvervslivs muligheder for at løfte en ordre i

den pågældende størrelsesorden og danske virksomheders teknologiadgang i forbindelse

med anskaffelsesprojektet. Erhvervs- og Byggestyrelsen har oplyst, at styrelsen overvejer,

hvordan analysen af usikkerheder skal tilrettelægges.

Vurdering

91. Beslutter Folketinget at anskaffe Gripen eller Super Hornet eller at levetidsforlænge F-16,

vil producenten efter de gældende danske regler være forpligtet til at placere ordrer hos el-

ler gennemføre industrisamarbejde med danske virksomheder. Industrisamarbejdet i Joint

Strike Fighter-programmet er undtaget fra det almindelige regelsæt. Vurderingen af kandi-

daternes industrisamarbejde bør afspejle de uens vilkår.

92. Rigsrevisionen vurderer, at analysen af de samfundsøkonomiske konsekvenser ved at

købe kampfly bør omfatte en vurdering af centrale usikkerheder. Erhvervs- og Byggestyrel-

sen har foreløbig peget på nogle usikkerheder forbundet med kommende dansk industrisam-

arbejde. Det er afgørende, at usikkerheder afklares løbende også under eventuelt kommen-

de kontraktforhandlinger med en leverandør.

Bevillinger til Joint

Strike Fighter-pro-

grammet

Folketingets Finansud-

valg har bevilget ca.

2,7 mia. kr. til den dan-

ske deltagelse i Joint

Strike Fighter-program-

met. Betalingerne til

programmet dækker

perioden 1997-2051.

Dansk industri har for-

pligtet sig til et bidrag

på op til ca. 170 mio.

kr. til flyets udviklings-

fase.

Rigsrevisionen, den 18. marts 2009

Henrik Otbo

/Bjørn Olsen

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

STATUS FOR RIGSREVISIONENS INDBLIK I BESLUTNINGSGRUNDLAGET

Bilag 1. Status for Rigsrevisionens indblik i beslutningsgrundlaget

Rigsrevisionens beretning er afgivet, inden Forsvarsministeriet og Forsvaret har kunnet af-

slutte arbejdet med beslutningsgrundlaget. Rigsrevisionen har derfor ved afgivelsestids-

punktet for beretningen kun haft indblik i dele af beslutningsgrundlaget:

Elementer i beslutningsgrundlaget, som Rigsrevisionen ikke har set

Den militærfaglige anbefaling

Anbefalingen vil bestå af en notatpakke, der først forventes udarbejdet, når hovedparten af

Forsvarets analysearbejde er afsluttet. Rigsrevisionen har primært set et omfattende bag-

grundsmateriale til notatpakken. Rigsrevisionen har bl.a. ikke set:

•

De endelige beregninger af levetidsomkostningerne for Gripen, Joint Strike Fighter og

Super Hornet samt levetidsforlængelse af F-16. For Super Hornet har Rigsrevisionen

endvidere ikke set baggrundsnotatet om økonomi.

Beskrivelse af F-16 kampflyene som sammenligningsgrundlag for de 3 kampflykandi-

dater.

Forsvarets rangordning af kandidaterne.

•

Rapporten fra den tværministerielle økonomiske arbejdsgruppe

Rapporten er endnu ikke færdig. Rigsrevisionen har set foreløbige udkast til delkapitler i

rapporten. Rigsrevisionen har bl.a. ikke set:

•

Den model, Finansministeriet til brug for arbejdsgruppen har anmodet et eksternt kon-

sulentfirma om at opstille for at håndtere risici og usikkerheder samt det endelige resul-

tatet heraf, herunder de beregninger af levetidsomkostningerne for kandidaterne og leve-

tidsforlængelsen af F-16, Forsvaret udarbejder på baggrund af modellen.

De endelige beregningsforudsætninger for valuta, realvækst, inflation og brændstof.

Beregning af de samlede driftsomkostninger for de nuværende F-16 kampfly.

Beregning af de samfundsøkonomiske konsekvenser ved eventuelt at anskaffe nye

kampfly eller levetidsforlænge F-16. Rigsrevisionen har set udkast til modellen for at

gennemføre beregningen.

•

Forsvarsministeriets sikkerhedspolitiske og strategiske redegørelser

Redegørelserne forventes først færdiggjort efter offentliggørelsen af Forsvarskommissio-

nens beretning. Rigsrevisionen har dog set et foreløbigt udkast til den sikkerhedspolitiske

redegørelse.

Resultatet af den eksterne kvalitetssikring af det samlede beslutningsgrundlag

Rigsrevisionen har modtaget kontrakt og kommissorium for den eksterne kvalitetssikring,

men derudover ikke set resultatet af dette arbejde.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

F-16 FLYENES HIDTIDIGE ANVENDELSE

Bilag 2. F-16 flyenes hidtidige anvendelse

Forsvaret har i alt 62 F-16 fly. Ifølge forsvarsforliget har Forsvaret finansiering til at bruge

48 til at løse de nationale og internationale opgaver. Ikke alle 48 fly anvendes direkte i løs-

ningen af opgaverne. Et antal fly er fx altid til vedligeholdelse eller under eftersyn. I 2008

var der dagligt i gennemsnit 24 F-16 til rådighed til at løse opgaverne.

F-16 kampflyene har i perioden 1997-2007 fløjet ca. 88.000 flyvetimer. Det svarer i gennem-

snit til ca. 8.000 flyvetimer om året. Figur A viser, hvordan flyvetimerne er fordelt på forskel-

lige opgaver.

Figur A. Fordeling af F-16 flyvetimer på opgavetyper i perioden 1997-2007

Internationale operationer

10,5 %

Rekognosceringsberedskab

0,5 %

Afvisningsberedskab

Test og prøveflyvning

Træning og uddannelse

82 %

Kilde: Tal fra Forsvarskommandoen fra marts 2008.

Note: Tallene er afrundet. Tallene for rekognoscering er baseret på et gennemsnit for perioden

2005-2007.

Det fremgår af figuren, at Forsvarets F-16 kampfly i perioden 1997-2007 i 5 % af tiden har

været anvendt til afvisningsberedskab, 0,5 % til rekognosceringsberedskab og 10,5 % til

internationale operationer. Størstedelen af flyvetimerne, svarende til ca. 82 %, er brugt til

træning og uddannelse, der er en forudsætning for at varetage det nationale beredskab og

deltage i internationale operationer. Test og prøveflyvning har udgjort ca. 2 %.

F-16 har i perioden 1997 - marts 2009 været udsendt i internationale operationer 5 gange:

•

Operation Allied Force og Balkan Air Operations (1998/1999) med 6 F-16, hvilket dog

blev hævet til 8 fly i en periode. Der er tale om en udsendelse til 2 forskellige internatio-

nale operationer.

Operation Enduring Freedom i Afghanistan (2002/2003) med 6 F-16.

Baltic Air Policing (2004) med 4 F-16.

Baltic Air Policing (2009) med 4 F-16.

Island Air Policing (2009) med 4 F-16.

•

”Air policing” dækker over afvisningsberedskab i NATO-lande, der ikke selv kan løfte opga-

ven.

F-16 flyene har været udsendt i gennemsnit ca. hvert 3. år i perioden. Det svarer samlet set

til ambitionsniveauet for udsendelse af kampfly til internationale operationer i det nuværen-

de forsvarsforlig. Forsvarsforliget fastlægger, at Forsvaret hvert 3. år skal kunne indsætte 8

kampfly i �½ år efterfulgt af yderligere 8 kampfly i �½ år i internationale operationer.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

F-16 FLYENES HIDTIDIGE ANVENDELSE

Opgørelsen viser samtidig, at antallet af udsendte fly kun én gang i en begrænset periode

har modsvaret det fastlagte ambitionsniveau. Dog har Forsvaret ud over det nævnte antal

fly udsendt yderligere et antal reservefly. Det er sket for, at Forsvaret kunne være sikker på

at leve op til NATO’s krav om, hvor stor en del af tiden de udsendte fly skal være til rådig-

hed for at løse opgaverne. Forsvaret har oplyst, at Forsvaret ikke fremover vil følge denne

praksis, og at det faktiske antal fly, der hidtil er blevet sendt ud, har været større, end det

vil være fremadrettet.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

F-16 FLYENES RESTERENDE LEVETID

Bilag 3. F-16 flyenes resterende levetid

Et kampflys levetid beskriver det samlede antal timer, kampflyet flyver fra leveringstids-

punkt, til flyet tages ud af brug. Forsvaret har oplyst, at den samlede levetid for de nuvæ-

rende 62 F-16 er i alt 379.000 timer. Der er tale om et estimat baseret på Forsvarets vur-

dering af flyenes strukturelle levetid. Forsvaret vurderer, at den samlede restlevetid for alle

F-16 kampfly udgør ca. 136.700 flyvetimer. Af den samlede restlevetid planlægger Forsva-

ret at anvende ca. 122.000 timer ved drift frem til 2020. Restlevetiden på ca. 136.700 flyve-

timer svarer til ca. 36 % af den samlede levetid.

Restlevetiden bestemmes bl.a. af, hvor mange timer det enkelte fly i alt forventes at kunne

flyve i sin levetid, og hvor mange timer det allerede har fløjet. Der er store forskelle i flyenes

individuelle levetid. Det skyldes dels, at Forsvarets F-16 er fra forskellige produktionsserier,

dels at F-16 flyene har gennemgået forskellige opdateringer. Dette er illustreret i figur B.

Figur B. Oversigt over Forsvarets F-16 fly – produktionsserier, opdateringer og levetid i

flyvetimer

10 i M2-version.

Levetid på 4.500 timer

6 fly henstillet og

9 havareret

24 fra den ældre

produktionsserie

4 i M4-version.

Levetid på 5.500 timer

77 F-16 fly anskaffet

10 i M4-version.

Levetid på 6.500 timer

38 fra den nyere

produktionsserie

38 i M6-version.

Levetid på 6.500 timer

Forsvarets F-16 er fra 2 forskellige produktionsserier kaldet block 10 og block 15. Flyene fra

block 10 er ældre end flyene fra block 15. F-16 flyene er i dag produceret i versioner op til block 60.

Forudsætter et endnu ikke vedtaget eller finansieret vingeprogram.

Kilde: Forsvarskommandoen.

Figur B illustrerer, at Forsvaret har modtaget fly fra 2 forskellige produktionsserier, der som

udgangspunkt har forskellig levetid. Endvidere viser figuren, at Forsvarets F-16 skal gen-

nemgå forskellige opdateringer, der også har betydning for flyenes samlede levetid.

Forsvarets F-16 fly bliver løbende moderniseret. De danske F-16 opdateres gennem delta-

gelse i det såkaldte ”Mid-life Update”-program (MLU). Opdateringerne gennemføres for at

forlænge F-16 flyenes levetid og operative anvendelighed. MLU-programmet er sammen-

sat af en række programmer. De danske F-16 har foreløbig gennemgået 4 (M1 til M4), M5

er under forberedelse, og M6 er planlagt, men endnu ikke gennemført. Opdateringerne om-

fatter ikke alle Forsvarets F-16 fly. Fx er det kun 38 fly, der skal opdateres til M5 og M6.

Forsvaret har oplyst, at F-16 flyene med de ovennævnte opdateringer kan anvendes frem

til 2020. Anvendelse derudover kræver ifølge Forsvaret yderligere opdateringer.

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

FORSVARETS KRAV TIL FREMTIDENS KAMPFLY

Bilag 4. Forsvarets krav til fremtidens kampfly

Forsvarets krav til et fremtidigt kampfly fremgår af rapporten ”Delstudie vedrørende frem-

tidens kampfly” fra november 2005 (1. reviderede udgave, januar 2006). Rapporten er ud-

arbejdet af Flyvertaktisk Kommando.

Kravene omfatter, at flyet skal være:

•

Bredt anvendeligt – kampflyet skal være et multirollekampfly, der kan løse mange for-

skellige opgaver både nationalt og internationalt.

Kompatibelt – kampflyet skal kunne indsættes i NATO-sammenhæng og dermed kunne

operere sammen med andre NATO-kapaciteter.

Overlevelsesdygtigt – kampflyet skal have en tilstrækkelig evne til selvforsvar.

Netværksbaseret – kampflyet skal kunne operere i netværk med andre platforme og

kapaciteter.

Gennemtrængende – kampflyet skal kunne deltage i offensive luftoperationer i første

bølge og passere modstanderens luftforsvar forholdsvist uset og aflevere præcisions-

våben tidligt i en konflikt.

Udholdende – kampflyet skal kunne støtte komplekse landmilitære operationer over

lang tid, fx i stabiliseringsoperationer.

Til rådighed – kampflyet skal kunne overtage F-16 flyenes opgaver, før F-16 skal udfa-

ses.

Udbredt – kampflyet skal være produceret og anvendt i stort antal.

Økonomisk – kampflyet skal kunne drives inden for rammerne af den nuværende kamp-

flykapacitet.

•

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

UDVIKLINGEN I KANDIDATFELTET 1997-2008

Bilag 5. Udviklingen i kandidatfeltet 1997-2008

Mulige afløsere for F-16 flyene nævnt af Forsvars-

kommissionen af 1997

Forsvarets første

anmodning om

producentoplysninger

(2005)

Sendt

august

2005

●

Svar

november

2005

●

Forsvarets supplerende

anmodning om

producentoplysninger

(2007)

Sendt

juni

2007

●

Svar

november

2007

Endeligt

kandidatfelt

(august

2008)

Kampfly

Leverandør (land)

EF-2000 Typhoon

(Eurofighter)

F/A-18E/F Super Hornet

F-35 Lightning II

Joint Strike Fighter

Gripen Next Generation

Rafale

EADS (England, Italien,

Tyskland og Spanien)

Boeing (USA)

Lockheed Martin

(USA)

Saab (Sverige)

Dassault Aviation

(Frankrig)

●

Statsrevisorerne beretning SB9/2008 - Bilag 1: Beretning om beslutningsgrundlaget for et eventuelt køb af nye kampfly

GENNEMGANG AF ENKELTE UDELADTE OMKOSTNINGSELEMENTER

Bilag 6. Gennemgang af enkelte udeladte omkostningselementer

Dette bilag gennemgår enkelte omkostningselementer, som Forsvaret ikke medtager i be-

regningen af kampflykandidaternes levetidsomkostninger.

Forsvaret har løbende foretaget en række afgrænsninger, der betyder, at nogle omkostnin-

ger ikke medtages i beregningen af levetidsomkostningerne. Det gælder fx nogle indirekte

omkostninger til sagsbehandling, omkostninger til udfasning af kampflyene og nogle uddan-

nelsesomkostninger. Disse gennemgås nedenfor. At Forsvaret udelader omkostninger, har

i første omgang konsekvenser for levetidsomkostningernes niveau. Det kan heller ikke ude-

lukkes, at udeladelse af visse omkostninger vil påvirke sammenligningen af kandidaterne i

et større eller mindre omfang.

Forsvaret har foretaget en række til- og fravalg for så vidt angår de

sagsbehandlingsom-

kostninger,

der er forbundet med kampflyprojektet.

Projektomkostningerne forbundet med at anskaffe nye kampfly er medtaget fra 2009 og

frem. Det omfatter bl.a. arbejdet i Projektkontor Nyt Kampfly og det senere arbejde i fx For-

svarets Materieltjeneste, når en eventuel nyanskaffelse skal tages i brug. Forsvaret har ik-

ke medtaget de hidtidige omkostninger til at drive kampflykonkurrencen, der skønsmæssigt

udgør ca. 40 mio. kr. (løbende priser).

Driften af nye kampfly vil også medføre sagsbehandlingsomkostninger. Forsvaret medta-

ger fx omkostninger til drift af Flyvestation Skrydstrup, men medtager ikke omkostninger til

forvaltnings- og administrationsopgaver hos forsvarsmyndigheder med tværgående opga-

ver, fx i Forsvarets Personeltjeneste og forsvarsstaben.

Forsvaret medtager ikke

omkostninger forbundet med udfasning

af et eventuelt nyt kamp-

fly. Forsvaret har oplyst, at det skyldes, at det er meget usikkert at vurdere og beregne even-

tuelle indtægter og omkostninger forbundet med udfasningen af et nyt kampfly i 2050. For-

svaret har dog oplyst, at Forsvaret overvejer, om omkostninger til udfasning skal behand-

les som en mulig risiko med konsekvenser for levetidsomkostningerne.

Forsvaret medtager ikke

omkostninger til Forsvarets grunduddannelser

for officerer, sergen-

ter og flyteknikere mv. Typespecifikke uddannelser af kampflypiloter og teknikere er medta-

get. Grunduddannelse vedrører den uddannelse, samtlige piloter i Forsvaret skal gennem-

gå uafhængigt af flytype. Typespecifik uddannelse vedrører uddannelse til at flyve en be-

stemt flytype, fx F-16.

Forsvaret har opgjort, at grunduddannelsen af officerer, der skal virke som kampflypiloter,

samlet udgør ca. 1,6 mia. kr. over 30 år (prisniveau 2004 og 2008). Opgørelsen er baseret

på, at 6 kampflypiloter årligt gennemgår grunduddannelsen. Forsvaret har ikke opgjort til-

svarende tal for grunduddannelse af sergenter og flyteknikere. Forsvaret vurderer, at stør-

stedelen af Forsvarets omkostninger til grunduddannelse vedrører uddannelse af officerer

til kampflypiloter.