Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 9: Rigsrevisors notat af 16. juli 2009

Finansudvalget 2008-09
SB 8 9
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

beretning om budgetoverskridelser i

statslige bygge- og anlægsprojekter

August

2009

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 9: Rigsrevisors notat af 16. juli 2009

RIGSREVISORS NOTAT TIL STATSREVISORERNE

I HENHOLD TIL RIGSREVISORLOVENS § 18, STK. 4

Vedrører:

Statsrevisorernes beretning nr. 8/2008 om budgetoverskridelser i statslige

bygge- og anlægsprojekter

Videnskabsministerens redegørelse af 5. maj 2009

Kulturministerens redegørelse af 12. maj 2009

Finansministerens redegørelse af 14. maj 2009

Transportministerens redegørelse af 25. maj 2009

Forsvarsministerens redegørelse af 27. maj 2009

Miljøministerens redegørelse af 27. maj 2009

Sundhedsministerens redegørelse af 16. juni 2009

16. juli 2009

RN A201/09

Indledning

1. Beretningen handler om omfanget af og årsagerne til budgetoverskridelser inden for

statslige bygge- og anlægsprojekter, samt hvordan planlægning og gennemførelse af

statslige bygge- og anlægsprojekter kan forbedres.

2. Rigsrevisionen har i beretningen identificeret en række risici for, at budgetterne ikke

overholdes. På den baggrund har Rigsrevisionen udarbejdet 5 anbefalinger til, hvordan in-

stitutionerne kan kvalificere arbejdet med at sikre budgetoverholdelse. Statsrevisorerne op-

fordrer til, at statslige bygge- og anlægsprojekter planlægges og gennemføres under iagt-

tagelse af Rigsrevisionens anbefalinger. Risikoen for budgetoverskridelser kan mindskes

ved:

•

i højere grad at synliggøre de risici, der er ved projektet, bl.a. ved at udarbejde og bru-

ge projektspecifikke risikotillæg på baggrund af konkrete analyser

systematisk at indsamle og anvende nøgletal om enhedspriser på anlægsområdet, fx

på vej- og baneområdet

at minimere tiden mellem beslutningen om og igangsættelsen af et projekt

at udarbejde kataloger over mulige besparelser i den indledende projektfase med hen-

blik på at kunne finansiere eventuelle uforudsete forhold

systematisk at indsamle nøgletal og erfaringer om entreprenører og rådgivere mv. med

henblik på at forebygge fejl og forglemmelser fra bygherre, entreprenør og rådgiver.

3. Statsrevisorerne bemærker, at budgetoverholdelse ikke bør være et resultat af systema-

tisk overbudgettering, men at der heller ikke bør være så ensidigt fokus på budgetoverhol-

delse, at projekter på afgørende punkter forringes.

II.

Videnskabsministerens redegørelse

4. Det fremgår af videnskabsministerens redegørelse, at ministeren er enig i Rigsrevisio-

nens anbefalinger for at undgå budgetoverskridelser. Hertil bemærker ministeren, at Uni-

versitets- og Bygningsstyrelsen allerede benytter disse redskaber, herunder indsamling af

nøgletal om entreprenører og rådgivere.

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 9: Rigsrevisors notat af 16. juli 2009

5. Ministeren bemærker videre, at nybyggeriet til Bioteknologisk Forskningscenter på Køben-

havns Universitet ikke kan betegnes som et byggeprojekt med overskredet budget, idet

regnskabstallet for byggeprojektet ikke overskrider det reviderede ankerbudget.

Ministerens redegørelse giver mig ikke anledning til bemærkninger, idet jeg dog skal oply-

se, at der i vurderingen af det ovenstående byggeprojekt er taget udgangspunkt i det oprin-

delige budget for projektet, hvorfor der ud fra Rigsrevisionens definition er tale om en bud-

getoverskridelse.

Jeg finder ministerens redegørelse tilfredsstillende.

III.

Kulturministerens redegørelse

6. Det fremgår af kulturministerens redegørelse, at ministeren har noteret sig Rigsrevisio-

nens anbefalinger om at indsamle og anvende diverse nøgletal og synliggøre risici ved

kommende byggerier. Ministeren har på den baggrund sendt anbefalingerne videre til de

byggefaglige medarbejdere i Kulturministeriet, herunder byggeenheden i Kulturministeriets

Koncerncenter.

Ministeren oplyser videre, at der i forbindelse med oprettelsen af Kulturministeriets Koncern-

center samtidig er blevet oprettet et kontor bestående af byggesagkyndige, hvis opgave er

at varetage planlægning og rådgivning af større og mindre byggeprojekter under Kulturmi-

nisteriets koncern. Kontoret bistår alle Kulturministeriets institutioner med vejledning om

projektering, håndtering af og bistand ved byggeprojekters gennemførelse. Ministeren har

instrueret kontoret om i fremtiden at tage højde for, at Rigsrevisionens anbefalinger med-

tages i ethvert byggeprojekt under Kulturministeriet.

Jeg finder ministerens redegørelse tilfredsstillende.

IV.

Finansministerens redegørelse

7. Finansministeren er enig med Statsrevisorerne i, at de anbefalinger, der fremgår af beret-

ningen, er relevante og hensigtsmæssige og med fordel kan anvendes i forbindelse med

de statslige bygge- og anlægsprojekter.

8. For så vidt angår den 1. anbefaling har ministeren noteret sig, at det anbefales at erstat-

te de erfaringsbaserede korrektionstillæg med projektspecifikke korrektionstillæg, efterhån-

den som der foreligger konkrete erfaringer med anvendelsen af korrektionstillæg. Ministe-

ren noterer sig endvidere, at brugen af projektspecifikke korrektionstillæg kun vil være rele-

vant på byggeområdet i forbindelse med store og/eller komplicerede byggerier.

9. I forhold til den 2. anbefaling har ministeren noteret sig, at der for nærværende registre-

res centrale nøgletal for enkelte projekter i en central database på vejområdet, og at en lig-

nende database er ved at blive indført på baneområdet.

10. Ministeren er enig i den 3. anbefaling, men skal dog hertil bemærke, at den politiske

beslutningsproces i nogle tilfælde kan betyde, at der kan komme til at gå tid, fra et projekt

er besluttet, til det kan igangsættes.

11. Vedrørende den 4. anbefaling hæfter ministeren sig ved de meget positive erfaringer,

som Kulturministeriet har opnået med dette styringsværktøj i forbindelse med opførelsen af

Skuespilhuset.

12. For så vidt angår den 5. anbefaling har ministeren noteret sig, at anbefalingen alene

adresserer anlægsområdet, da der på byggeområdet allerede bliver foretaget en sådan er-

faringsopsamling.

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 9: Rigsrevisors notat af 16. juli 2009

13. Statsrevisorerne bemærker, at budgetoverholdelse ikke bør være et resultat af systema-

tisk overbudgettering, og at der heller ikke bør være så ensidigt fokus på budgetoverholdel-

se, at projekter på afgørende punkter forringes. Hertil bemærker finansministeren, at mini-

steren finder det afgørende, at budgetterne for de statslige bygge- og anlægsprojekter over-

holdes. Rigsrevisionen er enig heri, men finder, at der ud over fokus på budgetoverholdel-

se også bør være fokus på funktionalitet og tidsplaner i styringen af statslige bygge- og an-

lægsprojekter.

Jeg finder ministerens redegørelse tilfredsstillende.

Transportministerens redegørelse

14. Ministeren bemærker, at Transportministeriet i øjeblikket er ved at implementere en ræk-

ke nye budgetteringsprincipper under overskriften ”Ny anlægsbudgettering”, og at Trans-

portministeriet allerede er ved at implementere er række af Rigsrevisionens anbefalinger.

Ministeren bemærker videre, at Rigsrevisionens samlede beretning vil indgå i det videre

arbejde med udformning og implementering af ny anlægsbudgettering.

15. Vedrørende 1. anbefaling bemærker ministeren, at anbefalingen er indarbejdet i ny an-

lægsbudgettering på 2 måder. For det første tillægges budgettet en generel reserve på en-

ten 50 % eller 30 % afhængigt af projektets modenhed. Tillæggene fastsættes på baggrund

af en analyse af en række tidligere gennemførte bane- og vejprojekter. Transportministeri-

et vil løbende følge op på, om tillæggene skal korrigeres på baggrund af erfaringer med pro-

jekter gennemført under ny anlægsbudgettering. For det andet er det som led i implemen-

teringen af ny anlægsbudgettering et krav, at der skal foretages en systematisk risikoana-

lyse og risikoopfølgning gennem hele projektets liv. Som en del af den systematiske risiko-

analyse skal bygherren overveje, om der skal afsættes midler til at imødegå særlige risici

ud over det, der lægges i de generelle tillæg. Dermed synliggøres helt særlige risici ved det

enkelte projekt. Rigsrevisionen finder, at dette tiltag i vid udstrækning er i overensstemmel-

se med anbefalingen om projektspecifikke risikotillæg.

16. For så vidt angår den 2. anbefaling oplyser ministeren, at udgangspunktet for ny an-

lægsbudgettering er, at budgetteringen skal ske på baggrund af erfaringsbaserede priser.

På nuværende tidspunkt er populationen, der ligger til grund for enhedspriserne på såvel

bane- som vejområdet, ikke tilstrækkelig, hvorfor tilvejebringelsen af flere og mere valide

nøgletal er et centralt element i implementeringen af ny anlægsbudgettering.

17. Vedrørende den 3. anbefaling oplyser ministeren, at der i forbindelse med ny anlægs-

budgettering arbejdes med en række tidsgrænser for, hvornår et beslutningsgrundlag skal

opdateres, så der træffes beslutninger på baggrund af et aktuelt grundlag.

18. For så vidt angår den 4. anbefaling oplyser ministeren, at det følger af ny anlægsbud-

gettering, at det altid skal overvejes, om der er potentielle reduktioner, forenklinger og be-

sparelser, som kan anvendes, hvis forudsætningerne for projektet ændres. Dette indgår i

den eksterne kvalitetssikring af projektgrundlaget for større projekter. Ministeren oplyser

videre, at der arbejdes med, hvorledes ovenstående princip mest hensigtsmæssigt imple-

menteres, idet der kan være en række projekter, hvor det i udgangspunktet ikke er muligt

at pege på sådanne besparelser.

19. Vedrørende den 5. anbefaling oplyser ministeren, at det indgår som en integreret del af

ny anlægsbudgettering, at der skal udarbejdes en systematisk risikoanalyse, der løbende

skal følges op på. Rigsrevisionens anbefaling vil indgå i institutionernes fremtidige risiko-

styring af konkrete projekter.

Jeg finder ministerens redegørelse tilfredsstillende.

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 9: Rigsrevisors notat af 16. juli 2009

VI.

Forsvarsministerens redegørelse

20. Det fremgår af forsvarsministerens redegørelse, at ministeren kan tilslutte sig beretnin-

gens konklusioner og anbefalinger, og at forsvaret fremadrettet vil tage hensyn til disse i

bygge- og anlægsprojekter. Forsvarskommandoen vil endvidere tilse, at anbefalingerne

medtages i sagsbehandlingen.

21. Ministeren er enig i den 1. anbefaling og bemærker, at Forsvarets Bygnings- og Etablis-

sementstjeneste netop nu er ved at implementere forsvarets nye projektstyringssystem in-

den for bygge- og anlægsområdet. Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste vil vur-

dere, hvorvidt anvendelsen af projektspecifikke risikotillæg kan implementeres. Forsvarets

Bygnings- og Etablissementstjeneste bemærker i den forbindelse, at forhold, der kan eller

burde forudses af bygherren, som udgangspunkt bør imødegås ved korrekt og systematisk

styring af projekterne.

22. Vedrørende den 2. anbefaling bemærker ministeren, at da anlægsarbejder kun udgør

en mindre del af forsvarets bygge- og anlægsaktiviteter, finder ministeren, at denne anbe-

faling ikke er relevant for forsvaret for indeværende.

23. Hvad angår den 3. anbefaling er ministeren enig i at sikre en kort tidsmæssig afstand

mellem beslutningen om at gennemføre et projekt og igangsættelsen.

24. For så vidt angår den 4. anbefaling oplyser Forsvarskommandoen, at forsvaret allerede

i et vist omfang arbejder med et princip, der har sammenfald med dette forslag. En væsent-

lig del af de strukturrelaterede projekter, der gennemføres i indeværende forsvarsforlig, gen-

nemføres efter et ”design to cost”-princip, som indebærer, at projektet tilpasses den rådige

økonomi, idet der på forhånd er defineret en række konkrete sparemuligheder. Forsvars-

kommandoen oplyser videre, at det er forsvarets erfaring, at et sådan princip primært er vel-

egnet i forbindelse med mindre besparelser. Større besparelser vil dog som oftest være i

konflikt med projektets grundlæggende idé, da forsvarets projekter er baseret på opfyldel-

se af minimumsbehov. En større besparelse vil derfor som udgangspunkt indebære, at pro-

jektet i givet fald må tilføres flere midler eller opgives. Forsvarskommandoen finder dog

idéen med et sparekatalog velegnet i et vist omfang. Forsvarets Bygnings- og Etablisse-

mentstjeneste vil derfor iværksætte en systematisk registrering af sparemulighederne i stør-

re projekter inden for de rammer, der ligger til grund for projektet.

25. Ministeren er enig i den 5. anbefaling, men noterer sig, at anbefalingen retter sig mod

institutioner med betydelig anlægsaktivitet. Forsvarets bygge- og anlægsvirksomhed om-

fatter i det væsentligste byggearbejder, hvorfor anbefalingen ikke umiddelbart ses at være

relevant for forsvaret med den nuværende fordeling af aktiviteterne. Skulle dette forhold

ændre sig, vil Forsvarskommandoen anvende denne anbefaling.

26. Ministeren har noteret sig Statsrevisorernes bemærkninger om, at budgetoverholdelse

ikke bør være et resultat af systematisk overbudgettering, og at der heller ikke bør være så

ensidigt fokus på budgetoverholdelse, at projekter på afgørende punkter forringes. Forsvars-

kommandoen har oplyst, at dette ikke har været eller er anvendt praksis inden for bygge-

og anlægsområdet i Forsvarskommandoens regi.

Ministeren har noteret sig Rigsrevisionens konklusion om, at forsvaret anvendte for høje

enhedspriser i budgetteringen af byggeprojektet

Flyvevåbnets hoveddepot på Flyvestation

Skrydstrup.

Ministeren er – som anført ovenfor – helt enig i, at budgetoverholdelse ikke bør

være et resultat af systematisk overbudgettering. Ministeren oplyser, at forsvaret de sene-

re år har intensiveret udarbejdelsen af nøgletalsanalyser til brug for bl.a. budgetoverslag,

hvilket har bevirket, at ankerbudgetterne nu ligger tættere på licitationsresultatet og de ef-

terfølgende indgåede entreprenørkontrakter.

Jeg finder ministerens redegørelse tilfredsstillende.

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 9: Rigsrevisors notat af 16. juli 2009

VII. Miljøministerens redegørelse

27. Det fremgår af miljøministerens redegørelse, at ministeren har noteret sig Rigsrevisio-

nens anbefalinger om at mindske risikoen for budgetoverskridelser. Ministeren oplyser vi-

dere, at ministeren har bedt Skov- og Naturstyrelsen om – i relevant omfang – at lægge

anbefalingerne til grund for fremtidige større bygge- og anlægsarbejder.

Jeg finder ministerens redegørelse tilfredsstillende.

VIII. Sundhedsministerens redegørelse

28. Det fremgår af sundhedsministerens redegørelse, at ministeren finder Rigsrevisionens

anbefalinger relevante, og at disse fremover vil indgå i ministeriets styring af byggeprojek-

ter.

Jeg finder ministerens redegørelse tilfredsstillende.

IX.

Sammenfatning

29. Det fremgår af ministrenes redegørelser, at de generelt kan tilslutte sig Rigsrevisionens

5 anbefalinger til, hvordan institutionerne kan kvalificere arbejdet med at sikre budgetover-

holdelse. En del ministerier har allerede implementeret eller er ved at implementere flere af

Rigsrevisionens anbefalinger. Jeg har endvidere noteret mig, at Transportministeriet allere-

de er ved at indarbejde en række af Rigsrevisionens anbefalinger i forbindelse med imple-

menteringen af ny anlægsbudgettering. Endelig har jeg noteret mig, at 2 ministerier har frem-

ført, at der kan forekomme tilfælde, hvor et besparelseskatalog kun er velegnet i et mindre

omfang, idet større besparelser vil være i modstrid med projektets grundlæggende idé.

30. Sammenfattende kan jeg konstatere, at ministrene generelt har tilsluttet sig Rigsrevisio-

nens anbefalinger, og at der er generel enighed om, at anbefalingerne er relevante og hen-

sigtsmæssige.

Jeg betragter hermed beretningssagen som afsluttet.

Henrik Otbo