Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

Finansudvalget 2008-09
SB 8 1
Offentligt

8/2008

Beretning om

budgetoverskridelser i statslige

bygge- og anlægsprojekter

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

8/2008

Beretning om

budgetoverskridelser i statslige

bygge- og anlægsprojekter

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2009

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Finans-, forsvars-, sundheds-, videnskabs-, kultur-, miljø- og transportministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske midt i august 2009.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2008, som afgives i 2010.

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Christiansborg

Prins Jørgens Gård 2

1240 København K

Telefon: 33 37 55 00

Fax: 33 37 59 95

E-mail: statsrevisorerne@ft.dk

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: schultz@schultz-grafisk.dk

Hjemmeside: www.schultzboghandel.dk

ISSN 0108-3902

ISBN 978-87-7434-311-0

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 25. marts 2009

BERETNING OM BUDGETOVERSKRIDELSER I STATSLIGE BYGGE- OG

ANLÆGSPROJEKTER

Statslige byggeprojekter er reguleret ved statsbyggeloven, som fastlægger, at bygge-

rier skal ske på den for staten mest økonomiske måde. Det statslige anlægsarbejde

er ikke reguleret ved en særlig lovgivning.

I beretningen er undersøgt 49 større bygge- og anlægsprojekter til en samlet sum af

godt 9 mia. kr. Ca. 80 % af de undersøgte projekter er gennemført uden væsentlige

budgetoverskridelser.

Der var væsentlige budgetoverskridelser på de resterende projekter, særligt på an-

lægsområdet, hvor 47 % af projekterne overskred budgettet med mere end 10 %.

Af de undersøgte statslige byggeprojekter overskred kun 6 % det oprindelige budget

med mere end 10 %.

Beretningen identificerer en række risici for, at budgetterne ikke overholdes i statsli-

ge bygge- og anlægsprojekter: Manglende behovsafklaring, uforudseelige myndig-

hedskrav, sene ændringer i projektets udformning, uforudseelige konjunkturer og

jordbundsforhold samt fejl og forglemmelser fra entreprenørs eller rådgivers side.

For anlægsprojekter gælder der særlige risikoforhold, som knytter sig til stor politisk

bevågenhed, indsigelser fra interessegrupper, en lang tidsmæssig og geografisk

udstrækning, nye myndighedskrav og stor teknisk kompleksitet. Endelig vedtages

store anlægsprojekter typisk i forbindelse med trafikaftaler – dvs. på et tidspunkt,

hvor projekternes udformning ikke er endeligt fastlagt.

Statsrevisorerne bemærker, at budgetoverholdelse ikke bør være et resultat af syste-

matisk overbudgettering. Der bør heller ikke være så ensidigt fokus på budgetover-

holdelse, at projektet på afgørende punkter forringes.

Statsrevisorerne opfordrer til, at statslige bygge- og anlægsprojekter planlægges og

gennemføres under iagttagelse af Rigsrevisionens anbefalinger. Risikoen for budget-

overskridelser kan mindskes ved:

•

i højere grad at synliggøre de risici, der er ved projektet, bl.a. ved at udarbejde

og bruge projektspecifikke risikotillæg på baggrund af konkrete analyser

systematisk at indsamle og anvende nøgletal om enhedspriser på anlægsområ-

det, fx på vej- og baneområdet

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Svend Erik Hovmand

Mogens Lykketoft

Manu Sareen

•

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

•

at minimere tiden mellem beslutningen om og igangsættelsen af et projekt

at udarbejde kataloger over mulige besparelser i den indledende projektfase

med henblik på at kunne finansiere evt. uforudsete forhold

systematisk at indsamle nøgletal og erfaringer om entreprenører og rådgivere

mv. med henblik på at forebygge fejl og forglemmelser fra bygherre, entreprenør

og rådgiver.

•

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

Beretning til Statsrevisorerne om

budgetoverskridelser i statslige

bygge- og anlægsprojekter

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1, og § 17,

stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse

nr. 3 af 7. januar 1997 som ændret ved lov nr. 590

af 13. juni 2006. Beretningen vedrører finanslovens

§ 7. Finansministeriet, § 12. Forsvarsministeriet,

§ 16. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse,

§ 19. Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvik-

ling, § 21. Kulturministeriet, § 23. Miljøministeriet og

§ 28. Transportministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

Indholdsfortegnelse

II.

Introduktion og resultater ............................................................................................. 1

Indledning .................................................................................................................... 4

A. Baggrund .............................................................................................................. 4

B. Formål og afgrænsning ......................................................................................... 4

C. Metode .................................................................................................................. 5

Overskridelser af ankerbudgettet ................................................................................. 7

A. Væsentlige overskridelser af ankerbudgettet........................................................ 8

B. Overholdelse af ankerbudgettet .......................................................................... 10

Anbefalinger til at fremme budgetoverholdelse.......................................................... 12

A. Manglende behovsafklaring og sene projektændringer ...................................... 14

B. Uforudseelige forhold .......................................................................................... 17

C. Fejl og forglemmelser fra entreprenør/rådgivers side ......................................... 18

III.

IV.

Bilag 1. Oversigt over de 49 bygge- og anlægsprojekter, der indgår i undersøgelsen ....... 21

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

Beretningen vedrører finanslovens § 7. Finansministeriet, § 12. Forsvarsministeriet,

§ 16. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, § 19. Ministeriet for Videnskab,

Teknologi og Udvikling, § 21. Kulturministeriet, § 23. Miljøministeriet og § 28. Trans-

portministeriet.

I de fleste af ministerierne er der i løbet af undersøgelsesperioden (2003-2007)

foretaget nybesættelse af ministerposten en eller flere gange.

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

INTRODUKTION OG RESULTATER

I. Introduktion og resultater

1. Statsrevisorerne anmodede på deres møde i december 2007 Rigsrevisionen om en be-

retning om budgetoverskridelser i statslige nybygnings- og nyanlægsprojekter (herefter byg-

ge- og anlægsprojekter) og anbefalinger til initiativer, der kan forebygge disse.

På grundlag af dette formål er undersøgelsen gennemført ved at besvare følgende 2 spørgs-

mål:

•

Hvad er omfanget af og årsagerne til, at det endelige regnskab i visse projekter væsent-

ligt har oversteget det budget, der er baseret på den oprindelige bevilling (herefter an-

kerbudgettet)?

Hvordan kan planlægningen og gennemførelsen af statslige bygge- og anlægsprojekter

forbedres?

•

Ankerbudgettet er det

budget, der er baseret

på den oprindelige be-

villing til et konkret byg-

ge- eller anlægsprojekt.

I denne undersøgelse har Rigsrevisionens hovedsigte været at give en række anbefalinger

til at forbedre processen i bygge- og anlægsprojekter. Anbefalingerne har taget afsæt i og

bygger videre på de gældende rammer for statens bygge- og anlægsvirksomhed.

2. Hovedparten af de undersøgte byggeprojekter er gennemført af byggeadministrationer

med særlig sagkundskab på området. Det drejer sig om Slots- og Ejendomsstyrelsen under

Finansministeriet, Universitets- og Bygningsstyrelsen under Ministeriet for Videnskab, Tek-

nologi og Udvikling samt Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste under Forsvars-

ministeriet. Endvidere er de undersøgte byggerier gennemført af Ministeriet for Sundhed

og Forebyggelse, Kulturministeriet og Miljøministeriet.

Statslige anlægsprojekter gennemføres dels på statsvejnettet, som henhører under Vejdi-

rektoratet, dels på jernbanenettet, hvor Trafikstyrelsen forestår projektering, mens Bane-

danmark forestår projektgennemførelsen.

3. Undersøgelsen omfatter i alt 49 projekter (fordelt på 32 byggeprojekter og 17 anlægspro-

jekter) med en oprindelig bevilling på over 10 mio. kr., og som regnskabsmæssigt er afslut-

tet i perioden 2003-2007. Rigsrevisionen har i overensstemmelse med Statsrevisorernes

beretningsanmodning vurderet årsagerne til budgetoverskridelsen i de projekter, hvor dette

har fundet sted. Rigsrevisionen har i undersøgelsen fokuseret på budgetoverskridelser på

mere end 10 % af ankerbudgettet, som i denne undersøgelse betragtes som væsentlige

overskridelser. Det skyldes, at det af statens budgetvejledning fremgår, at der for en del

projekter vil være mulighed for at dække overskridelser op til 10 mio. kr. eller op til 10 % af

totaludgiften, uden at der skal forelægges en særskilt bevillingsansøgning for Finansudval-

get.

Rigsrevisionen undersøgte endvidere enkelte af de projekter, der havde overholdt anker-

budgettet, for nærmere at fastslå, om særlige forhold havde haft betydning for budgetover-

holdelsen.

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

INTRODUKTION OG RESULTATER

Investeringerne for de 49 projekter har udgjort i alt ca. 9 mia. kr. (i oprindelige prisniveauer).

2 store projekter, DR Byen og Metroens 3. etape, er ikke omfattet af undersøgelsen. Byg-

geriet af DR Byen er ikke omfattet af de statslige regler for byggeri. Metroens 3. etape ind-

går i en samlet undersøgelse af Metroprojektet, som Rigsrevisionen har igangsat.

UNDERSØGELSENS RESULTATER

Omkring 80 % af de undersøgte statslige bygge- og anlægsprojekter blev gennem-

ført inden for ankerbudgettet eller med overskridelser på under 10 % af det oprinde-

lige ankerbudget. For de resterende projekter var der væsentlige overskridelser af

ankerbudgettet. Disse projekter forekommer særligt på anlægsområdet.

Undersøgelsen har identificeret nogle konkrete forhold, som erfaringsmæssigt inde-

bærer en særlig risiko for, at ankerbudgettet ikke overholdes. Rigsrevisionen har på

det grundlag udarbejdet 5 anbefalinger til initiativer, som vil kunne bidrage til at ned-

bringe risikoen for, at ankerbudgetterne ikke overholdes i fremtidige bygge- og an-

lægsprojekter.

Denne samlede vurdering er baseret på følgende:

Ankerbudgetterne for de undersøgte statslige bygge- og anlægsprojekter er i

vidt omfang overholdt eller gennemført med mindre overskridelser af anker-

budgettet. Dette er dog i visse tilfælde opnået ved fx funktionelle ændringer af

det oprindelige projektgrundlag. De projekter, der har overskredet ankerbud-

getterne med mere end 10 %, vedrører især anlægsområdet.

•

I 39 ud af 49 undersøgte projekter, svarende til 80 %, var ankerbudgettet enten

overholdt eller gennemført med overskridelser op til 10 %.

I 10 ud af de 49 projekter, svarende til 20 %, var ankerbudgettet væsentligt over-

skredet, dvs. med mere end 10 %. Disse 10 projekter omfattede 8 ud af 17 an-

lægsprojekter og 2 ud af 32 byggeprojekter.

Projekter, hvor ankerbudgettet er væsentligt overskredet, er kendetegnet ved en

række risikofaktorer, som ikke forekommer i samme omfang i de øvrige projekter

i undersøgelsen. Det gælder manglende behovsafklaring, sene ændringer i pro-

jektets udformning/funktion, fejl eller forglemmelser fra entreprenør/rådgivers si-

de, uforudseelige forhold i form af fx konjunkturbestemte udgifter, jordbundsfor-

hold og nye myndighedskrav.

Rigsrevisionens gennemgang af 3 projekter uden budgetoverskridelse viste, at

overholdelse af ankerbudgettet i det ene projekt var opnået ved funktionelle æn-

dringer af det oprindelige projektgrundlag, som indebar, at projektets mål ikke blev

nået i fuldt omfang. I et andet projekt havde stram økonomistyring tilvejebragt be-

sparelser, som sikrede, at ankerbudgettet blev overholdt, uden at der blev gen-

nemført funktionelle ændringer af betydning for projektets mål. I det tredje pro-

jekt havde anvendelse af utilstrækkelige nøgletal medført overbudgettering, hvor-

ved ankerbudgettet fremstod som overholdt.

•

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

INTRODUKTION OG RESULTATER

Planlægning og gennemførelse af statslige bygge- og anlægsprojekter kan for-

bedres. Institutionerne vil kunne imødegå de hyppigst forekommende risiko-

faktorer ved at følge nedenstående anbefalinger.

Med henblik på at imødegå manglende behovsafklaring og sene ændringer af projek-

ternes udformning/funktion anbefaler Rigsrevisionen:

•

Udarbejdelse og brug af projektspecifikke risikotillæg på baggrund af konkrete

analyser.

Systematisk indsamling og anvendelse af nøgletal om enhedspriser på anlægs-

området.

Sikring af en kort tidsmæssig afstand mellem beslutningen om at gennemføre et

projekt og igangsættelsen.

•

Med henblik på at imødegå konsekvenser af uforudseelige forhold i form af fx kon-

junkturbestemte udgifter, jordbundsforhold og nye myndighedskrav anbefaler Rigs-

revisionen:

•

I den indledende projektfase udarbejdes kataloger over mulige besparelser.

Med henblik på at imødegå konsekvenser af fejl og forglemmelser fra fx bygherres,

entreprenørs og rådgivers side anbefaler Rigsrevisionen:

•

En systematisk nøgletalsbaseret erfaringsopsamling på anlægsområdet om en-

treprenører og rådgivere mv., som kan medvirke til at styrke institutionernes til-

syn med projektets samarbejdspartnere.

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

INDLEDNING

II. Indledning

Baggrund

4. Statsrevisorerne anmodede på deres møde i december 2007 Rigsrevisionen om en be-

retning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter og anbefalinger til

initiativer, der kan forebygge disse.

5. Det statslige byggeri er reguleret ved lov om statens byggevirksomhed (statsbyggeloven),

som fastlægger, at byggerier skal ske på den for staten økonomisk mest fordelagtige måde

under hensyntagen til den påtænkte anvendelse og fremtidige drift. Den statslige byggevirk-

somhed er karakteriseret ved en decentralisering af byggeopgaverne til de enkelte ministe-

rier, der både kan beslutte, planlægge og gennemføre byggeopgaver, ligesom de har det

bevillingsmæssige ansvar. I henhold til statsbyggeloven kan byggevirksomheden varetages

af en særlig byggeadministration i de tilfælde, hvor styrelsen har et omfattende og kontinu-

erligt byggebehov. Hovedparten af statens byggeopgaver forestås af 3 særlige byggeadmi-

nistrationer. Det drejer sig om Slots- og Ejendomsstyrelsen under Finansministeriet, Univer-

sitets- og Bygningsstyrelsen under Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling samt

Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste under Forsvarsministeriet.

6. Det statslige anlægsarbejde er ikke reguleret ved en særlig lov for området. Banedanmark

og Vejdirektoratet under Transportministeriet varetager hovedparten af statens anlægsop-

gaver. Statslige anlægsprojekter gennemføres dels på statsvejnettet, som henhører under

Vejdirektoratet, dels på jernbanenettet, hvor Trafikstyrelsen forestår projektering, mens Ba-

nedanmark forestår projektgennemførelsen. Herudover gennemføres også mindre anlægs-

arbejder af andre institutioner, fx i tilknytning til byggeprojekter.

Formål og afgrænsning

7. Undersøgelsens formål er at kortlægge væsentlige årsager til, at det endelige regnskab

for statslige bygge- og anlægsprojekter i visse tilfælde overstiger ankerbudgettet, med hen-

blik på at give anbefalinger til tiltag, der kan nedbringe risikoen for budgetoverskridelser i

fremtidige projekter.

Formålet er undersøgt ved at besvare følgende 2 spørgsmål:

•

Hvad er omfanget af og årsagerne til, at det endelige regnskab i visse projekter væsent-

ligt har oversteget det budget, der er baseret på den oprindelige bevilling?

Hvordan kan planlægningen og gennemførelsen af statslige bygge- og anlægsprojekter

forbedres?

8. Undersøgelsen omfatter statslige bygge- og anlægsprojekter med en oprindelig bevilling

på mere end 10 mio. kr., og som er afsluttet i perioden 2003-2007. Udgiftsgrænsen er fast-

lagt for at sikre, at de medtagne projekter har en vis økonomisk tyngde. Undersøgelsespe-

rioden går frem til 2007 for at sikre, at der for de medtagede projekter foreligger afsluttede

regnskaber.

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

INDLEDNING

Der er på denne baggrund identificeret i alt 49 projekter (fordelt på 32 byggeprojekter og

17 anlægsprojekter) med en oprindelig bevilling på mere end 10 mio. kr., og som er afslut-

tet i perioden 2003-2007. Projekterne er gennemført af følgende institutioner: Slots- og Ejen-

domsstyrelsen, Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste, Universitets- og Bygnings-

styrelsen, Kulturministeriet, Banedanmark, Vejdirektoratet, Statens Serum Institut samt

Skov- og Naturstyrelsen.

DR Byen og Metroens 3. etape er ikke omfattet af undersøgelsen. Byggeriet af DR Byen er

ikke omfattet af de statslige regler for byggeri. Metroens 3. etape indgår i en samlet under-

søgelse af Metroprojektet, som Rigsrevisionen har igangsat.

9. I overensstemmelse med Statsrevisorernes anmodning har Rigsrevisionens undersøgel-

se været koncentreret om at identificere bygge- og anlægsprojekter, hvor ankerbudgettet

er overskredet. I vurderingen af budgetoverholdelse tog Rigsrevisionen udgangspunkt i, at

det af statens budgetvejledning fremgår, at der for en del projekter vil være mulighed for at

dække overskridelser op til 10 mio. kr. eller op til 10 % af totaludgiften, uden at der skal fore-

lægges en særskilt bevillingsansøgning for Finansudvalget.

Rigsrevisionen undersøgte endvidere enkelte af de projekter, der havde overholdt anker-

budgettet, for nærmere at fastslå, om særlige forhold havde haft betydning for budgetover-

holdelsen.

10. Undersøgelsen omfatter ikke institutionernes brug af projektstyringsmetoder og anven-

delse af forskellige kontrakttyper samt spørgsmål vedrørende statens prisregulering.

Metode

11. Kortlægningen af projekter, hvor det endelige regnskab overstiger ankerbudgettet, er

baseret på indberetninger fra de udførende institutioner. I de tilfælde, hvor det endelige

regnskab har oversteget ankerbudgettet med mere end 10 %, har Rigsrevisionen under-

søgt årsagerne hertil. Rigsrevisionen har imidlertid ikke revideret projektregnskaberne for

disse projekter.

12. Forskelle mellem ankerbudgettet og det endelige regnskab skyldes:

•

tilkøb

fordyrelser.

Tilkøb vil være foranlediget af enten en politisk beslutning om udvidelse af et projekt eller af

krav til ændringer fra byggeriets kommende lejere i henhold til den statslige huslejeordning

(SEA-ordningen). Ordningen indebærer, at den fremtidige lejer har mulighed for at fremsæt-

te yderligere krav til byggeriet, forudsat at merudgifterne afholdes gennem et tillæg til leje-

kontrakten.

Fordyrelser er derimod ikke foranlediget af beslutninger fra de bevilgende myndigheder,

men af mangelfuld planlægning eller styring af projektet.

13. Med henblik på at afdække årsagerne til, at det samlede forbrug på visse projekter har

oversteget ankerbudgettet, gennemførte Rigsrevisionen en spørgeskemaundersøgelse

vedrørende de 49 projekter, som undersøgelsen omfatter. Spørgeskemaerne, som blev

besvaret af de institutioner, der gennemførte de enkelte projekter, omhandlede en række

forhold og hændelser, som kan fordyre et projekt. Rigsrevisionen modtog 46 besvarelser

fra institutionerne, idet 3 projekter under Banedanmark efter aftale ikke indgik i den videre

kortlægning af faktorer, der kan medvirke til overskridelse af ankerbudgettet for bygge- og

anlægsprojekter. Et enkelt af disse projekter er derimod medtaget som et eksempel på pro-

jekter, hvor besparelser har medført overholdelse af ankerbudgettet, men hvor besparelsen

har påvirket opfyldelsen af projektets mål.

Under SEA-ordningen

forestår Slots- og Ejen-

domsstyrelsen og Uni-

versitets- og Bygnings-

styrelsen byggeri og

udlejning af lokaler til

statslige myndigheder

på grundlag af lejekon-

trakt med disse.

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

INDLEDNING

14. Beretningen indeholder en række anbefalinger til initiativer, der vil kunne nedbringe risi-

koen for, at budgetterne i fremtidige projekter ikke overholdes. Anbefalingerne udspringer

af besvarelserne i spørgeskemaundersøgelsen. De er yderligere kvalificeret ved drøftelser

med danske konsulentfirmaer, universiteter og en repræsentant fra den norske centralad-

ministration, som alle repræsenterer ekspertise vedrørende centrale problemstillinger, der

knytter sig til gennemførelsen af statslige bygge- og anlægsprojekter.

Rigsrevisionen har endvidere drøftet centrale problemstillinger med projektledelsen på et

norsk sygehusbyggeri og forskere på Norges Teknisk-Naturvitenskapelige Universitet.

Som grundlag for anbefalingerne har Rigsrevisionen endelig gennemgået forløbet af byg-

geriet af henholdsvis en ny vaccinebygning på Statens Serum Institut og Det Kongelige

Teaters nye skuespilhus samt anlæggelsen af et nyt motorvejsanlæg i Vendsyssel.

15. Beretningen har i udkast været forelagt de berørte ministerier, hvis bemærkninger i

videst muligt omfang er indarbejdet i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

OVERSKRIDELSER AF ANKERBUDGETTET

III. Overskridelser af ankerbudgettet

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Ankerbudgetterne for de undersøgte statslige bygge- og anlægsprojekter er i vidt

omfang overholdt eller gennemført med mindre overskridelser af ankerbudgettet.

Dette er dog i visse tilfælde opnået ved fx funktionelle ændringer af det oprindelige

projektgrundlag. De projekter, der har overskredet ankerbudgetterne med mere end

10 %, vedrører især anlægsområdet.

16. Rigsrevisionen undersøgte, hvorvidt i alt 49 projekter – 32 byggeprojekter og 17 anlægs-

projekter – havde overholdt projekternes ankerbudget.

Rigsrevisionen har på baggrund af institutionernes oplysninger beregnet, at de undersøgte

projekter med en samlet bevilling på ca. 9 mia. kr. har haft overskridelser på gennemsnitligt

knap 10 %.

17. Tabel 1 viser, i hvilket omfang de undersøgte projekter har overholdt ankerbudgettet.

Tabel 1. Fordeling af projekter efter budgetoverholdelse

(%)

Andel

Projekter med budgetoverskridelse

Projekter uden budgetoverskridelse

Kilde: Bygherreinstitutionerne og Rigsrevisionens beregninger.

Det fremgår af tabel 1, at 57 % har overholdt ankerbudgettet, mens 43 % har overskredet

dette.

Der er betydelige forskelle i omfanget af overskridelser blandt de enkelte projekter.

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

OVERSKRIDELSER AF ANKERBUDGETTET

Væsentlige overskridelser af ankerbudgettet

Omfang af og årsager til væsentlige overskridelser af budgettet

18. Blandt de projekter, der havde overskredet ankerbudgettet, jf. tabel 1, havde dog kun

10 projekter, svarende til 20 % af alle undersøgte projekter, haft væsentlige budgetover-

skridelser, dvs. på mere end 10 % af ankerbudgettet. Tabel 2 viser, hvordan de 10 projek-

ter med væsentlige overskridelser var fordelt på anlægs- og byggeområderne.

Tabel 2. Projekter med væsentlige budgetoverskridelser

Projekter med væsentlige

budgetoverskridelser

(Antal)

Byggeprojekter

Anlægsprojekter

I alt

Andel af projekter med væsentlige

budgetoverskridelser

(%)

Kilde: Bygherreinstitutionerne og Rigsrevisionens beregninger.

Det fremgår af tabel 2, at projekter med væsentlige budgetoverskridelser forekom betyde-

ligt hyppigere på anlægsområdet end på byggeområdet, idet det forekommer i ca. halvde-

len af anlægsprojekterne, mens det samme kun er tilfældet i 6 % af byggeprojekterne.

19. For at identificere årsagerne til de budgetoverskridelser, der var væsentlige, gennem-

førte Rigsrevisionen en spørgeskemaundersøgelse vedrørende forekomsten af en række

forhold (”risikofaktorer”), som af bygge- og anlægsbranchen og de statslige myndigheder

på området anses for at indebære en særlig risiko for manglende overholdelse af budget-

terne. I det omfang risikofaktorerne påvirker budgetterne i de konkrete bygge- eller anlægs-

projekter, vil det være udtryk for enten tilkøb eller fordyrelser.

Spørgeskemaundersøgelsen omfattede 49 projekter, men 3 af disse udgik efter aftale med

Banedanmark. Undersøgelsen omfattede herefter 8 projekter med væsentlige budgetover-

skridelser og 38 projekter uden budgetoverskridelse eller mindre overskridelser.

Tabel 3. Forekomst af risikofaktorer i undersøgte projekter

(%)

Risikofaktorer

Projekter med

væsentlige

overskridelser

100

Øvrige

projekter

Sene ændringer i projektets udformning/funktion

Manglende behovsafklaring

Fejl eller forglemmelser fra entreprenørens side

Fejl eller forglemmelser fra rådgiverens side

Uforudseelige konjunkturbestemte udgifter

Uforudseelige jordbundsforhold

Uforudseelige myndighedskrav

Kilde: Institutionernes svar på Rigsrevisionens spørgeskema.

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

OVERSKRIDELSER AF ANKERBUDGETTET

Tabel 3 viser, at de risikofaktorer, der hyppigt forekommer i de projekter, hvor ankerbudget-

tet er væsentligt overskredet, generelt optrådte med betydelig mindre hyppighed i projek-

ter, hvor ankerbudgettet var overholdt. Sene ændringer forekommer fx i 87 % af projekter

med væsentlige budgetoverskridelser, men kun i 32 % af øvrige projekter.

Rigsrevisionen er opmærksom på, at sene ændringer kan skyldes tilkøb. Som eksempel

herpå har Universitets- og Bygningsstyrelsen oplyst, at manglende overholdelse af den op-

rindelige bevilling til Bioteknologisk Forskningscenter på Københavns Universitet skyldtes

en væsentlig udvidelse af det oprindelige budget, som bevillingsmyndighederne godkend-

te, inden projekteringen blev igangsat. Endvidere har Transportministeriet oplyst, at visse

af Banedanmarks projekter er blevet udvidet som følge af politiske beslutninger herom, og

at dette har været medvirkende til, at det endelige projektregnskab har oversteget anker-

budgettet.

De andre typer af risikofaktorer har udelukkende karakter af fordyrelser og knytter sig pri-

mært til fejl eller forglemmelser fra en samarbejdspartner eller uforudseelige forhold. For-

dyrelser af denne karakter er i nogle tilfælde blevet dækket af reserver til imødegåelse af

uforudseelige udgifter, fx hvis der er tale om nye myndighedskrav til føring af kabler og led-

ninger. I en del sager har fordyrelserne imidlertid været så omfattende, at de har haft betyd-

ning for projektets økonomi og gennemførelse. Det er fx sket ved indførelsen af nye krav

om faunapassager eller ved forekomsten af uforudseelige grundvandsforhold.

20. I flere af de væsentligt budgetoverskredne projekter registreredes forekomsten af mere

end én risikofaktor. Dette kan skyldes, at der ofte er en indbyrdes sammenhæng mellem

forekomsten af de enkelte risikofaktorer, fx manglende behovsafklaring og sene projektæn-

dringer. Det fremgår endvidere, at der her er tale om en række forhold, hvoraf hovedparten

optræder i gennemførelsesfasen, mens de resterende optræder i de indledende faser.

Institutionerne har for de væsentligt budgetoverskredne projekter oplyst, at de angivne risiko-

faktorer i helt overvejende grad har haft en indvirkning på forbruget.

Særligt om risikofaktorer i anlægsprojekter

21. Som det fremgår af tabel 2, blev væsentlige budgetoverskridelser især registreret på an-

lægsområdet. Rigsrevisionen undersøgte derfor forekomsten af risikofaktorer på bygge- og

anlægsområdet for at identificere, hvilke risikofaktorer der særligt forekommer på anlægs-

området.

22. Undersøgelsen viste, at særligt sene ændringer i projektets udformning/funktion, mang-

lende behovsafklaring samt uforudseelige forhold som fx konjunkturbestemte udgifter, jord-

bundsforhold og vejrlig forekom væsentligt hyppigere på anlægsområdet end på byggeom-

rådet. Rigsrevisionen finder, at dette ofte skyldes de særlige forhold, som knytter sig til an-

lægsprojekter, herunder stor politisk bevågenhed, indsigelser fra interessentgrupper (na-

boer, passagerer, kommuner, trafikselskaber, miljøforeninger osv.), en lang tidsmæssig og

geografisk udstrækning, nye myndighedskrav og en stor teknisk kompleksitet, som både

kan afstedkomme forsinkelser og fordyrelser af projektet. Dertil kommer, at processen for-

ud for vedtagelsen af store anlægsprojekter ofte bevirker, at der ikke afsættes tilstrækkelig

tid til at udarbejde et sikkert beslutningsgrundlag. Vedtagelsen af store anlægsprojekter sker

typisk i forbindelse med trafikaftaler, hvor en række af projektets specifikationer endnu ikke

er fastlagt. Overslaget over projektets totalomkostninger vil derfor være baseret på en me-

get overordnet undersøgelse, hvilket forøger risikoen for, at projektet undervejs må ændres

eller udvides.

23. Undersøgelsen viste endvidere, at uforudseelige myndighedskrav forekommer hyppige-

re på anlægsprojekter end på byggeprojekter. Rigsrevisionen anførte i beretning nr. 2/99

om Vejdirektoratets anlægs- og bevillingssystem, at Vejdirektoratet ofte var udsat for myn-

dighedskrav, der medførte fordyrende ændringer af direktoratets projekter. Beretningen

omhandlede alene Vejdirektoratets område, men Rigsrevisionen vurderer, at det er sand-

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

OVERSKRIDELSER AF ANKERBUDGETTET

synligt, at samme problemstilling er gældende på baneområdet. Karakteren af anlægspro-

jekter kan gøre dem mere sårbare over for jordbundsforhold og vejrlig – fx vil anlægspro-

jekter typisk strække sig over et stort areal, hvor jordbundsforholdene kan variere.

Vurdering

24. I 39 ud af 49 undersøgte projekter, svarende til 80 %, var ankerbudgettet enten over-

holdt eller gennemført med overskridelser op til 10 %.

25. I 10 ud af de 49 projekter, svarende til 20 %, var ankerbudgettet væsentligt overskredet,

dvs. med mere end 10 %. Disse 10 projekter omfattede 8 ud af 17 anlægsprojekter og 2 ud

af 32 byggeprojekter.

26. Projekter, hvor ankerbudgettet er væsentligt overskredet, er kendetegnet ved en række

risikofaktorer, som ikke forekommer i samme omfang i de øvrige projekter i undersøgelsen.

Det gælder manglende behovsafklaring, sene ændringer i projektets udformning/funktion,

fejl eller forglemmelser fra entreprenør/rådgivers side, uforudseelige forhold i form af fx kon-

junkturbestemte udgifter, jordbundsforhold og nye myndighedskrav.

Overholdelse af ankerbudgettet

27. For så vidt angår de projekter, hvis budgetter er overholdt, eller hvor der har været min-

dre overskridelser, har Rigsrevisionen ikke generelt undersøgt, om dette eventuelt er op-

nået ved ændringer i projekternes funktionalitet eller på anden måde. Rigsrevisionen gen-

nemgik dog 3 projekter, hvor særlige forhold havde betinget, at ankerbudgetterne var over-

holdt.

Reduktion af funktionalitet

28. Med en anskaffelse i 1997 af 112 nye togsæt til S-banenettet blev det samtidig beslut-

tet at iværksætte projektet

Infrastruktur Nye S-tog

med henblik på at kunne øge kørehastig-

heden til 120 km/t på udvalgte strækninger samt øge komfort og regularitet og forbedre ind-

og udstigningsforhold for passagererne. Til det formål skulle der bl.a. gennemføres forbed-

ringer af sporanlæg, tilpasning af S-togsdepoter, øget strømforsyning, spor- og kørelednings-

arbejder samt perronarbejder. De enkelte banestrækninger blev taget i brug etapevist i takt

med færdiggørelsen af projektet. Projektet blev igangsat med et ankerbudget på 962 mio. kr.

Rigsrevisionens gennemgang af projektet viste, at gennemførelsen ville medføre en over-

skridelse af ankerbudgettet på ca. 220-230 mio. kr. Ved at udtage perronarbejder og arbej-

der vedrørende forbedret kørselskomfort gennemførte Transportministeriet imidlertid netto-

besparelser i 2001, som sikrede, at projektet ikke ville overskride ankerbudgettet.

I 2002 og 2003 blev budgettet yderligere reduceret med ca. 120 mio. kr., som i stedet ind-

gik i finansieringen af andre baneprojekter. Det samlede projekt blev gennemført med en

samlet udgift på ca. 832 mio. kr., svarende til et mindreforbrug på ca. 130 mio. kr. (i løben-

de priser) i forhold til det oprindelige ankerbudget.

På S-togsstrækningen Hellerup-Hillerød, hvor projektet var færdiggjort i 2003, var hastig-

heden planlagt forøget til 120 km/t. Projektet omfattede imidlertid ikke en opgradering af

sikringsanlægget, som ville være en forudsætning for at kunne opnå Trafikstyrelsens god-

kendelse til hastighedsforøgelsen på denne strækning. Et godkendt sikringsanlæg er af

Banedanmark anslået til at koste 450-550 mio. kr. Banedanmark indgav i 2003 en ansøg-

ning om at kunne køre 120 km/t på strækningen med et forsimplet sikringsanlæg, men ef-

ter en togulykke på strækningen i 2005 trak Banedanmark ansøgningen tilbage efter fælles

forståelse mellem Banedanmark og Trafikstyrelsen.

Rigsrevisionens gennemgang af projektet viste, at projektet blev gennemført med et væsent-

ligt mindre forbrug end budgetteret. Besparelserne indebar dog funktionelle ændringer, så

projektets formål om hastighedsforøgelse, komfortforbedring og forbedrede ind- og udstig-

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

OVERSKRIDELSER AF ANKERBUDGETTET

ningsforhold for passagererne ikke blev opfyldt i fuldt omfang. Gennemførelse af projektet

med de planlagte forbedringer ville have indebåret en væsentlig overskridelse af ankerbud-

gettet.

29. I Kulturministeriets byggeprojekt

Nyt skuespilhus på Kvæsthusbroen

var der afsat et

ankerbudget på ca. 815,6 mio. kr. Projektet blev afsluttet i 2008 med samlede udgifter på

767 mio. kr., hvortil kommer udgifter til køb af grunden på ca. 48,5 mio. kr., i alt 815,5 mio.

kr. Byggeriet blev således gennemført uden budgetoverskridelser. Af hensyn til muligheder-

ne for budgetoverholdelse var der i udbuddet stillet som præmis, at ca. 50 mio. kr. skulle kun-

ne bortspares, uden at det fik betydning for projektets funktionalitet.

Rigsrevisionens gennemgang af byggesagen viste, at der blev gennemført en række bespa-

relser på planlagt teaterteknik på ca. 29,2 mio. kr. og køkkener på ca. 2,8 mio. kr., svarende

til i alt ca. 32 mio. kr. Besparelserne på teaterteknikken vedrører alle scenerne, hvor bl.a.

drejescenen er udgået, mens elevatorer og orkestergrav har fået en forenklet udformning.

De teatertekniske faciliteter, der udgik af projektet, har imidlertid ikke haft betydning for gen-

nemførelsen af forestillinger.

Konsekvens af overbudgettering

30. Forsvarsministeriet gennemførte i perioden 2000-2005 byggeprojektet

Flyvevåbnets

hoveddepot på Flyvestation Skrydstrup

med henblik på at opnå en mere rationel drift af

depoter. Det var bl.a. forudsat, at projektet ville sikre et reduceret årsværksforbrug svaren-

de til en årlig driftsbesparelse på ca. 24,3 mio. kr. Der var afsat et ankerbudget på ca. 91,4

mio. kr. De samlede udgifter androg samlet 59 mio. kr., svarende til en besparelse på ca.

32,4 mio. kr.

Rigsrevisionens gennemgang af byggesagen viste, at billiggørelsen opstod ved, at der blev

givet et lavere tilbud end forudsat i ankerbudgettet. De forelagte tilbud lå ved licitationsfasen

på ca. 37-49 mio. kr. Forsvaret har oplyst, at den store forskel skyldes, at Forsvarets over-

slag var baseret på anerkendte nøgletal fra branchen. Uanset Forsvaret selv havde redu-

ceret disse og havde efterkalkuleret overslag ved ekstern rådgiver, viser resultatet, at der

blev anvendt for høje enhedspriser. De senere år har Forsvaret intensiveret udarbejdelsen

af nøgletalsanalyser til brug for bl.a. budgetoverslag. Det har ifølge ministeriets oplysninger

bevirket, at ankerbudgetterne nu ligger tættere på licitationsresultaterne og de efterfølgen-

de indgåede entreprenørkontrakter.

Rigsrevisionens gennemgang viste, at besparelsen på 32,4 mio. kr. skyldtes, at Forsvaret

på daværende tidspunkt anvendte for høje enhedspriser.

Vurdering

31. Rigsrevisionens gennemgang af 3 projekter uden budgetoverskridelse viste, at overhol-

delse af ankerbudgettet i det ene projekt var opnået ved funktionelle ændringer af det op-

rindelige projektgrundlag, som indebar, at projektets mål ikke blev nået i fuldt omfang. I et

andet projekt havde stram økonomistyring tilvejebragt besparelser, som sikrede, at anker-

budgettet blev overholdt, uden at der blev gennemført funktionelle ændringer af betydning

for projektets mål. I det tredje projekt havde anvendelse af utilstrækkelige nøgletal medført

overbudgettering, hvorved ankerbudgettet fremstod som overholdt.

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

ANBEFALINGER TIL AT FREMME BUDGETOVERHOLDELSE

IV. Anbefalinger til at fremme budget-

overholdelse

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Planlægning og gennemførelse af statslige bygge- og anlægsprojekter kan forbed-

res. Institutionerne vil kunne imødegå de hyppigst forekommende risikofaktorer ved

at følge nedenstående anbefalinger.

32. På baggrund af de hyppigst forekommende risikofaktorer har Rigsrevisionen udarbej-

det 5 anbefalinger til, hvordan institutionerne kan kvalificere arbejdet med at sikre budget-

overholdelse. Rigsrevisionens drøftelser med norske og danske eksperter om brug af eks-

tern kvalitetssikring, korrektionstillæg og risikostyring har indgået i udarbejdelsen. Anbefa-

lingerne er alene handlingsanvisninger til, hvordan planlægning og organisering af statslige

bygge- og anlægsprojekter kan forbedres, og ikke til, hvordan selve styringen af projekter-

ne skal gribes an. Indledningsvist gennemgås de nuværende rammer for statens bygge-

og anlægsvirksomhed.

Byggeområdet

33. Statsbyggeloven (lov nr. 228 af 19. maj 1971 om statens byggevirksomhed mv.) og

skemacirkulæret (cirkulære om gennemførelse af statslige byggearbejder) fastsætter ram-

merne for tilrettelæggelse og gennemførelse af statens byggevirksomhed, mens en særlig

bygherrevejledning giver mere detaljerede retningslinjer for statens byggevirksomhed.

Statsbyggeloven er en rammelov, hvor Økonomi- og Erhvervsministeriet er regeludsteden-

de myndighed på statsbyggeområdet. Loven giver hjemmel til, at retningslinjer udstedt i hen-

hold til statsbyggeloven gælder for såvel byggeri som anlæg i tilknytning hertil.

Skemacirkulæret fastlægger nærmere retningslinjer for den økonomiske og regnskabsmæs-

sige behandling af statens byggesager. I tilknytning til skemacirkulæret er der udsendt et

paradigme for regnskabs- og budgetoversigter vedrørende statslige byggearbejder. En vej-

ledning beskriver de nærmere retningslinjer for den økonomiske styring og regnskabsmæs-

sige behandling af statens byggesager. Cirkulæret henviser endvidere til bygherrevejlednin-

gen fra 2003 (senest revideret i 2008) vedrørende byggeadministrative spørgsmål. Cirkulæ-

ret har status som intern tjenestebefaling og indeholder derfor ikke sanktioner ved mang-

lende opfyldelse af bestemmelserne.

Bygherrevejledningen giver en detaljeret gennemgang af retningslinjerne for statens bygge-

virksomhed. Formålet med vejledningen er at give et samlet overblik over krav til de stats-

lige bygherrer og god praksis for gennemførelse af byggeri. Vejledningen er primært rettet

mod ministerier uden særlig byggeadministration og er hovedsageligt udarbejdet med hen-

blik på nybyggeri. Bygherrevejledningen angiver, at en grundig behovsafklaring og en tidlig

brugerinddragelse kan medvirke til at forhindre, at der opstår behov for at ændre projektet

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

ANBEFALINGER TIL AT FREMME BUDGETOVERHOLDELSE

under byggeriets udførelse. Endvidere fremhæves det i ”Vejledning om pris og tid” fra 1993,

at det er en vigtig forudsætning for byggeriets økonomiske styring og effektivitet, at institu-

tionen undgår sene ændringer i projektet.

34. I bekendtgørelse om kvalitetssikring af byggearbejder angives det, at der skal udarbej-

des en plan for institutionens tilsyn med byggeriet under udførelsen. Planen skal fastsætte

nærmere bestemmelser om den dokumentation for entreprisers udførelse, for udførte an-

læg og for anvendte materialer, som entreprenørerne skal udarbejde og afgive under ar-

bejdet og ved dets aflevering. Det fremgår endvidere af bygherrevejledningen, at institutio-

nens tilsyn skal være med til at sikre byggeriets kvalitet, tid og økonomi under udførelsen,

og at institutionens og entreprenørens opgaver reguleres af AB 92 (Almindelige Betingel-

ser for arbejder og leverancer i bygge- og anlægsvirksomhed) samt af eventuelle særlige

aftalebestemmelser.

Slots- og Ejendomsstyrelsen kan yde juridisk bistand til institutioner uden særlig byggead-

ministration i forbindelse med udarbejdelsen af entreprisekontrakter og tilrettelæggelsen af

byggeprojekter. Kammeradvokaten kan yde juridisk bistand til statens institutioner i forbin-

delse med tvister og eventuelle voldgiftssager.

35. Bygherrevejledningen angiver, at institutionen gennem sin udvælgelse af samarbejds-

partnere skal søge at begrænse risikoen for, at noget går galt, og at institutionen skal sikre

sig et beredskab til dækning af uforudseelige hændelser, fx ved at sikre tidsmæssige og

økonomiske reserver.

36. Koordinering mellem institutionerne på byggeområdet varetages af Erhvervs- og Byg-

gestyrelsen. Det finder især sted i Rådet for Offentlige Bygherrer, hvor en række statslige

og kommunale bygherrer er repræsenteret. Det primære formål med rådets arbejde er at

sikre en løbende erfaringsudveksling på byggeområdet.

Anlægsområdet

37. Det statslige anlægsarbejde er ikke reguleret ved en særlig lov for området. Praksis for

tilrettelæggelse og gennemførelse af anlægsprojekter på vej- og baneområdet for perioden

2003-2006 er beskrevet i Transportministeriets vejledning ”Anlægsprojekter på trafikområ-

det – planlægning og beslutning”. Vejledningen omhandlede hele projektforløbet, herunder

procedurer for planlægning, styring og beslutning af statslige nyanlægsprojekter.

38. I 2007 indførtes nye styrings- og budgetteringsprincipper for Transportministeriets an-

lægsprojekter, der vedtages ved anlægslov og/eller med en særlig projektbevilling på finans-

loven, jf. Akt 16 24/10 2006. De nye budgetteringsprincipper indebærer bl.a., at den eksi-

sterende beslutningsmodel for store anlægsprojekter suppleres med 2 nye instrumenter til

forbedret budgettering. Det drejer sig om indførelsen af ekstern kvalitetssikring (herunder

risikoanalyse og usikkerhedsvurdering) for anlægsprojekter med en forventet totaludgift på

over 250 mio. kr. og erfaringsbaserede korrektionstillæg, der har til formål at tilvejebringe

dels en større grad af sikkerhed i budgetteringen, dels et bedre grundlag for prioriteringen

af store anlægsprojekter. De erfaringsbaserede tillæg gælder for store anlægsprojekter på

ministeriets område. Rigsrevisionens undersøgelse er afgrænset til perioden 2003-2007,

og de heri medtagne projekter er derfor ikke omfattet af de nye budgetteringsprincipper.

Økonomistyring

39. Det statslige regel- og vejledningsgrundlag stiller en række krav og anvisninger til vare-

tagelsen af den interne økonomistyring. Rigsrevisionens identifikation af risikofaktorer viser,

hvor der er et særligt behov for at styrke økonomistyringen, og med udgangspunkt heri er

der nedenfor givet nogle anbefalinger til, hvordan økonomistyringen i statslige bygge- og

anlægsprojekter kan styrkes.

AB 92, der blev ud-

sendt af det daværen-

de Boligministerium i

1992, indeholder alle

væsentlige krav til par-

terne i bygge- og an-

lægsprojekter.

AB 92 skal anvendes

af de statslige bygher-

rer.

Fra 2007 indeholder

budgetter for anlægs-

projekter erfaringsba-

serede korrektionstil-

læg. Store anlægspro-

jekter underkastes

endvidere ekstern kva-

litetssikring.

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

ANBEFALINGER TIL AT FREMME BUDGETOVERHOLDELSE

Manglende behovsafklaring og sene projektændringer

40. I kap. III fastslås det, at manglende behovsafklaring og sene ændringer i projektets ud-

formning/funktion forekommer hyppigt på bygge- og anlægsprojekter, hvor ankerbudgettet

ikke er overholdt. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at der er en sammenhæng mellem

disse faktorer, idet manglende behovsafklaring i projektets tidlige faser vanskeliggør udar-

bejdelsen af realistisk tidsplan og budget og dermed øger risikoen for fejl i udbudsmateria-

let og deraf afledte sene ændringer i projektet. Rigsrevisionens undersøgelse viste ligeledes,

at manglende behovsafklaring og sene ændringer i vid udstrækning kan foregribes af insti-

tutionen i de tidlige faser af projektet, hvor der endnu er betydelige muligheder for at tilrette-

lægge projektets udformning, organisering mv. Endelig viste Rigsrevisionens undersøgel-

se, at institutionens styringsmulighed er faldende gennem projektforløbet, og at projektets

udformning og placering derfor så vidt muligt bør fastlægges i de tidlige faser.

41. Rigsrevisionen har gennemgået Vejdirektoratets gennemførelse af et motorvejsanlæg i

Vendsyssel, der består af 2 motorvejsstrækninger til henholdsvis Frederikshavn og Hirtshals.

De 2 motorvejsstrækninger blev taget i brug etapevist i perioden 1999-2005.

Beslutningen om at anlægge motorveje i Vendsyssel blev taget i forbindelse med indgåel-

sen af Storebæltsaftalen i 1986. I 1988 vedtog Folketinget en projekteringslov, som gav Vej-

direktoratet hjemmel til at igangsætte planlægningen af projektet. Anlægsloven blev vedta-

get i 1990. Anlægsprojektet var inddelt i etaper, hvis endelige udformning blev fastlagt i takt

med projektets gennemførelse. I forbindelse med budgetlægningen var det derfor ikke mu-

ligt for Vejdirektoratet at foretage en tilstrækkelig grundig forundersøgelse, der kunne have

medvirket til at kvalitetssikre budgetforudsætningerne. Motorvejsanlægget havde en oprin-

delig bevilling på 1,7 mia. kr. Forbruget på projektet var ca. 23 % højere end den oprindeli-

ge bevilling. Vejdirektoratet har oplyst, at en del af merforbruget skyldes, at den endelige

udformning af projektet ikke var fastlagt på tidspunktet for budgetlægningen.

42. Motorvejsanlægget i Vendsyssel illustrerer, hvordan manglende behovsafklaring forud

for budgetlægning indebærer en væsentlig risiko for, at et projekt senere må ændres i en

sådan grad, at budgettets forudsætninger ikke længere er holdbare. Rigsrevisionen finder

dog, at en væsentlig forklaring på manglende behovsafklaring i anlægsprojekter bunder i

de rammer, inden for hvilke anlægsprojekter generelt planlægges og besluttes. En grundig

forundersøgelse, fx baseret på en beslutning om projektets endelige linjeføring, ville bidra-

ge til en væsentlig højere grad af præcision i budgettets forudsætninger.

43. I Norge er der udviklet en model for planlægning af store bygge-, anlægs- og investe-

ringsprojekter med et todelt budget- og bevillingssystem, der er underlagt ekstern kvalitets-

sikring. Modellen er beskrevet i boks 1.

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

ANBEFALINGER TIL AT FREMME BUDGETOVERHOLDELSE

BOKS 1. MODEL FOR PLANLÆGNING AF STORE BYGGE-, ANLÆGS- OG INVESTERINGS-

PROJEKTER I NORGE

Det norske finansdepartement indførte i 2000 en ny ordning for ekstern kvalitetssikring af store stats-

lige projekter. Ordningen blev revideret i 2005 og består i dag af 2 kvalitetssikringsfaser. Det over-

ordnede formål med den norske kvalitetssikringsordning er at sikre det bedst mulige beslutnings-

grundlag forud for vedtagelsen af store statslige projekter og derved en mere effektiv resurseudnyt-

telse.

Den første kvalitetssikringsfase (KS1) finder sted i forbindelse med afslutningen af forundersøgelsen

og forud for regeringens vedtagelse om at igangsætte projektet. KS1 omfatter:

•

behovsanalyse

vurdering af relevans, gennemførbarhed og levedygtighed

vurdering af funktionalitet, operationalitet og økonomi

alternativanalyse og en usikkerhedsvurdering.

Den anden kvalitetssikringsfase (KS2) finder sted ved afslutningen af forprojekteringen og forud for

Stortingets vedtagelse om at gennemføre projektet. Kvalitetssikringen foretages af eksterne rådgivere

fra den private sektor. KS2 omfatter:

•

vurdering af leverandørvalg og kontraktstrategi

vurdering af succeskriterier og muligheden for at imødegå risici

analyse af projektets usikkerhedsprofil

anbefalet budgetramme, organiserings- og styringsform.

44. På anlægsområdet har Transportministeriets indførelse af ny anlægsbudgettering i hen-

hold til Akt 16 24/10 2006 medført, at anlægsmyndigheden fremover skal anvende en kva-

litetssikringsmodel, som ligner den norske, idet projektgrundlag og anlægsoverslag skal

kvalitetssikres eksternt forud for første og anden beslutningsfase. Ingen danske anlægspro-

jekter er endnu gennemført efter de nye principper, og effekten er derfor endnu ikke kendt.

Der er ikke indført tilsvarende principper for byggeprojekter.

Anlægsprojekternes særlige karakter medfører, at grundigere forundersøgelser er en vigtig

forudsætning for at nedbringe omfanget af manglende budgetoverholdelse. Grundige forun-

dersøgelser vil i et vist omfang kunne imødegå visse af risikofaktorerne – særligt afklaring

af behov forud for fastlæggelsen af budget. Transportministeriet har hertil oplyst, at ministe-

riet ikke finder det realistisk fuldstændig at undgå projektfordyrelser grundet uforudseelige

forhold som jordbundsforhold og vejrlig. Usikkerheden vedrørende jordbundsforhold kunne

nedbringes ved at gennemføre flere jordbundsprøver, men det blev vurderet at være så tids-

og resursekrævende, at det ikke står mål med udbyttet.

45. Med henblik på at imødegå manglende behovsafklaring og sene ændringer af projek-

ternes udformning/funktion anbefaler Rigsrevisionen:

Anbefaling: Udarbejdelse og brug af projektspecifikke risikotillæg på baggrund af

konkrete analyser

46. Erfaringsbaserede korrektionstillæg blev indført for Transportministeriets anlægsprojek-

ter i 2007 og indgår i dag som et element i de nye budgetteringsprincipper for store anlægs-

projekter. De erfaringsbaserede korrektionstillæg skal indarbejdes i det konsoliderede an-

lægsoverslag for derved at sikre et mere retvisende billede af de samlede udgifter. Dette

indebærer, at der forud for den første beslutningsfase tillægges et korrektionstillæg på 50 %

af det kvalitetssikrede anlægsoverslag, og at der forud for den anden beslutningsfase tillæg-

ges et korrektionstillæg på 30 % af det kvalitetssikrede anlægsoverslag, hvoraf

⅓

afsættes

som en del af anlægsmyndighedens bevilling, mens

⅔

afsættes som en særlig reserve un-

der departementet. Modellen er forholdsvis simpel, idet den opererer med en fælles og for-

ud fastsat korrektionssats for alle projekttyper. Erfaringsbaserede korrektionstillæg er et hen-

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

ANBEFALINGER TIL AT FREMME BUDGETOVERHOLDELSE

sigtsmæssigt planlægningsinstrument, der sikrer et godt grundlag for langsigtet samfunds-

økonomisk prioritering.

Efterhånden som der foreligger konkrete erfaringer med anvendelsen af korrektionstillæg,

bør det overvejes, om modellen med fordel vil kunne videreudvikles ved fx at erstatte de

erfaringsbaserede korrektionstillæg med projektspecifikke korrektionstillæg baseret på ana-

lyser af konkrete anlægsprojekter, der er beslægtede med det projekt, der ønskes gennem-

ført. Dette vil i højere grad synliggøre de risici, som projektet rummer. Udarbejdelsen af pro-

jektspecifikke korrektionstillæg på baggrund af konkrete analyser kan medvirke til, at projek-

tets risici bliver synliggjort, og at der sikres adgang til viden om de reelle udfordringer ved

projektet. Det er særligt relevant at anvende projektspecifikke korrektionstillæg på anlægs-

området, idet undersøgelsen har vist, at det er vanskeligere at overholde budgettet i anlægs-

projekter end i byggeprojekter, ligesom undersøgelsen har vist, at anlægsprojekter er for-

bundet med flere usikkerheder end byggeområdet.

På byggeområdet vil brugen af projektspecifikke korrektionstillæg kun være relevante i for-

bindelse med store og/eller komplicerede byggerier.

Anbefaling: Systematisk indsamling og anvendelse af nøgletal om enhedspriser på

anlægsområdet

47. For institutioner med en betydelig anlægsaktivitet kan en systematisk indsamling og an-

vendelse af nøgletal om enhedspriser på anlægsområdet danne grundlag for mere præcise

budgetoverslag og bedre ekstern kvalitetssikring heraf.

Vejdirektoratet har oplyst, at centrale nøgletal vedrørende enhedspriser på enkelte projek-

ter registreres i en central database. En lignende database er ved at blive indført på bane-

området. På byggeområdet anvendes beskrivende mængdefortegnelse, der fastlægger for-

bruget af materialer, mængder mv. på byggeprojektet. På baggrund af nøgletal om enheds-

priser prisfastsættes byggeriet.

Anbefaling: Sikring af en kort tidsmæssig afstand mellem beslutningen om at gen-

nemføre et projekt og igangsættelsen

48. En kort tidsmæssig afstand mellem beslutningen om at gennemføre et bygge- eller an-

lægsprojekt og igangsættelsen er en vigtig forudsætning for at undgå budgetoverskridelser.

På denne måde imødegås risikoen for, at budgetoverslaget hviler på et projektgrundlag,

som ved igangsættelsen er uaktuelt, fx på grund af ny teknologi, ændrede behov eller nye

ønsker til kvalitet og udformning. I situationer, hvor perioden mellem beslutningen om gen-

nemførelse af et projekt og selve igangsættelsen er lang, er det væsentligt, at der ud over

en opdatering af projektgrundlaget foretages en opdatering af budgettet for at sikre, at bud-

gettet afspejler de aktuelle omkostninger ved projektet.

Projektledelsen på et nyopført norsk sygehusprojekt fremhævede netop dette forhold som

væsentligt for at sikre en budgetoverholdelse. Den norske projektledelses erfaringer er be-

skrevet i boks 2.

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

ANBEFALINGER TIL AT FREMME BUDGETOVERHOLDELSE

BOKS 2. SYGEHUSBYGGERI I NORGE

Oslos nyopførte sygehus Nye Ahus betragtes som et af de mest moderne sygehuse i Europa. Pro-

jektledelsen for sygehusbyggeriet fremhæver en række forhold, der har været afgørende for, at pro-

jektet er blevet billigere end planlagt og færdigt før tid:

•

For det første den korte tidsmæssig afstand mellem beslutning om at gennemføre byggeriet og

igangsættelsen af projektet. Herved øges sandsynligheden for, at rammerne for projektet er i

overensstemmelse med brugernes og de politiske beslutningstageres forventninger til projektet.

Samtidig mindskes risikoen for, at projektet budgetteres med udgangspunkt i en teknologisk

standard, som ved gennemførelsen af projektet viser sig at være forældet.

•

For det andet en høj grad af brugerinddragelse i de tidlige faser. For det omtalte sygehusbyggeri

var det fx forudsat, at udnyttelsesgraden skulle være større end på traditionelle sygehuse. Dette

fordrede en omlægning af det traditionelle arbejdsmønster for sygehusets personalegrupper, hvil-

ket krævede en tidlig og omfattende inddragelse af de fremtidige brugere. Der blev desuden op-

ført en prøvemodel af en del af sygehuset, så kommende brugere og personalegrupper kunne af-

prøve indretningen, og leverandører kunne teste materialer mv. Derved blev uhensigtsmæssige

løsninger foregrebet og justeret, inden byggeriet blev igangsat.

•

For det tredje etablering af en projektstyringsgruppe meget tidligt i forløbet, der fungerede som en

gennemgående enhed under hele projektet. Samarbejdet i styringsgruppen var en vigtig forudsæt-

ning for at undgå konflikter, og erfaringerne herfra indgik i konkurrencematerialet, hvor gode sam-

arbejdsevner og projektstyringsresurser var skrevet ind som centrale parametre.

Uforudseelige forhold

49. I kap. III fastslås det, at en række uforudseelige forhold angives som hyppige årsager

til budgetoverskridelser på bygge- og anlægsprojekter, herunder konjunkturbestemte udgif-

ter (prisstigninger) samt nye myndighedskrav. Rigsrevisionen finder, at disse uforudseelige

forhold kan defineres som ikke-styrbare risikofaktorer, men finder samtidig, at det er institu-

tionens opgave at sikre et beredskab, som kan iværksættes, hvis denne type forhold fore-

kommer.

50. Rigsrevisionen har gennemgået Kulturministeriets opførelse af Skuespilhuset med et

budget på 744 mio. kr. og en efterfølgende indeksregulering på 71,6 mio. kr., i alt 815,6

mio. kr. Formålet med opførelsen af Skuespilhuset på Kvæsthusbroen i Københavns Havn

var at sikre moderne faciliteter til Det Kongelige Teaters skuespilscene. Finansudvalget har

i aktstykker i henholdsvis 2001 og 2004 tiltrådt, at grunden i Københavns Havn blev erhver-

vet, og projektet igangsat. Projektet er gennemført inden for den oprindelige bevilling og

blev taget i brug i 2008, dog er der foretaget besparelser på ca. 32 mio. kr., jf. pkt. 29.

51. Undersøgelsen viste, at projektet i 2005 og 2006 blev udsat for uventede prisstigninger

på stål og ekstraordinært stigende byggeomkostninger på grund af den høje byggeaktivitet

i Danmark. Kulturministeriet har endvidere oplyst, at hovedentreprenøren rejste et ekstra-

krav på 35,7 mio. kr. vedrørende diverse forsinkelser. Disse prisstigninger og ekstrakravet

blev dækket gennem besparelser, bl.a. i det teatertekniske budget, ligesom enkelte maler-

entrepriser blev besparet eller udskudt til udførelse på et senere tidspunkt, og prisstigninger-

ne medførte dermed ikke overskridelser af projektets budget.

52. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at det var et ufravigeligt krav fra Kulturministe-

riet, at bevillingen ikke måtte overskrides. Bygherrerådgiveren foretog derfor med assistan-

ce fra en ekspert i overslagsberegning en økonomisk gennemgang af de indkomne arkitekt-

forslag. Inden byggeprojektets igangsættelse foretog det vindende arkitektfirma i samarbej-

de med bygherrerådgiveren en økonomisk beskæring af vinderforslaget med de 10 %, som

projektet i den indsendte form havde overskredet den fastsatte anlægsbevilling med. End-

videre stillede Kulturministeriet krav om, at entreprenører, som afgav tilbud, skulle anvise

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

ANBEFALINGER TIL AT FREMME BUDGETOVERHOLDELSE

muligheder for besparelser på 50 mio. kr. De indkomne besparelsesforslag indgik i et spa-

rekatalog, som senere kunne bringes i anvendelse.

53. Undersøgelsen har også vist, at uforudseelige myndighedskrav er en hyppig årsag til

budgetoverskridelser. Det er en iboende risiko, at projekter, der løber over en længere år-

række, bliver mødt med krav om at imødekomme nye eller ændrede myndighedskrav. In-

stitutionens mulighed for styring afhænger af, hvornår institutionen præsenteres for nye

myndighedskrav.

54. Rigsrevisionen har gennemgået Statens Serum Instituts opførelse af en vaccinebyg-

ning, hvor et ændret myndighedskrav medførte væsentlige ændringer af projektet og der-

med budgettets forudsætninger. FN’s verdenssundhedsorganisation, WHO, udmeldte un-

der planlægningsforløbet, at organisationen inden for få år forventede at skærpe sikkerheds-

kravene til produktion af poliovaccine. Dette medførte en række nye krav til bygningens ud-

formning og installationer og afstedkom, at projektet blev væsentligt dyrere end planlagt.

Dels på grund af øgede udgifter til installationer og produktionsudstyr, dels på grund af at

projektet blev forsinket, hvilket nødvendiggjorde, at der blev indhentet nye tilbud, som var

dyrere end de oprindelige. Seruminstituttets justering af projektet var nødvendig for at kun-

ne producere og afsætte poliovaccinen fremover, og ændringen af projektet var derfor hen-

sigtsmæssig. I forbindelse med Finansudvalgets behandling af Seruminstituttets tillægsbe-

villingsansøgninger har udvalget påtalt, at det finder det uacceptabelt, at Seruminstituttet i

så ringe grad er i stand til at forudse udgifterne ved planlagte anlægsopgaver.

55. Med henblik på at imødegå konsekvenser af uforudseelige forhold i form af fx konjunk-

turbestemte udgifter, jordbundsforhold og nye myndighedskrav anbefaler Rigsrevisionen:

Anbefaling: I den indledende projektfase udarbejdes kataloger over mulige bespa-

relser

56. Udarbejdelsen af et katalog over mulige besparelser bør indgå som et element i plan-

lægnings-, projekterings- og anlægsfasen i bygge- og anlægsprojekter. Udarbejdelsen af

et besparelseskatalog er et forholdsvist let anvendeligt styringsværktøj, der understøtter

procedurer, som har til formål at fremme en omkostningsbevidst adfærd. Besparelseskata-

loget vil desuden kunne anvendes, når uforudsete udgifter forekommer og truer med at

overskride budgettet i det enkelte projekt, som det var tilfældet ved Kulturministeriets opfø-

relse af Skuespilhuset, eller flere projekter i en institutions samlede bygge- og anlægspor-

tefølje. Mulighederne for at gennemføre besparelser mindskes væsentligt i takt med projek-

tets gennemførelse.

Fejl og forglemmelser fra entreprenør/rådgivers side

57. I kap. III er det angivet, at fejl og forglemmelser fra entreprenør/rådgivers side er en

hyppigt forekommende årsag til budgetoverskridelser på bygge- og anlægsprojekter. I så-

vel planlægnings- som gennemførelsesfasen har institutionen typisk en række samarbejds-

relationer med rådgivere og entreprenører. Fejl og forglemmelser fra entreprenør/rådgivers

side er en risikofaktor, som institutionerne vanskeligt kan gardere sig imod. Institutionens

styringsmulighed består derimod i at beskytte sig bedst muligt, hvis fejl og forglemmelser

skulle opstå, og i at sikre de bedst mulige samarbejdsrelationer mellem parterne, fx ved in-

citamentsaftaler eller tæt personlig kontakt.

58. Rigsrevisionen gennemgik Seruminstituttets opførelse af en vaccinebygning med et bud-

get på 80 mio. kr. Formålet med opførelsen af vaccinebygningen var at igangsætte en pro-

duktion af poliovaccine. Projektet var opført på finansloven for 1999 som en del af Serum-

instituttets investeringsbudget for perioden 1999-2002. I slutningen af 1999 blev Finansud-

valget orienteret om, at totaludgifterne måtte forventes at stige. Hovedårsagen var, at pro-

duktionen af poliovaccine skulle indrettes, så den om nødvendigt kunne varetages under

en højere sikkerhedsklassifikation, end hidtidigt forudsat fra myndighedernes side. Der blev

endvidere konstateret ekstraudgifter, bl.a. til fjernelse af forurenet jord. I 2000 blev Finans-

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

ANBEFALINGER TIL AT FREMME BUDGETOVERHOLDELSE

udvalget orienteret om ændrede samarbejdsforhold omkring kommerciel udvikling af polio-

vaccine, som ville forsinke projektet og føre til en stigning i udgifterne. De ændrede forhold

havde ikke været til at forudse. De prækvalificerede virksomheder fik ret til at afgive nye til-

bud. Dette medførte merudgifter til entrepriser, hvortil kom ekstraudgifter til rådgiverbistand

og fjernelse af forurenet jord. Byggeriet blev færdiggjort i slutningen af 2001 som planlagt,

men det endelige projektregnskab oversteg det oprindelige ankerbudget med ca. 60 %.

59. Rigsrevisionens gennemgang viste, at der under gennemførelsen af projektet opstod

risiko for forsinkelse og fordyrelse af projektet på grund af en fejlagtig jordbundsanalyse

gennemført af projektets rådgiver.

Statens Serum Institut har oplyst, at rådgiveren i sin analyse af jordbundsforholdene ikke

havde taget højde for, at området midlertidigt var drænet i forbindelse med det nærliggen-

de Metrobyggeri. Når Metrobyggeriet var gennemført, ville grundvandet igen stige til nor-

malhøjde, hvilket ville få stor konsekvens for udformningen af byggeriet. Statens Serum

Institut har ligeledes oplyst, at der blev foretaget en rettidig ændring af projektets udform-

ning, så den fejlagtige jordbundsanalyse ikke medførte endelige fordyrelser af projektet.

Endvidere har Seruminstituttet oplyst, at kontrakten med rådgiveren sikrede, at rådgiver

var erstatningspligtig i tilfælde af, at den fejlagtige analyse havde haft fordyrende konse-

kvenser for projektet.

Eksemplet viser, hvordan Seruminstituttet har haft mulighed for at ændre projektet for at

undgå, at den fejlagtige rådgivning gav anledning til, at budgettet ikke ville kunne holdes.

Eksemplet viser endvidere, at Seruminstituttet har sikret sig mod tab gennem kontrakten

med rådgiveren.

60. Med henblik på at imødegå konsekvenser af fejl og forglemmelser fra fx bygherres, en-

treprenørs og rådgivers side anbefaler Rigsrevisionen:

Anbefaling: En systematisk nøgletalsbaseret erfaringsopsamling på anlægsområdet

om entreprenører og rådgivere mv., som kan medvirke til at styrke institutionernes

tilsyn med projektets samarbejdspartnere

61. For institutioner med en betydelig anlægsaktivitet kan en mere systematiseret erfa-

ringsopsamling og erfaringsudveksling medvirke til at styrke institutionernes tilsyn med pro-

jektets samarbejdsparter og sikre, at institutionerne får et øget fokus på risikostyring ved

gennemførelsen af bygge- og anlægsprojekter.

På byggeområdet har der siden 2004 været krav om, at der ved statslige byggerier bliver

indsamlet en række nøgletal for entreprenører, herunder overholdelse af tidsfrister, kvalitet,

arbejdsmiljø og kundetilfredshed. Byggeriets Evaluerings Center (BEC) har siden 2004 ind-

samlet sådanne oplysninger. Fra 2008 indsamles der også tilsvarende nøgletal for rådgive-

re, som dog først vil foreligge efter afslutningen af projekterne. Entreprenørers og rådgive-

res indberetning af nøgletal er en forudsætning for at deltage i byggeprojekter med en stats-

lig bygherre.

På byggeområdet indgår erfaringsudveksling endvidere som et element i Erhvervs- og Byg-

gestyrelsens initiativ ”Bedste praksis i byggeriet”. Økonomi- og Erhvervsministeriet har op-

lyst, at bedste praksis-manualerne vil indeholde eksempler på, hvordan byggeprojekter kan

gennemføres på praktisk niveau. Der bliver i øjeblikket udarbejdet nye bedste praksis-ma-

nualer i samarbejde med de statslige bygherrer. Bedste praksis-manualerne vil indeholde

eksempler på, hvordan byggeprojekter gennemføres på praktisk niveau. Manualerne vil bli-

ve offentliggjort, efterhånden som de færdiggøres. Rådet for Offentlige Bygherrer fungerer

som forum for koordination blandt de statslige bygherrer.

BEC har udviklet et

nøgletalssystem og

indsamlet nøgletal til

brug for benchmarking

for at fremme produk-

tivitet og kvalitet i of-

fentlige og private

byggeprojekter.

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

ANBEFALINGER TIL AT FREMME BUDGETOVERHOLDELSE

På anlægsområdet er der ikke en tilsvarende systematisk indsamling og registrering af er-

faringsbaserede nøgletal om entreprenører og rådgivere. Udarbejdelse af nøgletal foreta-

ges internt i institutionerne, men der er ikke noget formelt forum for videndeling og koordina-

tion. Rigsrevisionen anbefaler, at Transportministeriet overvejer, om nogle af initiativerne på

byggeområdet tilsvarende kan implementeres på anlægsområdet.

Rigsrevisionen, den 18. marts 2009

Henrik Otbo

/Mads Nyholm Jacobsen

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

OVERSIGT OVER DE 49 BYGGE- OG ANLÆGSPROJEKTER, DER INDGÅR I UNDERSØGELSEN

Bilag 1. Oversigt over de 49 bygge- og anlægsprojekter, der indgår i under-

søgelsen

Institution/projekttitel

Hjemmel

Afslutnings-

år

Oprindelig

bevilling

Mio. kr.

Budget-

over-

holdelse

Budget-

over-

skridelse

< 10 %

Budget-

over-

skridelse

> 10 %

Slots- og Ejendomsstyrelsen:

ToldSkat i Aalborg

Universitets- og Bygningsstyrelsen:

Aarhus Universitet, auditorium til

samfundsfag

Aalborg Universitet, Humanistisk

Fakultet, 2. etape

IT-Universitetet i København,

nybyggeri

Roskilde Universitet, bibliotek,

2. etape

Aalborg Universitet, nybyggeri til biotek

Roskilde Universitet, opførelse af

3. og 4. etape

Aalborg Universitet, nybyggeri til

ingeniøruddannelse

Syddansk Universitet, 2. etape af

Winsløvparken

Aalborg Universitet, nybyggeri til

humaniora

Syddansk Universitet, udvidelse og

ombygning i Sønderborg

Aalborg Universitet, Danmarks

Biblioteksskole

Aarhus Universitet, Center for Idræt

Københavns Universitet, Bioteknolo-

gisk Forskningscenter

Akt 352 22/5 1995

Akt 140 15/1 1997

Akt 227 30/5 2001,

Akt B 19/11 2002 og

Akt A 13/10 2003

Akt 137 17/3 1999

Finansloven for 2000

Akt 282 3/9 2001

Budgetvejledning 2001

Finansloven for 2000

Budgetvejledning 2001

Akt 165 29/5 2002 og

Akt H 2006

Budgetvejledning 2001

Akt 81 19/1 2005

Akt 146 23/2 2000, og

Akt 140 21/5 2003

SEA-ordningen

2007

95,5

2003

2004

47,5

68,8

329,0

2005

2006

2007

83,7

57,5

110,0

25,2

113,4

28,6

252,6

40,2

110,4

409,0

Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste:

Kommandantskab Vedbæk, garage-

og vaskefaciliteter

Svanemøllens Kaserne, etablering af

auditorium til Forsvarsakademiet

Antvorskov Kaserne, regiments-

sammenlægninger

Aflandshage afskydningsområde,

faciliteter til ammunitionsrydnings-

center

Oksbøllejren, etablering af garage-

faciliteter

Flyvestation Skalstrup, etablering af

distriktsdomicil

Varde Kaserne, faciliteter til UAV

Flyvestation Ålborg, værksted til

overfladebehandling

Skive Kaserne, etablering af musikhus

Finansloven for 2002

Finansloven for 1999

Finansloven for 2001

Akt 102 13/3 2002

2004

19,0

21,0

96,9

23,6

Finansloven for 2003

Finansloven for 2001

Akt 215 5/9 2002

Akt 332 20/5 1996

Akt 47 31/10 2000

2004

14,5

14,1

2005

2003

15,1

46,0

13,3

Statsrevisorerne beretning SB8/2008 - Bilag 1: Beretning om budgetoverskridelser i statslige bygge- og anlægsprojekter

OVERSIGT OVER DE 49 BYGGE- OG ANLÆGSPROJEKTER, DER INDGÅR I UNDERSØGELSEN

Institution/projekttitel

Hjemmel

Afslutnings-

år

Oprindelig

bevilling

Mio. kr.

Budget-

over-

holdelse

Budget-

over-

skridelse

< 10 %

Budget-

over-

skridelse

> 10 %

Flyvestation Skrydstrup, etablering af

hoveddepot

Garderkasernen, etablering af admini-

strative faciliteter

Hjemmeværnsdistrikt Lolland/Falster,

etablering af distriktsdomicil

Kulturministeriet:

Magasin til Statsbiblioteket og

Erhvervsarkivet i Århus

Nyt skuespilhus på Kvæsthusbroen

Akt 175 20/3 2000

Finansloven for 2005

Finansloven for 2001

2005

2007

86,4

13,2

15,0

Akt 17 26/10 2004 og

Akt 135 17/5 2005

Akt 208 30/5 2001,

Akt 94 28/1 2004 og

Akt 21 25/10 2005

2006

2007

64,5

744,0

Miljøministeriet:

Kalø, fase 2

Akt 203 13/3 1996

2006

15,0

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse:

Opførelse af vaccinebygning

Opførelse af bygninger til dyr

Ny laboratoriebygning

Vejdirektoratet:

Låsby-Århus

Ris-Ølholm

Vendsyssel

Holbæk-Vig, 1. etape

Motorring 3, Vallensbæk Torvevej

Indføring af E20 i Esbjerg

Nors Omfartsvej

Banedanmark:

LOKO

Ringsted banetekniske anlæg

Ringbanen

DIC-S

Infrastruktur, nye S-tog

Odense-Svendborg

Jernbanesikkerhed

Fredericia Rangerbanegård

Tønder-Niebüll

Hedensted Station

Finansloven for 2000

Finansloven for 2000 og

Akt 68 22/12 2006

Finansloven for 2000

Finansloven for 2004

Finansloven for 2000

Finansloven for 2001

Finansloven for 2000

Finansloven for 2002

Akt 127 9/5 2005

2007

2006

2007

2003

2006

2003

2006

600,0

106,0

910,0

344,0

962,0

176,0

71,0

10,0

22,0

13,0

9.224,1

Akt 180 10/2 1993

Akt 39 1/1 1998

Akt 200 7/3 1990

Akt 225 1999

Trafikaftale af 16/11 2001

Akt 251 6/6 2001

Lov nr. 136 af 20/3 2002

2003

2004

2006

2003

2006

407,0

240,0

1726,0

191,0

75,0

28,0

120,0

Finansloven for 1999

Finansloven for 2002

Finansloven for 2003

2003

2007

80,0

90,0

I alt 49 projekter i oprindelige prisniveauer

Note: Visse projekter er blevet udvidet som følge af politiske beslutninger herom, og dette har været medvirkende til, at det endelige projekt-

regnskab har oversteget ankerbudgettet.

I henhold til SEA-ordningen skal byggesager under 50 mio. kr. ikke optages på finansloven eller forelægges som aktstykke.