Statsrevisorerne beretning SB3/2008 - Bilag 2: Skatteministerens redegørelse af 18. februar 2009

Skatteudvalget 2008-09
SB 3 2
Offentligt

Skatteministeren

Statsrevisoratet

Christiansborg

1240 København K

Nicolai Eigtveds Gade 28

1402 København K

Telefon 3392 3392

Fax 3314 9105

CVR-nr. 17146815

EAN-nr. 5798000033757

www.skm.dk

J.nr. 2008-349-1324

Skatteministerens redegørelse om Statsrevisorernes

beretning nr. 3/08 om SKATs indsatsstrategi

Hermed min redegørelse for de overvejelser og foranstaltninger, som beret-

ning 3/08 om revision af SKATs indsatsstrategi giver anledning til.

Redegørelsen er ligeledes sendt til Rigsrevisionen i 1 eksemplar.

Først og fremmest kan jeg med glæde konstatere, at Rigsrevisionens undersø-

gelse konkluderer, at SKATs indsats er tilfredsstillende. Rigsrevisionen påpe-

ger, at SKATs indsatsstrategi er forholdsvis ny i dansk og international sam-

menhæng og er udtryk for nytænkning.

Strategiskiftet har øget SKATs fokus på forebyggelse for at forbedre indsatsen

mod den manglende skattebetaling.

Endvidere konkluderer undersøgelsen, at SKATs forebyggende indsats er ba-

seret på internationale erfaringer og anbefalinger om god praksis, hvor der er

fokus på at opbygge tillid til SKAT, at synliggøre kontrol samt at påvirke

normer for adfærd.

Endelig kan jeg med tilfredshed konstatere, at Rigsrevisionen konkluderer, at

SKATs planlægning af den landsdækkende indsats er gennemført efter en sy-

stematisk og ensartet metode til identifikation af risici. Dette styrker mulighe-

derne for at identificere og prioritere de mest risikofyldte områder, hvilket og-

så er i fuldt overensstemmelse med OECD’s anbefalinger.

Side 1 af 6

Statsrevisorerne beretning SB3/2008 - Bilag 2: Skatteministerens redegørelse af 18. februar 2009

Samtidig har SKAT iværksat løbende effektmålinger, som kan give læring om

effekten af indsatsen, og gennemfører desuden en stikprøveundersøgelse, der

skal øge SKATs viden om den manglende skattebetaling.

SKAT er dog på flere områder stadig i en udviklingsfase, hvor alle elementer

ikke er faldet helt på plads endnu, men indsatstrategiens værktøjer og virke-

midler er løbende blevet justeret med henblik på at opnå mest muligt effekt i

forhold til målet om mere regelefterlevelse.

Strategiskifte i SKAT

SKAT har parallelt med gennemførelsen af fusionen mellem den statslige og

kommunale skatteforvaltning i 2005 gennemført forskellige strategiske tiltag,

herunder etableret nye mål og indført en ny indsatsstrategi, som siden 2007

har udgjort grundlaget for SKATs arbejde med henblik på sikring af statens

indtægter.

Jeg er meget tilfreds med, at Rigsrevisionen fastslår, at SKATs indsatsstrategi

fra 2007 følger OECD’s anbefalinger for god praksis,

som også understøttes af

udenlandske undersøgelser.

Jeg har bemærket, at såvel Rigsrevisionen som Statsrevisorerne har anført, at

SKAT i indsatsstrategien bør tydeliggøre, om der skal benyttes forebyggelse

eller kontrol over for forskellige skatteydere og forskellige typer af skatter og

afgifter. Endvidere, at SKAT bør overveje balancen mellem forebyggelse og

kontrol rettet mod manglende skattebetaling.

Det skal understreges, at det ikke er indsatsstrategien, som fastlægger, hvor-

vidt der skal gennemføres forebyggelse eller kontrol over for den enkelte virk-

somhed eller borger. Indsatsarbejdet for det enkelte år foretages på baggrund

af en risikovurdering og udmeldes i indsatsplanen. Valget af værktøjer (fore-

byggelse og kontrol) sker ud fra en konkret vurdering af hvilket værktøj, som

har størst effekt og giver størst mulig regelefterlevelse.

SKAT planlægger den samlede indsats på baggrund af en årlig risikoanalyse.

Ud fra SKATs erfaring og viden foretages en identifikation og vurdering af

mulige risici. Heri vil ny lovgivning, områder med mange forespørgsler og

områder, hvor SKAT ved, at der traditionelt er problemer (f.eks. visse bran-

cher, anmeldelser mv.), indgå. Fra 2009 danner risikoanalysen grundlag for

hele SKATs indsatsområde. Risikoanalysen vil gennemgå en løbende udvik-

ling for at sikre, at de områder, som udvælges til service og kontrol, er dem,

hvor effekten over for det samlede skatteprovenu forventes at være størst.

Den risikobaserede indsatsmodel blev indført i SKAT i 2007. Modellen sætter

en ramme for, hvordan SKAT bedst muligt kan identificere, vurdere, analyse-

re og prioritere en række forskellige indsatsområder i forhold til hinanden. Vi-

den om de risici, som øger skattegabet, er ofte mangelfuld. Men ved at doku-

mentere og analysere SKATs viden systematisk, skabes der det bedst mulige

udgangspunkt. Analyserne bidrager også til at sikre, at der sættes ind der, hvor

ressourcerne udnyttes mest muligt.

Side 2 af 6

Statsrevisorerne beretning SB3/2008 - Bilag 2: Skatteministerens redegørelse af 18. februar 2009

Identifikationen af risici tager både højde for deres provenumæssige betydning

og deres normsættende betydning.

Med risikoprioriteringen har SKAT fastlagt på hvilke områder, der skal fore-

tages en landsdækkende indsats, som prioriteres og koordineres af SKATs

Produktionsdirektion og det landsdækkende indsatsudvalg. Ud fra væsentlig-

hed og risiko gennemfører de seks regioner i SKAT også lokale indsatsaktivi-

teter. Disse prioriteres og koordineres på tilsvarende vis som de landsdækken-

de aktiviteter. Den løbende overvågning og opfølgning på indsatsen er også

forankret i Produktionsdirektionen og det landsdækkende indsatsudvalg.

I SKATs tilrettelæggelse af det konkrete indsatsarbejde indgår også anmeldel-

ser om f.eks. sort arbejde. Ligeledes tager Fairplayarbejdet ofte udgangspunkt

i anmeldelser. Konkret foretages der typisk handling på anmeldelser vedrø-

rende biler med udenlandske nummerplader. Og anmeldelser om sort arbejde

og salg af punktafgiftspligtige varer, hvor der er mistanke om, at de ikke er af-

giftsberigtigede, i særlige brancher f.eks. restauranter, pizzeriaer og kiosker.

SKATs indsatsplan låser ikke alle SKATs indsatsressourcer. Det er derfor al-

tid muligt, ud fra lokale vurderinger af væsentligheden, at allokere ressourcer

hen på områder, som udgør en risiko, f.eks. anmeldelser om sort arbejde mv.

Denne praksis har ikke ændret sig med den nye indsatsstrategi.

SKATs strategi tager afsæt i den erfaring, at hovedparten af borgere og virk-

somheder ønsker at overholde reglerne (medspillere). Indsatsen i forhold til de

borgere og virksomheder, som ønsker at overholde reglerne, har fokus på ser-

vice, mens indsatsen i forhold til dem, der ikke vil overholde reglerne (mod-

spillere) har fokus på kontrol og eventuel efterfølgende sanktion. Service og

kontrol er i SKAT ikke to isolerede tilgange til indsatsarbejdet. I indsatsstrate-

gien går service og kontrol hånd i hånd.

Både service og kontrol er således vigtige bestanddele i indsatsarbejdet for at

sikre en større grad af regelefterlevelse. Grundtanken i indsatsstrategien er, at

SKAT anvender de værktøjer (forebyggelse eller kontrol), som har den største

effekt i forhold til den konkrete indsats og den konkrete risiko. For at finde

den rette balance mellem service og kontrol er det nødvendigt at forstå, hvad

der driver virksomhedernes/skatteydernes handlinger. Derfor er SKAT også i

gang med at udfærdige en adfærdsbeskrivelse for henholdsvis borgere og virk-

somheder. SKAT er også i gang med at indsamle erfaringer fra andre landes

forskning og skatteadministrationer om forståelse af borgeres skatteadfærd.

En radikal ændring af måden at gennemføre en af SKATs kerneopgaver på ta-

ger tid. SKAT har derfor i forbindelse med strategiskiftet helt naturligt haft

mere fokus på forebyggelse og vejledningsdelen, end strategien forudsætter,

fordi der har været et behov for at ændre medarbejdernes grundlæggende til-

gang til opgaven, som gennem årtier primært har haft fokus på kontrol.

Side 3 af 6

Statsrevisorerne beretning SB3/2008 - Bilag 2: Skatteministerens redegørelse af 18. februar 2009

Samtidig har SKAT for sine medarbejdere gennemført adskillige initiativer,

for at give læring om indsatsstrategien og tilgangen til det konkrete indsatsar-

bejde.

For i endnu højere grad at skærpe medarbejdernes sammenhængende forståel-

se af SKATs indsatsstrategi og virkemidler har SKAT udviklet en indsatspor-

tal, hvor alle relevante informationer omkring indsatsstrategien og indsatsar-

bejdet i SKAT er samlet.

Målstyring af indsatsarbejdet i SKAT

Rigsrevisionen konkluderer, at SKATs mål udgør et egnet grundlag for ind-

satsstrategien. Såvel Rigsrevisionen som statsrevisorerne tilføjer, at målene

bør udvikles yderligere, så der kan etableres en sammenhængende målstyring,

der dækker alle skatter og afgifter samt skatteydere.

Skattegabet er en overordnet ledetråd for udformningen af indsatsstrategien og

prioriteringen og tilrettelæggelsen af den konkrete indsats og er et styringsre-

levant måltal. Men skattegabet og de øvrige effektmål på Finansloven kan ik-

ke stå alene, og der er derfor brug for at understøtte og operationalisere styrin-

gen og indsatsen i overensstemmelse med de retningslinjer og pejlemærker

som skattegabet udstikker for tilgangen af opgaveløsningen.

I SKATs tilrettelæggelse og styring af indsatsarbejdet fokuseres der således

ikke kun på skattegabet, men på den samlede underdeklaration, som omfatter

alle skatter og afgifter og alle typer af skatteydere.

Som en yderligere nedbrydning af målene i Finansloven, er SKAT med ud-

gangspunkt i de anbefalinger, som Finansministeriet har udsendt, ved at op-

bygge et resultathierarki, som beskriver organisationens sammenhæng mellem

ressourceforbrug og effekter ved at kortlægge aktiviteter, ydelser, produkter

og effekter, som er elementer, der alle indgår i SKATs fremtidige økonomisty-

ringssystem.

Styrken i systemet ligger i at synliggøre sammenhængen mellem omkostning

og effekt og sammenhængen mellem bevillingerne på Finansloven og SKATs

resultatkontrakt med Skatteministeriet.

Herudover har SKAT udviklet en model for risikostyring. Samtidig er arbejdet

med effekt- og indikatormålinger påbegyndt. Der er tale om måling på under-

komponenter. Det afgørende vil ofte være om indsatsen virker i forhold til at

påvirke regelefterlevelsen på et eller flere specifikke områder. Hvis dette er

tilfældet, er det SKATs klare overbevisning, at det også vil påvirke skattega-

bet i en udstrækning, som dog er vanskelig at kvantificere.

I praksis viser det sig imidlertid meget ofte, at selv effekten på den underkom-

ponent til skattegabet, som man ønsker at påvirke, ikke kan opgøres. Ofte er

der mange faktorer, der påvirker denne målvariabel, og det kan i mange tilfæl-

de være svært at afgøre, hvor meget den udførte indsats bidrager til den æn-

dring, man observerer.

Den ”rene” effekt kan

med andre ord ikke opgøres. Så-

Side 4 af 6

Statsrevisorerne beretning SB3/2008 - Bilag 2: Skatteministerens redegørelse af 18. februar 2009

danne situationer anser SKAT ikke for at være en

effektmåling

men derimod

indikatormåling.

Der er altså tale om målinger, hvor man højst kan sige, at

der er indikation(er) på effekt. Man vil ikke kunne påvise det med sikkerhed,

men man forsøger at finde så mange indikatorer som muligt, der kan under-

bygge tesen.

Jeg mener derfor, at SKAT har taget initiativer til at nedbryde og operationali-

sere Finanslovens effektmål, således at de bliver direkte styringsrelevante for

det konkrete indsatsarbejde og giver mulighed for at vurdere effekten af ind-

satsen.

Segmentering af virksomheder

Rigsrevisionen har fundet det uheldigt, at en omsegmentering foretaget på

grundlag af en kontrol bliver ændret ved den årlige maskinelle segmentering.

Rigsrevisionen har dog bemærket, at SKAT vil ændre denne procedure.

Rigsrevisionen finder desuden, at SKAT bør forbedre segmenteringsmodellen

så den kan anvendes som redskab til planlægning og gennemførelse af ind-

satsarbejdet, eventuelt at den sammentænkes med risikovurderingsmodellen.

Statsrevisorerne påpeger, at det system, som SKAT anvender til den årlige

gruppering af virksomhederne i med- og modspillere, bør ændres. Det bør ik-

ke være muligt, at nogle virksomheder, der burde være grupperet som mod-

spillere, automatisk bliver grupperet som medspillere.

SKAT har meddelt mig, at der ved seneste segmentering er anvendt en række

kriterier, så modspillere i gult segment ikke automatisk placeres i medspiller-

segmentet.

Segmenteringsmodellen bliver årligt ajourført ud fra erfaringerne fra det dag-

lige indsatsarbejde. I ajourføringen indgår også modvirkning af uhensigts-

mæssigheder, hvor virksomheder fejlagtigt bliver placeret i et forkert segment.

SKAT arbejder løbende med at udvikle en model, som tilgodeser, at flest mu-

lige er placeret i det korrekte segment, uanset om der er foretaget manuel eller

maskinel segmentering. SKAT er ved at afslutte en omfattende stikprøvekon-

trol, som gør det muligt at foretage en mere omfattende evaluering af de nu-

værende segmenteringskriterier. Segmenteringen kan herefter optimeres i for-

hold til de data, der er tilgængelige hos SKAT om den enkelte virksomhed.

SKATs segmenteringsmodel er ikke et risikoværktøj, og det benyttes derfor

ikke til at differentiere indsatsarbejdet i SKAT. Segmenteringen er derfor hel-

ler ikke afgørende for, om en virksomhed bliver udsøgt til at få besøg af

SKAT, men fortæller udelukkende om, hvilken adfærd, det må forventes, at

den pågældende virksomhed har og dermed hvilken tilgang SKAT som ud-

gangspunkt har i forhold til den.

SKATs indsatsstrategi tager som tidligere nævnt afsæt i, at virksomhederne

opdeles i medspillere og modspillere, hvilket sker på baggrund af en segmen-

Side 5 af 6

Statsrevisorerne beretning SB3/2008 - Bilag 2: Skatteministerens redegørelse af 18. februar 2009

tering, som er baseret på en række objektive adfærdsvariabler. Segmenterin-

gen giver en overordnet idé om en virksomheds evne til at følge reglerne, men

ikke hvorfor de agerer, som de gør. Segmenteringen kan ikke anvendes til at

forstå adfærd, herunder den præcise kortlægning af behovet for service og

kontrol i de enkelte risikoområder, som er et væsentligt element i arbejdet med

compliance. Segmentering har fremadrettet alene betydning for, hvilke ind-

satsværktøjer SKAT indledningsvis vil anvende i forhold til den konkrete

virksomhed og dermed den tilgang, som SKAT møder virksomheden med.

Segmenteringen omhandler den enkelte virksomheds historik i forhold til den

administrative regelefterlevelse på skatteområdet. Det vil sige, om virksomhe-

derne efterlever skattereglerne f.eks. at betale og angive til tiden. Segmente-

ringen er ikke et udsøgningsværktøj, der benyttes til at finde fejl i opgørelsen,

således som det sker i skatterisikomodellen i erhvervsligningsprojektet og i

momsrisikomodellen.

Jeg skal derfor understrege, at segmentering af den enkelte virksomhed som

medspiller ikke har betydning for, om den enkelte virksomhed er omfattet af

SKATS forebyggelses- og kontrolaktiviteter.

Med venlig hilsen

Kristian Jensen

/ Jens Madsen

Side 6 af 6